Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding

Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding

in het debat en in de praktijk

V. H. Smeets, MSc 1234242

Scriptie geschreven in het kader van de Master Management van de Publieke Sector aan de Faculteit Governance and Global Affairs, Universiteit Leiden – Campus Den Haag.

Begeleider: Prof. dr. E. Bakker Tweede lezer: Dr. C.J.A. van Eijk Datum: 9 augustus 2019

Inhoudsopgave

Voorwoord 4

Hoofdstuk 1. Inleiding en onderzoeksvragen

1.1 Veiligheid als verantwoordelijkheid van de overheid 5

1.2 Overheidsrisicomanagement van terrorisme 6

1.3 Risicojustitie 7

1.4 Strijd tegen radicalisering en terrorisme: de brede benadering 9

1.5 Strafbaarstelling van terrorisme in het Wetboek van Strafrecht 10

1.6 Naar bestuurlijke antiterrorismemaatregelen 11

1.7 Onderzoeksvraag 14

1.8 Wetenschappelijke relevantie 14

1.9 Maatschappelijke relevantie 15

1.10 Leeswijzer 16

Hoofdstuk 2. Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding

2.1 Inleiding 17

2.2 Voorganger: Wet bestuurlijke maatregelen nationale veiligheid 17

2.3 Twbmt 18

2.4 Inhoud Twbmt 19

Hoofdstuk 3. Theoretisch kader

3.1 De risicomaatschappij 22 3.2 Overheidsrisicomanagement 22 3.3 Risicojustitie 25 Hoofdstuk 4. Methodologie 4.1 Type onderzoek 27 4.2 Operationalisering 27 4.3 Onderzoeksdesign- en methode 29

4.4 Selectie van onderzoekseenheden 31

4.4.1 Selectie kamerstukken 31

4.4.2 Selectie te interviewen personen 31

4.6 Verwachtingen 32

4.7 Validiteit en betrouwbaarheid 33

4.8 Beperkingen 34

Hoofdstuk 5. Bevindingen DEEL I – Politiek debat Twbmt

5.1 Algemene partijstandpunten 35

5.2 Argumenten voor het wetsvoorstel 37

5.3 Argumenten tegen het wetsvoorstel 40

DEEL II – Twbmt in de praktijk

5.4 Inventarisatie inzet Twbmt 46

5.5 Beroepszaken 49

5.6 Van initiatief tot bestuurlijke rapportage 51

5.7 Van bestuurlijke rapportage tot oplegging maatregelen 53

DEEL III – Samenvatting belangrijkste argumenten 55

Hoofdstuk 6. Analyse 58

Hoofdstuk 7. Conclusie

7.1 Conclusie 71

7.2 Discussie 73

7.3 Aanbevelingen toekomstig onderzoek 74

7.4 Tot slot 75

Afkortingenlijst 76

Referenties 77

Voorwoord

Voor u ligt het pièce de résistance van mijn zevenjarige carrière aan de Universiteit Leiden. In Leiden volgde ik de bachelor Criminologie en de master Forensische Criminologie, waardoor ik de smaak te pakken heb gekregen en een pre-master Bestuurskunde en de master Management van de Publieke Sector aan de Campus Den Haag erachteraan heb geplakt. In dit masteronderzoek kwamen mijn beide interesse- en studiegebieden samen: ik heb een voor mij betrekkelijk nieuw thema – terrorismebestrijding – vanuit een bestuurskundige en sociologisch-criminologische hoek benaderd. Veel dank gaat uit naar mijn begeleider Edwin Bakker, zonder wie ik niet in contact was gekomen met medewerkers van de politie, gemeente Den Haag en de NCTV. Ook veel dank aan degenen die ik heb mogen interviewen: ik ben me ervan bewust dat maar weinig studenten daar de kans toe krijgen op dit politiek-bestuurlijk gevoelige onderzoeksgebied. Bovendien wil ik Carola van Eijk bedanken voor het optreden als tweede lezer en haar bemoedigende woorden in de laatste fase van dit onderzoekstraject. Rest mij nog wat mensen te bedanken uit mijn privésfeer: mijn vriend (voor je het weet ben jij er ook!), mijn ouders en mijn vriendinnen. Allemaal hebben zij mij door de jaren heen gesteund en aangemoedigd, wat onmisbaar is geweest. Nu is het mooi geweest: het is tijd om mijn opgedane kennis en inzichten in de criminologie en bestuurskunde te gaan inzetten in de praktijk.

