Intern toezicht, een externe blik. Een veranderende rol van de Raad van Commissarissen?

Intern toezicht, een externe blik

Een veranderende rol van de Raad van Commissarissen?

Stan Belgers

S1024505

Radboud Universiteit Nijmegen

Faculteit der Managementwetenschappen Opleiding Bestuurskunde

Master thesis Juni 2020 dr. S.C.H. André

1

Samenvatting

Het sociaal-economische karakter van de woningcorporatie maakt dat ze per definitie van doen heeft met een groot aantal partners. De laatste jaren wordt de behoefte om de samenwerking rondom het wonen te intensiveren echter steeds meer zichtbaar. Het besef dat corporaties complexe problemen niet alleen kunnen oplossen is daarmee springlevend. Deze ontwikkeling brengt een toenemende betrokkenheid van belanghebbenden in het beleidsproces met zich mee. Uit de nieuwe Governancecode voor woningcorporaties blijkt dan ook dat er steviger wordt ingezet op netwerktoezicht. Dit roept de vraag op wat de waarde is van de inbreng en kennis van andere belanghebbenden in het toezicht. Verandert hierdoor mogelijk de oriëntatie van de Raad van Commissarissen van meer sturing vanuit interne belangen naar meer vanuit externe belangen?

Met dit onderzoek werd getracht om inzicht te verkrijgen in de invloed van samenwerken in een netwerk op de effectiviteit van het intern toezicht bij woningcorporaties. In de literatuur worden allerlei factoren genoemd die nodig zijn voor het organiseren van een effectief intern toezicht. Er wordt onderzocht in hoeverre bestuurders en commissarissen van woningcorporaties die factoren ook van belang vinden in de praktijk. Hiervoor is de volgende centrale vraag opgesteld: welke succesfactoren uit de literatuur zijn volgens stakeholders van woningcorporaties in Nederland in 2020 van invloed op het effectief toezicht houden door de Raad van Commissarissen in een netwerksamenwerking? Voor het beantwoorden van deze vraag is er een casestudie uitgevoerd; interviews met bestuurders en commissarissen zijn gecombineerd met een documentenanalyse van toezichtvisies van RvC’s.

Een aantal factoren bleken van invloed op de effectiviteit van het toezicht. Door als corporatie een bepaalde prioritering te geven aan gedeelde doelen, wordt het voor de RvC duidelijker in hoeverre ze deze bredere opgaven ook dient mee te wegen in het toezicht. Ook het beter communiceren over samenwerkingsprocessen en -resultaten draagt bij aan een effectiever toezicht. Een samenwerking krijgt vaak concreet vorm op de werkvloer. De RvC moet daarom een beeld hebben van de dagelijkse dillema’s van de medewerkers die zich met de samenwerking bezig houden. Rijnlandse principes zoals het belang van overleg, verbinding met de organisatie en vertrouwen, vormen de rode draad door deze factoren. Het veelvuldig gebruik maken van de RvC als adviseur en sparringpartner door de bestuurder zorgt voor onderling vertrouwen. Een goed beeld van de leefwereld van de corporatie door de commissaris draagt dan bij aan het kunnen stellen van de juiste kritische vragen. Een adequate invulling van de adviesrol vormt daarmee de spreekwoordelijke ‘smeerolie’ om een gedeeld kader op samenwerking vast te stellen en daar vervolgens ook goed toezicht op te houden.

Op basis van de bevindingen wordt geadviseerd om als bestuurder een visie op samenwerken te formuleren. Daarmee creëer je kaders waarbinnen je kunt handelen. Hierbij wordt aanbevolen om deze visie eerst intern af te stemmen. Dit zorgt voor legitimiteit vanuit de RvC en biedt de bestuurder inzicht in de speelruimte om de samenwerking extern vorm te geven. Hierbij geldt dat deze kaders dynamisch moeten zijn. Als nieuwe opgaven vragen om een andere visie, ga dan de dialoog aan met de interne organisatie. Wijk niet af van je kaders, maar stel deze bij. Hierdoor blijft het ook voor de RvC overzichtelijk. Daarnaast wordt aanbevolen om als commissaris juist ook tegenover externe partners helderheid te verschaffen over je rol in het netwerk. Een duidelijke rol naar buiten zorgt voor een betrouwbaar en consistent beeld bij belanghebbenden en voorkomt rolvervaging. Omdat verbinding met de leefwereld erg belangrijk bleek voor het toezicht, wordt tot slot aanbevolen om verder onderzoek te doen naar de mogelijkheden om deze binding van de commissaris te vergroten.

2

Inhoudsopgave

1. Inleiding ... 4 1.1 Aanleiding en probleemstelling ... 4 1.2 Doelstelling en vraagstelling... 5 1.3 Relevantie onderzoek ... 5 1.3.1 Maatschappelijke relevantie ... 5 1.3.2 Wetenschappelijke relevantie ... 6 1.4 Voorbeschouwing onderzoek ... 6 1.4.1 Theorie... 6 1.4.2 Methodologie ... 7 1.5 Opbouw verslag ... 7 2. Beleidskader ... 8

2.1 Ontwikkeling van het intern toezicht ... 8

2.2 Taken van de RvC... 11

2.3 Het netwerk van de woningcorporatie ... 11

3. Theoretisch kader ... 13

3.1 Intern toezicht in de semipublieke sector ... 13

3.1.1 Sturingsparadigma’s ... 13

3.1.2 Kenmerken semipublieke sector ... 14

3.1.3 Effectief toezicht netwerksamenwerking... 15

3.2 Netwerksamenwerking ... 16

3.3 Maatschappelijke meerwaarde ... 20

3.4 Synthese succesfactoren intern toezicht ... 24

3.5 Conceptueel model ... 26 4. Methodologisch kader ... 27 4.1 Onderzoeksbenadering ... 27 4.1.1 Kwalitatief onderzoek ... 27 4.1.2 Deductief ... 27 4.1.3 Evaluatief en toetsend ... 28 4.2 Onderzoeksstrategie ... 28 4.2.1 Meervoudige casestudy ... 28 4.2.2 Casusselectie ... 28 4.3 Operationalisering ... 29 4.4 Onderzoeksmethoden ... 31 4.4.1 Documentenanalyse ... 31

3

4.4.2. Semigestructureerde interviews ... 32

4.5 Methodologische kwaliteit ... 32

5. Resultaten en analyse... 34

5.1 Gezamenlijke doelen en processen ... 35

5.2 Vaststellen mate van inspanning ... 36

5.3 Afstemmen op organisatorische inrichting ... 37

5.4 Institutionaliseren toegevoegde waarde ... 39

5.5 Communiceren over resultaten ... 41

5.6 De netwerkrol van de RvC ... 44

5.7 Taakopvatting van de RvC ... 46

5.8 Politiek-bestuurlijke sensitiviteit ... 48

5.9 Succesfactoren en corporatiekenmerken ... 48

6. Conclusie, discussie en aanbevelingen ... 51

6.1 Conclusie ... 51

6.1.1 Beantwoording deelvragen ... 51

6.1.2 Beantwoording centrale vraag ... 54

6.2 Discussie ... 55

6.3 Beleidsaanbevelingen ... 57

Literatuurlijst ... 59

Bijlage 1. Overzicht corporaties ... 61

Bijlage 2. interviewguide ... 63

Bijlage 3. Bevindingen pre-interviews ... 67

Bijlage 4. Uitnodiging respondenten ... 69

4

1. Inleiding

1.1 Aanleiding en probleemstelling

Het beleidsveld ‘wonen’ heeft een sterke invloed op het welbevinden van de burger (Brandsen en Helderman, 2004, p.72). Het sociaal-economische karakter van de sector maakt dan ook dat corporaties per definitie van doen hebben met een groot aantal partners, zoals gemeenten en zorginstellingen. Het werkterrein van woningcorporaties is daarmee bijzonder omvangrijk. De geschiedenis leert ons dat het beeld over de gewenste omvang van het takenpakket van de corporatie door de tijd heen dan ook steeds is veranderd. De complexiteit van de sector vraagt daarom altijd om een bepaalde mate van afstemming met partners. Tot zover niets nieuws. De laatste jaren wordt de behoefte om samenwerking rondom het wonen te intensiveren echter steeds meer zichtbaar.

Enerzijds komt deze behoefte vanuit de overheid. Een van de drie uitgangspunten die Minister Ollongren (Kabinet Rutte III) hanteert bij de meest recente evaluatie van de Woningwet in 2019, is het bieden van meer mogelijkheden voor lokale invulling van het volkshuisvestingbeleid (Companen, 2019). De ambitie van de overheid om de samenwerking tussen partners in de corporatiesector te intensiveren blijkt onder andere uit de aandacht voor het leggen van verbindingen met woon-welzijn- en zorgpartijen en gemeenten en de focus op meer onderlinge prestatieafspraken (Companen, 2019, p.15). Ook de ‘Handreiking Prestatieafspraken’ spitst zich nadrukkelijk toe op de verankering van de samenwerking op lokaal niveau (Woonbond, 2016, p.5). Anderzijds zijn het ook de woningcorporaties zelf die behoefte hebben om meer samen te werken. Corporaties dringen aan op meer regie op samenwerking, afstemming en informatie-uitwisseling tussen gemeenten, zorg en welzijn. Maar liefst 90 procent van de corporaties acht het zelfs essentieel om gegevens met partners te delen (Aedes, 2019). Ook treden bestuurders naar buiten met het geluid dat zij met hun corporatie maatschappelijke meerwaarde willen leveren (VTW, 2019).

