Bezoek ons op vbent.org Juni 2020
Whitepaper
in het primair onderwijs
Intern toezicht op
de onderwijskwaliteit
B&T organisatieadvies
Brengt teweeg
Inleiding 4 Onderwijskwaliteit, wat is dat? 6 Hoe kijkt de inspectie naar onderwijskwaliteit? 7 Waardoor wordt onderwijskwaliteit beïnvloed? 14
Wat is de rol van de raad van toezicht
ten aanzien van onderwijskwaliteit? 16
Inhoud
B&T organisatieadvies Krijn Taconiskade 418 1087 HW Amsterdam 088 205 16 00 advies@vbent.org vbent.org
Inleiding
1 In deze publicatie gaan we ervan uit dat het intern toezicht wordt uitgeoefend door een raad van toezicht in een zgn. two tier- structuur. Het gestelde is dienovereenkomstig van toepassing op varianten van intern toezicht.
2 Hofman, A., Steijn, B., Hofman, R. (2013). Educational Governance: Strategie, ontwikkeling en effecten NWO / Beleidsgericht Onderzoek PO. Rotterdam: Erasmus Universiteit.
3 0,3% (18) per 1-9-2017 tot 0,5% (38) per 1-1-2019. Uit: De Staat van het Primair Onderwijs 2019 (2019). Inspectie van het Onderwijs, p. 64. (Dit terwijl het aantal tot 2016 dalende was tot 0,2% van de scholen in 2016.). In 2020 is dit gestegen naar 0,6%
(38) scholen. Uit: De Staat van het Onderwijs 2020, p. 63.
4 Het primair onderwijs in cijfers. Via poraad.nl.
5 Functionele scheiding van bestuur en toezicht in de praktijk (2018). Inspectie van het Onderwijs. Via onderwijsinspectie.nl.
De raad van toezicht
1houdt onder andere toezicht op de
onderwijskwaliteit binnen een onderwijsorganisatie. Dat klinkt voor de hand liggend, maar dat was het tot voor kort allerminst. In de fase waarin intern toezicht zich binnen het funderend onderwijs ontwikkelde, lag de focus meestal op bedrijfsvoering en werd het toezicht op de onderwijskwaliteit aan de Inspectie van het Onderwijs overgelaten.
Gelukkig is dat aan het veranderen. De raad van toezicht wil tegenwoordig wel degelijk (en soms vooral) toezien op de kernactiviteit van de
organisatie: de kwaliteit van het onderwijs. Daartoe worden raden van toezicht mede geprikkeld door de inspectie, die in het kader van bestuursgericht toezicht ook de raad van toezicht bevraagt.
Binnen het primair onderwijs wordt vanuit de PO-Raad al een aantal jaren aandacht besteed aan de bevordering van de onderwijskwaliteit via het project ‘Goed worden, goed blijven’. Hierbij was de aandacht aanvankelijk gericht op het schoolniveau. De laatste jaren vindt - in lijn met het vernieuwde onderzoekskader van de inspectie - een verbreding naar het bestuursniveau plaats. De aandacht voor het intern toezicht is daarbij echter nog beperkt, terwijl een deugdelijk ingerichte governance één van de aangetoonde succesfactoren voor goede onderwijskwaliteit is2.
Belang van toezicht op onderwijskwaliteit in het primair onderwijs
Een andere aanleiding voor de verscherpte aandacht voor de onderwijskwaliteit vanuit het intern toezicht is het toenemende aantal zeer zwakke scholen3 en het vaak tekortschietende intern toezicht op onderwijskwaliteit bij eenpitters. Met name in het primair onderwijs is het aantal eenpitterbesturen van relatief kleine scholen nog substantieel (42% in 2017)4. Binnen deze
schoolbesturen zien we nog vaak een voornamelijk uitvoerend ouderbestuur dat de directeur op veel terreinen ontzorgt, maar weinig toekomt aan het daadwerkelijke toezicht op de onderwijskwaliteit.
Dat is zorgelijk, zeker als dit gekoppeld wordt aan de toenemende signalen dat grotere
onderwijsorganisaties de kwaliteitszorg gemiddeld beter onder controle hebben dan eenpitters5.
Intern toezicht op onderwijskwaliteit doet er natuurlijk ook toe in andere sectoren dan het primair onderwijs. De context van het PO, het onderzoekskader van de inspectie en de duiding van onderwijsopbrengsten zijn echter zo specifiek voor het primair onderwijs dat wij ervoor kiezen deze publicatie specifiek op deze sector te richten6a. Daarbij verstaan we onder primair onderwijs het basisonderwijs en het speciaal basisonderwijs. Waar sprake is van relevante verschillen tussen deze typen primair onderwijs zullen we dat uitdrukkelijk benoemen. Hoewel het (v)so onder het arbeidsvoorwaardenregime van het primair onderwijs valt, blijft dat hier buiten beschouwing. Dit type onderwijs is namelijk gebaseerd op andere wettelijke eisen aan de kwaliteit van onderwijs, gegeven het eigen wettelijk kader (Wet op de expertisecentra) en een eigen onderzoekskader van de inspectie.
In een andere whitepaper6b besteden wij aandacht aan de specifieke accenten bij intern toezicht op onderwijskwaliteit in het voortgezet onderwijs.
Ontwikkeling in de dienstverlening van B&T onderstreept accentverschuiving
De landelijke trend rond de ontwikkeling van onderwijskwaliteit zien we ook terug in de dienstverlening van B&T. Binnen onze portefeuille heeft kwaliteitszorg altijd centraal gestaan, via de ontwikkeling van kwaliteitsmeetinstrumenten (vroeger de Kwaliteitsvragenlijsten,
tegenwoordig Qfeedback), onze bijdrage aan de projecten ‘Goed worden, goed blijven’ en ‘Regie op Onderwijskwaliteit’ vanuit de PO-Raad, de leergangen kwaliteitszorg en de advisering ten aanzien van kwaliteitszorg.
Onze dienstverlening was daarbij in veel gevallen vooral gericht op schoolniveau. De laatste periode zien wij een toenemende vraag vanuit – en aandacht voor de rol van – besturen bij het borgen van de onderwijskwaliteit. Ook krijgen wij in toenemende mate vragen van raden van toezicht over hún rol in dit verband. We zien het aantal verzoeken voor (incompany) trainingen rondom toezicht op onderwijskwaliteit toenemen. Daarnaast is toezicht op onderwijskwaliteit een steeds vaker gevraagd accent in reguliere trainingen over het samenspel tussen bestuur en toezicht en het uitwerken van onderwijskwaliteit binnen een breder op te stellen toezichtskader.
Leeswijzer
Deze publicatie beginnen we met een korte verkenning van het begrip onderwijskwaliteit. Wat wordt daaronder verstaan en hoe kan de onderwijskwaliteit worden vastgesteld? En hoe houdt de inspectie toezicht? Vanuit onze ervaringen met verbeter- en kwaliteitsbeleidstrajecten in het primair onderwijs gaan we daarna in op wat er wel en niet toe doet bij de beïnvloeding van onderwijskwaliteit.
Vervolgens richten we de aandacht op de rol van de raad van toezicht ten aanzien van onderwijskwaliteit.
Wat is die rol eigenlijk? Hoe kan de raad van toezicht het toezicht op de onderwijskwaliteit uitoefenen?
Welke informatie moet de raad daarvoor hebben over onderwijskwaliteit? En daarop aansluitend: Welke interventies kan de raad van toezicht inzetten bij tekortschietende onderwijskwaliteit?
We hopen dat deze publicatie houvast biedt aan raden van toezicht bij de uitoefening van hun rol en in het samenspel met het bestuur. En we hopen vooral dat hierdoor de kwaliteit van het primair onderwijs in Nederland weer een stapje verder wordt gebracht.
6a In november 2019 verscheen bij B&T een whitepaper over het intern toezicht op de onderwijskwaliteit in het primair onderwijs.
https://www.vbent.org/publicaties/whitepapers/whitepaper/intern-toezicht-op-de-onderwijskwaliteit-in-het-primair-onderwijs/
6b In april 2020 verscheen bij B&T een whitepaper over het toezicht op de onderwijskwaliteit in het voortgezet onderwijs.
https://www.vbent.org/publicaties/whitepapers/whitepaper/intern-toezicht-op-onderwijskwaliteit-voortgezet-onderwijs/
Onderwijskwaliteit, wat is dat?
7 Biesta, G.J.J. (2012). Goed onderwijs en de cultuur van het meten. Den Haag: Boom/Lemma.
Er zijn weinig begrippen die op zo’n geringe eensgezindheid kunnen
rekenen als het begrip onderwijskwaliteit. Tegelijkertijd bestaat er wel een gedeeld normbesef als het gaat over onderwijs van onvoldoende kwaliteit.
Om enige opheldering te scheppen over het begrip onderwijskwaliteit brengen we in dit hoofdstuk lijn aan in de definiëring.
