Naam: Tanja Tubben (11001526) E-mailadres: tanjatubben@gmail.com Begeleider: dr. M. Giezen
Datum: 18 juni 2018
Buiksloterham: spanningsvelden
tussen social justice,
2
Inhoud
Voorwoord ... 4 1. Inleiding ... 5 1.1 Achtergrond ... 5 1.2 Probleemstelling ... 5 1.3 Relevantie ... 6 1.3.1 Maatschappelijke relevantie ... 6 1.3.2 Wetenschappelijke relevantie ... 6 1.4 Leeswijzer ... 6 2. Theoretisch Kader ... 7 2.1 Conflict ... 72.1.1 The Planner’s Triangle ... 7
2.2 Belangen ... 8
2.2.1 Stakeholder analyse ... 8
2.3 Verantwoordelijkheid ...10
2.3.1 The New Governance ...10
3. Onderzoeksopzet ...11
3.1 Conceptueel model...11
3.2 Deelvragen ...11
3.3 Operationalisering ...11
3.3.1 Property conflict en development conflict ...11
3.3.2 Social justice ...12 3.4 Type onderzoek ...12 3.5 Onderzoeksmethoden ...12 3.5.1 Dataverzamelingsmethode ...12 3.5.2 Analysemethode ...13 4. Casusbeschrijving ...13 4.1 Verleden ...13 4.2 Heden ...14 4.3 Toekomst ...15 5. Analyse ...15 5.1 Deelvraag 1 ...15 5.1.1 Conclusie ...19 5.2 Deelvraag 2 ...20 5.2.1 Conclusie ...21 5.3 Deelvraag 3 ...22 5.3.1 Conclusie ...23 5.4 Deelvraag 4...23
3 5.4.1 Conclusie ...24 5.5 Deelvraag 5 ...25 5.5.1. Conclusie ...26 6. Conclusies en discussie ...27 6.1 Conclusies ...27 6.2 Discussie ...28
6.2.1 Relatie met theorie ...28
6.2.2 Beperkingen ...29 6.2.3 Aanbevelingen ...29 Literatuurlijst ...30 Bijlage ...33 1: Coderingsschema ...33 2: Interview Zelfbouwer ...34 3: Interview De Alliantie ...36
4: Interview ‘Door de Buurt’ ...40
5: Interview Gemeente Amsterdam ...45
6: Interview ‘Stadslab’ ...48
4
Voorwoord
Hierbij wordt de scriptie ‘…’ gepresenteerd. Deze scriptie is geschreven als onderdeel van de opleiding Bachelor Sociale Geografie en Planologie, afstudeerrichting planologie, aan de Universiteit van
Amsterdam. Deze scriptie maakt onderdeel uit van het scriptieproject ‘Herontwikkeling van
binnenstedelijke havengebieden door city-makers’, onder leiding van dr. Mendel Giezen. In het onderzoek zal middels een casestudy de herontwikkeling van binnenstedelijk havengebied Buiksloterham in
Amsterdam worden bestudeerd. Er zal hierbij worden ingegaan op de tegenstellingen tussen verschillende planningsdoelen en hoe hiermee wordt omgegaan.
Tijdens de studie Sociale Geografie en Planologie is mijn interesse voor het vakgebied alleen maar gegroeid. Ik heb tijdens de studie een combinatie gevolgd van zowel sociale geografie als planologie vakken, die ik beide met plezier heb afgerond. Het kiezen van een scriptieproject was dan ook lastig, omdat nagenoeg alle onderdelen van de studie mij interesseren. Uiteindelijk trok dit onderwerp mij het meest, omdat het relatief concreet is en mooi inspeelt op recente ontwikkelingen. Met de hulp van Mendel Giezen en de andere studenten binnen het scriptieproject heeft mijn onderzoek langzaam vorm gekregen. Deze samenwerking heeft veel opgeleverd in termen van feedback, inspiratie en een stok achter de deur.
Bij dezen wil ik mijn begeleider Mendel Giezen bedanken voor de hulp en beantwoording van mijn vragen in voorbereiding op en tijdens het schrijven van deze scriptie. Ook mijn dank aan de medestudenten voor hun peer-to-peer feedback en hulp. Alsmede wil ik de respondenten bedanken voor hun bereidwilligheid en tijd om mijn vragen te beantwoorden en hun algemene behulpzaamheid. Ten slotte dank ik mijn familie en vrienden voor hun steun, niet alleen bij het schrijven van deze scriptie, maar tijdens mij gehele studieperiode.
Ik hoop dat u deze scriptie met interesse en plezier leest. Tanja Tubben
5
1. Inleiding
1.1 Achtergrond
De herontwikkeling van havengebieden is een proces dat zich in de postindustriële samenleving van steden als Amsterdam vaak voordoet. De afgelopen jaren kwamen veel voormalig industrieterreinen leeg te staan. Dit kwam doordat het aantal banen in de maakindustrie terugliep, terwijl de zakensector explosief groeide (Van der Groep et al., 2013). Aan de andere kant lopen bevolkingsaantallen in de grote steden van Nederland snel op. Volgens PBL (2014) zal ook Amsterdam nog lange tijd mensen blijven trekken. Deze mensen zullen zich niet alleen vestigen in het populaire centrum. Sinds 2000 is de buurt rondom het IJmeer ook in trek bij nieuwe bewoners. Het herontwikkelingen van voormalige havengebieden in dit gebied klinkt daarom als een zeer mooie oplossing om beide problemen aan te pakken.
Een andere ontwikkeling van de laatste jaren is de groeiende aandacht voor het milieu. Het beschermen van het milieu en duurzaamheid zijn onderwerpen die regelmatig aan bod komen. Met name in grote steden, waar de belasting van het milieu zwaar is, zijn er veel ontwikkelingen op dit gebied.
Een plek waar deze verschillende kenmerken samenkomen is het gebied Buiksloterham in Amsterdam Noord. Voor dit voormalig bedrijventerrein heeft de gemeente Amsterdam sinds 2005 plannen voor herontwikkeling tot een gemengd woon- en werkgebied. Het planningsproces neemt hierbij onconventionele vormen aan. De gemeente besluit op een andere manier te werk te gaan, waarbij er een organische transformatie gestimuleerd wordt. Dit betekent dat de gemeente losse kavels uitgeeft die stuk voor stuk ontwikkeld worden door verschillende partijen (Dembski, 2013). Bijkomend is dat
duurzaamheid een belangrijk onderdeel is van de ontwikkelingen in Buiksloterham. Een aantal belanghebbenden probeert een duurzame wijk te bouwen, waarbij gestreefd wordt naar een circulaire stadswijk.
1.2 Probleemstelling
Sociale gelijkheid en het vertegenwoordigen van publieke belangen, maar ook economische groei zijn al lange tijd een belangrijk doelen van de Nederlandse samenleving. Belangen rondom het beschermen van het milieu en duurzaamheid zijn hier recenter aan toegevoegd. Campbell (1996, 2016) en Herremans & Reid (2002) zien in het nastreven van de drie bovengenoemde doelen tegenstellingen die moeilijk te verenigen zijn.
Ook wordt er in de nieuwe ‘participatiesamenleving’, verwacht van burgers dat zij meer initiatief tonen (Rijksoverheid, 2013). Het betrekken van burgers bij het planningsproces biedt mogelijkheden, zoals kansen op beter geïnformeerde, gecoördineerde, creatieve en inclusieve planning (Healey, 2006). Echter, zijn er ook valkuilen. In sommige gevallen worden bepaalde groepen bewoners minder goed gehoord of zelfs (onbedoeld) buitengesloten bij het besluitvormingsproces (Turok, 1999). Volgens Bijl et al. (2017) en Van den Broek et al. (2016) zorgt deze nieuwe manier van werken zelfs voor groeiende sociale ongelijkheid in Nederland, omdat minder bekwame burgers steeds verder achteropraken.
In het geval van Buiksloterham spelen zowel het najagen van sociale gelijkheid en economische belangen, als het beschermen van het milieu een belangrijke rol. Dit zou de weg naar sociale gelijkheid er lastig kunnen maken. Bijkomend is dat burgerparticipatie een groot onderdeel is van het planningsproces in Buiksloterham. Dit is terug te zien aan de actieve vereniging van bewoners, ondernemers en andere geïnteresseerden, genaamd BSH. Ook worden er in het gebied door de gemeente kavels uitgegeven aan onder andere groepen ‘zelfbouwers’, die hier hun eigen huizen (laten) bouwen (De Lange & Waal, 2016). Kortom heeft het herontwikkelingsproject van Buiksloterham een groot aantal actoren met uiteenlopende belangen en wensen. Economische- en milieubelangen zouden het streven naar sociale gelijkheid, en daarmee het vertegenwoordigen van de belangen van alle bewoners, in de weg kunnen zitten, met name in een gebied waar de burger zelf veel initiatief toont. Een probleem dat hierop voortbouwt is de
vertegenwoordiging van belangen van toekomstige bewoners. Buiksloterham is nog volop in aanbouw, waardoor de groep bewoners in de toekomst nog erg zal veranderen. Het vertegenwoordigen van de
6
belangen van deze bewoners is dan ook noodzakelijk, maar wel problematisch. Het feit dat er veel waarde wordt gehecht aan de participatie van huidige bewoners en ondernemers zou dit alleen maar lastiger kunnen maken. Het probleem wat in deze scriptie behandeld zal worden is hoe men de belangen van alle huidige en toekomstige bewoners kan vertegenwoordigen in een gebied waar economische belangen en milieubelangen een grote rol spelen. Het aspect van burgerparticipatie zou kunnen bijdragen aan het probleem van deze casus, maar speelt geen leidende rol in het onderzoek. De centrale onderzoeksvraag is als volgt geformuleerd: “Op welke wijze wordt er omgegaan met het property conflict en de development conflict bij het vertegenwoordigen van de belangen van alle huidige en toekomstige bewoners van
Buiksloterham?”