Deze ambitie vanuit zowel de overheid als vanuit de woningcorporaties zelf, brengt een toenemende betrokkenheid van belanghebbenden in het beleidsproces met zich mee. Ondanks gedeelde ambities, houden deze belanghebbenden er allemaal hun eigen waarden en belangen op na. Er is steeds meer interactie tussen autonome, maar onderling afhankelijke partijen. Koppenjan (2012) stelt dan ook dat er veel minder dan voorheen een centrale bepalende actor is, maar dat er sprake is van ingewikkelde interactiepatronen tussen meerdere principalen en agenten. Dit complexe karakter van de netwerkmaatschappij maakt dan ook dat ze niet centraal kan worden aangestuurd. Het besef dat corporaties complexe problemen niet alleen kunnen oplossen is daarmee springlevend. Maatschappelijke meerwaarde realiseren vraagt immers om interactie met partners zoals gemeenten en zorginstellingen (van Montfort, 2011, p.48). Deze ontwikkeling doet zich niet enkel voor in de wereld van het wonen. De opkomst van de netwerksamenleving leidt tot soortgelijke vraagstukken in andere semipublieke sectoren zoals het onderwijs en de zorg (Goodijk, 2015).

Uit de nieuwe Governancecode voor woningcorporaties blijkt dat er door de branche steviger wordt ingezet op netwerktoezicht (Aedes & VTW, 2019, p.27). Een van de centrale pijlers uit de code benadrukt dan ook de noodzaak van de dialoog tussen de Raad van Commissarissen (hierna: RvC) en belanghebbenden. De netwerkrol van de RvC richting haar stakeholders wordt beschouwd als het ‘’oog hebben voor andere belanghebbende partijen in de lokale netwerken en het open staan voor feedback en discussie over de keuzes voor de inzet van maatschappelijke middelen’’ (Aedes & VTW, 2019, p.27). Desalniettemin is het intern toezicht tot op heden voornamelijk gericht op de doelstellingen van de eigen organisatie (van Montfort & Boers, 2009, p.147). Dit roept de vraag op wat de waarde is van de inbreng en kennis van andere belanghebbenden in het toezicht.

5 De woningcorporatie is niet geheel autonoom, maar onderdeel van een groter geheel. Deze ontwikkeling leidt tot spanningen binnen de rol van de RvC. Samenwerken in een netwerk vraagt er soms om eigen opvattingen ondergeschikt te maken aan die van partners, en open te staan voor hun wensen en ideeën. Waar zowel woningcorporaties zelf als de overheid de ambitie uitspreken om de samenwerking te intensiveren, wil het kabinet tegelijkertijd dat woningcorporaties zich blijven richten op hun kerntaak: het verhuren van sociale huurwoningen aan mensen met een laag inkomen (Kabinet Rutte III, 2017). Dit heeft zijn weerslag op de taakopvatting van de commissaris. Dit spanningsveld wordt verder uitgewerkt in het beleidskader van dit onderzoek. De commissaris moet de balans zien te vinden tussen de stabiliteit van de organisatie en het bieden van ruimte aan nieuwe initiatieven. Waar doelstellingen van de interne organisatie bovendien vaak relatief eenvoudig meetbaar zijn, is het veel complexer om maatschappelijke prestaties van een breder netwerk in beeld te brengen. De ervaren taakopvatting van de commissaris lijkt in de praktijk dan ook erg uiteen te lopen.

1.2 Doelstelling en vraagstelling

De doelstelling van dit onderzoek is om inzicht te verkrijgen in de invloed van netwerksamenwerking op de effectiviteit van het intern toezicht bij woningcorporaties, teneinde de effectiviteit van het toezicht te verbeteren. In de literatuur worden allerlei factoren genoemd die nodig zijn voor het organiseren van een effectief intern toezicht. Er wordt onderzocht in hoeverre bestuurders en commissarissen van woningcorporaties die factoren ook van belang vinden in de praktijk. Om deze doelstelling te realiseren is er een centrale vraag opgesteld. Deze vraagstelling luidt als volgt:

Welke succesfactoren uit de literatuur zijn volgens stakeholders van woningcorporaties in Nederland in 2020 van invloed op het effectief toezicht houden door de Raad van Commissarissen in een netwerksamenwerking?

Voor de beantwoording van deze centrale vraag is er een vijftal deelvragen opgesteld. Theoretische deelvragen:

1. Wat is effectief toezicht houden in een netwerksamenwerking?

2. Welke factoren zijn volgens de bestuurskundige literatuur van invloed op effectief toezicht? Empirische deelvragen:

3. In hoeverre worden de factoren die vanuit de literatuur van invloed zijn op effectief toezicht ook als zodanig herkend door bestuurders en commissarissen van woningcorporaties? 4. Ervaren de bestuurders en commissarissen van woningcorporaties dat deze factoren uit de

bestuurskundige literatuur leiden tot een effectiever toezicht?

5. Zijn er verbanden te vinden tussen de factoren die vanuit de bestuurskundige literatuur van invloed zijn op effectief toezicht en de kenmerken van woningcorporaties?

1.3 Relevantie onderzoek

1.3.1 Maatschappelijke relevantie

Het onderzoek is maatschappelijk relevant omdat het een bijdrage levert aan het oplossen van actuele beleidsvraagstukken in de corporatiesector. Beschikbaarheid, duurzaamheid, leefbaarheid en betaalbaarheid zijn de vier centrale thema’s die de beleidsvorming in de corporatiesector momenteel beheersen (Autoriteit woningcorporaties, 2019, p.3). Waar de noodzaak tot samenwerking bijzonder

6 goed zichtbaar wordt, is bij een thema als leefbaarheid. Bij de aanpak van sociale problematiek in wijken, spelen naast de woningcorporatie, bijvoorbeeld ook gemeenten en hulpverleners een belangrijke rol. Ook andere integrale vraagstukken zoals de verduurzaming van woningen vergen intensieve samenwerking met onder andere gemeenten en investeerders. Middels dit onderzoek worden nieuwe inzichten verworven over de waarde van het intern toezicht in de praktijk. Woningcorporaties, en in het bijzonder raden van commissarissen, kunnen deze studie gebruiken om te reflecteren op de praktijk van hun intern toezicht en de effecten daarvan op het creëren van maatschappelijke meerwaarde. Hierdoor zijn zij beter in staat om in te spelen op de veranderende wensen vanuit hun omgeving, kunnen zij risico’s beter inschatten en complexe problematiek met partners beter aanpakken. Dit onderzoek levert een bijdrage aan een vernieuwende visie op het intern toezicht bij woningcorporaties in de hedendaagse netwerkcontext. Daarnaast worden er best practises aangereikt om de effectiviteit van het intern toezicht te verbeteren.

1.3.2 Wetenschappelijke relevantie

In 2009 omschrijven Oude Vrielink, Schillemans, Brandsen, & Van Hout hoe maatschappelijke ondernemingen in de sectoren wonen, onderwijs en zorg gestalte geven aan horizontale verantwoording. Een jaar later vergelijken Brandsen, Helderman & Honingh (2010) de governancecode voor woningcorporaties met die van het onderwijs. De laatste jaren is de corporatiesector bij onderzoek naar governance in de semipublieke sector echter onderbelicht gebleven. Veel van het recente onderzoek richt zich op de sectoren onderwijs en zorg (WRR, 2014). Desalniettemin vergelijken Bokhorst, Van Genugten, Oude Vrielink, & Schillemans in 2018 de mogelijkheden voor bestuursgericht toezicht in zowel de corporatiesector, als in de sectoren onderwijs en zorg. Zij concluderen dat het toezicht op woningcorporaties vooral is gericht op incidentpreventie en herstel van vertrouwen, terwijl er bij het toezicht in het onderwijs en de zorg veel meer aandacht is voor kwaliteitsverbetering en maatschappelijke doelformulering. De wetenschappelijke aandacht voor intern toezicht bij woningcorporaties heeft zich tot op heden dan ook voornamelijk gericht op een New Public Management (NPM) oriëntatie, waarbij de toegenomen diversiteit aan belanghebbenden en interactiepatronen maar beperkt in is meegenomen. Dit onderzoek is wetenschappelijk relevant omgaat het ingaat op de rol van netwerksturing in de corporatiesector. Door de maatschappelijke meerwaarde van de woningcorporatie te koppelen aan de sturingsvorm netwerkgovernance wordt er inzicht verschaft in bewezen effectieve methoden bij beleidsvorming tussen samenwerkende partijen in een netwerk. Het gebruik van wetenschappelijke inzichten bij de inrichting van het toezicht is echter geen vanzelfsprekendheid; men handelt vaak vanuit zogenoemde tacit knowledge. Dit is praktische kennis die voortkomt uit ervaring in bepaalde contexten, omdat het nu eenmaal ‘de manier is waarop men dingen doet’ (Sanderson, 2002, p.8). Doordat de kijk op sturing in de praktijk vaak wordt ingegeven door één dominant perspectief, zijn er bovendien vaak weinig nuances zichtbaar. Dit onderzoek biedt een empirische analyse van de taakopvatting van de commissaris in de praktijk, waarmee kritisch naar de dominante opvattingen over sturing kan worden gekeken.