De eerste stap in de begripsafbakening van kwaliteit houdt in dat we ons beperken tot
onderwijskwaliteit en daarmee andere aspecten van kwaliteit zoveel mogelijk buiten beschouwing te laten. We spreken dus niet over de kwaliteit van de bedrijfsvoering, de kwaliteit van het
personeelsbeleid, of die van de huisvesting. Onderwijskwaliteit omvat simpelweg de kwaliteit van het onderwijs dat op de school gegeven wordt.
De tweede stap bestaat uit het ontleden van het begrip onderwijskwaliteit. Wanneer we praten over onderwijskwaliteit gaan we uit van de algemeen aanvaarde opvatting zoals deze gesteld wordt door Biesta (2018)7.
Onderwijs dient, volgens Biesta, te gaan over het geheel van de domeinen kwalificatie, socialisatie en persoonsvorming, oftewel het verwerven van kennis, vaardigheden en houding, het onderdeel worden van tradities en praktijken, én het vormen van een eigen persoon.
De derde stap bestaat uit het laden van de domeinen. De begrippen kwalificatie, socialisatie en persoonsvorming zijn namelijk geen doelen op zich. Onderwijskwaliteit gaat over de invulling van de drie domeinen en welke positieve eigenschappen hierbinnen worden nagestreefd. Dit betekent dat ieder domein geladen moet worden. Een eerste invulling wordt gegeven door de Wet primair onderwijs en het daarop gebaseerde onderzoekskader van de inspectie in de vorm van gedefinieerde
‘basiskwaliteit’. Scholen worden immers gesubsidieerd door de overheid. Daarom heeft ook de overheid bij monde van de inspectie een opvatting over onderwijskwaliteit. Van schoolbesturen mag worden verwacht dat zij kritisch en bewust omgaan met deze wettelijke kaders. Bovendien mogen (moeten?) zij daar bovenop een eigen invulling geven aan het begrip onderwijskwaliteit. Deze eigen invulling komt voort uit een visie, die idealiter het resultaat is van een constante dialoog tussen diverse stakeholders binnen én buiten de onderwijsorganisatie. Helpende vragen in deze dialoog zijn: ‘Hoe verhouden in ons onderwijsconcept de drie doeldomeinen zich ten opzichte van elkaar?’,
‘Waar leggen wij (in de doorgaande lijn) het zwaartepunt?’. Kortom: ‘Op basis van welke visie willen wij vormgeven aan ons onderwijs?’ en ‘Welke concrete doelen streven wij hierbij na?’. Hieruit wordt duidelijk dat onderwijskwaliteit geen vaststaand iets is, want visie en doelen kunnen per school verschillen en zich in de tijd ontwikkelen.
Belangrijk is dat onderwijskwaliteit meer is dan wat het onderwijs ‘opbrengt’. Ook volgens Biesta moet onderwijs niet louter en alleen gaan om het leren ‘zichtbaar’ te maken. Het onderwijs zou zich ook op andere menselijke mogelijkheden en uitdagingen moeten richten, zoals verwonderen over, zorgdragen voor, het rekening houden met, aandacht geven aan, houden van, et cetera.
Onderwijskwaliteit is deels ‘zacht’ en niet simpel meetbaar, zichtbaar en communiceerbaar te maken.
Hoe kijkt de inspectie naar onderwijskwaliteit?
8 Ook wordt zicht gehouden op de jaarlijkse uitkomsten van de meting van Sociale veiligheid (SK1), het schoolplan, jaarstukken (incl.
financieel jaarverslag) en signalen over het gevoerde personeelsbeleid.
9 Indien op korte termijn het 4-jaarlijkse bestuursgerichte onderzoek gepland staat, wordt de expertanalyse meegenomen in de voorbereiding op dit onderzoek.
10 Gaat om informatie als het schoolplan, het jaarverslag, beleidsplan(nen), documenten die evaluatie en beoordeling van kwaliteit betreffen en signalen, toezichtshistorie en data, zoals (onderwijs)resultaatgegevens en andere kerngetallen.
11 Het gesprek met de raad van toezicht vindt niet (noodzakelijkerwijs) voorafgaand aan verificatieonderzoeken plaats.
De Inspectie van het Onderwijs heeft als kernfuncties het controleren en stimuleren van de ontwikkeling van de onderwijskwaliteit. En waar nodig het geven van aanwijzingen en feedback aan scholen en besturen (in de vorm van een herstelopdracht) als de kwaliteit ondermaats is, of ten minste vatbaar voor verbetering. Om hieraan gericht invulling te geven, hanteert de inspectie een gestandaardiseerd proces en genormeerd onderzoekskader waarin zij haar perspectief op onderwijskwaliteit definieert.
Per 1 juli 2017 is de Wet op het onderwijstoezicht (WOT) gewijzigd. De inhoud van het vernieuwde toezicht staat beschreven in het Onderzoekskader 2017 (geactualiseerde versie van augustus 2019). In de wet is de verplichting opgenomen dat bestuurders zorgdragen voor de kwaliteit van het onderwijs door een kwaliteitszorgsysteem uit te voeren. In het vorige Inspectiekader hield de onderwijsinspectie hier niet expliciet toezicht op. In het nieuwe onderzoekskader is de aandacht van de inspectie expliciet gericht op de rol van het bestuur en het intern toezicht.
Hoe is het toezicht van de inspectie ingericht?
De inspectie voert jaarlijks per bestuur een prestatieanalyse uit, waarbij de onderwijsresultaten (in brede zin) worden geanalyseerd8.Dit monitoren gebeurt op afstand via dossieronderzoek. Er wordt dus geen school- of bestuursbezoek voor afgelegd. Op basis hiervan kan de inspectie besluiten om een nadere expertanalyse waarin de ernst en omvang van risico’s wordt beoordeeld. Hierna volgt een bestuursgesprek9, waarin wordt beoordeeld of er voldoende vertrouwen is in het bestuur om tekortkomingen op bestuurs- of schoolniveau aan te pakken. Als het antwoord hierop negatief is, wordt besloten om ‘risicogestuurd’ een kwaliteitsonderzoek bij een school uit te voeren, of bij financiële risico’s onderzoek op bestuursniveau te doen.
Daarnaast voert de inspectie bij ieder bestuur een vierjaarlijks onderzoek uit. Dit onderzoek richt zich op de vraag of het bestuur voldoende zorg draagt voor de onderwijskwaliteit en het financieel beheer. Dit onderzoek start met een expertanalyse van informatie die de inspectie beschikbaar heeft en in bijzondere gevallen aanvullend opvraagt bij het betreffende bestuur10. Deze analyse vormt de basis voor het bestuursgesprek en een gesprek met de raad van toezicht. Na het bestuursgesprek11 vindt op zijn minst een verificatieonderzoek plaats op een selectie van scholen. Daarin wordt getoetst in hoeverre er een congruent beeld bestaat tussen diverse geledingen binnen de organisatie en of zaken vanuit het bestuursniveau (positief) doorwerken naar de scholen. Aanvullend kan het bestuur de inspectie verzoeken om onderzoek te doen bij scholen die volgens haar ‘goed’ zijn. Alleen als daar aanleiding toe is - al vanuit de prestatieanalyse of vanuit een verificatieonderzoek - maakt ook een kwaliteitsonderzoek onderdeel uit van het vierjaarlijks onderzoek.
De inrichting van het toezicht wordt gevisualiseerd in onderstaand schema:
Figuur 1: Weergave van inrichting van inspectietoezicht
Als blijkt dat een school niet voldoet aan de basiskwaliteit, dan zijn de interventies van de inspectie erop gericht dat het bestuur ervoor zorgt dat de school binnen een aanvaardbare hersteltermijn aan de betreffende deugdelijkheidseisen voldoet.12 Dit geldt ook voor tekortkomingen die de inspectie op bestuursniveau constateert. Hierop volgt een ‘herstelonderzoek’ en als ook dan zaken niet op orde zijn, kunnen (financiële) sancties13 volgen. In laatste instantie kan de minister ingrijpen.
12 Voor een zeer zwakke school geldt dat deze binnen een jaar niet meer ‘zeer zwak’ mag zijn (en dus ten minste oordeel ‘onvoldoende’).
13 Betreft opties tot opschorting of inhouding van bekostiging (of boetes, dwangsommen en/of terugvorderingen), onderzoek bestuurlijk handelen (incl. medezeggenschap en intern toezicht) en in uiterste gevallen een escalatieteam van inspectie en ministerie.
Monitor prestaties bestuur en scholen
4-jaarlijks bestuursgericht onderzoek
Bestuursgesprek Bestuursgesprek
Expertanalyse Expertanalyse
SANCTIE Jaarlijkse prestatieanalyse
onvoldoende zeer zwak
Verificatieonderzoeken scholen
Herstelonderzoek Risico’s!?