Ik wens u veel leesplezier toe. Ik hoop dat u net zoveel opsteekt van mijn thesis als ik heb gedaan tijdens het hele onderzoeksproces.

Veerle Smeets, MSc Leiden, 9 augustus 2019

Hoofdstuk 1 – Inleiding en onderzoeksvragen

1.1 Veiligheid als verantwoordelijkheid van de overheid

Steeds meer is het voorkomen en managen van crises een kerntaak van de overheid geworden (Resodihardjo, 2014). De wens om twee politieke tegenstrijdigheden met elkaar te verbinden – aan de ene kant willen overheid en politici laten zien dat zij situaties onder controle hebben maar aan de andere kant is de realiteit zo complex en onzeker dat deze moeilijk te managen is – heeft geleid tot risicomanagement (Power, 2004). Power (2004) bekeek de ontwikkeling van risicomanagement vanuit een historisch perspectief en concludeert dat rampen tegenwoordig worden gezien als te voorkomen, terwijl vroeger nog naar rampen werd gekeken in de zin van ‘daar konden we niets aan doen’. Mochten rampen zich toch voordoen, dan is de gedachte dat we in ieder geval de gevolgen ervan kunnen minimaliseren.

Deze trend heeft geleid tot hooggespannen verwachtingen van de overheid en hoe deze optreedt tegen het voorkomen en managen van rampen. Hoewel burgers ook worden gewezen op hun eigen verantwoordelijkheden, ligt de grootste verantwoordelijkheid nog steeds bij de overheid. De overheid probeert, al improviserend, uit te zoeken hoe ver zij moet gaan om haar burgers te beschermen (Boutellier, 2013). Resodihardjo (2014) benoemt in dit kader drie vragen: hoe gaat de overheid met deze verantwoordelijkheid om, hoe gaat zij om met onzekerheden en mogelijke risico’s, en hoe ver moet zij gaan om haar burgers te beschermen? In grote lijnen zijn er volgens Resodihardjo (2014) twee meningen waarneembaar in de literatuur: auteurs die de overheid adviseren om op basis van het voorzorgsprincipe het veiligheidsbeleid in te richten, en auteurs die de overheid waarschuwen dat zij niet moet doorslaan in het managen van veiligheidsrisico’s. De eerste aanpak, waarin het voorzorgsprincipe centraal staat, houdt in dat de overheid proactief moet zijn en zowel beleid moet maken voor voorzienbare als onvoorzienbare veiligheidsproblemen. Het doorslaan ligt echter op de loer omdat de overheid de neiging heeft om na crises kostbare maatregelen te nemen die deze in de toekomst zouden moeten voorkomen: de risico-regelreflex (Resodihardjo, 2014). Bij het zoeken naar een balans moet men zich dan ook realiseren dat regels en procedures niet alle onveiligheid en risico kunnen wegnemen.

Volgens Power (2004) wordt de overheid ervan verdacht risicomanagement in te zetten voor politieke doeleinden: hij waarschuwt dan ook voor secundair risicomanagement, waarbij het willen beschermen van de reputatie van de overheid voorop staat en door middel van een wildgroei aan primair risicomanagement wordt geprobeerd vooraf in te dekken.

