Validiteit en betrouwbaarheid

Binnen het onderzoek van een multiple casestudy dient de onderzoeksmethode te voldoen aan vier condities. Het onderzoek dient (1) construct valide (2) intern valide, (3) extern valide en (4) betrouwbaar te zijn. De validiteit van een onderzoek dient aan te tonen in welke mate gemeten wordt wat verondersteld wordt te meten. Interne validiteit is de mate waarin de resultaten worden toegeschreven aan de onafhankelijke variabele en niet aan een andere rivaliserende verklaring. Externe validiteit omvat de mate waarin de resultaten van het onderzoek gegeneraliseerd kunnen worden (Kothari, 2004). Construct validiteit is het vaststellen van correcte operationele maatregelen van de concepten die worden geanalyseerd binnen het onderzoek (Yin, 2003: 34). Om aan deze eis te voldoen dient de onderzoeker de specifieke begrippen en concepten waar het onderzoek over gaat te selecteren en te demonstreren dat het onderzoek ook daadwerkelijk de betekenis van wat onder de concepten en begrippen wordt verstaan meet (ibid.: 35).

De betrouwbaarheid van een onderzoek gaat om de repliceerbaarheid van het onderzoek. Indien het onderzoek nogmaals wordt uitgevoerd, onder dezelfde omstandigheden, dient hetzelfde resultaat naar voren te komen. Wanneer de data in de loop van de tijd niet veranderen dan zou het onderzoek betrouwbaar en herhaalbaar moeten zijn (Kothari, 2004; Yin, 2003: 37). Om de betrouwbaarheid te waarborgen dienen de resultaten niet op toeval gebaseerd te zijn. Het doel

37 van betrouwbaarheid is om fouten en biases in een onderzoek te minimaliseren. Om de betrouwbaarheid binnen een casestudy te kunnen waarborgen en het onderzoek te kunnen herhalen is het van belang om de stappen en procedures die binnen het onderzoek zijn gemaakt goed te documenteren. Op deze manier kan het onderzoek op dezelfde manier nogmaals worden uitgevoerd. Zonder documentatie kan het onderzoek niet worden herhaald. De algemene manier om de betrouwbaarheid te waarborgen is daarom om zoveel mogelijk stappen operationeel te maken en te documenteren (Yin, 2003: 38).

De risico’s van de onderzoeksmethodes van casestudies zullen echter ook erkend moeten worden. Documentatie kan soms slecht vindbaar of selectief uitgekozen zijn. Daarnaast kan er sprake zijn van biases in het document, de auteur kan het document een bepaalde richting op hebben gestuurd. Tot slot zijn sommige archieven en documenten slecht toegankelijk vanwege privacy redenen (Yin, 2003: 86). Voor de herhaling en betrouwbaarheid van een onderzoek en om een deel van deze risico’s op te vangen wordt er binnen dit onderzoek gebruik gemaakt van triangulatie. Binnen triangulatie worden verschillende bronnen geraadpleegd om te controleren of deze elkaar bevestigen. Door het gebruik van veel bronnen en het onderling controleren van deze bronnen wordt de betrouwbaarheid van het onderzoek vergroot (ibid.: 97). Binnen dit onderzoek zal er gebruik worden gemaakt van triangulatie door de rapporten en evaluaties van de G4 te vergelijken met rapporten van de WRR, RvS en Algemene Rekenkamer. Onderstaand figuur vijf geeft een voorbeeld van deze triangulatie.

Figuur 5: Triangulatie bronnen

G4

38

Hoofdstuk 5 Beleidsvrijheid gemeenten binnen de Wi 2013

In hoofdstuk twee is de theorie over de rechten, plichten en vrijheden van gemeenten toegelicht. In dit hoofdstuk zal er worden ingezoomd op wat deze rechten, plichten en vrijheden van gemeenten voor invloed kunnen hebben op het inburgeringsbeleid van vluchtelingen. In dit hoofdstuk zal de eerste deelvraag worden beantwoord. Deze deelvraag is: “Wat is de

beleidsvrijheid van gemeenten binnen de Wet inburgering 2013 om ondersteuning te bieden bij het inburgeringsproces?”