De termen ‘property conflict’ en ‘development conflict’ zijn een benamingen voor de spanningsvelden tussen sociale gelijkheid en economische belangen, en sociale gelijkheid en milieubelangen vanuit de Planner’s Triangle (Campbell, 1996). Deze zullen in het theoretisch kader verder worden uitgelegd.
1.3 Relevantie
1.3.1 Maatschappelijke relevantie
Sociale gelijkheid is een belangrijk gedachtegoed dat in Nederland wordt nagestreefd. Volgens Campbell (1996; 2016) en Herremans & Reid (2002) kan het streven naar economische- en milieubelangen zorgen voor problemen in het bereiken van sociale gelijkheid bij het planningsproces. Van oudsher is de Nederlandse overheid de beschermer van publieke belangen. Echter, met het hervormen van de Nederlandse samenleving van verzorgingsstaat naar participatiesamenleving worden burgers gevraagd meer initiatief te tonen (Rijksoverheid, 2013). Ondanks dat dit veel kansen kan bieden, zoals het
verbeteren van legitimiteit en inclusiviteit (Healey, 2006), zorgt het er volgens Bijl et al. (2017) en Van den Broek et al. (2016) voor dat sociale ongelijkheid in Nederland groter wordt. Burgers die minder bekwaam zijn zullen moeilijker mee kunnen komen en steeds verder achterraken. In het geval van Buiksloterham, speelt burgerparticipatie een belangrijke rol in het planningsproces (Manifest Circulair Buiksloterham, 2015). Zoals eerder genoemd kan dit een positieve uitwerking hebben, maar loopt men ook het gevaar dat bepaalde groepen burgers minder goed vertegenwoordigd worden.
1.3.2 Wetenschappelijke relevantie
Er zijn vele theorieën voorhanden rondom de tegenstellingen tussen sociale gelijkheid, economische belangen en milieubelangen, zoals Campbells (1996) Planner’s Triangle en Herremans & Reids (2002) Sustainability Triad. Ook zijn er verschillende casestudy’s, die ingaan op de tegenstellingen tussen economische belangen en sociale gelijkheid. Voor deze problematiek zijn volgens Campbell (2016) ook langdurige beleidsoplossingen gevonden. De tegenstelling tussen milieubelangen en sociale gelijkheid is echter onderbelicht. Campbell (2016) benoemd dit onderdeel van de Planner’s Triangle ook als het enige onderdeel waar nog geen oplossingen voor zijn.
1.4 Leeswijzer
Deze scriptie zal bestaan uit twee onderdelen: een theoretisch en een empirisch deel. Eerst zal in het theoretische deel een theoretisch kader (2) worden opgesteld. Hierin worden verschillende relevante theorieën besproken rondom de Planner’s Triangle, stakeholderanalyse en recente veranderingen in overheidsvoering. Vervolgens zal de onderzoeksopzet (3) beschreven worden. Hierin zullen het type onderzoek, de operationalisering en de onderzoeksmethoden besproken worden.
In het tweede onderdeel, het empirische deel, zal allereerst de casusbeschrijving (4) worden aangedaan. Hierin wordt achtergrondinformatie gegeven over het onderzochte gebied, wat de context vormt voor het onderzoek. Ten tweede zal de verzamelde data worden gepresenteerd aan de hand van de
7
deelvragen in de analyse (5). Vervolgens zal getracht worden de onderzoeksvraag te beantwoorden in de conclusies en discussie. In de discussiesectie zullen de resultaten in verband worden gebracht met de literatuur, zullen de beperkingen van het onderzoek besproken worden en aanbevelingen worden gedaan voor beleid en toekomstig onderzoek (6).
2. Theoretisch Kader
2.1 Conflict
In de probleemstelling is benoemd dat de tegenstellingen tussen de drie dimensies; economische groei, social justice en het beschermen van het milieu voor problemen kunnen zorgen. Over deze drie onderdelen zijn verschillende theorieën te vinden. Zo spreken Herremans & Reid (2002) van de Sustainability Triad. Campbell (1996) noemt dit de Planner’s Triangle en gaat in op de conflicten die volgen uit de genoemde dimensies. In deze scriptie zal de Campbells (1996) theorie gebruikt worden omdat, waar Herremans & Reid (2002) zich richten op sustainablity, deze ook gericht is op planning in het algemeen.
2.1.1 The Planner’s Triangle
Volgens Campbell (1996) zijn de belangrijkste doeleinden voor planners social justice, economische groei en milieubescherming. De neiging om zich op deze doeleinden te richten heeft niet te maken met
persoonlijke voorkeuren van planners, maar is onderdeel van de historische kern van planning (Campbell, 1996, p. 296). In een ideale wereld zouden planners een balans kunnen vinden tussen de drie onderdelen. Helaas hebben de doeleinden sterke tegenstellingen ten opzichte van elkaar, wat resulteert in conflict. In de praktijk zijn deze conflicten overal in terug te zien. Voorbeelden hiervan zijn het beschermen van een bepaalde diersoort door bebouwing in te perken of het verhogen van belastingen voor een beter
socialezekerheidsstelsel. Campbell (1996) identificeert drie conflicten die voortkomen uit de doeleinden: het property conflict (tussen sociale en economische belangen, het resource conflict (tussen economische belangen en milieubelangen) en het development conflict (tussen sociale belangen en milieubelangen). De aandacht van deze scriptie zal uitgaan naar het property conflict en het development conflict. Deze twee conflicten hebben beide te maken met een tegenstelling met social justice, zoals afgebeeld in figuur 1. Social justice, ook wel equity genoemd in Campbell (1996) is een begrip dat op verschillende manieren geïnterpreteerd kan worden. Volgens Campbell (1996, p. 298) ziet een planner die dit als doel heeft, de stad als een plek waar er conflict is over de verdeling van middelen, diensten en mogelijkheden. Er zijn ongelijkheden tussen verschillende groepen mensen, welke problematisch zijn, en er moeten maatregelen genomen worden deze ongelijkheden te verkleinen.
8 2.1.2 Property conflict
Campbell (1996) beschrijft dit conflict tussen economische groei en equity als wedijverende claims rondom het eigendom, alsook de manier van gebruik van de ruimte. Voorbeelden hiervan zijn spanningen tussen nieuwe en originele bewoners in een gentrifying buurt of tussen huurder en verhuurder. Volgens Campbell (1996) is het conflict erg gecompliceerd, omdat de twee kanten niet alleen tegengesteld zijn aan elkaar, maar elkaar ook nodig hebben. In een kapitalistische economie wordt ruimte namelijk vaak als privaat gezien, maar heeft men juist ook overheidsinterventie nodig om voordeel te halen uit de ruimte. Zo zijn bestemmingsplannen en regels rondom betaalbare woningen voor de lagere en middenklasse belangrijk om het hele systeem te laten werken. Het property conflict ontstaat dus vanuit het tegenwerken, maar ook nodig hebben van sociale interventie vanuit de overheid door de private sector. Volgens Campbell (1996) definieert het conflict de grens tussen private en publieke belangen.
2.1.3 Development conflict
Volgens Campbell (1996) zorgt het beschermen van het milieu vaak voor minder economische groei, omdat hierbij de exploitatie van de natuur niet gemaximaliseerd wordt. Dit effect is onderdeel van het resource conflict. Het development conflict komt hier voor een deel uit voort, omdat minder economische groei er ook voor zorgt dat degenen die het slecht hebben ook slechter gaan krijgen. Ook wordt volgens Campbell (1996) door velen milieubescherming gezien als een ‘luxury of the wealthy’, omdat groepen onderaan de sociaaleconomische ladder geen mogelijkheden hebben tot milieubewuste acties. Milieubewuste keuzes zijn namelijk over het algemeen economisch niet haalbaar voor veel mensen, waardoor zij gedwongen worden tot de meest vervuilende opties. Ook moeten er regelmatig beleidskeuzes worden gemaakt die ofwel het milieu beschermen, ofwel zorgen voor meer social justice. Een voorbeeld hiervan is de keuze om een nieuwe spoorweg of buslijn aan te leggen. Door de spoorweg kunnen veel rijkere forensen hun auto laten staan voor de trein. De buslijn zorgt ervoor dat veel armere mensen makkelijker en sneller kunnen reizen. In dit soort gevallen moet volgens Campbell (1996) het milieu meestal het onderspit delven.
2.2 Belangen
Zoals in de onderzoeksvraag wordt aangegeven zal onderzocht worden hoe de belangen van de
verschillende bewoners vertegenwoordigd worden binnen het property conflict en het development conflict. In de praktijk komen de twee conflicten neer op verschillende belangen tussen de stakeholders en misschien zelfs binnen stakeholders (de overheid heeft regelmatig verschillende belangen). Om de posities van de actoren in kaart te brengen is de theorie van Mitchell et al. (1997) over het identificeren van stakeholders en hun posities erg bruikbaar.