1.2 Overheidsrisicomanagement van terrorisme

In de loop der jaren is risicomanagement verder gegroeid aangezien we op steeds meer terreinen proberen risico’s te managen. Power (2004) spreekt daarom van het risk management of everything: van dodelijke verkeersongelukken en problemen met voedselveiligheid tot het stranden van een bultrug. Ook op het gebied van terrorisme vindt veel risicomanagement plaats: terrorisme wordt gezien als een van de grootste actuele bedreigingen van onze veiligheid en vrijheid. Terrorisme was niet iets waar Europeanen zich voor 2002 veel zorgen om maakten: eurobarometers laten zien dat Europeanen zich tot en met 2001 vooral zorgen maakten over sociaaleconomische onderwerpen, zoals werkgelegenheid (Bakker & Geenen, 2017). Incidenten zoals 9/11 en de moord op van Gogh maakten burgers echter meer bewust van de risico’s van terrorisme (Boutellier, 2013). Vanaf 9/11 steeg het terrorismedreigingsbeeld van de Europese bevolking dan ook substantieel en de angst voor terrorisme bleef in de jaren daarna hoog (Bakker & Geenen, 2017). In de afgelopen vijf jaar werd ook West-Europa geconfronteerd met enkele zeer dodelijke terroristische aanslagen, waaronder in Parijs en Brussel. Volgens Bakker en Geenen (2017) heeft de groei van het aantal aanslagen en het aantal dodelijke slachtoffers in Europa te maken met de aansluiting van Europese strijders bij jihadistische groeperingen zoals IS, ook wel uitreizigers genoemd. De leiders van die groeperingen roepen op om aanslagen te plegen in landen die tegen hun organisaties zijn. Ook in Nederland is de kans dat een terroristische aanslag wordt gepleegd reëel, zo blijkt uit de beoordeling van de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV). Net als in enkele voorgaande uitgaven werd ook in het laatste Dreigingsbeeld Terrorisme Nederland (DTN) het dreigingsniveau als substantieel beoordeeld (NCTV, 2018). Europese landen, waaronder ook Nederland, maken zich daarnaast zorgen om de eventuele terugkeer van uitreizigers vanwege het gevaar dat ze dan kunnen vormen.

De aanslagen in New York en Washington leidden tot nieuwe wetgeving op het gebied van terroristische misdrijven, ook in Europa. Sinds de aanslagen in de Verenigde Staten is met investeringen in zowel het juridische als het beleidskader geprobeerd om de kans op een aanslag zo klein mogelijk te maken en radicalisering tegen te gaan. Ook in Nederland ontstonden in hoog tempo nieuwe initiatieven, instituties (denk aan de oprichting van de Nationale Coördinator Terrorismebestrijding), wet- en regelgeving (zoals de Wet Terroristische misdrijven) en nieuw beleid (bijvoorbeeld het Actieplan polarisatie en radicalisering) (Bakker, 2012). Na een relatief rustige periode kwam de bestaande West-Europese terrorismewetgeving in reactie op de terroristische aanslagen in Parijs en Brussel opnieuw onder de loep te liggen (Cnossen & Van der Woude, 2016). In combinatie met het verhoogde dreigingsbeeld heeft dit

– wederom – een snelle ontwikkeling van de antiterrorismewet- en regelgeving veroorzaakt, ook in Nederland (Van Wilsem & Van der Woude, 2011). Volgens Muller (2012: 171) bestaat dé oplossing voor terrorisme niet, maar de politieke en mediadruk om een goede oplossing te vinden is groot, waardoor steeds weer een nieuwe variant van terrorismebestrijding wordt gepresenteerd als “het panacee tegen het terrorisme van dat moment”.

In dit onderzoek staat de in 2017 ingevoerde Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding (Twbmt) centraal. Deze bestuurlijke wet biedt het Nederlandse bestuur de mogelijkheid om op te treden tegen personen waarvan zij vermoeden dat zij zich op enige wijze bezighouden met terroristische activiteiten en wanneer strafrechtelijke wetten niet toereikend zijn. Bij het opleggen van een maatregel uit de Twbmt komt geen voorafgaande toetsing van een rechter te pas. Deze ontwikkeling van antiterrorismewetgeving buiten het strafrecht om past binnen de kenmerkende Nederlandse brede benadering van terrorismebestrijding. Deze brede benadering houdt kortgezegd in dat zeer brede doelen worden geformuleerd als het gaat om terrorismebestrijding: niet alleen het straffen van terroristen, maar vooral ook het in een zo vroeg mogelijk stadium voorkomen daarvan. In §1.4 zal de brede benadering verder worden toegelicht. Hieronder volgt eerst §1.3 over risicojustitie: een term uit de rechtswetenschappelijke literatuur waarmee de inzet van het (straf)recht bedoeld wordt om criminaliteit en terrorisme in een zo vroeg mogelijk stadium te voorkomen.