1.4 Voorbeschouwing onderzoek

1.4.1 Theorie

De woningcorporatie wordt steeds vaker geacht om samen te werken met partners in haar netwerk. Provan en Kenis (2008) spreken in dit verband over netwerksturing: ‘’het verbinden of delen van informatie, middelen, activiteiten en competenties van minstens drie organisaties om samen een

7 outcome te bewerkstelligen’’. Netwerksturing hangt samen met wicked problems. Dit zijn problemen die de woningcorporatie niet alleen kan oplossen, maar waarvoor een integrale aanpak met partners noodzakelijk is. Deze toenemende samenwerkingsopgaven vragen om een kritische blik op het huidige intern toezicht. Wat is ervoor nodig om ook in een netwerkcontext goed toezicht te kunnen houden? Aan de hand van twee theorieën over het intern toezicht in een netwerksamenwerking worden er verwachtingen geformuleerd over de factoren die de effectiviteit van het intern toezicht verbeteren. De studies van Provan en Kenis (2008) en Geuijen (2014) vormen hiervoor het uitgangspunt.

1.4.2 Methodologie

Dit onderzoek is kwalitatief van aard; aan de hand van interviews met bestuurders en RvC’s van verschillende woningcorporaties worden ervaringen en opvattingen in relatie tot het hedendaagse intern toezicht uiteengezet. Naast de interviews wordt er ook een documentenanalyse uitgevoerd waarbij verschillende toezichtvisies worden bestudeerd. Het onderzoek wordt hierdoor aangemerkt als een multipele casestudie; aan de hand van verschillende typen databronnen worden er uitspraken gedaan over de effectiviteit van het intern toezicht (Bleijenbergh, 2015, p.43).

Het onderzoek omvat zowel een evaluatieve als een toetsende component. De bestuurskundige literatuur noemt allerlei factoren die noodzakelijk worden geacht voor een effectief intern toezicht. Middels dit onderzoek wordt gemeten in hoeverre deze ‘succesfactoren’ aanwezig zijn bij de woningcorporaties in dit onderzoek (evaluatief). Daarnaast wordt er ook kritisch gereflecteerd op deze succesfactoren. Er wordt er in beeld gebracht in hoeverre deze theoretische factoren volgens bestuurders en commissarissen in de praktijk ook daadwerkelijk bijdragen aan de effectiviteit van het intern toezicht (toetsend). Deze methodiek wordt verder uiteengezet in paragraaf 4.1.3.

1.5 Opbouw verslag

In hoofdstuk 1 is de probleemstelling en de relevantie van dit onderzoek uiteengezet. Tevens is er kort stilgestaan bij de theoretische en methodologische achtergrond. Hoofdstuk 2 omvat het beleidskader. Dit hoofdstuk gaat dieper in op de ontwikkeling van governance bij woningcorporaties en de veranderende taken van de RvC. Daarnaast wordt er in het beleidskader stilgestaan bij het netwerk van de woningcorporatie. Het derde hoofdstuk betreft het theoretisch kader. Hier wordt in beeld gebracht hoe het intern toezicht zich verhoudt tot drie verschillende sturingsparadigma’s en wordt de afhankelijke variabele (effectief intern toezicht in een netwerksamenwerking) afgebakend. Tot slot beschrijft dit hoofdstuk hoe het beoordelingskader tot stand komt en welke criteria er ten grondslag liggen aan de vijf theoretische succesfactoren. Vervolgens wordt in het vierde hoofdstuk het methodologisch kader geschetst, waarbij de onderzoeksmethoden en de methodologische kwaliteit worden toegelicht en de centrale begrippen worden geoperationaliseerd. In hoofdstuk 5 worden de bevindingen van het empirisch onderzoek gepresenteerd. Hoofdstuk 6 omvat de conclusie, waarmee de centrale vraag van dit onderzoek wordt beantwoord. Daarnaast wordt er in dit hoofdstuk kritisch gereflecteerd op het onderzoek en wordt er tot slot een vijftal beleidsaanbevelingen aangereikt.

8

2. Beleidskader

In dit hoofdstuk worden de ontwikkelingen rondom het intern toezicht bij woningcorporaties uiteengezet. Woningcorporaties hebben de laatste decennia veel veranderingen doorgemaakt. Dit heeft zijn weerslag gehad op de mogelijkheden voor besturen en toezicht houden in de corporatiesector. Er wordt daarom kort stilgestaan bij deze ontwikkelingen, om vervolgens het verband met het hedendaagse intern toezicht te leggen. Tot slot worden de verschillende rollen van de RvC uiteengezet en wordt er stilgestaan bij het netwerk van de woningcorporatie.

2.1 Ontwikkeling van het intern toezicht

De opkomst van de Woningbouwvereniging in Nederland

De geschiedenis van de sociale woningbouwsector gaat terug tot 1852. De opkomende industrialisatie bracht met zich mee dat mensen werden uitgebuit en arbeiders werden gehuisvest onder erbarmelijke omstandigheden. Door deze woonsituaties ontstond er sociale onrust. Fabrieksarbeiders werden ontevreden en ziektes waren aan de orde van de dag. Enkele Amsterdamse welgestelden richten in 1852 daarom de eerste Nederlandse woningbouwvereniging op: de Vereeniging ten behoeve der Arbeidersklasse te Amsterdam (Vereniging Canon Sociaal Werk, 2016, pp. 5-6). Huurders moesten worden gestructureerd en de sociale onrust moest worden verminderd. Het initiatief uit Amsterdam resulteerde in soortgelijke woningbouwverenigingen in andere geïndustrialiseerde steden. Later gingen arbeiders ook zelf coöperatieve verenigingen oprichten. In 1854 werd bovendien het eerste verband gelegd tussen huisvesting en gezondheid (Vereniging Canon Sociaal Werk, 2016, p.7). De gedachte was dat betere woningen uiteindelijk zouden leiden tot een gezondere bevolking die harder kon werken. Ondanks de claim dat een betere huisvesting de economische groei zou kunnen stimuleren, houdt de Nederlandse overheid zich op dat moment nog afzijdig.

De Woningwet en de verzorgingsstaat

Tot 1900 wist de overheid zich terughoudend op te stellen in het woningbeleid. De erbarmelijke omstandigheden werden echter steeds meer ter discussie gesteld en de ‘sociale quaestie’ deed zijn intrede. De woningwet uit 1901 wordt dan ook beschouwd als een van de grondslagen voor de Nederlandse verzorgingsstaat (Vereniging Canon Sociaal Werk, 2016, p.9). Sociale rechtvaardigheid kwam meer centraal te staan en de overheid kreeg niet alleen meer invloed op de volkshuisvesting, maar ook op het onderwijs en de zorg. Met de woningwet ontstond bovendien de mogelijkheid om betaalbare huurwoningen te laten bouwen door ‘toegelaten instellingen’. Ondanks de geclaimde centralere rol voor de overheid waren het vooral gemeenten die de woningbouwverenigingen moesten coördineren. In 1903 werd een ‘Vereniging van Woningopzichteressen’ opgericht. Dit waren sociaal betrokken beheerders die zich bezig hielden met de maatschappelijke opvoeding van de huurder. Hierbij kan worden gedacht aan het toezien op schoolbezoek van kinderen en het verplicht gebruik laten maken van de wasvoorzieningen. Helaas kon niet iedereen op deze manier in het gareel worden gebracht. Men sprak over een groep ‘asocialen’, die werd aangemerkt als ‘onmaatschappelijk’. Voor hen werden aparte wijken ingericht; er ontstonden hierdoor achterbuurten. Na 1950 ontstond er maatschappelijke consensus over het idee dat het niet wenselijk was om op deze manier met burgers om te gaan. De term ‘onmaatschappelijk’ verdween, maar de problematiek bleef bestaan. Sociale problematiek speelt dan ook in de hedendaagse beleidsthema’s van corporaties een grote rol.

9 Toegelaten instellingen en gemeentelijke woningbedrijven

Tot aan de woningwet zijn er al een paar honderd woningbouwverenigingen actief zonder geld van de overheid. Zij staan voor de keuze om zich te beroepen op een zogenoemde ‘toelating’. Met het geld van de overheid kunnen zij veel voor elkaar krijgen, maar tegelijkertijd weten ze dat ze daarmee ook aan de nodige regels zullen moeten voldoen. In 1904 wordt de eerste toelating verschaft, maar in de eerste jaren blijft het aantal aanvragen beperkt. Pas na de Eerste Wereldoorlog in 1918 stijgt het aantal aanvragen. Als gevolg van de oorlog zijn er weinig arbeidskrachten beschikbaar en is er een gebrek aan bouwmaterialen. De overheid biedt daarom vanaf dat moment meer financiële mogelijkheden voor het bouwen van nieuwe woningen. De Amsterdamse wethouder Wibaut vindt zelfs dat de gemeente verantwoordelijk is voor de huisvesting van arbeiders. In 1915 wordt daarom de eerste Gemeentelijke Woningdienst opgericht. Dit gebeurt niet alleen in Amsterdam, maar ook in andere grote steden zoals Rotterdam, Utrecht en Den Haag. Om een indicatie te geven: van de 25.000 gebouwde woningen in 1920, waren er ruim 13.000 van corporaties en zo’n 8.000 van gemeenten.