2.2.1 Stakeholder analyse
Mitchell et al. (1997) gebruiken een open definitie om stakeholders te beschrijven: “Any group or individual who can affect or is affected by the achievement of the organization’s objectives,” (Freeman, 1984 geciteerd door Mitchell et al., 1997, p. 854). Vervolgens wordt beschreven hoe stakeholders kunnen worden
onderverdeeld in verschillende klassen. Dit wordt gedaan aan de hand van drie eigenschappen die stakeholders kunnen hebben: macht, legitimiteit en urgentie.
De eerste eigenschap, power, is volgens Mitchell et al. (1997) op verschillende manieren te definiëren, maar komt het neer op het volgende: “it is the ability of those who possess power to bring about the outcomes they desire,” (Salancik & Pfeffer, 1974 geciteerd door Mitchell et al., 1997, p. 3). In de theorie worden drie vormen van macht genoemd, namelijk coercive power, utilitarian power en normative power. Coercive power is een vorm van macht gebaseerd op de dreiging van fysieke sancties, zoals geweld. Met utilitarian power wordt een vorm van macht bedoeld die gebaseerd is op het hebben van materiële of financiële middelen. Normative power is gebaseerd op de kracht achter symbolen. Deze macht komt voort uit het belang van status en andere immateriële en niet-fysieke concepten als waardering en liefde. De totale
9
macht van een stakeholder komt voort uit de mogelijkheid om deze drie vormen van macht te gebruiken om zijn wil op te leggen aan andere stakeholders (Mitchell et al. (1997).
De tweede eigenschap, legitimacy, wordt volgens Mitchell et al. (1997) vaak in verband gebracht met macht. Zo hebben stakeholders met legitimiteit macht en hebben machtige stakeholders ook legitimiteit. Echter, beargumenteren Mitchell et al. (1997) dat deze twee eigenschappen ook los van elkaar kunnen bestaan. Suchmans definitie voor legitimiteit wordt hierbij gehanteerd: “a generalized perception or assumption that the actions of an enitity are desirable, proper, or appropriate within some socially constructed systems of norms, values beliefs and definitions,” (Suchman, 1995 geciteerd door Mitchell et al., 1997 p. 574).
De derde eigenschap, urgency, is volgens Mitchell et al. (1997) gebaseerd op twee onderdelen: tijdsgevoeligheid en criticality. Met tijdsgevoeligheid wordt bedoeld in welke door de stakeholder het vertragen van een proces onacceptabel wordt geacht. Met criticality bedoelt men het belang dat de
stakeholder hecht aan een de uitkomst van een proces. De twee componenten moeten om een stakeholder urgentie toe te schrijven, beide voorkomen bij de stakeholder. Kortom definieren Mitchell et al. (1997, p. 867) urgentie als volgt: “the degree to which the stakeholder claims call for immediate attention.”.
Met een stakeholder typology, waarbij de stakeholders aan de hand van de drie eigenschappen in kaart worden gebracht, wordt inzichtelijk welke posities de stakeholders hebben ten opzichte van elkaar. Zoals te zien in figuur 2 zijn er zeven stakeholdersklassen te identificeren:
1. Dormant stakeholder: Deze stakeholder heeft alleen macht als eigenschap, maar geen legitimiteit of urgentie. Dit zorgt ervoor dat de macht ongebruikt blijft.
2. Discretionary stakeholder: Deze heeft alleen legitimiteit, maar ontbreekt het aan macht en urgentie. Velen zullen deze stakeholder hierom links laten liggen, echter kan het betrekken van deze stakeholder wel onderdeel zijn van het streven naar social justice.
3. Demanding stakeholder: Deze stakeholder heeft alleen urgentie, maar geen legitimiteit of macht. Dit betekent dat deze stakeholder door de andere partijen vaak wel opgemerkt wordt, maar niet als belangrijk of gevaarlijk wordt geacht. De wensen van deze stakeholder worden daarom meestal niet ingewilligd.
4. Dominant stakeholder: Deze stakeholder heeft zowel legitimiteit als macht. Dit betekent dat met deze stakeholder vaak rekening wordt gehouden in de besluitvorming. De stakeholder heeft een legitieme claim op het doen van bepaalde acties en heeft de macht om deze uit te voeren, maar of de stakeholder hier gebruik van maakt is niet zeker.
5. Dangerous stakeholder: Deze stakeholder heeft zowel macht als urgentie. De stakeholder is gevaarlijk omdat hij veel invloed kan uitoefenen op de besluitvorming, maar geen legitieme claim heeft. Deze stakeholder maakt vaak gebruikt van coercive power om zijn wil op te leggen. Volgens Mitchell et al. (1997) wordt deze machtsvorm vaker gebruikt door stakeholders die legitimiteit missen. 6. Dependent stakeholder: Deze stakeholder heeft legitimiteit en urgentie, maar geen macht. Dit
betekent dat de stakeholder afhankelijk is van andere stakeholders om zijn wensen uit te laten voeren. Als sterkere stakeholders zich de wensen van de dependent stakeholder aantrekken kan deze stakeholder erg belangrijk worden.
7. Definitive stakeholder: Deze stakeholder beschikt over alle eigenschappen, macht, legitimiteit en urgentie. Dit betekent dat deze stakeholder de meeste aandacht krijgt in het
besluitvormingsproces.
Volgens Mitchell et al. (1997) is het van belang deze drie eigenschappen te hanteren en niet alleen te kijken de machtige stakeholders of de legitieme stakeholders, zoals in veel theorieën beschreven. Dit zorgt voor een realistischer beeld van de situatie.
10 Figuur 2: Stakeholder Typology (Mitchell et al. 1997, p. 874)
2.3 Verantwoordelijkheid
Het vertegenwoordigen van de belangen van het publieke belang, zoals dat van de bewoners van
Buiksloterham, is op het eerste oog een overheidstaak. Lange tijd heeft de overheid, waaronder gemeente, een zeer sturende rol gehad in het planproces. Echter, maakt volgens Bijl et al. (2016) de Nederlandse overheid de afgelopen 25 jaar een terugtrekkende beweging. Dit betekent dat van de burger verwacht wordt dat deze zich meer maatschappelijk zal inzetten. In andere woorden is de verantwoordelijkheid voor het publieke belang is de afgelopen jaren dus steeds meer bij de burger komen te liggen. Dit past binnen de verschuiving van government naar governance, waarbij er steeds meer ruimte komt voor burgers en private partijen om overheidstaken (gedeeltelijk) over te nemen (Rhodes, 1996). Hierbij ontstaan er allerlei nieuwe partijen die zich inzetten voor deze taken (Kramer, 2010). De verschuiving van government naar governance is van belang omdat er nieuwe structuren ontstaan binnen de besluitvorming. Dit betekent dat er nieuwe machtsverhoudingen ontstaan tussen de verschillende partijen en dat er geheel nieuwe organisatievormen zich voordoen, waarmee rekening gehouden moet worden.
2.3.1 The New Governance
Rhodes (1996) noemt de verschuiving, zoals kort beschreven in de vorige alinea, ‘The New Governance’. Volgens Rhodes (1996) zijn er verschillende manieren waarop het woord governance gebruikt kan worden. Om deze verschillende betekenissen samen te vatten wordt de volgende definitie gehanteerd: “governance refers to self-organizing, interorganizational networks,” (Rhodes, 1996, p. 660). Dit is geen specifieke definitie, maar deze definitie omvat wel de verschillende vormen die governance aan kan nemen. Bij de nieuwe vorm van governancce, zoals Rhodes (1996) die beschrijft, wordt de sturende rol van de overheid minder sterk. Hierbij ontstaan netwerken van actoren die allemaal macht uitoefenen binnen een systeem. Deze actoren hoeven zich niet in de publieke sector te bevinden, maar kunnen ook deel uit maken van de private sector of tussenvormen.
11
3. Onderzoeksopzet
3.1 Conceptueel model
Figuur 3: Conceptueel model (Eigen creatie)
3.2 Deelvragen
De hoofdvraag van deze scriptie zal beantwoord worden door middel van de volgende deelvragen: 1. Welke stakeholders zijn betrokken bij de herontwikkeling van Buiksloterham en hoe verhouden
zij zich tot elkaar?
Bij deze deelvraag wordt door middel van een stakeholder analyse (Mitchell et al., 1997) in kaart gebracht welke stakeholders betrokken zijn, welke belangen zij hebben en welke macht zij hebben. Hiermee wordt zowel duidelijk welke tegenstellingen er zijn, als wie de belangen van de bewoners vertegenwoordigt.
2. Hoe speelt het property conflict een rol bij de herontwikkeling van Buiksloterham? 3. Hoe speelt het development conflict een rol bij de herontwikkeling van Buiksloterham?
Bij deelvraag 2 en 3 zal aan worden besproken op welke manier het property conflict en het development conflict terugkomen in de casus. Het uitwerken van de posities van de stakeholders bij deelvraag 1 is hierbij behulpzaam. In deze twee deelvragen zal echter de theorie van Campbell (2016) worden toegepast op de vergaarde informatie.
4. Op welke wijze wordt er omgegaan met het property conflict door de actoren die de bewoners vertegenwoordigen?
5. Op welke wijze wordt er omgegaan met het development conflict door de actoren die de bewoners vertegenwoordigen?
In de voorgaande deelvragen zijn de actoren die de belangen van de bewoners vertegenwoordigen geïdentificeerd en is onderzocht hoe het property conflict en het development conflict een rol spelen in de casus. Vervolgens kan in de laatste twee deelvragen onderzocht worden hoe de actoren die de bewoners vertegenwoordigen omgaan met de twee conflicten.