1.3 Risicojustitie

Het wapenen tegen mogelijke risico’s en bedreigingen op het gebied van criminaliteitsbestrijding wordt door Feeley en Simon (1994) ‘risicojustitie’ genoemd. Geprobeerd wordt om criminaliteit vroegtijdig te detecteren en risico’s te onderkennen en vervolgens het strafrecht of bestuursrecht in te zetten om misdaad te voorkomen en de angst ervoor te doen afnemen (Van der Woude, 2010). Ofwel: een persoon waarvan vermoedens bestaan dat hij zich bezighoudt met misdaad of terrorisme krijgt (strafrechtelijke) maatregelen opgelegd om dit risico te voorkomen. Risicojustitie verschilt daarmee in grote mate van het gebruik van (straf)recht na het plegen van een overtreding of strafbaar feit.

Ook kenmerkend voor risicojustitie is risicoprofilering: geprobeerd wordt om personen te classificeren op basis van gevaarlijkheid. Politie en justitie treden niet alleen meer op als gevolg van individualiseerbare en concrete verdenkingen van strafbare feiten, maar doen dit ook op basis van generalisaties naar aanleiding van risicoprofileringen van potentieel verdachte personen en groepen (Van der Woude, 2010).

volgens Van der Woude (2010) kenmerken van risicojustitie in verhevigde vorm samen bij wet- en regelgeving van terrorismebestrijding van strafrechtelijke aard. Van der Woude (2010: 7-8) schrijft in haar proefschrift over “terrorisme als katalysator voor risicojustitie” en “antiterrorismewetgeving als risicojustitie pur sang”’. Een verklaring hiervoor vindt zij bij de Duitse socioloog Beck: de hevige reactie op terrorisme van zowel burgers als de regering komt door het feit dat terrorisme een typisch mondiaal risico is dat een bron van grote onzekerheid en angst vormt (Beck, 2002).

De relatie tussen risicojustitie en de politiek behoeft ook enige aandacht. Er is sprake van een controlecultuur in de politiek, waarin de bescherming van de samenleving tegen misdaad prevaleert boven de bescherming van het individu (Van der Woude, 2010). Kwesties over veiligheid lenen zich goed om je als politieke partij mee te profileren en mogelijk ook om stemmen mee te werven. Door de grote media-aandacht voor veiligheidsonderwerpen wordt iedere ‘fout’ van de overheid breed uitgemeten, wat vervolgens weer kan leiden tot kritiek op het gevoerde beleid en de verantwoordelijke minister. Voorgaande lijkt het voor de regering steeds moeilijker te hebben gemaakt om, in geval van nieuwe risico’s en gevaren, gematigd op te treden (Van der Woude, 2010). Als gevolg hiervan ligt meer risicojustitie op de loer.

Het bestaan van risicojustitie is om verschillende redenen problematisch. Het grootste kritiekpunt is dat risicojustitie op gespannen voet staat met de individuele rechtsbescherming omdat de maatregelen steeds verder naar voren worden uitgebreid, ofwel de maatregelen steeds preventiever worden en steeds eerder mogen worden ingezet (Van der Woude, 2010). Een tweede ‘risico’ van risicojustitie is het gevaar van selectiviteit: het is mogelijk dat onschuldige burgers te maken krijgen met maatregelen; dit kan bovendien stigmatiserend werken omdat hun profiel kennelijk als verdacht wordt gezien (Van der Woude, 2010). Bij terrorismewetgeving bestaat veel spanning tussen de bescherming van de persoon van de verdachte enerzijds en bescherming van de samenleving anderzijds (Van der Woude & Van Sliedregt, 2007). De overheid pareert deze kritiek door te wijzen op de terroristische dreiging en de brede steun die uitgaat van de samenleving om veiligheidsmaatregelen uit te breiden (Van der Woude & Van Sliedregt, 2007). Zo schreef toenmalig minister van Justitie Piet Hein Donner een opiniestuk getiteld ‘Beter tien schuldigen vrijgesproken dan één onschuldige veroordeeld?’, waarin hij vroeg om nieuwe belangenafwegingen als gevolg van de dreiging die uitgaat van terrorisme. Strafrechtswetenschappers hebben hier geen gehoor aan gegeven: de kritiek op het strafrechtbeleid dat de veiligheid centraal stelt bleef (Van de Woude & Van Sliedregt, 2007).