Kwaliteitsonderzoek scholen
Op verzoek bestuur:
onderzoek goede scholen
Waarop let de inspectie bij het toezicht?
De inspectie definieert onderwijskwaliteit in haar Onderzoekskader 2017 op basis van vijf kwaliteitsgebieden. De eerste drie kwaliteitsgebieden vormen daarbij de kern van het onderwijs met bijbehorende elementaire vragen:
■ Onderwijsresultaten (OR): Leren leerlingen genoeg?
■ Onderwijsproces (OP): Krijgen ze goed les?
■ Schoolklimaat (SK): Zijn ze veilig?
De prestaties van het bestuur én de scholen op de andere twee kwaliteitsgebieden ‘Kwaliteitszorg en ambitie’ (KA) en ‘Financieel beheer’ (FB) zijn volgens de inspectie voorwaardelijk voor (het voortbestaan van) de kwaliteit en maken daarmee ook onderdeel uit van hun definitie van onderwijskwaliteit.14
De genoemde vijf kwaliteitsgebieden zijn uitgewerkt in 17 kwaliteitsstandaarden, gevisualiseerd in onderstaand schema:
Figuur 2: Visualisatie van kwaliteitsgebieden en -standaarden
Legenda
■ Normale standaard met deugdelijkheidseisen
(FB3 en OP4 geen suggesties ‘eigen aspecten van kwaliteit’)
■ Kernstandaard (verhoogd risico oordeel ‘onvoldoende’ of ‘zeer zwak’)
■ Standaard zonder deugdelijkheidseisen (enkel eigen aspecten van kwaliteit)
14 Inspectie van het Onderwijs (2018). Onderzoekskader 2017 voor het toezicht op het voortgezet onderwijs, p. 12.
Via: www.onderwijsinspectie.nl.
Onderwijs- resultaten
Onderwijs- proces Kwaliteitszorg
en ambitie Financieel
beheer
Schoolklimaat (FB1) - Continuïteit
(FB2) - Doelmatigheid (FB3) - Rechtmatigheid
(OR1) - (Leer)resultaten (OR2) - Sociale en
maatschappelijke competenties (OR3) - Vervolgsucces
(OP1) - Aanbod (OP2) - Zicht op
ontwikkeling en begeleiding (OP3) - Didactisch handelen (OP4) - Extra ondersteuning (OP6) - Samenwerking (OP8) - Toetsing en afsluiting (KA1) - Kwaliteitszorg
(KA2) - Kwaliteitscultuur (KA3) - Verantwoording
en dialoog
(SK1) - Veiligheid
(SK2) - Pedagogisch klimaat
Afwijkende standaarden voor het speciaal basisonderwijs (sbo)
Voor het speciaal basisonderwijs is de standaard Aanbod (OP1) aangepast aan de specieke verplichtingen van dit type onderwijs. Omdat het bieden van extra ondersteuning voor het sbo een kerntaak is, is deze samengevoegd met Zicht op ontwikkeling (OP2) tot de standaard ‘Zicht op ontwikkeling en begeleiding’.
Hierin komen samen: het volgen van de leerlingen vanuit ontwikkelingsperspectieven, het passende aanbod en het bereiken van gestelde doelen.
Vanuit welke functies opereert de inspectie?
De inspectie maakt in haar toezicht onderscheid in twee functies:
■ waarborgfunctie;
■ stimuleringsfunctie.
Deze twee functies komen zichtbaar tot uitdrukking in hoe de kwaliteitsstandaarden zijn
geoperationaliseerd. Sinds het Onderzoekskader 2017 maakt de inspectie in haar toezicht namelijk onderscheid tussen deugdelijkheidseisen ten behoeve van basiskwaliteit en eigen aspecten van kwaliteit die de (aanvullende) ambitie van bestuur en scholen tot uitdrukking brengen.
Hoe ziet de inspectie toe vanuit haar waarborgfunctie?
Kort en goed komt het er op neer dat de inspectie vanuit haar waarborgfunctie toeziet op naleving van deugdelijkheidseisen (per kwaliteitsstandaard), zoals deze in sectorwetten zijn vastgelegd. Het Onderzoekskader bevat deugdelijkheidseisen ten aanzien van onderwijsinhoud, kwaliteitszorg, passend onderwijs, personeelsbeleid en de bestuurlijke inrichting en verantwoordelijkheden. Op de lichtgedrukte standaarden (OR2, OR3 en SK2) in figuur 2 zijn geen (wettelijke) deugdelijkheidseisen aan de basiskwaliteit geformuleerd.
De inspectie toetst of een school en/of bestuur voldoet aan deze eisen van zogenaamde
‘basiskwaliteit’. Daarbij worden de dikgedrukte vier kernstandaarden (OR1, OP2, OP3 en SK1) in figuur 2 zwaarder gewogen dan de overige standaarden (zie ook hieronder ‘Hoe komt de inspectie tot beoordeling van de kwaliteit?’). Als blijkt dat een school en/of bestuur niet voldoet aan de basiskwaliteit, dan moeten bestuurders zich daarbij ook zelf verantwoorden over hun eigen interventies ten aanzien van de onderwijskwaliteit op een individuele school en niet alleen het schoolmanagement. De interventies van de inspectie zijn erop gericht dat het bestuur ervoor zorgt dat de school binnen een aanvaardbare hersteltermijn aan de betreffende deugdelijkheidseisen voldoet.
Hoe ziet de inspectie toe vanuit haar stimuleringsfunctie?
Vanuit haar stimuleringsfunctie daagt de inspectie scholen en besturen uit om aanvullende ambities en doelen te stellen die verder reiken dan de basiskwaliteit. Deze worden (vrijwillig) op initiatief van het schoolbestuur geformuleerd in eigen aspecten van kwaliteit. De inspectie onderzoekt in hoeverre deze eigen aspecten bijdragen aan (duurzame verbetering van) de onderwijskwaliteit. Zij toetst daartoe eerst in hoeverre er eigen aspecten van kwaliteit voldoende zijn uitgewerkt (op papier) en vervolgens de mate waarin deze ook zichtbaar zijn in de praktijk.
In haar rapporten maakt de inspectie helder onderscheid tussen oordelen die voortvloeien uit de deugdelijkheidseisen en uitspraken die gaan over de eigen aspecten van kwaliteit.
Hoe komt de inspectie tot beoordeling van de onderwijskwaliteit?
De inspectie komt op een ‘getrapte’ wijze tot haar eindconclusie over de kwaliteit van het onderwijs binnen een bestuur en school. Eerst worden de kwaliteitsstandaarden individueel beoordeeld.
Vervolgens wordt het geheel van standaarden binnen één kwaliteitsgebied gewogen. Tot slot wordt dit omgezet in een oordeel of waardering voor de bij het bestuur behorende school.
Oordeel op het niveau van kwaliteitsstandaarden
De standaarden met deugdelijkheidseisen aan de basiskwaliteit kunnen worden beoordeeld met het oordeel ‘voldoende’ (voldaan aan deugdelijkheidseisen) of ‘onvoldoende’ (niet voldaan aan de deugdelijkheidseisen). De waardering ‘goed’ kan worden verkregen als ook overtuigend invulling is gegeven aan de eigen aspecten van kwaliteit. Voor de standaarden zonder deugdelijkheidseisen
(zie figuur 2) geldt nagenoeg hetzelfde. Als op deze standaarden echter onvoldoende invulling wordt gegeven aan de eigen aspecten van kwaliteit volgt het oordeel ‘kan beter’ en niet het oordeel
‘onvoldoende’.
Afwijkende beoordeling voor het speciaal basisonderwijs
Voor de leerresultaten van leerlingen in het speciaal basisonderwijs zijn geen normen vastgesteld. De leerresultaten worden getoetst aan de doelen of normen die de school zelf heeft gesteld. De bevindingen wegen niet mee in het eindoordeel over de school. Door het ontbreken van wettelijke eisen vervalt OR1 voor het speciaal basisonderwijs als kernstandaard.
Oordeel op het niveau van kwaliteitsgebieden
De kwaliteitsgebieden worden vervolgens beoordeeld met ‘onvoldoende’, ‘voldoende’ of ‘goed’, Hierbij wegen de kernstandaarden ((Leer)resultaten (OR1), Zicht op ontwikkeling (OP2), Didactisch handelen (OR3) en Veiligheid (SK1)) zwaarder binnen hun kwaliteitsgebied. Als een van deze kernstandaarden onvoldoende is, geldt dat ook voor het totaaloordeel op het kwaliteitsgebied. Voor het kwaliteitsgebied ‘Onderwijsproces’ geldt aanvullend dat ook een oordeel onvoldoende volgt als twee andere standaarden beoordeeld zijn als ‘onvoldoende’. De kwaliteitsgebieden ‘Financieel beheer’ en ‘Kwaliteitszorg en ambitie’ zijn onvoldoende als één van hun standaarden onvoldoende is.