3.3 Operationalisering
De deelvragen zijn al een stap dichter bij de dataverzameling en analyse. Echter, is het van belang te weten waarnaar gezocht moet worden en hoe theoretische begrippen in de praktijk kunnen worden gedefinieerd.
3.3.1 Property conflict en development conflict
Voor beide conflicten geldt dat een conflict zich in de praktijk zou kunnen uiten in een daadwerkelijk conflict tussen verschillende partijen. Twee of meer partijen met verschillende belangen kunnen op het moment van de dataverzameling, of in het verleden een conflict of wrijving hebben (gehad), waarin één van de conflicten tot uiting komt. Voor het property conflict zullen dat partijen zijn die zich óf inzetten voor
12
social justice óf voor economische belangen. Bij het development conflict zijn dat partijen die zich inzetten voor social justice tegenover partijen die zich inzetten voor het beschermen van het milieu. Een tweede manier waarop de conflicten zichtbaar kunnen zijn in de praktijk is binnenin partijen. Voor sommige actoren kan het moeilijk zijn om een bepaald doel na te streven, wanneer zij ook een tegengesteld belang tot doel hebben. Deze conflicten kunnen geïdentificeerd worden door partijen te vinden die meer dan één belang hebben uit de Planner’s Triangle.
3.3.2 Social justice
Het begrip ‘social justice’ wordt door Campbell (1996, p. 303) als volgt gedefinieerd: “the striving towards a more equal distribution of resources among social groups across the space of cities and of nations-a definition of “fair” distribution.” Social justice, ofwel sociale rechtvaardigheid, gaat over de eerlijke verdeling van middelen over verschillende sociale groepen. Het begrip wordt door Campbell (1996) gebruikt in de Planner’s Triangle als één van de belangen die wordt nagestreefd. Social justice kan in de praktijk vele vormen aannemen. De eerlijke verdeling van middelen kan in Nederland onder andere worden teruggezien in het sociale
zekerheidsstelsel, het belastingstelsel en de gezondheidszorg. Bij het ontwikkelen van een gebied, zoals in Buiksloterham, kan social justice met name worden gezocht in toegang tot de woningmarkt. Om social justice te bereiken is het van belang dat mensen uit alle segmenten van de samenleving de mogelijkheid hebben om in het gebied te gaan wonen. Een ander aspect waarin social justice naar voren zou kunnen komen zijn voorzieningen. Bij een gemêleerde woonwijk horen voorzieningen die hierbij aansluiten. Zo zijn er winkels uit verschillende prijssegmenten nodig, maar ook onderdelen als ouderenzorg en onderwijs. Partijen die verantwoordelijk zijn voor social justice zijn vaak overheden, zoals gemeentes, provincies en het rijk. Ook woningcorporaties zijn erg belangrijk in de verzorging van sociale en middeldure huurwoningen.
3.4 Type onderzoek
De onderzoeksvraag die centraal staat in de probleemstelling is een vraag die ingaat op ‘hoe’ iets zich afspeelt in de sociale wereld. Kwalitatief onderzoek door middel van een casestudy past hierbij, omdat deze manier van onderzoek doen gericht is op het achterhalen van complexiteit (Bryman, 2012, p. 66). De casus die gebruikt zal worden maakt deel uit van een relatief nieuwe situatie. Buiksloterham loopt namelijk voorop in het streven naar een hoge mate van circulariteit en burgerparticipatie (De Lange & De Waal, 2016). Ook is er volgens Campbell (2016) nog geen beleidsoplossing voor het development conflict. Dit maakt de casus een revelatory case, waarbij voor het eerst de mogelijkheid tot het onderzoeken van een bepaalde situatie zich voordoet (Bryman, 2012, p. 70).
3.5 Onderzoeksmethoden
3.5.1 Dataverzamelingsmethode
De dataverzamelingsmethoden die bij het bovengenoemde research design passen en gebruikt zijn in de scriptie zijn het onderzoeken van documenten en interviews. Het samplen van de geïnterviewden zal gedaan worden door middel van snowball sampling. Dit houdt in dat er een klein aantal respondenten gekozen wordt, welke later leiden tot andere relevante respondenten (Bryman, 2012, p. 424). De eerste groep respondenten zal gekozen worden op basis van informatie uit Dembski (2013) en de website
www.buiksloterham.nl. De interviews zullen worden afgenomen aan de hand van een semigestructureerde methode. Hierbij worden er onderwerpen van een vooraf opgestelde lijst besproken, maar is de
interviewer flexibel om follow up vragen te stellen en buiten de lijst om te gaan. Semigestructureerde interviews geven de onderzoeker complexe en diepgaande informatie, wat past bij een kwalitatieve casestudy (Bryman, 2012, p. 471). Ook het verzamelen van documenten zal gedaan worden aan de hand van snowball sampling. In de documenten wordt gezocht naar nieuwe onderwerpen en andere documenten. Volgens Bryman (2012, p. 425) hangt de grootte van het sample af van wanneer er theoretical saturation optreedt. Bij kwalitatief onderzoek is het lastig van te zeggen wanneer dit is Een manier die genoemd
13
wordt is door de kijken of er in de analyse nog nieuwe codes gecreëerd moeten worden. Indien er weinig tot geen nieuwe codes tot stand komen kan er geconcludeerd worden dat er genoeg data is verzameld. In dit onderzoek is het niet mogelijk geweest om volledige theoretical saturation te bereiken, vanwege het korte tijdsbestek.
3.5.2 Analysemethode
Om de data te analyseren zal deze scriptie gebruikmaken van een thematische analyse met behulp van Computer-assisted qualitative data analysis software (CAQDAS), namelijk Atlas.ti. Hierbij zal de vergaarde data uit getranscribeerde interviews en documenten gecodeerd worden en daarmee geordend in categorieën (Bryman, 2012, p. 578). Op deze manier wordt er duidelijkheid geschapen in de grote hoeveelheid informatie en kan snel en volledig worden beoordeeld wat er over welke thema’s gezegd wordt.
Analyseren door middel van CAQDAS heeft twee belangrijke valkuilen. Ten eerste is de analysemethode, zoals vaak bij kwalitatief onderzoek, interpretatief. Hoe de analyse wordt gedaan en wat er geconcludeerd wordt is sterk afhankelijk van de visie en gedachtegang van de onderzoeker. In deze scriptie wordt hiermee omgegaan door de categorieën die gemaakt worden bij de analyse te baseren op de theorie die beschreven in hoofdstuk 2. Op deze manier wordt het coderen in mindere mate overgelaten aan de interpretatie van de onderzoeker. Ten tweede kan er bij CAQDAS door het opdelen van teksten in citaten belangrijke context verloren gaan. De fragmentatie van de tekst kan zorgen voor verkeerde conclusies, wat een lage ecologische validiteit betekent. Ook kan de diepere betekenis van de tekst verloren gaan, wat een negatief effect heeft op de externe validiteit (Hissink-Muller, 2018). Om ervoor te zorgen dat door het selecteren van citaten de context niet verloren gaat is ervoor gekozen om bij elk citaat een paar zinnen om het citaat ook te selecteren. Om de transparantie van het onderzoek te vergroten is een overzicht van de categorieën en bijbehorende codes zijn terug te vinden in bijlage 1. Ook wordt bij elk citaat dat in de scriptie gegeven wordt de bijbehorende code vermeld.
4. Casusbeschrijving
Om de lezer van contextuele informatie te voorzien zal in dit hoofdstuk de casus in beeld gebracht worden. Hierbij zal achtereenvolgens het verleden, heden en de toekomst van het gebied Buiksloterham beschreven worden.
4.1 Verleden
De Buiksloterham is onderdeel van Amsterdam-Noord. Een deel van de stad dat bijna geheel door middel van droogmakerijen ontstaan is. Aanvankelijk werd dit deel van Amsterdam-Noord gebruikt om
baggerspecie van andere gebieden te dumpen. In 1832 werd door de stad besloten om rondom het gebied een dam aan te leggen, zodat de bagger niet in de vaargeul zou belanden. Later, in 1844, besloot de stad om het gebied definitief droog te maken. Hier ontstond enkele jaren later de eerste industrie van
Amsterdam-Noord (Huissen, 2015). De grote interesse voor Amsterdam-Noord bleef echter nog uit. Pas vanaf de jaren 70 van de 19e eeuw groeide het belang voor Amsterdam-Noord, waaronder Buiksloterham.
Dit was het gevolg van een enorm groeiende bevolking en een tekort aan terrein voor de opkomende industrie. In 1900 werd er een plan gemaakt voor Buiksloterham waarin industrie, handel en wonen centraal stonden. Het vestigingsklimaat was er gunstig, vanwege de lage grondprijzen en de ligging aan het water van het IJ. Langzamerhand werd het gebied ingenomen door scheepswerven en fabrieken,
waaromheen arbeiders zich vestigden (Gemeente Amsterdam, g.j.).