1.4 Strijd tegen radicalisering en terrorisme: de brede benadering

Kenmerkend voor de Nederlandse terrorismebestrijding is de zogeheten brede benadering (Abels, 2007; De Graaff, 2008; Van der Woude, 2009). Met ‘breed’ wordt niet gerefereerd naar het grote aantal partijen dat betrokken is bij terrorismebestrijding maar naar de brede doelstelling die door de Nederlandse overheid wordt gehanteerd. Deze doelstelling is tweeledig: naast repressie (het aanpakken van degenen die geweld hebben gepleegd) wordt ook preventie (aanpak van degenen die op het punt staan geweld te plegen) beoogd. In de brede benadering worden radicalisering en terrorisme als een samenhangend geheel gezien (De Graaff, 2008). Het idee dat niemand als terrorist wordt geboren, staat centraal. Dit betekent dat iemand een radicaliseringsproces doormaakt voordat hij of zij besluit om het eigen leven of het leven van anderen te riskeren door met geweld een politiek of religieus doel na te jagen (Van Elk, 2017). Het Nederlandse contraterrorismebeleid is daarom gedeeltelijk gericht op preventie van terrorisme. Nederlandse autoriteiten brengen in kaart welke personen radicaal gedachtegoed lijken te hebben om vervolgens in een zo vroeg mogelijk stadium radicalisering tegen te gaan. Met behulp van interventiestrategieën wordt geprobeerd verdere radicalisering (en uiteindelijk terroristische activiteiten) te voorkomen (Van der Woude, 2009). Het preventieve beleid is gericht op “mensen die geen geweld gebruiken en er zelfs niet mee dreigen, maar die overwegen of het gebruik van geweld noodzakelijk kan zijn voor het bereiken van hun, politieke, doeleinden” (De Graaff, 2008: 125).

Naast preventieve zijn ook repressieve maatregelen nodig, hoewel die zijn bedoeld voor degenen die al geweld hebben gepleegd of op het punt staan om dit te doen (Van Elk, 2017). Bij de bestrijding van terrorisme wordt gebruik gemaakt van een uitgebreid en gevarieerd instrumentarium, bestaande uit politieke, bestuurlijke, financiële, strafrechtelijke en disruptieve middelen die op zichzelf of gecombineerd kunnen worden ingezet.

Ook in het Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme uit 2014 (hierna: het Actieprogramma) staat de brede aanpak duidelijk centraal. Het Actieprogramma biedt een uitgebreid overzicht van bestaande, gewijzigde en voorgestelde maatregelen, allemaal bedoeld om jihadisme tegen te gaan. De eerste twee inleidende zinnen van het Actieprogramma geven aan hoe centraal de brede aanpak ook hier staat:

De dreiging die van het jihadisme uitgaat en het voorkomen van aanslagen vraagt om een krachtige, offensieve, brede aanpak, waarbij zowel de harde kern van jihadisten wordt bestreden, als de verspreiding van het gewelddadige gedachtengoed, door zowel een strafrechtelijke als bestuurlijke aanpak. Bij de bestrijding van de jihadistische

beweging is het zaak om nieuwe aanwas van de jihadistische beweging te voorkomen door het tegengaan van radicalisering en het wegnemen van de voedingsbodem (Ministerie van Veiligheid en Justitie e.a., 2014: 2).

De komst van de in 2017 ingevoerde Twbmt werd in het Actieprogramma aangekondigd en past binnen de brede benadering omdat het antiterrorisme-instrumentarium verder werd uitgebreid met een preventieve, bestuurlijke aanpak die daarvoor nog niet ter beschikking stond.

In §1.5 zal kort de ontwikkeling van de strafbaarstelling van terroristische en aanverwante misdrijven worden besproken, puur om een beeld te schetsen van de strafrechtelijke ontwikkelingen voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Twbmt. De bedoeling hiervan is om te laten zien dat de komst van de Twbmt niet op zichzelf staat, maar juist in grote mate samenhangt met de almaar uitbreidende antiterrorismewetgeving. Daarna volgt in §1.6 een beschrijving van de komst van de Twbmt, waarbij ook kort wordt ingegaan op de inhoud van de wet (in hoofdstuk 2 wordt de inhoud van de wet uitgebreider behandeld). Dit alles resulteert in de onderzoeksvraag, die in §1.7 wordt geïntroduceerd en waarvan vervolgens de relevantie voor de wetenschap en maatschappij wordt besproken.