Oordeel op het niveau van het bestuur
Het oordeel op bestuursniveau wordt uitsluitend gegeven op de twee op dat niveau onderzochte kwaliteitsgebieden: ‘Financieel beheer’ en ‘Kwaliteitszorg en ambitie’. Zoals gezegd, zijn deze twee kwaliteitsgebieden onvoldoende als een van de onderliggende standaarden onvoldoende is. Als alle standaarden voldoende zijn, geldt dat ook voor het kwaliteitsgebied. En het kwaliteitsgebied
‘Kwaliteitszorg en ambitie’ wordt als ‘goed’ gewaardeerd als alle standaarden ‘voldoende’ zijn én de kwaliteitscultuur (KA2) ‘goed’.15
Uit ‘De staat van het Onderwijs 2020’ blijkt dat:16
• Bij 20 procent van de besturen de Kwaliteitszorg (KA1) onvoldoende is;
• Bij 10 procent van de besturen de Kwaliteitscultuur (KA2) onvoldoende is;
• Bij 8 procent van de besturen de Verantwoording en dialoog (KA3) onvoldoende is.
Over deze cijfers is het volgende op te merken:
• Het primair onderwijs scoort beter dan het voortgezet onderwijs17 met respectievelijk 25 procent, 17 procent en 12 procent.
• De prestatie van besturen binnen het primair onderwijs in het kwaliteitsgebied ‘Kwaliteitszorg en ambitie’ is licht verbeterd op kwaliteitscultuur (-1 procent) en verantwoording en dialoog (-1 procent) ten opzichte van 2019. De prestatie van besturen op kwaliteitszorg is gelijk gebleven.
• Besturen (20 procent) hebben weinig zicht op de kwaliteit van hun school/scholen en kunnen daarmee te weinig sturen op verbetering. Verstevigen van de kwaliteitszorg vraagt dus nog steeds om aandacht.
Oordeel op het niveau van de school
Op basis van de voorgaande beoordelingen van de kwaliteitsstandaarden en -gebieden komt het eindoordeel voor de school tot stand. Hierbij worden vier eindoordelen/waarderingen onderscheiden:
15 Het kwaliteitsgebied ‘Financieel beheer’ kan niet met ‘goed’ worden gewaardeerd.
16 De Staat van het Onderwijs 2020. Inspectie van het Onderwijs, p. 61, april 2020.
17 De Staat van het Onderwijs 2020. Inspectie van het Onderwijs, p. 95, april 2020.
■ Het oordeel ‘zeer zwak’: De norm voor het oordeel ‘zeer zwak’ is bij wet bepaald. Artikel 10a WPO stelt dat onderwijs zeer zwak is als de (Leer)resultaten (OR1) ernstig en langdurig (periode van drie aaneengesloten schooljaren) tekortschieten. Het oordeel ‘zeer zwak’
komt in beginsel tot stand als naast ‘(Leer)resultaten’ ten minste één van de andere drie kernstandaarden onvoldoende is: Zicht op ontwikkeling (OP2), Didactisch handelen (OP3) of Veiligheid (SK1). In gevallen waarin de onderwijsresultaten niet adequaat beoordeeld kunnen worden, gelden afwijkende bepalingen om eventueel tot het oordeel ‘zeer zwak’ te komen.
Nadere toelichting deugdelijkheidseisen kernstandaard ‘(Leer)resultaten’(OR1)
De beoordeling van de standaard ‘(Leer)resultaten’ (OR1) op de deugdelijkheidseisen wordt bepaald door vast te stellen of de leerresultaten op of boven de normering liggen (die is afgestemd op de samenstelling van de leerlingenpopulatie van de scholen), zoals vastgelegd in de Regeling leerresultaten PO.
Zeer zwakke scholen krijgen intensief vervolgtoezicht. En de school moet dit oordeel van de inspectie verplicht communiceren aan ouders (in tegenstelling tot het onderdeel ‘onvoldoende’). Een school die het oordeel ‘zeer zwak’ heeft gekregen, ontvangt van de inspectie een herstelopdracht. In het rapport van bevindingen vermeldt de inspectie aan welke wettelijke voorschriften de school niet voldoet.
Het bestuur moet de betreffende school, conform wettelijke hersteltermijnen, binnen een jaar verbeteren naar minimaal het oordeel ‘onvoldoende’. Met het bestuur maakt de inspectie verdere afspraken over de termijn waarop de verschillende tekortkomingen moeten worden hersteld en over het moment waarop en de vorm waarin zij monitort of deze afspraken worden nagekomen. Deze afspraken worden vastgelegd in een toezichtplan.
In een kleinschalig onderzoek naar scholen die langdurig onvoldoende en/of zeer zwak presteren blijkt dat een gebrek aan monitoring van en sturing op verbetering van onderwijskwaliteit door het bestuur en/of de directie de belangrijkste oorzaken lijken te zijn voor het uitblijven van duurzame verbetering.18 De kwaliteit van deze scholen lijkt zich uiteindelijk te herstellen, doordat de directie en/of het bestuur doelgericht gaan sturen op resultaten en leerkrachtvaardigheden. In dit proces van verbetering is het hoe dan ook van belang om te werken vanuit een basis van vertrouwen, de rol van de directeur is hierin groot en de ondersteuning vanuit het bestuur is van belang.
■ Het oordeel ‘onvoldoende’: Een van de vier kernstandaarden is onvoldoende, óf twee andere standaarden in het totaal van de kwaliteitsgebieden Onderwijsresultaten, Onderwijsproces of Schoolklimaat zijn onvoldoende. De school voldoet niet aan de deugdelijkheidseisen.
Afwijkende oordelen voor het speciaal basisonderwijs
Voor het speciaal basisonderwijs zijn er enkele afwijkende ‘spelregels’ bij het geven van een oordeel over de onderwijskwaliteit van de school:
■ Zeer zwak. Twee van de vier volgende standaarden zijn onvoldoende: ‘Zicht op ontwikkeling en begeleiding’(OP2), ‘Didactisch handelen’ (OP3), ‘Veiligheid’ (SK1) en/of ‘Kwaliteitszorg’(KA1).
■ Onvoldoende. ‘Zicht op ontwikkeling en begeleiding’ (OP2) of ‘Didactisch handelen’ (OP3) of
‘Veiligheid’ (SK1) of ‘Kwaliteitszorg’ (KA1) is onvoldoende, óf twee andere standaarden in het gebied Onderwijsproces zijn onvoldoende
18 De Staat van het Onderwijs 2020. Inspectie van het Onderwijs, p. 61, april 2020.
■ Het oordeel ‘voldoende19’: De school voldoet aan de deugdelijkheidseisen. De vier kernstandaarden zijn voldoende en niet meer dan één standaard in het kwaliteitsgebied Onderwijsproces is onvoldoende.
De meeste scholen vallen onder het basistoezicht, de basiskwaliteit is op deze scholen op orde. Na een daling van het aandeel onvoldoende scholen op 1 januari 2019 naar 1,2 procent (79 scholen) is dit aandeel een jaar later in 2020 gestegen naar 1,5 procent (102 scholen)20. Het aandeel zeer zwakke scholen steeg in diezelfde periode licht, van 0,5 procent (34 scholen) naar 0,6 procent (38 scholen). De toename van het aantal zeer zwakke scholen is deels te verklaren door de aanpassingen aan het kader waarmee de inspectie scholen onderzoekt. De lat ligt hoger, waardoor sprake is van een herijking van de minimaal verwachte kwaliteit.
■ De waardering ’goed’: De waardering ‘goed’ ontvangt de school als de school voldoet aan alle deugdelijkheidseisen, de standaard Kwaliteitscultuur (KA2) goed is en in totaal ten minste twee standaarden uit de kwaliteitsgebieden Onderwijsproces en Schoolklimaat goed zijn.
Vanaf de invoering van het Onderzoekskader 2017 hanteert de inspectie ook de waardering ‘goed’.
Enkel op verzoek van het bestuur onderzoekt de inspectie of een school in aanmerking komt voor het oordeel ‘goed’. Bij deze waardering worden niet alleen de deugdelijkheidseisen, maar nadrukkelijk ook de eigen aspecten van kwaliteit betrokken.
Op 1 januari 2020 hadden in totaal 142 basisscholen de waardering ‘goed’. Dat zijn er 55 meer dan in 2019. Dit betekent dat ongeveer 2,1% van de scholen als ‘goed’ is beoordeeld. In 2019 was er een lichte daling van de aanvragen voor Excellente Scholen te zien: er namen 19 reguliere basisscholen deel aan het traject tot het worden van Excellente Scholen.21
Het predicaat ‘excellent’
Na het verkrijgen van de waardering ‘goed’ van de inspectie, kunnen scholen verzoeken het predicaat ‘excellent’ toegekend te krijgen. Dit predicaat wordt niet door de inspectie toegekend.22 Een onafhankelijke jury bepaalt of een school voor het predicaat ‘excellent’ in aanmerking komt. Een Excellente School onderscheidt zich van andere goede scholen op een specifiek gebied, bijvoorbeeld door een innovatief en motiverend onderwijsaanbod of een onderscheidende aanpak bij een specifieke groep leerlingen.