Vanaf 1914, na het aanbreken van de Eerste Wereldoorlog, stond de woningvoorraad van Amsterdam enorm onder druk vanwege de toestroom van duizenden oordlogsvluchtelingen. De stad kreeg de opdracht om een nooddorp te bouwen in de Buiksloterham. In 1918 bleven er woningen bijgebouwd worden, waaronder Disteldorp en de Van der Pekbuurt. Ook werd enige tijd later Tuindorp Buiksloterham gebouwd. De tuindorpen waren onderdeel van een beweging om de verpaupering van de
14
volksbuurten in Nederland tegen te gaan. Ten slotte was het een strategie om ervoor te zorgen dat de arbeiders die in de fabrieken en de scheepswerven werkten woonruimte te bieden. Dit zorgde ervoor dat de bouw van een dure verbinding tussen Noord en de rest van de stad uitgesteld kon worden (Gemeente Amsterdam, g.j.).
4.2 Heden
Het de-industrialiseren van de economie heeft ervoor gezorgd dat de zware industrie steeds minder belangrijk werd. In het huidige postindustriële tijdperk resulteert dit ook in Buiksloterham in het
verdwijnen van de industrie. Veel grote bedrijven zijn vertrokken en terreinen kwamen braak te liggen. In vergelijking met de rest van Noord liep Buiksloterham minder snel leeg, vanwege de veel kleine schaal van industriële activiteiten. Deze leegloop liet gebied achter met veel vervuilde grond. De interesse van de gemeente voor Buiksloterham om het te ontwikkelen werd gewekt, met name met als doel om de
woningvoorraad aan te vullen. Eerst werd het zuidelijke deel van Buiksloterham, wat nu Overhoeks wordt genoemd (zie figuur 4) ontwikkeld. Hier is oliemaatschappij Shell gevestigd. In 1999 besloten zij hun bedrijf te herstructureren, wat ervoor zorgde dat een groot deel van het gebied vrijkwam (Dembski, 2013). Dit gebied werd getransformeerd tot een modern gezicht met filmmuseum EYE aan de kade. De
aandacht van deze scriptie zal zich echter focussen op het noordelijke deel van Buiksloterham (zie figuur 4). De gemeente heeft dit gebied gekozen om door middel van mixed land-use te ontwikkelen tot een woon- en werkgebied. Dit betekende dat het gebied op organische wijze zou overlopen en er verschillende functies aan het gebied gegeven zouden worden.
In 2009 werd het bestemmingsplan opgesteld en goedgekeurd. De ontwikkeling kon beginnen. De gemeente besloot om de kavels voor een deel aan zelfbouwers uit te geven. De invulling liep echter geen storm. De economische crisis van 2008 zorgde ervoor dat er nog weinig interesse was in de kavels die de gemeente wilde uitgeven. Door middel van collectief opdrachtgeverschap (CPO) probeerde de gemeente de kavels aantrekkelijker te maken. In latere jaren werden de kavels steeds populairder (Heppener, 2018). De manier waarop de gemeente de Buiksloterham wil invullen is niet alleen vanuit planologisch aspect vernieuwend, vanwege de organische transformatie, maar ook vanuit het oogpunt van
duurzaamheid. Er wordt in het gebied gewerkt aan het creëren van een circulaire stadswijk, wat betekent dat er zoveel mogelijk duurzame grondstoffen worden gebruikt en reststoffen zo goed mogelijk worden hergebruikt. Deze doelstelling is ondertekent in het Manifest Buiksloterham, een
samenwerkingsconvenant tussen bewoners, bedrijven en gemeente.
Op dit moment zijn er een aantal kavels door zelfbouwers in gebruik. Er wonen nu ongeveer 500 mensen in het gebied (Gemeente Amsterdam, g.j.). Ook is er een school en een zorginstelling en is er sinds 2014 het duurzame Café De Ceuvel, wat een broedplaats is voor creatieve en sociale ondernemers. De bewoners en ondernemers in het gebied maken deel uit van een zeer actieve gemeenschap die zich inzetten voor Buiksloterham. Zij verenigen zichzelf door middel van een eigen website, waarop zij zelf projecten starten en elkaar helpen.
15 Figuur 4: Buiksloterham en omgeving (Dembski, 2013, p. 10).
4.3 Toekomst
De toekomst van Buiksloterham gaat nog veel verandering met zich mee brengen. Op dit moment is nog maar 8% van de plannen gerealiseerd (Müller, 2018). Er wordt door de woningcorporaties De Alliantie en Eigen Haard volop gebouwd aan verschillende appartementencomplexen. De gemeente ziet erop toe dat er voor nu in elk geval 30% sociale huur en 70% niet-sociale huur in het gebied aanwezig zal zijn. In de toekomst zal dit eventueel kunnen veranderen naar 40% sociale huur, 40% middeldure huur en 20% vrije sector, al is dat nog niet zeker (Heppener, 2018). Ondertussen zijn er ook private investeerders
geïnteresseerd in het gebied. Zo wordt er onder andere aan een hotel gebouwd. Kortom zullen er nog erg veel nieuwe bewoners en ondernemers zich in het gebied gaan vestigen. De gemeente zal de faciliteiten in het gebied hierop moeten aanpassen, waaronder de infrastructuur, scholen en zorg. Met al deze
veranderingen in zicht zullen er ook nog manieren gevonden moeten worden om de, vaak vervuilende, bedrijven die van oudsher in Buiksloterham zitten te incorporeren in deze plannen.
5. Analyse
In dit deel van de scriptie zullen de resultaten van het onderzoek gepresenteerd worden. Per deelvraag zal de data besproken worden, waarna voor elke deelvraag een korte conclusie gegeven zal worden.
5.1 Deelvraag 1
De eerste deelvraag die besproken wordt luidt: “Welke stakeholders zijn betrokken bij de herontwikkeling van Buiksloterham en hoe verhouden zij zich tot elkaar?”. Deze deelvraag zal beantwoord worden door middel van een stakeholderanalyse (Mitchell et al., 1997), zoals besproken in het theoretisch kader.
De belangrijkste stakeholders zullen aan de hand van de stakeholder typology Mitchell et al. (1997) een plek krijgen, welke vervolgens besproken zal worden. Bij een stakeholder typology is het belangrijk om de stakeholders bij naam te noemen, maar omdat sommige stakeholders met erg veel zijn is er voor gekozen een aantal in groepen in te delen. Deze groeperingen zullen vervolgens per groep besproken worden en van uitleg worden voorzien. Ook zullen sommige stakeholders op meerdere plekken in de typology voorkomen, dit zal verklaard worden.
16 Figuur 5: Stakeholder Typology (Mitchell et al. 1997, p. 874)
3: Oude ondernemers, nieuwe ondernemers, oude bewoners, nieuwe bewoners 4: Provincie Noord-Holland
5: Projectontwikkelaars, investeerders, oude ondernemers, Liander
7: Gemeente Amsterdam, De Alliantie, Eigen Haard, Ymere, Rijksoverheid, Waternet 8: Vervoerregio Amsterdam
Oude ondernemers: Met oude ondernemers worden de ondernemers bedoeld die voor de transformatie al in de Buiksloterham gevestigd waren. Deze bedrijven maakten deel uit van de industrie in het gebied. De bedrijven zorgen vaak voor geluids- en stankoverlast en moeten zich houden aan bepaalde
veiligheidsnormen. De komst van meer woonruimte in het gebied kan gezien worden als een bedreiging voor deze ondernemers, vanwege de aanscherping van de stank, geluids- en veiligheidsnormen die inherent zijn aan toevoeging van woningen in het gebied (Dembski, 2013). Deze ondernemers hebben zich in het beginstadium verenigd in Vereniging van Bedrijven in Amsterdam Noord (VEBAN). De reden waarom zij niet onder deze naam in de typology staan is dat de VEBAN op dit moment ook leden heeft die zich pas later in Buiksloterham hebben gevestigd (VEBAN, g.j.).
De oude ondernemers staan zowel op plek 3 (Demanding Stakeholder) als plek 5 (Dangerous
Stakeholder). Op beide plekken hebben de oude ondernemers urgency, vanwege hun economische belangen om in het gebied te kunnen blijven opereren. Met name vanwege de aanscherping van eerdergenoemde normen, waardoor de mogelijkheden van de bedrijven om te groeien beperkt zou kunnen worden (Dembski, 2013).
Het verschil in power heeft te maken met het feit dat deze ondernemers een mix zijn met grote en kleine bedrijven en of zij deel uit maken van de vereniging. Tijdens het besluitvormingsproces hebben een aantal bedrijven, al dan niet verenigd in VEBAN en de Kamer van Koophandel, commentaar geleverd op de plannen. Voor sommige bedrijven was dit succesvol; zij konden de zones aangewezen voor woningen verder op afstand houden, wat resulteerde in lagere normen. Andere bedrijven slaagden hier echter niet in (Dembski, 2013). Ook hebben alle ondernemers de mogelijkheid naar de meetups te gaan. Dit zijn
17
bijeenkomsten waarbij de aanwezigen hun voorstellen, meningen en plannen kenbaar mogen maken en op elkaar kunnen reageren. Hierbij zijn vaak leden van de gemeente en woningcorporaties aanwezig
(Klaassen, 2018). Er is echter geen juridische macht verbonden aan deze vorm van inspraak.