5.1 Beleidsvrijheid

Beleidsvrijheid is, zoals in het theoriedeel besproken, de beslissingsruimte die gemeenten hebben bij het uitvoeren van regelingen en beleid. Beleidsvrijheid kan worden opgedeeld in formele en materiële beleidsvrijheid. Formele beleidsvrijheid is de wettelijk ruimte die gemeenten hebben en materiële beleidsvrijheid is de vrijheid die gemeenten kunnen creëren door soepel met de wet en regelgeving om te gaan. Zoals in hoofdstuk twee is weergegeven dient er een zekere mate van financiering te zijn voor gemeenten voordat er sprake kan zijn van formele beleidsvrijheid. Vanaf 2011 is er structureel bezuinigd op inburgering. Tijdens het kabinet-Balkenende IV (CDA, PvdA & CU) werd aangekondigd dat er €100 miljoen in 2011 zou worden bezuinigd op het inburgeringsbeleid. Tot 2014 werd er jaarlijkse meer bezuinigd op het inburgeringsbeleid totdat vanaf 2014 structureel €333 miljoen op het inburgeringsbeleid werd bezuinigd (Algemene Rekenkamer, 2017: 17). De bezuinigingen vanaf 2011 hebben inhoudelijke gevolgen gehad voor het inburgeringsbeleid. Gemeenten hebben mede door deze bezuinigen geen regierol meer en de infrastructuur van met name kennis en expertise is met het inwerktreden van de Wi 2013 vervallen (ibid.: 18). Wanneer er onvoldoende financiële middelen zijn dan zullen gemeenten geen eigen invulling kunnen geven aan de uitvoering van door het Rijk opgelegde taken en daarmee is er geen sprake van beleidsvrijheid. Daarnaast zal ook de effectiviteit van het beleid afnemen omdat met onvoldoende financiële middelen de kennis en expertise van de gemeenten afneemt.

Om de asielzoekers zo snel mogelijk zelfstandig te maken binnen het huidige inburgeringsbeleid hebben het Rijk en de VNG afspraken gemaakt over het stimuleren van de integratie van de asielzoekers, waarbij gemeenten en Rijk bepaalde taken en verantwoordelijkheden hebben. Zo is het Rijk verantwoordelijk voor de opvang en toelating van de asielzoekers en de gemeenten voor het huisvesten van de asielzoekers en het begeleiden

39 bij verdere integratie in Nederland. In 2016 is in het Uitwerkingsakkoord Verhoogde Asielinstroom besloten dat het Rijk meer geld in het gemeentefonds gaat investeren om het hoofd te kunnen bieden aan de verhoogde asielinstroom. Het Rijk beseft dat de inspanningen die gemeenten treffen op de gebieden werk, onderwijs en zorg voor de vergunninghouders tot extra kosten kunnen leiden (TK, 2015/2016, 19 637).

Binnen de Wi 2013 kregen gemeenten tot 1 januari 2016 €1000,- per inburgeringsplichtige statushouder voor de maatschappelijke begeleiding van de inburgeraar, vanaf 1 januari 2016 is dit bedrag verhoogd naar € 2370,-. Het wettelijk vaststellen van de maatschappelijke begeleiding zou de begeleiding van de statushouders moeten borgen in de gemeente waar zij gevestigd zijn. De invulling van het bedrag kunnen gemeenten grotendeels zelf bepalen. Wettelijk zal vastgesteld worden dat de begeleiding in ieder geval praktische hulp, het stimuleren van participatie en hulp bij de start van het inburgeringsproces moet bevatten (VNG, 2016: 3). Binnen de Wi 2007 kregen gemeenten voor het inburgeringsprogramma van oud- en nieuwkomers €4005,-. De gemeenten hadden binnen de Wi 2007 een handhavende, informerende en faciliterende rol. Binnen de uitvoering van de Wi 2013 is dan ook nog steeds sprake van een lagere financiering dan bij de uitvoering van de Wi 2007 (Gemeente Bronkhorst, 2007). Minder financiële middelen zorgen ervoor dat gemeenten minder taken op zich kunnen nemen en kan dit ook zorgen voor een afname van de efficiëntie en effectiviteit van het beleid.

Aanleidingen voor beleidsvrijheid

In hoofdstuk twee wordt een viertal aanleidingen voor beleidsvrijheid genoemd: de behoefte van de bestuursorganisatie, problemen van de wetgever, compromissen tussen politici en ambtenaren en het optreden van ambtenaren. Bij de uitvoering van de Wi 2013 is er een zekere mate van de behoefte van de bestuursorganisatie om de taken goed uit te kunnen voeren en een goede integratie te bevorderen. Gemeenten willen kunnen inspringen op lokale omstandigheden en hulp aanbieden waar dit het meest noodzakelijk is. Het optreden van ambtenaren kan daarom naar voren worden gehaald als een belangrijke aanleiding voor beleidsvrijheid bij de uitvoering van de Wi 2013.