19 Voorheen aangeduid als ‘basistoezicht’.
20 De Staat van het Onderwijs 2020. Inspectie van het Onderwijs, p. 63, april 2020.
21 De Staat van het Onderwijs 2020. Inspectie van het Onderwijs, p. 63, april 2020.
22 Sinds Excellente Scholen 2015 is de organisatie van het traject Excellente Scholen in handen van de Inspectie van het Onderwijs.
Daarvoor was het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap verantwoordelijk voor de organisatie.
Waardoor wordt
onderwijskwaliteit beïnvloed?
23 ‘Lessen voor verbetering en behoud van onderwijskwaliteit’, Schoolmanagement Totaal, april 2016. Hierin wordt verwezen naar het Programma Beleidsgericht Onderzoek Primair Onderwijs van het NWO (NWO BOPO 2009-2012) en onderzoek uitgevoerd door Cap Gemini in opdracht van de PO-Raad. Via poraad.nl.
24 Leren verbeteren werkt (2018). Amsterdam: Project Leren verbeteren. Via lerenverbeteren.nl.
25 De Staat van het Onderwijs 2019. Inspectie van het Onderwijs, p. 70, april 2019.
26 Kleine scholen hebben meer moeite met het ondervangen van personele problemen door ziekte of mobiliteit, het lesgeven in combinatiegroepen is complexer en de beperkte tijd voor directieteaken vormt soms een probleem voor de vormgeving van goed onderwijskundig leiderschap.
Op basis van onderzoek is een aantal lessen te trekken over wat onderwijskwaliteit beïnvloedt. Het onderzoek hiernaar is gedaan
binnen het primair
23, maar ook binnen het voortgezet onderwijs
24. Deze informatie biedt intern toezichthouders ten eerste diepere inzichten in verklaringen voor achterblijvende onderwijskwaliteit en ten tweede handvatten om beter toe te zien op de effectiviteit van bestuurlijk handelen bij sturing op (verbetering van) de onderwijskwaliteit.
Beschikbare onderzoeken geven de volgende verklaringen voor achterblijvende onderwijskwaliteit:
■ In de Staat van het Onderwijs 201925 is bevonden dat kleine besturen (met twee tot zeven scholen) op alle onderdelen van het kwaliteitsgebied ‘Kwaliteitszorg en ambitie’ meer onvoldoendes hebben. Het overkoepelende oordeel voor op dit kwaliteitsgebied is bij meer dan een derde deel van deze besturen onvoldoende. Op kwaliteitscultuur hebben grote besturen (met meer dan vijftien scholen) vaak de waardering goed gekregen. Grote besturen kregen geen onvoldoendes op kwaliteitscultuur.
■ Aanvullend blijkt uit de Staat van het Onderwijs 2020 dat kleine scholen, tot maximaal 100 leerlingen, (twee keer) vaker ‘onvoldoende’ (3%) of ‘zeer zwak’ (1,2%) zijn. Deze scholen zijn onvoldoende in staat (gebleken) om de kwetsbaarheid van de kleine schaal te ondervangen.26 Waarbij inspecteurs de indruk hebben dat het effect groter is als scholen door krimp (snel) klein(er) zijn geworden: dus relatieve krimp heeft mogelijk een groter effect dan absolute schaalgrootte.
■ De meest voorkomende oorzaken van het zeer zwak worden van een school zijn gelegen in de kwaliteit van het functioneren van het onderwijsteam (didactisch handelen), het functioneren van de schoolleiding (leiderschap) en in de cultuur en werkwijze.
■ Factoren die vaak genoemd worden als oorzaak van zwakte, maar in de onderzoeken niet naar voren kwamen als doorslaggevende oorzaak, zijn: duidelijke uitleg in de les, sociaal klimaat (leerlingpopulatie) en het realiseren van een taakgerichte werksfeer door leerkrachten.
■ In de praktijk wordt zichtbaar dat besturen vaak te maken hebben met een combinatie van oorzaken van achterblijvende onderwijskwaliteit, bestaande uit: de context van de school, het functioneren van de schoolleiding, kenmerken van de schoolorganisatie en de kenmerken van de personele bezetting.
Opvallend is dat scholen die sneller starten met begeleiding een kortere periode nodig hadden om zich te herstellen van het inspectieoordeel onvoldoende of zeer zwak. In andere woorden: daar waar snel en serieus werk werd gemaakt van de verbetering van de kwaliteit van de school, was deze in een kortere doorlooptijd weer op orde.
Verbeterinterventies
Verbeterinterventies zijn vooral effectief als ze gericht zijn op:
■ Versterken van het pedagogisch en didactisch handelen van leerkrachten.
De kwaliteit van de manier waarop onderwijs gegeven wordt, doet ertoe. Het klinkt misschien als een open deur, maar bij de onderzochte scholen was dit onvoldoende belangrijk gemaakt in de school. Kwaliteitsproblemen waren in veel gevallen terug te leiden tot de kwaliteit van de didactische vaardigheden van leerkrachten en de aansturing hiervan door de schoolleiding.
■ Versterken van het onderwijskundig leiderschap.
De schoolleiding speelt een belangrijke rol bij het realiseren van kwaliteit (en bij het gebrek daaraan). Dit element komt slechts beperkt aan de orde in het Onderzoekskader van de inspectie. Bij veel onderzochte scholen was er onvoldoende sprake van onderwijskundig leiderschap binnen de school. Dit gaat over de mate waarin onderwijs op de agenda staat bij de schoolleiding, en waarin de schoolleiding de kwaliteit van het onderwijs aanstuurt.
■ Versterken van opbrengstgericht werken.
Geen goede kwaliteitszorg zonder een goede kwaliteitscultuur. Hoe het onderwijsteam invulling geeft aan het kwaliteitsbeleid op school en hoe het team het gesprek met elkaar voert over onderwijskwaliteit, bepaalt in grote mate het succes van een kwaliteitszorgsysteem.
■ Verbeteren van de interne begeleiding en leerlingenondersteuning.
Cruciaal bij de aansturing van de onderwijskwaliteit is de rolopvatting en positionering van de intern begeleider(s) binnen de school. In veel gevallen voeren deze functionarissen vooral coördinerende en leerlinggerelateerde taken uit en sturen ze in heel beperkte mate op de kwaliteit van het onderwijs. Dit laatste is wel gewenst.
In een themarapport van de inspectie van maart 201427 over de invloed van schoolleiders op onderwijskwaliteit valt te lezen welke kwaliteitsaspecten goed in beeld zijn bij bestuurders:
■ weten hoe de school presteert;
■ inzetten van voldoende financiële en personele middelen om de kwaliteit van de school in stand te houden;
■ gebruikmaken van externe expertise bij onderwijsverbetering;
■ stimuleren van de deskundigheid van het personeel;
■ kunnen omgaan met veranderende omstandigheden;
■ actief reageren op signalen of waarschuwingen van de inspectie.
Minder goed zicht (en daarmee sturing) is er volgens dit onderzoek bij meer dan 25% van de besturen op de volgende punten:
■ analyseren van oorzaken van verschillen tussen eigen scholen en landelijke benchmarks;
■ actief communiceren met schoolleiders over te behalen doelen;
■ vaststellen van meetbare doelen en prestatieafspraken voor de school op kwaliteitsgebieden als onderwijsopbrengsten en onderwijsleerproces;
■ formuleren van SMART-beleidsprioriteiten.
Dit laatste aandachtspunt ligt in lijn met de constatering van de inspectie in haar ‘Staat van het Onderwijs 2020’28 dat bij vrijwel alle besturen de onderwijskwaliteit kan toenemen door doordachte analyses en gerichte verbeterplannen op te stellen. Om zo met name het zicht en de sturing op het onderwijsproces te versterken (leskwaliteit, leerlingbegeleiding, etc.). Dit wordt versterkt door succesfactoren29 die zijn ontleend aan onderzoek onder tientallen goed presterende scholen in het basis- en voortgezet onderwijs, waaruit bijvoorbeeld voor leraren doelgerichtheid en zicht op kwaliteit30 essentieel blijkt en voor besturen het hebben van diep inzicht in verantwoordingsinformatie en het kunnen maken van verbinding met de eigen visie/ambitie.
27 De kwaliteit van schoolleiders in het basisonderwijs, speciaal onderwijs en voortgezet onderwijs (2014). Inspectie van het Onderwijs.