Nieuwe ondernemers: met de nieuwe ondernemers worden de ondernemers bedoeld die zich tijdens het transformeren van de Buiksloterham hebben gevestigd in het gebied. Deze nieuwe ondernemers zijn een veel kleinere groep dan de oude ondernemers. De bedrijven van deze ondernemers passen vaak goed bij het nieuwe imago van de wijk. Het zijn veel bedrijven in de dienstensector, zoals architecten- en
designbureaus. Ook zijn er ondernemers die een sterke focus hebben op duurzaamheid. Deze nieuwe ondernemers maken soms ook deel uit van VEBAN, maar verenigen zich ook op andere manieren. Zo is de website www.buiksloterham.nl, waar zij zich op profileren en zijn er samenwerkingen, zoals Stichting Stadslab, waarin zij zich verbinden met elkaar en andere stakeholders in het gebied.
De nieuwe ondernemers staan op plek 3 (Dependent Stakeholder), zij hebben alleen urgency vanwege hun economische belangen als bedrijf. De nieuwe ondernemers hebben wel wat macht, zo werken zij samen met belangrijke stakeholders, zoals de gemeente en de woningcorporaties. Ook hebben zij de mogelijkheid zich aan te melden voor de meetups die, deels door henzelf, georganiseerd worden en hebben zij het recht zienswijzen in te leveren wanneer een nieuw bestemmingsplan zich aandient. Toch krijgen zij het attribuut power niet toegeschreven in de typology, omdat deze vormen van macht in relatie tot de andere stakeholders weinig impact heeft.
Oude bewoners: de oude bewoners van Buiksloterham maken deel uit van een kleine groep. Met deze groep worden de originele bewoners van de Buiksloterham bedoeld, die er voor de transformatie al woonden. Buiksloterham was vrijwel onbewoond voor de transformatie, met uitzondering van een aantal woonbootbewoners (Dembski, 2013). Uiteraard heeft deze groep urgency, vanwege hun belangen als bewoners van het gebied. De groep is extreem klein, waardoor deze groep op plek 3 (Dependent Stakeholder) staat. De rol in het besluitvormingsproces was dan ook minimaal.
Nieuwe bewoners: met de nieuwe bewoners van Buiksloterham worden de bewoners bedoeld die zich tijdens en na de transformatie in het gebied gevestigd hebben en zullen vestigen. Op dit moment is de groep nog vrij klein, zo’n 500 bewoners. Deze groep bestaat grotendeels uit mensen die alleen of in groepen een huis hebben gebouwd of laten bouwen in het gebied en worden ook wel de ‘zelfbouwers’ genoemd. Over het algemeen bestaat deze groep uit creatieve, theoretisch opgeleide, welvarende mensen (Dortwegt, 2018; Heppener, 2018; Müller, 2018). Het zijn mensen ‘uit het vak’, zoals Klaassen (2018) stelt. Dit betekent dat de groep relatief sterk en mondig is. Dit is terug te zien aan de manier waarop de
bewoners zich verenigen en hun ideeën kenbaar maken op www.buiksloterham.nl. Op de website is ook een speciale bewonersvereniging, genaamd Door de Buurt terug te vinden, welke zich inzet voor alle bewoners en in contact staat met de andere stakeholders.
In de toekomst zal deze bewonersgroep erg gaan veranderen. De nieuwe woningen, onder andere gebouwd door woningcorporaties, zullen verschillende mensen trekken. Dit zal zorgen voor een meer gemêleerde wijk.
De nieuwe bewoners staan eveneens op plek 3 (Dependent Stakeholder). Zowel de huidige bewoners als de toekomstige bewoners hebben urgency. Zij hebben allen belangen in de wijk als hun woongebied, zoals het verminderen van stank- en geluidsoverlast van omliggende bedrijven. Zoals uitgelegd maken de huidige bewoners deel uit van een relatief sterke, kundige groep. Net als de andere stakeholders hebben zij de mogelijkheid om naar de meetups te gaan, zich te verenigen en zienswijzen in te leveren bij een nieuw bestemmingsplan. Dit geeft ze wat macht. Deze macht is, behalve het inleveren van zienswijzen, geen institutionele macht (Müller, 2018). Ondanks dat de bewoners een relatief sterke groep zijn, zijn zij in verhouding met andere stakeholders niet erg machtig. Dit betekent dat power niet als attribuut kan worden toegeschreven.
18
Provincie Noord-Holland: De provincie staat op plek 4 in de typology (Dominant Stakeholder). Het attribuut power wordt aan de provincie toegeschreven vanwege de wettelijke macht die het kan uitoefenen. De provincie heeft namelijk de mogelijkheid om een provinciale verordening of een provinciaal
inpassingsplan in te voeren (Van Buuren et al. 2010). Ook heeft de provincie utilitarian power, door middel van het wel of niet uitgeven van subsidies. Ten tweede wordt legitimacy aan de provincie toegeschreven omdat het een overheidsorgaan is, welke als doel heeft het publieke belang te beschermen.
Projectontwikkelaars en investeerders: Er zijn steeds meer projectontwikkelaars en investeerders geïnteresseerd in Buiksloterham. Binnen hoe deze groep zich gedraagt is veel diversiteit te zien. Volgens Dortwegt (2018) is er een duidelijk verschil tussen projectontwikkelaars en investeerders met een lange termijnvisie en een kortetermijnvisie. Partijen die met de lange termijn bezig zijn, hebben meer belang bij de algemene ontwikkeling van het gebied, alsmede de duurzame ontwikkeling. Partijen met een
kortetermijnvisie zijn over het algemeen minder geneigd te investeren in ontwikkelingen die pas veel later wat opleveren.
De projectontwikkelaars en investeerders staan op plek 4 (Dangerous Stakeholder). Deze partijen hebben over het algemeen utilitarian power. Zij hebben de macht om in een gebied te investeren of niet en hebben daarmee invloed op wat er gebouwd gaat worden. Vanzelfsprekend hebben de
projectontwikkelaars en investeerders die zich hebben aangediend in Buiksloterham een mate van urgency. Zij zien een kans in het gebied om hier economisch voordeel uit de halen voor hun onderneming. De Alliantie, Eigen Haard, Ymere: Deze drie partijen zijn allen woningcorporaties die actief zijn in het gebied. Ymere heeft als eerste woningen ontwikkeld in Overhoeks. In het noordelijke deel van
Buiksloterham hebben zij nog geen projecten. De Alliantie is de woningcorporatie met het grootste aantal te realiseren woningen in Buiksloterham. Zij hebben drie projecten, genaamd Cityplots,
Buiksloterhamenco en Kop Grasweg. De Alliantie probeert hierbij zoveel mogelijk in te zetten op duurzame en dan vooral circulaire ontwikkeling (Klaassen, 2018). Woningcorporatie Eigen Haard bouwt aan een project, genaamd De Vrije Kade (Eigen Haard g.j.).
De woningcorporaties staan allemaal op plek 7 in de typology (Definitive Stakeholder). Power kan aan deze partijen worden toegeschreven, vanwege de grote structurele investeringen die de woningcorporaties doen. Vervolgens hebben de woningcorporaties ook legitimacy, ondanks dat zij geen volledig
overheidsorgaan zijn. De woningcorporaties opereren onder strenge regels, die opgelegd worden door de nationale overheid, om voor het belang van alle burgers woningen te bouwen. Zij verzorgen de sociale woningbouw in Nederland en zijn op deze manier beschermers van het publieke belang.
Liander: Liander is de netbeheerder in Buiksloterham, zij leggen kabels en leidingen aan om het gebied van energie te voorzien en beheren dit netwerk. Vanwege alle nieuwbouw in Buiksloterham is Liander op dit moment een belangrijke actor. De doelstelling om van Buiksloterham een circulaire stadswijk te maken betekent ook dat het energienetwerk hierop aangepast dient te worden (Liander, g.j.).
Liander staat op plek 5 (Dangerous Stakeholder). Het attribuut power kan aan de partij worden toegeschreven vanwege de investeringen die zij in het gebied doen. Urgency heeft Liander omdat zij economische belangen hebben bij het ontwikkelen van het energienetwerk.
Gemeente Amsterdam: De gemeente is altijd een zeer invloedrijke stakeholder en staat dan ook op plek 7 als Definitive Stakeholder. De gemeente heeft zowel juridische macht als financiële middelen. Eén van de belangrijkste machtsvormen waarover de gemeente beschikt is het bestemmingsplan, waarin bepaald is wat er wel en niet gebouwd mag worden. Ook kunnen zij verordeningen en vergunningen uitschrijven (Van Buuren et al. 2010). Vaak heeft de gemeente ook een grondpositie, wat betekent dat zij eigenaar zijn van de grond. In Amsterdam wordt de grond vaak in erfpacht uitgegeven. De gemeente heeft financiële
19
macht omdat zij vaak de grondexploitatie van een gebied op zich nemen. Deze grond verkopen zij dan aan andere partijen om verder te ontwikkelen. Vervolgens is de gemeente verantwoordelijk voor het verzorgen van publieke voorzieningen, zoals de aanleg van wegen en bruggen. Zo hebben zij de macht om te kiezen om een bepaald gebied te ontwikkelen of niet. Ten slotte heeft de gemeente de mogelijkheid om subsidies uit te geven om zo ontwikkelingen te stimuleren. De gemeente heeft in Buiksloterham veel urgency, omdat de woningnood in Amsterdam blijft stijgen. Om de druk te verlichten is de gemeente opzoek naar zoveel mogelijk plekken om de woningvoorraad aan te vullen. Als overheidsorgaan heeft de gemeente ook legitimacy. Het is de taak van de overheid om publieke belangen te behartigen.