Elementen van beleidsvrijheid

Er zijn verschillende elementen die beleidsvrijheid kunnen vaststellen. Binnen de uitvoering van de Wi 2013 zijn de volgende elementen van toepassing:

40 1. De vrijheid die gemeenten hebben om samenwerkingsverbanden aan te gaan. Gemeenten zijn met de uitvoering van de Wi 2013 samenwerkingsverbanden met verschillende organisaties aangegaan. Om actieve participatie en integratie van vluchtelingen te realiseren heeft het kabinet samen met de gemeenten in 2016 een taskforce opgezet, de zogeheten Taskforce Werk en Integratie Vluchtelingen (TWIV). Aan de taskforce nemen deel: Vluchtelingenwerk Nederland, sociale partners, COA, Vluchtelingenorganisaties, VNG, Sociaal-Economische Raad (SER), Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV), de G4, Divosa en betrokken departementen zoals Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW), Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) en Veiligheid en Justitie (V&J). De taskforce dient te fungeren als platform voor deze organisaties met als doel om kansen en knelpunten te identificeren en waar nodig om actie te ondernemen (TWIV, 2016).

2. De vrijheid die gemeenten hebben om zelf de instrumentatie en organisatie van de uitvoering van beleid te bepalen. Binnen de uitvoering van de Wi 2013 kunnen gemeenten door middel van het participatieverklaringstraject en het gemeentefonds de uitvoering van het beleid in grote lijnen zelf bepalen.

3. De vrijheid die gemeenten hebben over de financiële middelen die beschikbaar zijn te besteden. Zoals uit de uitleg over beleidsvrijheid en medebewind naar voren komt, is de financiële vrijheid een belangrijk onderdeel van de beleidsvrijheid van gemeenten. Ondanks dat de financiering nog steeds lager is dan bij de uitvoering van de Wi 2007 biedt de huidige financiering mogelijkheden voor gemeenten om invulling te geven aan de uitvoering van het beleid en om op zekere hoogte in te spelen op lokale omstandigheden.

5.2 Medebewind

Medebewind bestaat uit het uitvoeren van opgedragen wetgeving van het Rijk door gemeenten. Medebewind kan, zoals in het theoriedeel van deze thesis is weergegeven, worden opgesplitst in politiek, ambtelijk en mechanisch medebewind. De uitvoering van de Wi 2013 valt het best te categoriseren onder ambtelijk medebewind. De gemeenten hebben binnen de Wi 2013 een zekere mate van beleidsvrijheid maar de normstelling voor de uitvoering van het beleid is wel duidelijk. Zo dient de inburgeraar binnen drie jaar aan de inburgeringsplicht te hebben voldaan. Binnen deze inburgeringsplicht valt het behalen van een bepaald taalniveau, A1, een toets begrijpend lezen en een toets geletterdheid (TK, 2011/2012, 33086, nr.3). In de Wi 2013 is echter niet in detail beschreven hoe de doeleinden van de wet dienen te worden bereikt.

41 Sinds de invoering van de Wi 2013 zijn er op advies van de VNG, de WRR en de Algemene Rekenkamer twee wettelijke taken bijgekomen die in de Wi 2013 zijn verankerd, dit is het participatieverklaringstraject en het verzorgen van maatschappelijke begeleiding. De wetsvoorstellen zijn bij de Tweede Kamer ingediend en in juni 2017 heeft de Eerste Kamer ingestemd met de participatieverklaring voor nieuwkomers (VNG, 2016). Dit betekent dat vanaf 1 oktober 2017 alle nieuwkomers een participatieverklaringstraject moeten doorlopen als onderdeel van het inburgeringsexamen. Binnen dit traject leert de inburgeraar over de normen en waarden van de Nederlandse samenleving. Met deze wijziging is ook vastgesteld dat gemeenten maatschappelijke begeleiding aan asielmigranten mogen aanbieden. Gemeenten dienen de asielmigranten wegwijs te maken in de woonplaats en hulp te bieden met de start van de inburgering (VNG, 2016: 3; Rijksoverheid, 2017c). Activiteiten binnen het participatieverklaringstraject worden door gemeenten vaak gecombineerd met activiteiten zoals taalverwerving of het verrichten van vrijwilligerswerk. Gemeenten hebben binnen dit traject nog steeds een zekere mate van beleidsvrijheid om een invulling te geven aan de maatschappelijke begeleiding en aan de participatieverklaring (TK, 2016/2017, 34584).