28 De Staat van het Onderwijs 2020. Inspectie van het Onderwijs, p. 95, april 2020.
29 De Staat van het Onderwijs 2020. Inspectie van het Onderwijs, figuur 12, p. 42, april 2020.
30 Nader gespecificeerd naar: formuleren van meetbare doelen, evalueren van doelen, monitoren van ontwikkeling.
Wat is de rol van de raad
van toezicht ten aanzien van onderwijskwaliteit?
31 Klifman, H., Van Elderen, J. (2016). De zachte kant van governance – Tien principes van goed onderwijsbestuur. Amsterdam: B&T.
Via: vbent.org.
32 Waar de term ‘college van bestuur’ gebruikt wordt, kan dat ook de (directeur-)bestuurder zijn. En waar de mannelijke vorm gebruikt wordt, geldt het gestelde uiteraard dienovereenkomstig voor vrouwelijke bestuurders.
33 Sturen en toezien op onderwijskwaliteit – Een handreiking (2011). Utrecht: PO-Raad. Via poraad.nl.
34 De B&T-whitepaper ‘Professionalisering van intern toezicht’ (2019) biedt onder andere een handvat voor inrichting van een toezichtkader.
35 Zie artikel 21 van Code Goed Bestuur in het Primair Onderwijs (2017). Utrecht: PO-Raad. Via poraad.nl.
Binnen de governanceverhoudingen zoals die volgens wetgeving en codes min of meer worden voorgeschreven, bestuurt het (college van) bestuur en en oefent de raad van toezicht het intern toezicht uit op de organisatie en het bestuur in het bijzonder. Met andere woorden
31: “Bestuurders worden geacht iets te willen op basis van normatieve keuzes en stellen daartoe kaders. Toezichthouders worden geacht iets te vinden, namelijk over wat bestuurders willen.”
De raad van toezicht kan dus niet zelf sturen op onderwijskwaliteit, want dat doet het college van bestuur32. Dit leidt tot het uitgangspunt dat de raad van toezicht toeziet op de kwaliteit van het college van bestuur, opdat het college van bestuur toeziet op de kwaliteit van het onderwijs33. Maar de raad van toezicht kan (en moet) wel iets van de onderwijskwaliteit vinden. Op basis van die bevindingen wordt het gesprek met het college van bestuur gevoerd, beoordeelt de raad van toezicht interventies van het college van bestuur en bepaalt de raad van toezicht de eigen interventies in relatie tot het college van bestuur.
De raad van toezicht wordt geacht integraal toezicht te houden op de organisatie en het bestuur in het bijzonder. Die integraliteit komt voort uit de brede maatschappelijke verantwoordelijkheid van een raad van toezicht. Uit hoofde van die brede maatschappelijke verantwoordelijkheid is niet alleen de onderwijskwaliteit van belang, maar ook het rechtmatig en doelmatig beheer van publieke middelen, de rechtmatigheid en integriteit van het bestuur, de identiteit van de rechtspersoon, de rechtspersoon als werkgever en dergelijke. In een toezichtskader kan de raad van toezicht expliciteren welke aspecten worden betrokken bij de uitoefening van het intern toezicht34. Daarmee is nog niet gezegd hoe die aspecten in onderling verband moeten worden gewogen. Dat moet de raad van toezicht steeds situationeel afwegen.
Waarom intern toezicht op onderwijskwaliteit?
De wetgever stelt geen specifieke eisen aan de raad van toezicht waar het de onderwijskwaliteit betreft. Artikel 17c Wet primair onderwijs zegt alleen dat de intern toezichthouder toezicht houdt op de uitvoering van de taken en de uitoefening van de bevoegdheden door het bestuur en het bestuur met raad terzijde staat. De Code Goed Bestuur van de PO-Raad zegt: “Aandachtspunten van het intern toezichtsorgaan zijn ten minste: – de kwaliteit van het door de organisatie geboden onderwijs; (…)”35.
Toezicht houden op onderwijskwaliteit ligt dus niet alleen voor de hand in het kader van de normale toezichtsverhoudingen, maar moet ook op basis van de wet en de code. Daarnaast zal elke zichzelf respecterende raad van toezicht ook toezicht wíllen houden op de onderwijskwaliteit op basis van een of meer van de volgende argumenten:
■ Het primaire doel van de organisatie (de kernactiviteit) is het verzorgen van (goed) onderwijs.
De raad van toezicht heeft als eerste opdracht het toezien op realisatie van de doelstelling van de organisatie. Het ligt dus voor de hand dat de raad van toezicht erop wil toezien in welke mate het primaire doel gerealiseerd wordt.
■ Een tweede toezichtsopdracht is het nemen van maatschappelijke verantwoordelijkheid.
In een van overheidswege bekostigde onderwijsorganisatie worden burgers van morgen gevormd. Ook vanuit deze verantwoordelijkheid ligt toezicht op de onderwijskwaliteit voor de hand.
■ Een derde motief voor toezicht op onderwijskwaliteit is wat oneigenlijk, maar daardoor niet minder relevant. Een toezichthouder van een onderwijsorganisatie wordt persoonlijk liever niet geassocieerd met onvoldoende onderwijskwaliteit binnen de organisatie waarop hij of zij toezicht houdt.
Hoe houdt de raad van toezicht zicht op de onderwijskwaliteit?
Om het toezicht op onderwijskwaliteit te concretiseren, is het ten eerste van belang dat de raad van toezicht formuleert wat zij zelf onder voldoende onderwijskwaliteit verstaat. En wel om ten minste vier redenen:
■ Ten eerste draagt het expliciteren van het begrip onderwijskwaliteit eraan bij dat de raad van toezicht onderling op één lijn komt als het gaat om dit aspect van toezicht. Het maakt uit als de ene toezichthouder zich helemaal focust op de Cito-scores, terwijl de andere meent dat vooral volgens de montessori-principes gewerkt moet worden.
■ Ten tweede maakt een uitwerking van de onderwijskwaliteit het toezicht ook
voorspelbaar(der) voor het college van bestuur. Het college van bestuur moet immers weten wanneer de raad van toezicht tevreden of minder tevreden zal zijn als informatie gegeven wordt over de onderwijskwaliteit - om hierop de eigen interventies af te stemmen.
■ Ten derde stuurt uitwerking van de onderwijskwaliteit de informatie- en dialoogbehoefte van de raad van toezicht. Als je weet waarop je wilt letten, weet je ook wat je wilt weten. En dan weet ook het college van bestuur welke informatie en dialoog de raad van toezicht relevant vindt (en welke niet!).
■ Ten vierde draagt het formuleren van de definitie van onderwijskwaliteit ook bij aan het vermogen van de raad van toezicht om zich te verantwoorden over invulling van zijn toezichtsrol naar interne en externe stakeholders.
De uitwerking van het begrip onderwijskwaliteit dient aan te sluiten bij waar het college van bestuur op stuurt (als het goed is globaal beschreven in een strategisch (meerjaren)beleidsplan en geconcretiseerd in schoolplannen). Het is daarom aan te bevelen die uitwerking in dialoog met het college van bestuur te bepalen. De (eigen) uitwerking van het begrip onderwijskwaliteit wordt bij voorkeur vastgelegd in het toezichtskader (zie artikel 21, 3e lid ‘Code Goed Bestuur in het Primair Onderwijs’). Het toezichtskader (ook wel aangeduid als toetsingskader) is een interne regeling van de raad van toezicht, eventueel als een bijlage opgenomen bij het reglement van de raad van toezicht. In een toezichtskader expliciteert de raad van toezicht waarop hij (specifiek) toezicht houdt en wanneer hij vindt dat het goed gaat met de onderwijsorganisatie.
Vastlegging van de uitwerking van onderwijskwaliteit in het toezichtskader is simpeler gezegd dan gedaan. Gesprekken over onderwijskwaliteit die moeten leiden tot vastlegging van een norm lopen vaak uit op brede discussies over meetbare indicatoren. Dat zou moeten worden voorkomen.
Het is aan te bevelen simpel te beginnen met een onderlinge dialoog over ieders opvattingen over onderwijskwaliteit. Daarbij moet zowel aandacht bestaan voor harde als zachte criteria. Het
‘goede gesprek’ hierover is belangrijker dan een gedetailleerde vastlegging. Een andere valkuil bij het gesprek over onderwijskwaliteit is de vaststelling dat onderwijskwaliteit samenhangt met andere aspecten van kwaliteit, zoals personeel, bedrijfsvoering, huisvesting en dergelijke. Dat is zo, maar verbreding maakt het gesprek veelal niet eenvoudiger. Het bepalen van enige focus op onderwijskwaliteit is – zoals eerder benoemd – als basis zeer aan te bevelen.
Wat kunnen uitgangspunten zijn om de onderwijskwaliteit uit te werken?