Huurdersverzet en huurbescherming

Rond 1933 ontstond er steeds meer huurdersverzet. Door de crisis waren er veel arbeiders werkloos geworden. Het werkeloosheidspercentage was het hoogst ooit in Nederland gemeten en werd geschat op circa 19% (CBS, 2009). Huurwoningen waren bovendien nauwelijks meer te betalen. Schaarste dreef de huren steeds verder op, waardoor het verzet alleen maar toenam. De stakingen die met het huurdersverzet gepaard gingen, werden met harde hand aangepakt. Pas in de Tweede Wereldoorlog werd huurbescherming wettelijk verankerd en in 1950 werd de huurwet in het leven geroepen (Vereniging Canon Sociaal Werk, 2016, p.25). Vanaf dat moment bepaalt de overheid hoeveel de huren mogen stijgen en op welke wijze de huurder moet worden beschermd. De overheid moet hierbij continu een balans vinden tussen enerzijds betaalbare huren en anderzijds de mogelijkheden om de woningvoorraad te verbeteren. In de jaren zeventig moest een groot deel van de woningvoorraad worden vervangen waardoor de huurprijzen flink zouden stijgen. Om tegemoet te komen aan de huurder werd daarom de huursubsidie in het leven geroepen. Waar subsidies in het begin van de eeuw voornamelijk waren gericht op de woningbouw zelf (objectsubsidies), ging de overheid zich nu meer richten op subsidies die waren gericht op de individuele de huurder (subjectsubsidies).

Woningnood en wederopbouw

In 1945, na de Tweede Wereldoorlog, ligt de woningbouw stil. De overheid acht zichzelf verantwoordelijk voor het oplossen van de woningnood. Het ingrijpen van de overheid in de woningbouw wordt vanaf dat moment niet meer gezien als een crisismaatregel, maar steeds meer als onderdeel van het sociale zekerheidsstelsel. De overheid richt haar beleid voornamelijk op de gemeentelijke woningbedrijven en de ‘toegelaten’ woningbouwverenigingen. Door veel geld te investeren in objectsubsidies weet ze steeds meer inspraak af te dwingen. Brandsen en Helderman (2004, p.84) concluderen dan ook dat de groei van de sociale huursector in de wederopbouw gepaard ging met een sterke intensivering van de overheidsbemoeienis. Ondanks dat er ontzettend veel werd gebouwd, bleef er nog steeds een zekere druk op de woningmarkt bestaan. In de jaren zeventig groeit namelijk ook de vraag naar het aantal woningen; de ruim vertegenwoordigde generatie die werd geboren na de Tweede Wereldoorlog wil tegen die tijd op zichzelf gaan wonen.

10 Georganiseerde huurdersbeweging

Vanaf de jaren zeventig veranderden veel woningcorporaties van vereniging naar stichting. Dit had zijn weerslag op de mogelijkheden voor huurdersparticipatie. De stichting kent namelijk veel minder waarborgen voor interne verantwoording (WRR, 2014, p.26). Zo verdween onder andere de ledenvergadering, waardoor de directe betrokkenheid van de huurder vervaagde. Er ontstond nu wel ruimte voor huurdersverenigingen die de belangen van huurders konden gaan behartigen. Begin jaren zeventig worden er dan ook verschillende landelijke bewoners- en huurdersorganisaties opgericht zoals de Landelijke Organisaties Belangengroepen Huisvesting (IoBH), het Nederlands Verbond van Huurders (nVH) en het Landelijk Ombudsteam Stadsvernieuwing (IoS). Ondanks dat deze organisaties een sterk huurdersgeluid laten klinken, blijven structurele veranderingen uit. In 1990 besluiten de organisaties zich te oriënteren op een fusie; de nieuwe ‘Woonbond’ is een feit. Eind jaren negentig weet de Woonbond voldoende draagvlak te krijgen voor een Overlegwet, waarmee de huurder een structurele positie krijgen in het corporatiebeleid.

Verzelfstandiging

Het idee van verzelfstandiging van woningcorporaties speelt al sinds de wederopbouw, doordat de overheid toen door de vele objectsubsidies steeds meer te zeggen kreeg in de volkshuisvesting. Al in 1958 werd daarom gepleit voor een versterkte zelfstandigheid van woningcorporaties waardoor zij meer vrijheid zouden krijgen (Vereniging Canon Sociaal Werk, 2016, p.44). Desalniettemin kreeg deze verzelfstandiging pas vorm in de jaren tachtig. Onder de kabinetten-Lubbers kregen woningcorporaties een hybride karakter; de overheid koos ervoor om de woningcorporatie op afstand te zetten met als voornaamste doel om bedrijfsmatiger te gaan werken. De verzelfstandiging zou ervoor moeten zorgen dat financiële tekorten terugliepen. Het idee van ‘brutering’ werd geïntroduceerd. De uitstaande leningen aan corporaties kwamen min of meer overeen met de subsidies die zij nog tegoed hadden van de overheid. Deze bedragen werden met elkaar vereffend en woningcorporaties moesten vanaf dat moment zichzelf zien te redden. Een bijkomend voordeel was dat woningcorporaties op deze manier beter in staat zouden zijn om in te spelen op hun lokale omstandigheden. In de praktijk bleek de woningcorporatie wel degelijk anders dan een private onderneming en de mogelijkheden om deze eenzelfde wijze (bedrijfsmatig) aan te sturen waren dan ook gelimiteerd (Allison, 1980). Desondanks werd er net als bij private organisaties een ‘two-tier bestuursmodel’ ingevoerd. Hiermee kwam er een raad van bestuur én een raad van commissarissen. De rol van de aandeelhouders werd echter niet in dit plaatje meegenomen. Dit terwijl de positionering van aandeelhouders juist bij een semipublieke organisatie zoals de woningcorporatie van belang is. In tegenstelling tot een private organisatie, kent de corporatie namelijk geen duidelijke aandeelhouders die hun eenzijdige belangen kunnen laten behartigen door het bestuur. Zo omschrijft de WRR (2014, p.21) dat er in de semipublieke sector vaak sprake is van meervoudige (publieke) belangen, waardoor het oordeelskader minder duidelijk is dan bij private bedrijven. Dit verklaart ook het spanningsveld waar de RvC zich in bevindt; ze dient toezicht te houden op de financiële stabiliteit van de corporatie, maar ook op een breder maatschappelijk belang. Paragraaf 2.3 gaat dieper in op de belanghebbenden van de corporatie.

Kerntakendiscussie en parlementaire enquête

Naarmate de tijd vorderde ontstond er een proces van diversifiëring; woningcorporaties genoten na de financiële verzelfstandiging in de jaren tachtig een zekere mate van zelfstandigheid en gingen experimenteren met andere vormen van dienstverlening. Bovendien werd er steeds meer samengewerkt met andere dienstverleners en partners uit het netwerk van de woningcorporatie. Zo

11 zag men dat huurders die een woonruimte nodig hadden, vaak ook zorg nodig hadden. Hierdoor gingen woningcorporaties zich richten op een bredere dienstverlening, door bijvoorbeeld het aanbieden van een woon-zorgcombinatie (Vereniging Canon Sociaal Werk, 2016, p.49). Hiermee leek de eerste beweging naar een netwerksamenleving een feit. Het toegenomen ondernemende karakter van de woningcorporatie resulteerde in veel investeringen in wijken en leefbaarheid, maar had ook een keerzijde. De toegenomen vrijheid had tot gevolg dat een aantal corporaties zich mengden in risicovolle beleggingen en zichzelf verrijkten met maatschappelijke gelden. Beruchte voorbeelden zijn het Cruiseschip van Woonbron, de derivatenportefeuille van Vestia en de Maserati-dienstauto van de voormalig directeur van Rochedale. (Vereniging Canon Sociaal Werk, 2016, p.50). Mede door deze ‘schandalen’ nam de maatschappelijke kritiek steeds meer toe; er ontstond een discussie over de kerntaken van de woningcorporatie. Deze discussie resulteerde uiteindelijk in een parlementaire enquête. Woningcorporaties werden op het matje geroepen en hun vrijheid werd aan banden gelegd (Parlementaire enquêtecommissie woningcorporaties, 2014). In de herziene Woningwet van 2015 heeft de overheid zich dan ook als doel gesteld om corporaties terug te brengen naar hun kerntaak. Hun vrijheid werd ingeperkt, onder andere door een versterkt extern toezicht door de Autoriteit Woningcorporaties (AW). De vrijheid die destijds is ingeperkt, behoeft volgens veel corporaties nu opnieuw aandacht. Zij achten meer vrijheidsgraden noodzakelijk om gedeelde maatschappelijke problemen op te kunnen lossen met hun netwerkpartners (VTW, 2019).