1.5 Strafbaarstelling van terrorisme in het Wetboek van Strafrecht

In lijn met het idee van ‘de brede benadering van terrorismebestrijding’ is de strafrechtelijke aanpak van terrorisme in grote mate gericht op preventie. Met langere en hogere straffen wordt ook de andere pijler, repressie, door het strafrecht bediend, maar deze is zeker niet het meest kenmerkend van het totale antiterrorisme-instrumentarium. Hetzelfde kan overigens ook in andere Europese landen worden waargenomen (Van der Woude, 2017). Van der Woude (2017) geeft een overzicht van de meest in het oog springende strafrechtelijke antiterrorismemaatregelen, waarin zij een onderscheid heeft aangebracht tussen de periode 2001-2011 en 2011-2017. Deze periodes zijn verschillend in de zin dat na 2001 voor het eerst strafrechtelijke terrorismebestrijding werd vormgegeven en vanaf 2011 de reikwijdte daarvan nader werd bepaald en vormgegeven. Een ander verschil tussen de periodes bestaat uit de herkomst van de terroristische dreiging: tussen 2001 en 2011 kwam de dreiging vooral van de door Osama bin Laden aangevoerde Al Qaida, terwijl de dreiging na 2011 vooral kwam vanuit de Islamitische Staat (IS) (Van der Woude, 2017). Hieronder worden de belangrijkste door Van der Woude (2017) beschreven ontwikkelingen samengevat.

(strafbaarstelling van terroristische misdrijven die met terroristische oogmerk1 worden gepleegd) en artikel 140a Sr (strafbaarstelling van deelname aan een terroristische organisatie). Daarnaast heeft de Nederlandse wetgever gedragingen strafbaar gesteld die plaatsvinden in de voorfase van mogelijk te ontplooien terroristische activiteiten, om zo in een zeer vroeg stadium strafrechtelijk te kunnen optreden en voltooiing van terroristische activiteiten te voorkomen met als doel de samenleving te beschermen. Artikel 96 lid 1 Sr (strafbaarstelling van samenspanning tot een terroristisch misdrijf), artikel 205 Sr (strafbaarstelling van werving voor de gewapende strijd), artikel 46 Sr en artikel 96 lid 2 Sr (uitbreiding van strafbare voorbereiding), artikel 134a Sr (strafbaarstelling van deelnemen en meewerken aan een terroristische training) en artikel 131 lid 2 Sr (strafbaarstelling van het opruien tot het plegen van een terroristisch misdrijf) zijn wetten die werden ingevoerd om in een vroeg stadium te kunnen optreden.

Na een tijd van relatieve rust werd de Nederlandse antiterrorismeaanpak na 2011 nogmaals onder de loep genomen. In 2013 verhoogde de NCTV het dreigingsniveau naar ‘substantieel’ als gevolg van een groeiend aantal personen dat uitreisde naar strijdgebieden in Syrië en Irak om zich aan te sluiten bij en mee te vechten met jihadistische groepen. Deze aantrekkingskracht van de terroristische strijd en de daaruit voortvloeiende dreiging leidde tot een aanscherping van de Nederlandse overheidsaanpak. In het Actieprogramma presenteerde het toenmalige kabinet verschillende maatregelen, bedoeld om uitreizen te voorkomen en terugkeerders aan te pakken. De strafrechtelijke aanpak werd geïntensiveerd, maar vooral ook werden op bestuursrechtelijk vlak nieuwe maatregelen geïntroduceerd, waaronder de Twbmt (Van der Woude, 2017).