Een eerste aanknopingspunt is een oriëntatie op de kwaliteitscriteria die de inspectie hanteert (zoals besproken in hoofdstuk 2). De inspectiecriteria kunnen immers worden beschouwd als een vertaling van de actuele maatschappelijke visie op goed onderwijs. Het college van bestuur en de raad van toezicht hoeven het niet bij voorbaat eens te zijn met deze criteria, maar afwijking van die criteria moet wel bewust zijn. Dan heb je immers iets uit te leggen aan de maatschappij. Dit vereist ten minste kennis van die (deugdelijkheidseisen binnen de) inspectiecriteria.
Een tweede aanknopingspunt ligt in de eigen kwaliteitsambities van de organisatie. Zoals hierboven al is aangegeven, kunnen die eigen ambities bestaan uit accenten binnen de inspectiecriteria of uit aanvullingen op, dan wel afwijkingen van die criteria. Het kan daarbij gaan om de toepasselijkheid van andere externe referentiekaders, zoals voor montessori-onderwijs, dalton-onderwijs, tweetalig onderwijs en dergelijke. Het kan ook gaan om individuele school- of stichtingskenmerken die aansluiten bij de gewenste eigen profilering (breed ondersteuningsprofiel, maximale leerwinst, uitstroom naar bepaalde onderwijssoorten, succes in vervolgonderwijs en dergelijke). Door de raad van toezicht kan ook de vraag gesteld worden of de ontwikkeling en innovatie van het onderwijs snel genoeg gaat en in de juiste richting. Dit valt onder de noemer ‘eigen aspecten van kwaliteit’.
Welke informatie moet de raad van toezicht willen hebben over onderwijskwaliteit?
Algemeen geldt dat de informatiebehoefte wordt afgeleid uit de inhoud van onderwijskwaliteit (zie hiervoor) en de vraag hoe ‘diep’ of ‘breed’ de raad van toezicht naar de organisatie kijkt. Wordt gekeken op stichtingsniveau, school- of vestigingsniveau of zelfs afdelingsniveau? Dit is bepalend voor de gewenste informatieverwerving en de daarop volgende gesprekken met het college van bestuur over de duiding van deze informatie.
Informatie vanuit het bestuur
Vanuit het uitgangspunt dat de raad van toezicht toeziet op de kwaliteit van het college van bestuur opdat het college van bestuur toeziet op de kwaliteit van het onderwijs, lijkt in de
informatievoorziening van de raad van toezicht centraal te moeten staan de informatie over wat door het bestuur wordt gedaan aan kwaliteitszorg, kwaliteitscultuur en verantwoording en dialoog over (beoogde en geleverde) kwaliteit. Heeft het bestuur een systematische aanpak van kwaliteitszorg, welke is dat, ‘leeft’ die aanpak binnen de organisatie, wordt de aanpak consequent gevolgd, welke middelen worden daarbij ingezet en welke interventies zet het bestuur in bij tekortschietende kwaliteit?
Informatie vanuit externe partijen
Naast informatie over het bestuurlijk kwaliteitsbeleid zou de raad van toezicht geïnformeerd moeten worden over alle externe rapportages die iets zeggen over de onderwijskwaliteit binnen de organisatie. Dat zijn natuurlijk de rapporten van de inspectie, maar daarnaast ook, afhankelijk van de scope/het niveau die de raad van toezicht wil hanteren, rapportages van audits van organisaties als de Nederlandse Montessorivereniging, de Daltonvereniging, het Nuffic (tweetalig primair onderwijs) en dergelijke.
Informatie vanuit interne bronnen (liefst vergelijkbaar)
Uitkomsten van tevredenheidspeilingen onder leerlingen en ouders zeggen veel, vaak ook over de zachte kant van de kwaliteit in scholen als veiligheid, zicht op ontwikkeling en didactisch handelen.
Ook die zijn dus relevant voor de raad van toezicht. Daarbij is het goed om een referentie te hebben via een landelijke benchmark (vergelijk met andere organisaties), interne benchmark (tussen eigen scholen) en/of eerdere vergelijkbare metingen (ten behoeve van trendanalyses). Om een en ander goed te funderen is het van belang de kwalitatieve feedback van verschillende bronnen (leerkrachten, leerlingen, ouders, management en externen) met elkaar te verbinden, om te kijken of er een
congruent beeld uit komt. Die congruentie kan weer een maatstaf zijn voor de kwaliteitscultuur.
Te vaak worden worden toezichthouders (en bestuurders) verrast door een oordeel ‘onvoldoende’ of
‘zeer zwak’ van de inspectie, terwijl dat oordeel op basis van ‘harde cijfers’ vaak gewoon voorspelbaar is. Om verrassingen te voorkomen zou de raad van toezicht zich ten minste moeten laten informeren over afwijkingen door scholen van de vier kernstandaarden (zie figuur 2). De onderwijsresultaten zijn de belangrijkste standaard, want alleen als deze (meerjarig) onder de norm ligt, kan het oordeel ‘zeer zwak’
worden gegeven. Kernvakken als rekenen, taal en begrijpend lezen zijn daarbij essentieel.
Het gaat bij alle typen informatie niet om het vellen van een eigen oordeel over de informatie, maar om het gebruik van de informatie om het bestuur gericht te kunnen bevragen over haar omgang hiermee. Relevante vragen zijn in dit geval: ‘Hoe duidt het bestuur de resultaten?’ ‘Op welke wijze en met/door wie heeft analyse daarvan plaatsgevonden?’ ‘Tot welke bestuurlijke interventies leidt dit?’
en ‘Op welke termijn is verbetering te verwachten/reëel?’.
Informatie vanuit eigen kanalen
De raad van toezicht moet voor zijn informatievoorziening niet volledig afhankelijk zijn van het college van bestuur. De code (art. 22, lid 1) schrijft ook voor dat raad zich anderszins van informatie voorziet. Dat geldt in het algemeen en dus ook voor informatie over de onderwijskwaliteit.
Externe rapportages zijn voor toezichthouders een manier ‘om het ook eens van een ander te horen’. Daarnaast kan bij de jaarlijkse overlegmomenten van de raad van toezicht met de (G)MR en bij schoolbezoeken door de raad worden gepeild hoe de door de bestuurders nagestreefde kwaliteitszorg, kwaliteitscultuur en verantwoording en dialoog worden beleefd door leerkrachten, leerlingen en ouders. Zij kunnen belangrijke kwalitatieve input leveren over de processen en de vernieuwing daarvan.
Met welke frequentie moet informatie beschikbaar zijn?
Voor de hier genoemde typen informatie lijkt het passend om aan te sluiten bij de cyclus waarmee informatie beschikbaar komt. Het minimum lijkt dat de raad eens per jaar plenair (een groot deel van) een vergadering aan het thema onderwijskwaliteit wijdt. Externe kwaliteitsrapportages (van de inspectie of bijvoorbeeld auditinstanties) zullen met een lagere frequentie komen (vaak eens per vier jaar) en ook tevredenheidspeilingen vinden wellicht niet ieder jaar plaats (vaak eens per twee jaar).
Daarnaast zouden afwijkingen in onderwijsresultaten bij ten minste de eindtoetsen moeten worden geagendeerd, waarmee de raad zicht houdt op risico’s. In alle gevallen moet de raad afwegen of een commissie of een aantal leden met het aandachtsgebied onderwijs(kwaliteit) dit op zich nemen.
Natuurlijk is frequentere informatie(behandeling) van belang wanneer sprake is van risico’s (zie hierna verder).
Wat moet de raad van toezicht doen met de informatie over onderwijskwaliteit?
Het verkrijgen van informatie is de basis voor het toezichthouden. Maar wat moet de raad van toezicht met de ontvangen informatie doen? Hierbij biedt de trits beoordelen-duiden-interveniëren een handvat. De raad moet de ontvangen informatie ten eerste beoordelen: is de informatie duidelijk, relevant (toezichtskader!), voldoende actueel, betrouwbaar (of bijvoorbeeld afwijkend ten opzichte van eerdere/andere signalen)? Ten tweede moet de raad de informatie kunnen duiden: hoe verhoudt de informatie zich tot interne of externe normen en benchmarks en wat is de bestuurljike reactie bij de informatie? En op basis van de beoordeling en duiding moet de raad zijn eventuele interventie(s) bepalen. Vaak is helemaal geen interventie nodig of beperkt de interventie zich tot een eenvoudige, verduidelijkende vraag. Alleen als daar aanleiding voor is, kunnen verdergaande interventies aan de orde komen.
Wat kan de raad van toezicht doen bij tekortschietende onderwijskwaliteit?
Op basis van de informatie die de raad van toezicht verwerft, kan de raad de indruk krijgen dat de onderwijskwaliteit tekortschiet. Indien signalen over risico’s betrekking hebben op onderwijsresultaten of andere aspecten van het primaire onderwijsproces, zal dat normaliter ook een zorg van het college van bestuur zijn. Het past dan bij de focus van de raad van toezicht om het college te bevragen over de te nemen acties in het kader van de kwaliteitsverantwoordelijkheid van het bestuur. Het wordt spannender als de risico’s liggen op het niveau van het bestuur zelf, namelijk op de aspecten kwaliteitszorg, kwaliteitscultuur en verantwoording en dialoog. Dan is grotere alertheid van de raad van toezicht geboden, evenals wanneer zich risico’s voordoen in het financieel beheer.