2.2 Taken van de RvC

Het governance model van woningcorporaties is ingericht volgens het two-tier bestuursmodel; er is een bestuur met de dagelijkse leiding over de corporatie en een RvC die toezicht houdt op dit bestuur. De RvC heeft hierin drie primaire rollen: de werkgeversrol, de adviseursrol en de toezichtsrol (van Montfort & Boers, 2009). De werkgeversrol stelt dat de RvC verantwoordelijk is voor de benoeming en de beoordeling van het bestuur. De adviesrol benadrukt de raadgevende taak tegenover het bestuur en de toezichtsrol heeft betrekking op het integrale toezicht op het bestuur. Tussen de adviesrol en de toezichtsrol kunnen zich spanningen voordoen. De RvC moet in de praktijk soms bijvoorbeeld toezicht houden op de uitvoering van een zelf aangedragen advies (van Montfort & Boers, 2009). De laatste jaren wordt er ook gesproken over de rol van de RvC als ‘netwerker’ van de corporatie. Hierbij gaat het over de relaties van de RvC met haar omgeving. Een commissaris vormt vanuit deze opvatting een belangrijke verbinding tussen de woningcorporatie en haar stakeholders (Erents & Parie, 2019). Zodra de RvC zich meer gaat profileren vanuit haar netwerkrol, kunnen zich echter ook spanningen voordoen met haar toezichtsrol. De RvC dient vanuit haar toezichtsrol zowel organisatie- als maatschappelijke belangen mee te wegen. Deze belangen zijn in de praktijk echter niet altijd met elkaar te verenigen. Het is de vraag op basis waarvan de RvC haar ‘egoïstische’ organisatiebelang dient af te wegen tegenover het bredere maatschappelijke belang van het netwerk. Bovendien bestaat het risico dat de commissaris zich in het contact met de omgeving te veel richt op taken die toebehoren aan de bestuurder. Ook dit leidt mogelijk tot spanningen binnen de corporatie. De ervaren taakopvatting van de RvC lijkt in de praktijk dan ook erg uiteen te lopen.

2.3 Het netwerk van de woningcorporatie

De woningcorporatie kent een veelvoud aan stakeholders. Het aantal stakeholders lijkt de afgelopen tijd alleen maar te zijn toegenomen. De eerder gestelde ‘multi-problematiek’ maakt bijvoorbeeld dat corporaties steeds meer samenwerking opzoeken met zorginstellingen, collega-corporaties en gemeenten. Bij stakeholders gaat het om alle individuen of groepen die invloed hebben op, of

12 beïnvloed kunnen worden door de verwezenlijking van de doelstellingen van een organisatie (Freeman, 1984). Daarmee betreft het hier alle actoren met enig belang bij de besluitvorming van de corporatie. De Sociaal Economische Raad (2005) definieert stakeholders van woningcorporaties als ‘’de actoren die de woningcorporatie legitimiteit geven en de mogelijkheid tot ondernemen bieden’’. Wie we daar allemaal precies onder moeten scharen is een rekbaar begrip. Zeker omdat woningcorporaties maatschappelijke ondernemingen zijn waarvan het bestaan per definitie in het belang van de samenleving is. Desalniettemin worden stakeholders vaak opgedeeld in verschillende groepen. De huurder wordt vaak gezien als primaire stakeholder. Uit de quickscan van Poorter (2006) blijkt dat corporaties daarnaast vaak zelf de volgende type stakeholders onderscheiden:

1. Samenwerkingspartners: deze partners zijn vooral van belang voor het verlenen van

(gezamenlijke) diensten. Met deze partijen onderhoudt de woningcorporatie het intensiefst contact. Voorbeelden hiervan zijn zorgpartijen, GGZ en jeugdzorg.

2. Professionele organisaties: deze partners zijn vooral van belang voor de langetermijnvisie. De corporatie onderhoudt hiermee wat minder intensief contact. Voorbeelden hiervan zijn de gemeenteraad, de politie en collega-corporaties.

3. Consumentenorganisaties: deze partners zijn van belang voor dagelijkse, vaak lokale zaken. Voorbeelden hiervan zijn bewonersraden, ouderenbonden en vrijwilligersorganisaties. Deze stakeholders hebben allemaal een beeld van de publieke waarde van de woningcorporatie en vormen in dit onderzoek gezamenlijk het netwerk van de woningcorporatie. De rol van deze verschillende stakeholders kan steeds verschuiven (Poorter, 2006, p.74).

In dit hoofdstuk zijn de ontwikkelingen op het gebied van governance bij woningcorporaties uiteengezet en is er stil gestaan bij de invloed hiervan op het hedendaagse intern toezicht. Vervolgens zijn de verschillende rollen van de RvC en het netwerk van de woningcorporatie in beeld gebracht.

13

3. Theoretisch kader

Dit hoofdstuk gaat in op de bestaande wetenschappelijke literatuur rondom intern toezicht in een netwerksamenwerking. Allereerst wordt beschreven hoe de ontwikkeling van het intern toezicht bij woningcorporaties zich verhoudt tot de dominante sturingsparadigma’s van de afgelopen decennia. Vervolgens wordt uiteengezet wat kenmerkend is voor het intern toezicht in de semipublieke sector en wat de rol van het intern toezicht is in relatie tot netwerksamenwerking (paragraaf 3.1.3). Hiermee wordt de eerste deelvraag beantwoord:

1. Wat is effectief toezicht houden in een netwerksamenwerking?

Daaropvolgend wordt ingegaan op de taakopvatting van de commissaris. Er wordt in beeld gebracht welke bestuurskundige theoretische achtergronden mogelijk een rol spelen in de taakopvatting en hoe dit de effectiviteit van het intern toezicht kan beïnvloeden. Aan de hand van twee theorieën over verantwoording en toezicht in een netwerksamenwerking van Provan en Kenis (2008) en Geuijen (2014) worden er tot slot verwachtingen geformuleerd over de succesfactoren die de effectiviteit van het intern toezicht verbeteren (paragraaf 3.4). Hiermee wordt de tweede deelvraag beantwoord:

2. Welke factoren zijn volgens de bestuurskundige literatuur van invloed op effectief toezicht?

3.1 Intern toezicht in de semipublieke sector

3.1.1 Sturingsparadigma’s

In het beleidskader zijn de ontwikkelingen van het intern toezicht bij woningcorporaties uiteengezet. Deze ontwikkelingen worden geplaatst binnen de dominante sturingsparadigma’s van de afgelopen decennia. Hierbij wordt gesteld dat deze paradigma’s geen coherente theoretische stromingen zijn, maar eerder reconstructies van ontwikkelingen in de praktijk. Er worden drie paradigma’s uiteengezet. Public administration

Kenmerkend voor het paradigma van Public Administration (PA) is de hiërarchische aansturing en een centrale top-down ingegeven overheid. De burger heeft vanuit dit perspectief nauwelijks een rol in het beleidsproces. De overheid bedenkt beleid en voert dit uit, terwijl de burger tevreden is met de diensten die hij ontvangt. Vanuit dit perspectief heeft de publieke waarde van de woningcorporatie simpelweg betrekking op het naleven van opgelegde wetgeving.

New Public Management

In de jaren tachtig ontstaat de stroming New Public Management (NPM). Woningcorporaties worden financieel verzelfstandigd, maar tegelijkertijd wel aangestuurd via prestatiemeting (Osborne, Radnor & Nasi, 2013). Subsidies worden afgeschaft en er komt een sterke nadruk te liggen op het economisch perspectief. Het realiseren van publieke waarde hangt binnen dit paradigma dan ook sterk samen met een zo efficiënt mogelijke realisering van doelen.

New Public Governance

Tot slot doet het paradigma New Public Governance (NPG) zijn intrede. Hiermee ontstaat een verschuiving van een economisch perspectief naar een meer interorganisationeel perspectief. Binnen dit paradigma gaat men uit van intensieve samenwerking tussen organisaties over verschillende

14 beleidsterreinen heen. De overheid is hier slechts een van de betrokken actoren bij het oplossen van een beleidsprobleem. Het realiseren van publieke waarde is veel meer een gedeeld proces.

Paradigma’s in de corporatiesector

Bij woningcorporaties ontstaat er een sterke behoefte aan netwerksturing (NPG), maar tegelijkertijd hebben ze van doen met veel wettelijke kaders die zijn opgelegd vanuit het rijk (NPM). Dit maakt dat de woningcorporatie maar beperkte handelingsruimte heeft om een samenwerking vorm te geven (ABDTOPConsult, 2018, p.10). Het is daarom zinvol om de verschillende sturingsparadigma’s naast elkaar te plaatsen. Hierbij past het begrip layering; binnen de dominante vorm van sturing zijn altijd elementen van eerdere paradigma’s te herkennen (Koppejan, 2012, p.11). Deze opvatting maakt het mogelijk om nuances aan te brengen op de dominante kijk op sturing en zodoende het intern toezicht in de praktijk beter in beeld te brengen. De verwachting is dat de te interviewen bestuurders en commissarissen ontwikkelingen beschrijven die passen bij een omslag van een NPM-perspectief, naar een meer NPG-perspectief, maar dat de kenmerken van New Public Management nog steeds een belangrijke rol spelen in de praktijk van het intern toezicht.