5.3 Decentralisatie

Decentralisatie kent, zoals in hoofdstuk twee is aangegeven, een lange geschiedenis. In de Contourennota van 1994 werd de eigen verantwoordelijkheid voor het bijdragen aan een samenhangende aanpak van beleid al benadrukt, waarbij de overheid de juiste voorwaarden dient te scheppen zodat gemeenten lokale problemen effectief kunnen aanpakken. Decentralisatie komt tot stand doordat lagere overheidsorganen beter op lokale omstandigheden kunnen inspringen en een beter overzicht hebben van de lokale omstandigheden. Dit raakt ook het subsidiariteitbeginsel waarbij onafhankelijkheid van lagere overheidsorganen kan leiden tot een verbetering van de kwaliteit van het inburgeringsbeleid. Het benadrukken van de rol van gemeenten in het integratiebeleid is hier een voorbeeld van. De overheid dient de juiste voorwaarden te scheppen zodat gemeenten lokale problemen effectief kunnen aanpakken. De regie die gemeenten dienen te voeren bij de integratie van nieuwkomers wordt hierin benadrukt. De financiële middelen van gemeenten die worden gebruikt voor de maatschappelijke begeleiding van inburgering worden vanaf 2009 via een decentralisatie uitkering uitgekeerd. Bij een decentralisatie uitkering hoeft de gemeente geen verantwoording af te leggen aan het Rijk over de besteding van het bedrag. De verantwoording over de decentralisatie uitkering wordt wel afgelegd aan de gemeenteraad (VNG 2012; VNG 2016).

42 Decentralisatie als proces en toestand

In hoofdstuk twee wordt decentralisatie als proces en decentralisatie als toestand toegelicht. Door de jaren heen is er sprake van zowel decentralisatie als proces en toestand binnen het inburgeringsbeleid. Decentralisatie als proces zijn de taken en bevoegdheden van de verschillende wetgevingen over inburgering die toebedeeld zijn aan de gemeenten. Decentralisatie als toestand is een moment opname van decentralisatie waarbij decentralisatie op een bepaald moment in de tijd kan zijn toegenomen of afgenomen. Met de totstandkoming van de Wi 2013 kregen de gemeenten in eerste instantie minder taken en bevoegdheden bij de uitvoering van het beleid. Met de totstandkoming van het participatieverklaringstraject hebben gemeenten weer meer taken gekregen om het integratieproces van nieuwkomers te bevorderen. Er kan daarom worden gesteld dat er in de ontwikkelingen binnen het inburgeringsbeleid zowel sprake is van decentralisatie als toestand en proces.

Doelstellingen decentralisatie

De beleidsvrijheid van gemeenten kan ook worden belicht vanuit het decentralisatieproces. Zoals weergegeven in hoofdstuk twee kan decentralisatie een viertal van doelstellingen hebben: maatwerk, integrale beleidsvoering, slagvaardigheid en democratie en toegankelijkheid. Binnen de Wi 2013 kan er worden gesproken van al deze doeleinden. Gemeenten willen rekening kunnen houden binnen de inburgering met de omstandigheden en kenmerken van de verschillende groepen vluchtelingen. Zo willen gemeenten de talenten van de vluchtelingen benutten maar ook maatwerk kunnen bieden voor kwetsbare groepen. Binnen het gemeentefonds dat gemeenten ontvangen is er een bedrag dat vrij te besteden is aan de inburgering van vluchtelingen. Dit bedrag kan gezien worden als financieel kader voor de beleidsvrijheid van gemeenten om vorm te geven aan het integratieproces en valt onder de doeleinden maatwerk, integrale beleidsvoering en slagvaardigheid. Binnen deze drie doeleinden is het van belang dat gemeenten op lokale omstandigheden kunnen inspringen en rekening kunnen houden met individuele problemen. Democratie en toegankelijkheid is de inbreng van de lokale bevolking meenemen in het beleid, hierbij dient de gemeente rekening te houden bij de eigen invulling van het inburgeringsbeleid met de lokale bevolking. In het beleid dat de G4 voert komt dit ook tot uiting, hierover zal meer worden geschreven in hoofdstuk 6.

5.4 Samengevat

De beleidsvrijheid die gemeenten hebben kan worden teruggevonden in de financiering die zij krijgen voor de uitvoering van het beleid. Binnen de Wi 2013 komt dit tot uiting in het

43 participatieverklaringstraject en het budget dat zij krijgen voor maatschappelijke begeleiding. De beleidsvrijheid uit zich in drie concepten die in onderstaande tabel drie zijn weergegeven.

Tabel 3 Medebewind, beleidsvrijheid en decentralisatie binnen de Wi 2013 Concepten toegepast op Wi 2013

Concepten

1. Beleidsvrijheid - Beleidsvrijheid is de beslissingsruimte van gemeenten