Rijksoverheid: De Rijksoverheid, of nationale overheid, staat ook op plek 7 in de typology. De Rijksoverheid heeft juridische macht, met als belangrijke vorm de Algemene Maatregel van Bestuur en het
Rijksinpassingsplan (Van Buuren et al., 2010). Ook heeft de Rijksoverheid coercive power, met een
geweldsmonopolie en als verantwoordelijke voor de nationale politie. Ten slotte heeft de Rijksoverheid financiële macht. Dit uit zich in het toekennen van een subsidie aan de gemeente Amsterdam om de ontwikkeling van Buiksloterham te stimuleren. Dit was binnen het kader van de Nota Ruimte. Dit leidt ook tot de urgency die aan de Rijksoverheid kan worden toegeschreven. De Buiksloterham was één van de strategieën om de doelstellingen uit de Nota Ruimte te behalen (Dembski, 2013).
Waternet: Waternet is een overheidsbedrijf dat afvalwater zuivert en levert aan alle inwoners en bedrijven van Amsterdam. Ook houdt Waternet zich bezig met natuurwater, dijken en de Amsterdamse grachten. De aanleg van leidingen en het beheren van het water in Buiksloterham is een belangrijke taak. De doelstellingen rondom circulariteit vragen daarbij om nieuwe oplossingen, waaraan Waternet regelmatig meewerkt (Waternet, g.j.). Waternet staat op plek 7 (Definitive Stakeholder). Waternets power komt vanuit het feit dat het bedrijf, net als de woningcorporaties, structureel in het gebied investeert. Als overheidsbedrijf heeft het ook een mate van legitimacy, het voorziet de gemeente van schoon water en verzorgt het
natuurwater. Als investeerder heeft Waternet ook meteen urgency om de investeringen ook rendabel te maken.
Vervoerregio Amsterdam: Deze actor is geen stakeholder in het gebied, maar wordt genoemd omdat de Vervoerregio Amsterdam (eerder Stadsregio Amsterdam) een buslijn aanlegt tussen Amsterdam en Zaandam. De buslijn, genaamd de Zaancorridor aan de rand van het plangebied van Buiksloterham (Dembski, 2013).
5.1.1 Conclusie
De stakeholders in het gebied zijn de oude en nieuwe ondernemers, oude en nieuwe bewoners, Provincie Noord-Holland, projectontwikkelaars en investeerders, De Alliantie, Eigen Haard en Ymere, Liander, Gemeente Amsterdam, Rijksoverheid en Waternet. De invloedrijkste stakeholders zijn de gemeente en de woningcorporaties: “De gemeente natuurlijk die staat met stipt op één. Die is heel erg belangrijk. En een aantal woningcorporaties zijn van invloed, want die investeren gewoon structureel vrij veel,” (Müller, 2018, code: Stakeholder). Volgens Müller (2018) zijn er ook andere belangrijke actoren, maar staan die in termen van invloed op grote afstand van de gemeente en woningcorporaties.
Verder zijn er verschillen te zien tussen in binnen de verschillende groepen. Een prominente tegenstelling is te zien tussen de oude ondernemers en gemeente en nieuwe bewoners. De transformatie naar een woongebied brengt allerlei normen met zich mee, die een probleem kunnen vormen voor de bedrijven. Ten tweede kunnen nieuwe bewoners overlast ervaren van de bedrijven, vanwege bijvoorbeeld stank of geluid.
Een tweede, minder duidelijke bron van wrijving is te zien tussen projectontwikkelaars en investeerders en de gemeente. Waar de gemeente als doelstelling heeft om van Buiksloterham een
20
circulaire stadswijk te maken, kunnen partijen met een winstoogmerk doelen nastreven die niet binnen circulariteit passen.
Voor deze scriptie is het ook belangrijk om te weten welke partijen zich bezighouden met het vertegenwoordigen van de bewoners. Uit de stakeholderanalyse kan geconcludeerd worden dat er drie partijen hier verantwoordelijk voor zijn. Ten eerste is er de gemeente. Overheidsorganen hebben als taak om het publieke belang te vertegenwoordigen, waaronder het vertegenwoordigen van de belangen van de bewoners van Buiksloterham. Ten tweede zijn er de woningcorporaties. De woningcorporaties hebben de taak om het woningaanbod passend te maken voor toekomstige bewoners en deze gebouwen in de toekomst te beheren. Ten slotte zijn de bewoners zelf verantwoordelijk voor het vertegenwoordigen van hun belangen. Uiteraard zijn er verschillende partijen die zich bezighouden met Buiksloterham, die zich soms ook inzetten voor de belangen van de bewoners. Echter, zijn deze partijen niet bedoeld als vertegenwoordigers van de bewoners. Afgezonderd van bewonersvereniging Door de Buurt zijn er geen georganiseerde bottom up initiatieven die zich inzetten voor de bewoners.
5.2 Deelvraag 2
De tweede deelvraag “Hoe speelt het property conflict een rol bij de herontwikkeling van Buiksloterham?”, zal vervolgens beantwoord worden. Bij deze, alsmede de derde deelvraag, zal gebruik worden gemaakt van de voorgaande stakeholderanalyse. Daarbij zal de theorie van Campbell (1996) toegepast worden op de verzamelde data.
Het property conflict speelt op twee manieren een rol in de ontwikkeling van Buiksloterham. Ten eerste kwam al vanuit de stakeholderanalyse duidelijk naar voren dat er een tegenstelling bestaat tussen de oude ondernemers van Buiksloterham en de gemeente en nieuwe bewoners. Zoals eerder benoemd heeft dit te met de verschillende wet- en regelgeving om overlast van industriegebieden te voorkomen: “Ze kunnen geen geluid meer maken of stank. Dus voor de bedrijven is het echt een enorme overgang,” (Thomas, 2018, code: Property Conflict). In Buiksloterham is met name de wetgeving rondom geluid van belang geweest. Buiksloterham was aangemerkt als industriële zone. Dit betekent dat er geluidsnormen van kracht waren die het verboden om te woningen te realiseren in het gebied. Om woningbouw mogelijk te maken werden in het bestemmingsplan van 2009 delen van het gebied omgezet in gemengd
woonwerkgebied, de als industriegebied gezoneerde delen werden hiermee sterk verkleind (zie figuur 6). In de Wet geluidshinder is bepaald dat binnen de geluidscontour van een industriële zone het cumulatieve geluid niet boven 50 dB uit mag stijgen, waarbij uitzonderingen van maximaal 55 dB gemaakt mogen worden (Overheid.nl, g.j.). Dit betekende dat de geluidsnormen gereduceerd moesten worden. Deels was dit mogelijk zonder daadwerkelijke aanpassingen, omdat voor veel bedrijven een ruime marge om te groeien in acht was genomen. Toch moesten er ook daadwerkelijk bedrijven verwijderd worden van het terrein om plaats te maken voor het woongebied. Heppener (2018) noemt de transformatie van het gebied ‘ingewikkeld’ voor bedrijven.
21
Figuur 6: Oude omvang gezoneerd industrieterrein (links) en nieuw gezoneerd industrieterrein (rechts) (Bestemmingsplan, 2009, p. 74).
Ten tweede komt het property conflict naar voren in een tegenstelling tussen projectontwikkelaars en de gemeente en bewoners: “Nou, bijvoorbeeld dat er veel hoger gebouwd gaat worden dan verwacht, omdat zij beloven dat zij voldoen aan de circulaire ambities. Als dan blijkt dat ze er niet aan voldoen, dan had dat gebouw er van mij niet hoeven staan,” (Thomas, 2018, code: Property Conflict). Buiksloterham wordt, zeker nu de economie weer op begint te krabbelen, een interessante investering. Dit betekent ook dat er investeerders en projectontwikkelaars op af zullen komen die weinig rekening houden met de
langetermijnvisie voor de buurt. Voor de bewoners kan dit voor problemen zorgen: “Het nieuwe
bestemmingsplan gaat er komen en in voorbereiding daarop worden voor sommige projectontwikkelaars extra vierkante meters toegewezen. Terwijl dit niet in het bestemmingsplan staat. Dus als je hier bent komen wonen en je bent uitgegaan van wat er in het bestemmingsplan staat: je hebt totaal geen zekerheid, want het is een wijk in ontwikkeling. Het zal allemaal hoger, groter en meer worden. Je weet niet wat er gaat komen. Het is heel onzeker,” (Thomas, 2018, code: Property Conflict). Voor sommige bewoners kan het betekenen dat er vlak bij hun huis een hoog appartementencomplex of hotel gebouwd kan worden of andere dingen die zij als ongewenst achten in hun wijk.
De gemeente kan ook problemen ervaren met sommige projectontwikkelaars. De gemeente heeft de taak om te zorgen dat het gebied voor bewoners uit alle delen van de samenleving bereikbaar. Ook moeten zij ervoor zorgen dat er genoeg ruimte beschikbaar blijft voor openbare ruimte en voorzieningen, om de leefbaarheid van het gebied op peil te houden. Deze doelstellingen kunnen tegenstrijdig zijn met de doelstelling van investeerders en projectontwikkelaars zoveel mogelijk winst te maken op hun grond, wat vaak neerkomt op het bouwen van zoveel mogelijk woningen in het dure segment.