3.1.2 Kenmerken semipublieke sector

In het beleidskader is in beeld gebracht hoe het intern toezicht bij woningcorporaties zich de afgelopen decennia heeft ontwikkeld. Wat hierbij opviel is dat het bestuursmodel zich vrijwel op eenzelfde wijze heeft ontwikkeld als in de private sector. Vervolgens werd gesteld dat de (semi) publieke organisatie echter wel degelijk anders is, onder meer doordat belanghebbenden veel minder eenduidig zijn (WRR, 2014. P.21). In deze alinea wordt dieper ingegaan op het intern toezicht bij woningcorporaties en wordt uiteengezet hoe dit verschilt ten opzichte van private bedrijven. Helderman en Hooge (2007, pp. 41-43) typeren drie relevante verschillen. Deze verschillen worden kort omschreven.

Afwezigheid van aandeelhouders

Bij private ondernemingen worden bestuurders veelal direct afgerekend op de resultaten van de organisatie. Het betreft hier meetbare zaken zoals winstrealisatie en economische groei. Over deze resultaten dient de bestuurder dan ook actief verantwoording af te leggen tegenover zijn aandeelhouders. Deze voortdurende druk vanuit aandeelhouders is bij maatschappelijke organisaties - zoals de woningcorporatie - veel minder direct aanwezig. Helderman en Hooge (2007) omschrijven dit als het ontbreken van een ‘disciplinerend mechanisme’. Kortom, de woningcorporatie kent geen duidelijke aandeelhouders die hun eenzijdige belangen kunnen laten behartigen door het bestuur. Laat staan dat de RvC dan weet op welke belangen ze toezicht dient te houden.

Maatschappelijke doelbereiking

Private bedrijven kennen vaak een duidelijke doelstelling; het maken van winst. Ondanks dat er natuurlijk ook andere doelstellingen meespelen, voeren financiële resultaten veelal de boventoon. Ook bij woningcorporaties zijn financiële resultaten niet geheel onbelangrijk. Zij worden immers geacht om publieke middelen zo efficiënt mogelijk in te zetten. Desalniettemin zijn financiële resultaten niet het primaire doel van de corporatie. Het doel van de woningcorporatie is het verhuren van sociale huurwoningen aan mensen met een laag inkomen (Kabinet Rutte III, 2017). Toezicht houden op een dergelijke maatschappelijke doelstelling is daarmee over het algemeen veel complexer.

15 Meervoudige doelbereiking

Helderman en Hooge (2007) stellen dat doelstellingen van de woningcorporatie vaak meervoudig zijn en onderling kunnen conflicteren. De maatschappelijke doelstelling van de corporatie is nog een vrij abstract begrip waarbij verschillende onderliggende doelen en belangen meespelen. Bovendien is de corporatie in het realiseren van haar doelstellingen in sterke mate afhankelijk van overheidsbeleid. Helderman en Hooge concluderen dat de bestuurder van de corporatie daardoor veel minder invloed heeft op de realisatie van doelen. Dit maakt het dan ook lastiger om toezicht te houden op een bestuurder en hem ter verantwoording te roepen. De verwachting is dat de invloed van de bestuurder bij een netwerksamenwerking alleen maar verder afneemt, doordat de corporatie in het realiseren van doelen nog meer afhankelijk wordt van andere partijen.

Toezicht bij een maatschappelijke onderneming

Woningcorporaties zijn bij uitstek maatschappelijke ondernemingen en toezicht houden op een dergelijke organisatie vergt veel meer dan enkel inhoudelijke kennis. Door het ontbreken van een eenduidige aandeelhouder wordt van de RvC verwacht dat ze zelf goed in beeld heeft wie de belanghebbenden zijn. De RvC moet vervolgens ook in staat zijn om de uiteenlopende belangen van deze belanghebbenden af te wegen en soms zelfs te verenigen. Zodra de corporatie gaat samenwerken in een netwerk neemt dat aantal belangen alleen maar toe. De verwachting is daarom dat een bepaalde politiek-bestuurlijke sensitiviteit van de commissaris bijdraagt aan de effectiviteit van het toezicht. Het gaat hierbij om vermogen om zich te kunnen verplaatsen in een groot aantal uiteenlopende belangen. Een voorbeeld hiervan is de ervaring van een commissaris als wethouder. Een ex-wethouder zal het belang van de gemeente naar verwachting beter kunnen inschatten. 3.1.3 Effectief toezicht netwerksamenwerking

De drie traditionele rollen van het toezicht zoals van Montfort & Boers (2009) die omschrijven, vormen vanuit de bestuurskundige literatuur het uitgangspunt voor effectief intern toezicht. Vanuit de toezichtsrol moet de RvC erop toezien dat het bestuur de juiste besluiten neemt en hierbij rekening houdt met de geldende wet- en regelgeving (1). Vanuit de adviesrol moet de RvC het bestuur vervolgens kunnen adviseren op basis van de juiste kennis en expertise (2) en tot slot moet de RvC vanuit de werkgeversrol zorg dragen voor het goed functioneren van het bestuur (3). Hiermee wordt verondersteld dat wanneer het toezicht aan deze drie voorwaarden voldoet, men kan spreken van effectief intern toezicht. In dit onderzoek gaat het echter specifiek over effectief intern toezicht bij woningcorporaties in de context van netwerksamenwerking. De toenemende rol van andere belanghebbenden in het beleid van de corporatie vraagt dan ook om aanvullende voorwaarden voor de effectiviteit van het intern toezicht.

De governancecode voor woningcorporaties (Aedes & VTW, 2019) geeft richting aan de wijze waarop het bestuur en de RvC zouden moeten functioneren. Doordat deze code tot stand is gekomen in samenspraak met verschillende brancheorganisaties en breed wordt gedragen binnen de sector is dit document een goede indicator voor wat er anno 2020 wordt verwacht van het intern toezicht. Kortom, de onderliggende principes van de code vormen een goed uitgangspunt om de afhankelijke variabele van dit onderzoek verder af te bakenen. In 2019 is de governancecode herzien, wat heeft geresulteerd in toenemende aandacht voor het betrekken van belanghebbende partijen uit het lokale netwerk. De volgende passage uit de governancecode (Aedes & VTW, 2019) geeft dit duidelijk weer:

16 De maatschappelijke doelen worden in samenspraak met primair (vertegenwoordigers van) bewoners, en secundair de gemeenten, vastgesteld en neergelegd in prestatieafspraken. Daarnaast hebben corporaties oog voor andere belanghebbende partijen in de lokale netwerken en staan ze open voor feedback en discussie over de keuzes voor de inzet van maatschappelijke middelen. (p.27)

Afhankelijke variabele: effectief intern toezicht in een netwerksamenwerking

Daarmee wordt geconcludeerd dat de corporatie een verbindende functie heeft naar de samenleving, waarbij in het intern toezicht moet worden getoetst of er voldoende invulling wordt gegeven aan deze verbindende functie. De drie traditionele rollen én de verschoven focus vanuit de recente governancecode resulteren tezamen in de afbakening van de afhankelijke variabele. Van effectief intern toezicht bij de woningcorporatie in een netwerksamenwerking is sprake als op zijn minst aan de volgende vier voorwaarden wordt voldaan: ‘’het toezien op het nemen van de juiste besluiten van het bestuur (1), het adviseren van het bestuur op basis van de juiste kennis en expertise (2), het zorg dragen voor een goed functioneren van het bestuur (3) en het oog hebben voor andere belanghebbenden en hun belangen in het toezicht (4)’’.

3.2 Netwerksamenwerking

In de paragrafen 3.2 en 3.3 worden verwachtingen geformuleerd over de succesfactoren die de effectiviteit van het toezicht beïnvloeden. De theoretische perspectieven van Provan en Kenis (2008) en Geuijen (2014) vormen hiervoor het uitgangspunt. Paragraaf 3.4 biedt een overzicht van de criteria die ten grondslag liggen aan deze succesfactoren.

Netwerksamenwerking

Provan en Kenis (2008) definiëren het begrip netwerksamenwerking als: ‘’het verbinden of delen van informatie, middelen, activiteiten en competenties van minstens drie organisaties om samen een outcome te bewerkstelligen’’ (p.15). In dit onderzoek gaat het bij netwerksamenwerking over de woningcorporatie die samenwerkt met partners om gedeelde problemen op te lossen. Een voorbeeld van zo’n netwerksamenwerking is de aanpak van schulden en woonlastenproblematiek door de ‘Bossche bond’ (Zayaz, 2018, pp. 26-27). Dit is een initiatief van zo’n 16 organisaties die allemaal geld in een pot stoppen en met het budget wat hiermee vrij komt gedeelde opgaven in de stad aanpakken. Sturingsmechanismen

De bestuurskundige literatuur omschrijft verschillende sturingsmechanismen. In dit onderzoek staat de sturingsvorm netwerk governance centraal. Vanuit deze sturingsvorm werken organisaties samen met partners om gedeelde doelen te realiseren. Het gaat hierbij over problemen die zij niet afzonderlijk kunnen oplossen, maar waarvoor zij middelen en competenties van elkaar moeten gebruiken. Provan en Kenis (2008) omschrijven naast netwerk governance nog drie andere vormen. Deze vormen worden kort omschreven. Organisatie als sturingsvorm (1) is erg hiërarchisch ingegeven en kenmerkt zich door een sterke nadruk op planning en controle. Bovendien is er sprake van een duidelijke taakverdeling tussen betrokken actoren en ligt de focus op de interne organisatie. Deze vorm vindt aansluiting bij het paradigma Public Administration. Markt als sturingsvorm (2) is geënt op het prijsmechanisme, waarbij men uitgaat van concurrentie en wantrouwen tussen betrokken actoren. Deze vorm vindt aansluiting bij het paradigma New Public Management. Samenwerking als sturingsvorm (3) legt - net als netwerk governance - de nadruk op de verbinding met andere organisaties. Daarnaast zijn beide