Het gros van de strafrechtelijke antiterrorismewetgeving bestaat al ruim een decennium, maar terrorismewetgeving blijft in ontwikkeling. Het aantal opties dat het strafrecht nog biedt voor uitbreiding neemt af, maar dat geldt niet voor het bestuursrecht, dat ook nog eens minder met rechtswaarborgen te maken heeft waardoor maatregelen zonder tussenkomst van een rechter op te leggen zijn (Van der Woude, 2017). De Twbmt is een goed voorbeeld van een bestuursrechtelijke wet die bedoeld is om de bestaande terrorismewetgeving uit te breiden. De weg van wetsvoorstel tot invoering van de Twbmt wordt in de volgende paragraaf beschreven. 1.6 Naar bestuurlijke antiterrorismemaatregelen

Begin 2005 stuurde de Nederlandse regering een brief naar de Tweede Kamer waarin zij

1 _{Onder terroristisch oogmerk wordt verstaan het oogmerk om de bevolking of een deel der bevolking van een} land ernstig vrees aan te hagen, dan wel een overheid of een internationale organisatie wederrechtelijk te dwingen iets te doen, niet te doen of te dulden, dan wel de fundamentele politieke constitutionele, economische of sociale structuren van een land of een internationale organisatie ernstig te ontwrichten of te vernietigen (artikel83a Sr).

aankondigde dat – in het kader van terrorismebestrijding – ook twee bestuurlijke maatregelen mogelijk zouden moeten worden gemaakt: de meldplicht en het verbod zich te bevinden in de nabijheid van bepaalde personen of objecten2. In 2006 volgde op die aankondiging het wetsvoorstel ‘Wet bestuurlijke maatregelen nationale veiligheid’ waarin de eerdergenoemde instrumenten werden opgenomen3. Met deze wet zou de fysieke veiligheid van personen of objecten kunnen worden beschermd. Zo zou de wet bijvoorbeeld kunnen worden ingezet om bijzondere evenementen, zoals Prinsjesdag, te beschermen door personen een meldplicht, gebieds- of contactverbod op te leggen, wanneer informatie over specifieke risico’s beschikbaar zou zijn gekomen4_.

De Wet bestuurlijke maatregelen nationale veiligheid werd niet aangenomen. Uit een onderzoek onder de verantwoordelijkheid van het kabinet bleek dat sinds het indienen van het wetsvoorstel aanvullende strafrechtelijke bepalingen waren opgenomen die zich richtten op het (preventief) tegengaan van terrorisme, waardoor de noodzaak van de Wet bestuurlijke maatregelen nationale veiligheid was komen te vervallen5. De regering merkte onder andere op dat “als er zeer sterke aanwijzingen zijn dat betrokkene op korte termijn zal toeslaan, al is nog niet duidelijk waar” het toch ook mogelijk moest zijn om de betrokkene strafrechtelijk aan te pakken door hem als verdachte in voorlopige hechtenis te nemen6. Toenmalig minister Opstelten trok daarop het wetsvoorstel – dat al in behandeling was door de Eerste Kamer – in.

Tegen de achtergrond van de oorlog in Syrië, het uitroepen van het kalifaat in 2014 door IS, diverse radicaal jihadistisch terroristische aanslagen en het enigszins verzadigde strafrecht, werd het eerder afgewezen wetsvoorstel Bestuurlijke maatregelen nationale veiligheid echter opnieuw uit de kast gehaald (WODC, 2019). Sinds 2012 reisden ongeveer 300 Nederlanders af naar het strijdgebied, waarvan er ongeveer 80 zijn omgekomen. Zo’n 55 mensen zijn inmiddels teruggekeerd naar Nederland. In het najaar van 2018 bevonden zich nog circa 140 Nederlanders in Syrisch strijdgebied (NCTV, 2018). Het wetsvoorstel Wet bestuurlijke maatregelen nationale veiligheid werd in december 2015 opnieuw ingediend, maar dan onder de naam ‘Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding’ (Twbmt). Het eerdere voorstel werd aangepast aan de hiervoor beschreven veranderde context. De Twbmt was een van de voorstellen die de toenmalige regering deed in het Actieprogramma. De aanleiding van het wetsvoorstel was het bestaande instrumentarium aan te vullen met maatregelen die een preventief karakter hebben