5.2.1 Conclusie
Campbell (1996) beschrijft het property conflict als een gevecht rondom de claim op het eigendom van de ruimte of het gebruik van de ruimte. Het conflict gaat over de tegenstelling tussen economische groei en social justice. Volgens Campbell (1996) staat overheidsinterventie als beschermer van het publieke belang op
22
de grens tussen deze twee in. In het geval van Buiksloterham komt het conflict duidelijk naar voren. In het ene geval willen bedrijven zoveel mogelijk ruimte houden voor het uitvoeren van hun industriële taken en groei van hun bedrijf. De gemeente probeert de woningvoorraad aan te vullen en de toekomstige
bewoners te beschermen tegen overlast van het industriegebied. In het andere geval proberen
investeerders en projectontwikkelaars zoveel mogelijk winst te maken op een stuk grond. Hier probeert de gemeente ervoor te zorgen dat er woningen in verschillende prijssegmenten komen en de leefbaarheid van het gebied er niet aan onderdoor gaat voor huidige en toekomstige bewoners.
5.3 Deelvraag 3
In dit deel zal deelvraag 3 beantwoord worden. De deelvraag luidt als volgt: “Hoe speelt het development conflict een rol bij de herontwikkeling van Buiksloterham?”. Net als bij deelvraag 2 zal de data uit de stakeholderanalyse van pas komen en zal Campbells (1996) theorie over de Planner’s Triangle gebruikt worden.
Het antwoord op deze vraag deelvraag is enigszins tegenstrijdig. Aan de ene kant is er inderdaad sprake van een development conflict in Buiksloterham. Dit conflict komt voornamelijk terug als het gaat om het bouwen van goedkope woningen. Over het algemeen kan gesteld worden dat duurzaam bouwen en dus ook het realiseren van een circulaire wijk meer kosten met zich meebrengt. Klaassen (2018, code: Development Conflict) legt dit als volgt uit: “De investering is een discussie, want het bijna altijd duurder, al is het maar omdat je met iets nieuws bezig bent. Van andere dingen worden hogere oplagen gemaakt. We zitten in de pioniersfase dus lage oplage, hoge kosten.” Voor een woningcorporatie is het lastig om extra budget vrij te maken voor de extra kosten. Zij zouden met de verhuur van duurdere woningen deze kosten kunnen dekken, echter worden zij hierin beperkt volgens Dortwegt (2018, code: Development Conflict): “… dat ze [de woningcorporaties] heel erg op hun kerntaken worden aangesproken door de regelgeving vanuit Den Haag. Zij zijn er voor de sociale woningbouw en niet meer voor koopwoningen en dure segmenten huurwoningen. Hierdoor kunnen zij geen geld meer uit het dure segment gebruiken om, zoals ze dat noemen, te ‘vereffenen’. Dit is jammer omdat zij dus ook geen inkomsten meer hebben uit het duurdere segment, om duurzame oplossingen in de sociale huur te kunnen financieren.” Kortom is het lastig voor de woningcorporaties om het realiseren van sociale en middeldure huurwoningen te
combineren met de grotere investeringskosten die gepaard gaan met circulair bouwen.
Aan de andere kant legt Klaassen (2018) ook uit dat het niet zo simpel is. Een woningcorporatie heeft een langetermijnvisie, wat betekent dat het bedrijf bezig is met de gehele levensduur van een gebouw. Hogere investeringskosten aan het begin kunnen ook lagere kosten door het gehele
eigenaarschap betekenen. In plaats van naar de aanvangskosten, moet er gekeken worden naar de total costs of ownership. Ook wordt er makkelijk vanuit gegaan dat duurzaam altijd duurder is, maar volgens Klaassen (2018) is dat met name wanneer er in een later stadium aanpassingen gemaakt worden aan een gebouw. Wanneer er vanaf het begin aan duurzaamheid gedacht wordt kunnen veel van zulke kosten bespaard blijven. Klaassen (2018) benadrukt dat circulair bouwen een grote omschakeling vereist in het ontwikkelingsproces. Dit houdt in dat er op een andere manier naar de investeringen gekeken moet worden, maar ook dat er anders samengewerkt moet worden. “Het komt er eigenlijk op neer dat je hele bedrijfsvoering helemaal anders moet. Het komt erop neer dat je alles vroeg in de keten doet en iedereen ook aan het beginpunt laat verschijnen. In plaats van alle partijen na elkaar. Je gaat veel meer samen aan de startstreep staan. In plaats van het stokje overgeven. Dat is wat er moet gebeuren en veel moeite kost,” (Klaassen, 2018, code: Oplossing Development Conflict). Voor de woningcorporaties zijn er dus mogelijkheden om over te gaan op een duurzame manier van bouwen. Dit vereist echter een geheel nieuwe bedrijfsvoering, wat er op dit moment nog voor zorgt dat circulair ontwikkelen geld en moeite kost.
Een ander geluid dat Dortwegt (2018) laat horen, is dat het ook ontzettend lastig is om individuele eigenaren van koophuizen circulair te laten bouwen. In het bouwen van een groot aantal woningen, zoals een woningcorporatie dit doet, kan dus ook voordelen met zich mee brengen. Een bewoner van een van
23
de zelfbouwwoningen onderstreept ook dat het lastig is als individu om een duurzame woning te bouwen. Een belangrijke reden hiervoor is dat de regels die de gemeente heeft opgesteld erg beperkend kunnen zijn: “Wij hebben een energieneutraal huis gebouwd en dat levert enorm veel gedoe op en ook enorm veel tegenslag bij de gemeente, zoals het verkrijgen van een vergunning voor de aardwarmtepomp. Wij zijn de enigen in onze straat die uiteindelijk een vergunning voor de aardwarmtepomp hebben gekregen,” (Zelfbouwer, 2018, code: Overig). Wel laat de bewoner ook weten dat duurzaam bouwen een erg prijzige onderneming is, wat ook de reden is dat deze bewoner hier niet zo ver in is gegaan als eigenlijk gewenst.
5.3.1 Conclusie
Het development conflict van Campbell (1996) speelt op twee manieren een rol in Buiksloterham. Een onderdeel van het development conflict is dat beleidsmakers vaak een keuze moeten maken tussen social justice en het beschermen van het milieu. In het geval van Buiksloterham komt dit met name naar voren in het zorgen voor betaalbare woningen in combinatie met het creëren van een circulaire stadswijk. De
woningcorporaties, die verantwoordelijk zijn voor het faciliteren van sociale en middeldure huur, hebben moeite om circulair te bouwen. Om de kosten te vereffenen zouden de woningcorporaties duurdere woningen kunnen verhuren. Echter, heeft de nationale overheid besloten om de corporaties vol in te laten zetten op het produceren van betaalbare woningen. Oftewel, men heeft gekozen voor social justice in plaats van het milieu, een keuze die volgens Campbell (1996) het vaakst gemaakt wordt.
Een kanttekening hierbij is wel dat duurzaam bouwen niet altijd duurder hoeft te zijn, vanwege de kosten die het later uit kan sparen, met name op lange termijn en grote schaal. Ook is circulariteit nog erg nieuw en brengt het een hele nieuwe bedrijfsvoering met zich mee. Dit zorgt ervoor dat de projecten echte pioniersontwerpen zijn. In de toekomst is hier dus nog veel ruimte voor berekening en veel winst te behalen. Ook is het niet zo dat op kleine schaal bouwen door particulieren, zoals in Buiksloterham
gebeurd, niet altijd makkelijker is. Het vergt veel kennis en ook hier loopt men tegen organisatieproblemen aan, zoals het verkrijgen van vergunningen.
Het development conflict speelt ook op een andere manier een rol. Volgens Campbell (1996) is de mogelijkheid om aan duurzame ontwikkeling te doen een “luxury of the wealthy”. Door een bewoner van één van de zelfbouwkavels wordt dit bevestigd. De kosten van een duurzame woning zijn een stuk hoger dan die van een reguliere woning.
5.4 Deelvraag 4
In dit deel zal deelvraag 4: “Op welke wijze wordt er omgegaan met het property conflict door de actoren die de bewoners vertegenwoordigen?” beantwoord worden. Uit de stakeholderanalyse kan geconcludeerd worden dat er drie partijen bezig zijn met het vertegenwoordigen van de bewoners van Buiksloterham: de gemeente, de woningcorporaties en de bewoners zelf, al dan niet verenigd in Door de Buurt. In het kader van het property conflict zijn de woningcorporaties belangrijk als investeerder in het bouwen van betaalbare woningen. Toch hebben de woningcorporaties in dit geval geen vertegenwoordigende rol in het
planningsproces. Om deze reden zullen alleen de gemeente en de bewoners behandeld worden. Gemeente
De gemeente heeft als opererend overheidsorgaan de belangrijke taak om als een scheidsrechter tussen verschillende partijen in te staan om zo het publieke belang te beschermen. Er worden een aantal
strategieën toegepast om te navigeren rondom het property conflict. Ten eerste maakt de gemeente natuurlijk gebruik van wet- en regelgeving, waarmee zij veel kunnen sturen. Zoals eerder benoemd in het conflict tussen de oude ondernemers en het implementeren van meer woningbouw, waren geluidsnormen een erg belangrijk punt in het gebied. Er zijn nog veel meer voorbeelden van wetten die ervoor zorgen dat wonen en industrie elkaar niet in de weg zitten, zoals wetten rondom externe veiligheid, stank en verkeer. Veel van deze wetten zijn op nationaal niveau bepaald en dus geen directe afspiegeling van de wensen van de