17 vormen gebaseerd op vertrouwen. In tegenstelling tot de sturingsvorm samenwerking, gaat het bij netwerk governance echter specifiek over zaken die niet door individuele organisaties kunnen worden uitgevoerd; samenwerking is simpelweg noodzakelijk omdat resultaten deels afhangen van partners. Complexiteit en ambiguïteit

Bannink en Bosselaar (2018) stellen dat wanneer een organisatie samenwerkt met partners, ze te maken krijgt met zowel complexiteit als ambiguïteit. Complexiteit heeft betrekking op een informatietekort; naarmate het gebrek aan kennis groter is, neemt de onzekerheid of een bepaalde oplossing gaat werken toe. Ambiguïteit gaat over de verschillende interpretaties die verbonden zijn aan een probleem, en het feit dat er hierdoor ook verschillende oplossingen worden aangedragen. Bij ambiguïteit gaat het dus niet zozeer over het vergroten van de kennis om een probleem op te lossen, maar meer over het vinden van overeenstemming over wat überhaupt het probleem is. Bannink en Bosselaar stellen dat interactie tussen partners het mogelijk maakt om ruimte te creëren voor nieuwe oplossingen (Bannink en Bosselaar, 2018, p.19). De probleemdefinitie is daarmee niet statisch, maar deze verandert naarmate er andere actoren betrokken zijn. Verschillende criteria van de theorieën van Provan en Kenis (2008) en Geuijen (2014) sluiten hierop aan. Zo stelt Geuijen (2014, p.7) dat het formuleren van een gezamenlijk doel tussen partners meer mogelijkheden biedt om maatschappelijke meerwaarde te creëren. Provan en Kenis (2008, p.13) stellen dat er naast gezamenlijke doelen ook gezamenlijke processen moeten worden ontwikkeld. Dit kan ervoor zorgen dat die gedeelde werkelijkheid er ook daadwerkelijk toe leidt dat samenwerkende partners gaan bijdragen aan hun gezamenlijke doel. Kortom, beide auteurs zeggen hier iets over het afbakenen van doelen en/of processen. Geuijen (2014) legt hierbij de nadruk op gezamenlijke doelen, terwijl Provan en Kenis (2008) zich ook richten op gezamenlijke processen. Zowel het formuleren van gezamenlijke doelen als het formuleren van gezamenlijke processen wordt van belang geacht voor de effectiviteit van het toezicht op een netwerksamenwerking. De verwachting die hieruit volgt is: H1. Des te beter gezamenlijke doelen en processen zijn afgebakend, des te effectiever is het toezicht in een netwerksamenwerking. Breder maatschappelijk belang

Samenwerkende partners hebben vanuit hun eigen achtergrond vaak een wettelijke taak om een bepaalde doelstelling te realiseren. Zo moet de corporatie voorzien in sociale huurwoningen voor mensen met een laag inkomen. De RvC dient de bestuurder de ruimte te bieden om zo goed mogelijk invulling te geven aan het realiseren van die doelstelling, maar moet tegelijkertijd waken over de gestelde kaders waarbinnen dat mogelijk is. De verwachting is dat wanneer de complexiteit van de problemen toeneemt, er minder beheersing en controle mogelijk is. Naarmate de corporatie met meer partners samenwerkt, spelen er vaak ook meer belangen. Doordat gedeelde oplossingen nooit volledig aansluiten bij de opvatting van een afzonderlijke partner, zullen samenwerkende partners in staat moeten zijn om hun eigen belang enigszins ondergeschikt te maken aan het gedeelde belang.

De veronderstelling is dat naarmate de corporatie een bepaalde prioritering heeft toegekend aan gedeelde doelen, de RvC een beter toezichtskader heeft en beter weet in hoeverre ze rekening dient te houden met dit bredere belang. Verschillende criteria van de theorieën van Provan en Kenis (2008) en Geuijen (2014) sluiten hierop aan. Zo stelt Geuijen (2014, p.7) dat het geven van een bepaalde mate van prioritering aan gedeelde opgaven eraan bijdraagt om tot een overstijgend doel te komen. Daarnaast stellen Provan en Kenis (2008, p.13) dat het bij zo’n prioritering van belang is dat er helderheid is over welke partner waarvoor verantwoordelijk is en op welke manier zij hun bijdrage leveren aan de gedeelde opgave. Kortom, beide auteurs zeggen hier iets over het vaststellen van de

18 mate van inspanning voor gedeelde doelen. Provan en Kenis (2008) richten zich hierbij wat nadrukkelijker dan Geuijen (2014) op de interactie met partners. De theorieën sluiten elkaar niet uit, maar vullen elkaar aan. De verwachting die hieruit volgt is: H2. Des te beter de mate van inspanning voor gedeelde doelen is vastgesteld, des te effectiever is het toezicht in een netwerksamenwerking. Stewardship-perspectief

Intern toezicht hangt oorspronkelijk sterk samen met controle en verantwoording; risicomanagement en financiële continuïteit vormden het uitgangspunt. Voor brede maatschappelijke verantwoording was in het toezicht geen rol weggelegd (Oude Vrielink et. al, 2018). Intern toezicht werd voorheen dan ook voornamelijk beschouwd vanuit het principaal-agentperspectief. Hierbij is er sprake van een agent (de bestuurder) die verantwoording aflegt aan de principaal (de toezichthouder). De onderliggende assumptie is dat de principaal en de agent allebei hun eigen belang nastreven (Schillemans, 2013). Vandaar dat de toezichtrelatie vanuit dit perspectief vaak is ingegeven door strikte controle. Deze theorie benadrukt het wantrouwen tussen de principaal en de agent en past daarmee goed bij het paradigma New Public Management. Schillemans (2013) stelt hier het stewardship-perspectief tegenover. Dit perspectief benadrukt dat actoren naast een eigen belang ook een gedeeld belang hebben, en dat zij dit gedeelde belang zo goed mogelijk proberen te dienen. Waar de principaal-agent theorie uitgaat van opgelegde normen door de toezichthouder, benadrukt de stewardship-theorie veel meer de perspectieven van verschillende stakeholders. Deze theorie past daarmee bij het paradigma New Public Governance, waarbij sprake is van samenwerking over verschillende beleidsterreinen heen.

Voor een deel van het toezicht vormt de principaal-agenttheorie een deugdelijk uitgangspunt. Zo legt het rijk normen op voor het functioneren van de corporatie en controleert een externe toezichthouder zoals de Autoriteit Woningcorporaties (AW) of deze normen ook worden opgevolgd. Het beoordelen van de maatschappelijke prestaties van de corporatie is echter veel minder goed mogelijk vanuit het principaal-agentperspectief. Dit is veel meer een proces van interactie tussen verschillende stakeholders. Daarom is de verwachting dat wanneer de RvC van meerdere stakeholders informatie ontvangt, zij beter in staat is om een breder maatschappelijk belang te herkennen. Angelsaksische en Rijnlandse principes

De twee theoretische perspectieven op sturing die worden geschetst door Schillemans (2013) sluiten goed aan bij de wijze waarop Goodijk (2015) toezichtrelaties typeert. Goodijk categoriseert hierbij het Angelsaksische en Rijnlandse gedachtegoed. Het Angelsaksische perspectief sluit goed aan bij de principaal-agentbenadering, terwijl het Rijnlandse model meer aansluiting vindt bij de Stewardship-benadering. Beide perspectieven omvatten een aantal principes die in dit onderzoek in verband worden gebracht met de relatie tussen het bestuur en de RvC. Deze principes zijn opgenomen in tabel 1 en helpen om de ervaren taakopvatting van de commissaris in beeld te brengen.

19 Tabel 1. Angelsaksische en Rijnlandse principes, naar Goodijk (2015).

Angelsaksische principes Rijnlandse principes Gedetailleerde regelgeving Vertrouwen

Strakke controle Belang van overleg en commitment Financiële waardecreatie Brede stakeholderbenadering Focus op gerealiseerde cijfers Debat over langere termijn

Op afstand Inhoudelijke betrokkenheid

Top-down sturing Verbinding met de organisatie Beheersingsdrang Aandacht voor onzekere factoren Sturing op rendement Sturing op legitimiteit

De verwachting is dat de Rijnlandse principes meer worden gewaardeerd door een commissaris, naarmate hij of zij het noodzakelijker acht dat de corporatie samenwerkt met partners in een netwerk. Er is vastgesteld dat naarmate de corporatie meer gaat samenwerken, zij in staat moet zijn om naast haar eigen belang ook naar een gedeeld belang te kijken. Principes als ‘een bredere stakeholderbenadering’, ‘inhoudelijke betrokkenheid’ en ‘sturing op legitimiteit’ zullen dan van groter belang worden geacht. Daarnaast is de verwachting dat de meer Angelsaksische principes door een commissaris als beperkend zullen worden ervaren voor de mogelijkheden om invulling te geven aan de netwerkrol en de samenwerking met externe partners. Samenwerking vraagt van de corporatie dat ze in staat is om buiten de grenzen van de eigen organisatie te kijken. Principes als ‘gedetailleerde regelgeving’ en ‘sturing op rendement’ zullen dan als beklemmend worden ervaren. Tot slot is de verwachting dat de waardering van principes door verschillende commissarissen erg uiteen loopt, maar dat dit geen negatief effect heeft op de effectiviteit van het toezicht. De gedachte hierachter is dat een dialoog tussen verschillende perspectieven een RvC juist in balans kan brengen.