In trajecten die vragen om verbetering van de onderwijskwaliteit(szorg) zullen verbeteracties als regel uitgaan van de bestuurder(s). Ook dit is immers deel van het besturen van de organisatie. De raad van toezicht heeft hier geen formele instructie- of goedkeuringsbevoegdheid. Dat vraagt om een subtiel spel van informatie vragen, klankborden, adviseren (tot inschakeling van (tijdelijke) externe begeleiding) en ‘op de handen zitten’ (door de raad van toezicht). Dit ‘op de handen zitten’ betreft het rolvast blijven (bestuurlijke functie niet overnemen) en planmatig volgen van verbeteracties die het bestuur heeft ingezet en hierop bevragen. De raad moet zonder in een ‘risicoregelreflex’ te schieten, zo lang mogelijk ruimte bieden aan betrokkenen/verantwoordelijken om verbetering te realiseren en vertrouwen te behouden of te herwinnen.
De interventies die een raad van toezicht tot zijn beschikking heeft, zijn op het eerste oog beperkt.
De indruk bestaat wel eens dat de raad alleen de keuze heeft tot de lichte interventie van vragen stellen of het zwaarste middel: ontslag van de bestuurder. Goed beschouwd is het interventiepalet van de raad van toezicht echter breder.36
Figuur 3. Visualisatie van instrumenten van de raad van toezicht
36 In figuur 3 onderscheidt de stippellijn de instrumenten die vanuit (sec) de toezichthoudende rol kunnen worden ingezet en waar de overgang zit naar instrumenten vanuit de inrichters- en werkgeversrol.
Volgen
Sturen
Proportioneel toezicht (escalatieladder)
■ Feitelijke vragen stellen
■ Vragen stellen over procesaanpak
■ Vragen intensiveren (frequentie, detailniveau)
■ Tussentijdse rapportages vragen
■ Opdracht formuleren
■ (Goedkeuring onthouden)
begroting, jaarverslag, SMJB
■ Onderzoek laten doen
■ Eisen stellen, waarschuwen
■ Bestuur tijdelijk uitbreiden
■ Vertrouwen opzeggen: ontheffing uit functie, ontslag
Ten eerste kan de raad van toezicht het stellen van vragen intensiveren:
■ Vragen kunnen beperkt blijven tot feitelijke informatie of verduidelijking; hoe moet ik dit duiden of beoordelen?
■ Er kunnen vragen worden gesteld over procesaanpak; is er iets bekend over de oorzaak, wat wordt eraan gedaan?
■ Er kan worden gevraagd naar meer frequente informatie (zoals een jaarlijkse in plaats van tweejaarlijkse tevredenheidspeiling) of op meer gedetailleerd niveau (zoals onderwijsresultaten per sectie, vergelijking met scholen in de omgeving).
■ Indien door het college van bestuur verbeteracties worden ingezet, kan worden gevraagd om tussentijdse rapportages over de stand van zaken.
Ten tweede kan de raad van toezicht zelfstandig informatie verwerven, bijvoorbeeld door zelf onderzoek te laten doen, of (iets voorzichtiger) het college van bestuur bewegen een onderzoek te laten doen. Deze interventie is vooral passend als de risico’s op het niveau van het college van bestuur liggen.
Ten derde kan de raad vanuit zijn inrichtersrol de inrichting en samenstelling van het bestuur (tijdelijk) wijzigen. Indien het risico hoog is en de raad van toezicht twijfelt aan de competenties van het bestuur op een bepaald aspect, kan de raad van toezicht het bestuur tijdelijk uitbreiden met een extra lid, al dan niet met een speciale opdracht. Het zal duidelijk zijn dat dit een forse ingreep is, waarbij enige mate van afstemming met de zittende bestuurder(s) wenselijk is.
Tot slot heeft de raad van toezicht vanuit zijn werkgeversrol als uiterste middel het ontheffen van een bestuurder uit zijn functie om bij te sturen op de (achterblijvende) onderwijskwaliteit.
Hoewel hiervoor geen specifiek disfunctioneren hoeft te worden aangetoond, is wel de vraag aan de orde in welke mate een bestuurder verantwoordelijk kan worden gesteld voor tekortschietende onderwijskwaliteit. Aangrijpingspunt voor beoordeling van het vertrouwen in de betrokken bestuurder lijkt in ieder geval te moeten liggen in zijn of haar verantwoordelijkheid voor de
kwaliteitsgebieden ‘Kwaliteit & ambitie’ en ‘Financieel beheer’. En in het tijdig en correct informeren van de raad van toezicht hierover, inclusief eigen duiding en eventuele interventies. Pas als daar gefundeerd aan getwijfeld wordt, lijkt als uiterste interventie ontheffing uit de functie denkbaar.
Het behoeft geen betoog dat ontheffing van een bestuurder uit zijn of haar functie (en waarschijnlijk daarna ontslag uit het dienstverband) een besluit is met ingrijpende gevolgen, niet alleen voor de betrokkene zelf maar ook voor de organisatie. Het zal een effect hebben op de interne en externe beeldvorming en daarnaast mogelijk ook financiële consequenties hebben.
Voor alle zwaardere interventies geldt dat aanbevolen wordt die gemotiveerd bij de bestuurder(s) aan te kondigen, zodanig tijdig dat nog herstelacties mogelijk zijn. Daarbij moet rekening gehouden worden met redelijke termijnen voor verbetering; zo zal een verbeterde kwaliteitscultuur niet binnen een maand gerealiseerd zijn. In dit verband kan worden opgemerkt dat de inspectie wel eens de neiging heeft onrealistisch korte termijnen te stellen voor opgelegde verbeteracties.
Welke kwaliteit moet de raad van toezicht in huis hebben om dit aspect van het toezicht goed uit te oefenen?
De wens om binnen een raad van toezicht financiële knowhow beschikbaar te hebben, lijkt vanzelfsprekend. Even vanzelfsprekend, of misschien nog wel meer, zou het streven moeten zijn om binnen de raad ook kennis van onderwijskwaliteit te hebben. Daarbij ligt idealiter het accent niet op het geven van onderwijs, maar op affiniteit met kwaliteitszorg en -cultuur binnen een onderwijsorganisatie. Dat vereist een hoger abstractieniveau van de toezichthouder. De governancecode voor het PO blokkeert een lidmaatschap van de raad van toezicht voor bestuurders van andere PO-organisaties, maar functionarissen uit VO, mbo en hbo zijn wellicht wel vindbaar.37 Daarnaast is professionalisering van toezichthouders met het aandachtsgebied onderwijskwaliteit aan te bevelen38, zowel om basiskennis te vergaren, als om scherp te zijn op een juiste rolneming en -vastheid in de eigen context. Bij een eenpitter wordt een andere wijze van toezicht gevraagd dan bij een grote en complexe scholenorganisatie.
Het doorgronden van informatie over onderwijskwaliteit kan soms complex zijn, zeker bij grote organisaties. Het komt steeds vaker voor dat vanuit de raad van toezicht, naast de auditcommissie, ook een onderwijscommisie wordt ingericht om deze informatie met de bestuurder (en soms een kwaliteitsmedewerker) in detail door te nemen. Ook wordt wel een aantal leden binnen de plenaire vergadering belast met dit specifieke aandachtsgebied. Op deze manier is een balans aan te brengen in verdieping/specialisatie enerzijds en de taak tot het houden van integraal toezicht als orgaan anderzijds.
37 Zolang het maar niet in hetzelfde voedingsgebied is.
38 Zie bijvoorbeeld het scholingsaanbod van de VTOI en van B&T.
Neem contact met ons op
Wilt u meer weten over een of meer van de hiervoor beschreven thema’s?
Neemt u dan contact op met een van de auteurs van deze whitepaper:
Joost Janssen senior adviseur 06 - 53 78 07 85 joost.janssen@vbent.org
Jos van Elderen senior adviseur 06 - 51 85 63 60
jos.van.elderen@vbent.org
Pieter Duits senior adviseur 06 - 81 31 72 68 pieter.duits@vbent.org
Nienke Pol senior adviseur 06 – 30 69 52 30 nienke.pol@vbent.org
Anouk Hendriks junior adviseur 06 – 38 07 06 67
anouk.hendriks@vbent.org
Aan deze publicatie hebben tevens bijgedragen de B&T-adviseurs Tijmen Bolk en Ellen Tomberg.
Krijn Taconiskade 418 1087 HW Amsterdam 088 20 51 600
advies@vbent.org vbent.org