Verschillende criteria van de theorieën van Provan en Kenis (2008) en Geuijen (2014) sluiten hierop aan. Zo stelt Geuijen (2014, p.7) dat medewerkers van de samenwerkende partners de ruimte moeten krijgen om af te wijken van hun eigen regels en protocollen. De veronderstelling is dat de meer Angelsaksische principes zoals gedetailleerde regelgeving en strakke controle, belemmerend werken voor de mogelijkheden om van deze procedures af te wijken. Daarnaast stellen Provan en Kenis (2008, p.13) dat er aandacht moet worden besteedt aan het ontwerp van het netwerk en de samenwerking. Een ander type vraagstuk of een andere partner vraagt vaak om een andere vorm van samenwerking. Dit vergt een bepaald inschattingsvermogen van de RvC. Het goed kunnen inschatten van de opgaven en risico’s bij een samenwerking vraagt om Rijnlandse principes zoals het belang van overleg en verbinding met de organisatie. Kortom, beide auteurs zeggen hier iets over de mogelijkheden om een samenwerking af te stemmen op de organisatorische inrichting. Geuijen (2014) benadrukt dat hiervoor moet kunnen worden afgeweken van bestaande procedures, terwijl Provan en Kenis (2008) hier minder uitgesproken over zijn. Zij stellen slechts dat elke situatie anders is en dat de aanpak daarop moet worden afgestemd. De theorieën sluiten elkaar niet uit, maar leggen een andere nadruk. Beide criteria worden relevant geacht voor het afstemmen van de samenwerking om de organisatorische inrichting. De verwachting die hieruit volgt is: H3. Des te beter de samenwerking is afgestemd op de organisatorische inrichting, des te effectiever is het toezicht in een netwerksamenwerking.

20

3.3 Maatschappelijke meerwaarde

Publieke waardetheorie

Moore (2013) definieert het begrip maatschappelijke meerwaarde als ‘’de prestaties die een positief maatschappelijk effect hebben op de samenleving’’. In dit onderzoek gaat maatschappelijke meerwaarde over de wijze waarop woningcorporaties een bijdrage leveren aan de samenleving. Deze waarde is normatief en kan door verschillende stakeholders anders worden beoordeeld. Dit komt bijvoorbeeld tot uiting in de mate waarin al dan niet van de woningcorporatie wordt verwacht om meer te doen dan haar kerntaak. Zo kan een commissaris er vanuit zijn taakopvatting van overtuigd zijn dat een corporatie een actieve rol moet spelen in de wijk, om zodoende meer voor de huurder te kunnen betekenen. Tegelijkertijd kan een andere commissaris dit veel minder beschouwen als de meerwaarde van de corporatie en ervan overtuigd zijn dat de corporatie zich uitsluitend moet richten op het verhuren van sociale huurwoningen aan mensen met een laag inkomen.

Moore (2013) stelt dat deze maatschappelijke meerwaarde normatief is; de publieke waarde van de woningcorporatie wordt bepaald door alle belanghebbenden. Deze belanghebbenden vormen tezamen de geautoriseerde omgeving (1). Vervolgens is er de publieke waardepropositie (2). Dit is een verhaal over de maatschappelijke meerwaarde die men wil bereiken, waarin men duidelijke keuzes maakt over de waarden die daarin moeten centraal staan (Moore, 2013). Hiermee wordt duidelijk welke publieke waarden er worden gecreëerd. Deze waardepropositie verandert naarmate de geautoriseerde omgeving verandert. Andere stakeholders hechten immers andere waarde aan de corporatie. De waardepropositie vormt daarmee een gezamenlijke formulering van alle belanghebbenden. Tot slot omschrijft Moore de organisationele capaciteit (3). Hiermee wordt in beeld gebracht wat er nodig is om die publieke waarde te realiseren. Een andere waardepropositie leidt vaak tot samenwerking met andere partners en vergt een andere inrichting van de samenwerking. De drie dimensies van Moore (2013) zoals weergegeven in figuur 1 vormen tezamen de strategische driehoek.

Figuur 1. Strategische driehoek (Moore, 2013). Geautoriseerde omgeving (1) Organisationele capaciteit (3) Publieke waardepropositie (2)

21 De RvC dient vanuit haar netwerkrol toezicht te houden op de publieke waarde van de corporatie. Zo blijkt uit de Woningwet 2015 (artikel 31 – lid 1) dat de RvC ‘het te behartigen maatschappelijke belang en het belang van haar betrokken belanghebbenden’ mee moet wegen in het toezicht. De verwachting is dat naarmate een RvC haar geautoriseerde omgeving beter in beeld heeft, ze ook beter weet wat er voor nodig is om een samenwerking vorm te geven. Kortom, als je het eens bent over wie je belanghebbenden zijn en hoe belangrijk ze voor je zijn (geautoriseerde omgeving), dan kan je gaan nadenken wat je van hen verwacht en wat je hun kunt bieden (organisationele capaciteit). Hieruit blijkt de samenhang tussen de verschillende dimensies van Moore (2013). Het is de verwachting dat wanneer de corporatie een heldere visie heeft op de rol van haar belanghebbenden, dit de effectiviteit van het toezicht verbetert. Verschillende criteria van de theorieën van Provan en Kenis (2008) en Geuijen (2014) sluiten hierop aan. Zo stelt Geuijen (2014, p.7) dat partners niet enkel moeten worden afgerekend op de doelstellingen van hun eigen organisatie, maar ook op hun bijdrage aan netwerkdoelen. Hierbij is het van belang dat het bestuur kenbaar maakt welke risico’s er spelen bij deze bredere doelstellingen. Daarnaast stellen Provan en Kenis (2008, p.13) dat er processen moeten worden gecreëerd die een bijdrage leveren aan de verbondenheid tussen partners. Hiervoor moeten partners elkaar laten weten wat ze van elkaar verwachten in een samenwerking én wat ze hierin zelf te bieden hebben. Wel is het van belang dat de bestuurder dit eerst intern afstemt voordat hij of zij hierover gaat ‘onderhandelen’ met externe partners. Beide auteurs benadrukken het belang van het institutionaliseren van een samenwerking, waarbij de theorie van Provan en Kenis (2008) zich wat nadrukkelijker richt op de afstemming binnen het samenwerkingsverband. De verwachting die hieruit volgt is: H4. Des te beter de toegevoegde waarde van samenwerking is geïnstitutionaliseerd, des te effectiever is het toezicht in een netwerksamenwerking.

Van Montfort (2011) koppelt de publieke waardetheorie van Moore aan het debat over goed bestuur in de corporatiesector. Aan de hand van een empirische studie brengt hij een drietal bestuurlijke spanningen bij woningcorporaties in beeld. De verwachting is dat het lastiger wordt om toezicht te houden op een netwerksamenwerking, naarmate deze spanningen meer aanwezig zijn.

Denken in risico’s versus maatschappelijk enthousiasme

Van Montfort (2011) concludeert dat corporaties meer willen dan enkel het beheren van vastgoed. Vaak hebben zij ook de ambitie om wat te betekenen voor de omgeving in haar werkgebied. Dit leidt er toe dat corporaties vaak – al dan niet bewust – betrokken raken bij andere maatschappelijke organisaties (van Montfort, 2011, p5). Tegelijkertijd is het voor corporaties niet altijd duidelijk in hoeverre zij aan dergelijke bredere maatschappelijke doelstellingen mogen en kunnen bijdragen. In de Woningwet van 2015 is weliswaar vastgelegd dat corporaties terug moesten naar hun kerntaak, maar tegelijkertijd vormen huurders met een zorgvraag een steeds groter deel van de doelgroep van de corporatie. Hierdoor wordt van de corporatie verwacht dat ze zich in een bepaalde mate ook verdiept in wonen met zorg. De verwachting is dat naarmate een corporatie een heldere visie heeft op dit soort bredere maatschappelijke vragen, deze spanning zich in mindere mate voordoet.

Werken over grenzen heen versus back to basics

Vervolgens stelt van Montfort (2011) dat de toegenomen aandacht van corporaties om gedeelde problemen aan te pakken, vraagt om een andere inrichting van de eigen organisatie. De woningcorporatie zou behoefte hebben aan personeel dat verbinding kan leggen met partners in een netwerk. Montfort concludeert dat corporaties in de praktijk vaak echter erg bureaucratisch zijn ingericht, waardoor het moeilijk is om contacten aan te gaan buiten de eigen organisatie. Corporaties