2 _{Kamerstukken II, 2004/05, 29754, 5.} 3 _{Kamerstukken II, 2005/06, 30566, 2.} 4 _{Kamerstukken II, 2006/07, 30566, 3.} 5 _{Kamerstukken I, 2010/11, 30566, E.} 6 _{Kamerstukken I, 2007/08, 30566, C, p.13.}

en waarmee terroristische activiteiten en uitreis naar strijdgebieden kan worden voorkomen (NCTV, 2017). “Het (mondiale) jihadisme vormt een substantiële en langdurige bedreiging voor de internationale veiligheid en stabiliteit en voor de nationale veiligheid van Nederland”, kan in de memorie van toelichting (MvT) worden gelezen7. Enerzijds proberen Nederlandse jihadisten aansluiting te zoeken bij terroristische organisaties, anderzijds manifesteren aanhangers zich openlijk in Nederland. De beweging is klein maar gevaarlijk, zo schrijft toenmalig minister Van der Steur (Justitie en Veiligheid) in de MvT. De ontwikkelingen vragen volgens de minister om maatregelen met een divers karakter waarmee zoveel mogelijk kan worden voorkomen dat mensen afreizen om zich aan te sluiten bij terroristische strijdgroepen of dat deze strijdgroepen (financieel) worden ondersteund. Voor de goede orde wordt vermeld dat, hoewel de dreiging nu primair uitgaat van het jihadisme, de Twbmt zich niet enkel beperkt tot jihadisme. Ook andere vormen van terrorisme zouden er in de toekomst mee kunnen worden bestreden, mits de terroristische groepering is opgenomen op een officiële lijst van organisaties die een bedreiging vormen voor de nationale veiligheid.

De inhoud van de wet bleef grotendeels hetzelfde als de inhoud van zijn voorganger (Brouwer & Schilder, 2018). Artikel 2 zou het voor de minister van Justitie en Veiligheid mogelijk maken om personen te beperken in hun bewegingsvrijheid door een meldplicht, gebiedsverbod of contactverbod op te leggen8. Daarnaast zou de minister op grond van artikel 3 een persoon kunnen verbieden om het Schengengebied te verlaten, wanneer een gegrond vermoeden bestaat dat hij of zij zich zal aansluiten bij een organisatie die is geplaatst op de lijst van organisaties die een bedreiging vormen voor de nationale veiligheid. Op die lijst staan momenteel drie organisaties: (aan) Al Qa’aida, Islamitische Staat in Irak en al-Sham (ISIS) (gelieerde organisaties), alsmede Hay'at Tahrir al-Sham9_{. Naast deze beperkingen van} bewegingsvrijheid biedt artikel 6 van de Twbmt de mogelijkheid voor bestuursorganen om aanvragen, bijvoorbeeld van subsidies en vergunningen, af te wijzen en beschikkingen in te trekken wanneer de betrokkene in verband kan worden gebracht met (de ondersteuning van) terroristische activiteiten en een ernstig gevaar bestaat dat de beschikking zal worden gebruikt ten behoeve daarvan.

Deze keer werd de wet wel aangenomen: de Twbmt trad op 1 maart 2017 in werking. De twee hoofddoelen van de tijdelijke wet, die vijf jaar na inwerkingtreding komt te vervallen, zijn het beschermen van de nationale veiligheid door het opleggen van vrijheidsbeperkende

7 _{Kamerstukken II, 2015/16, 34359, 3, p. 1.} 8 _{Kamerstukken II, 2015/16, 34359, 2.} 9 _{Staatscourant, 2017, 13023.}

maatregelen en het voorkomen van ongewilde facilitering van terroristische activiteiten door de overheid. Meer concreet houdt dit in dat moet worden voorkomen dat personen in Nederland terroristische activiteiten kunnen ontplooien, personen kunnen uitreizen naar terroristische strijdgebieden of dat de Nederlandse overheid indirect een terroristische organisatie financiert of faciliteert. Binnen drie jaar na inwerkingtreding dient de minister een verslag over de doeltreffendheid en de effecten van de wet in praktijk naar de Staten-Generaal te zenden, zo kan worden gelezen in artikel 12 Twbmt.

1.7 Onderzoeksvraag

De Twbmt is nu ruim twee jaar in werking. Met dit onderzoek wordt geenszins beoogd om een effectstudie uit te voeren: het is immers uitzonderlijk moeilijk om te bepalen of door het toepassen van de vrijheidsbeperkende maatregelen daadwerkelijk de nationale veiligheid is beschermd. Wel is het in deze fase mogelijk om te inventariseren hoe de wet in de praktijk uitgevoerd wordt en het eerder gevoerde politieke debat te analyseren – in het bijzonder kijkend naar kenmerken van risicomanagement door de overheid en risicojustitie. De onderzoeksvraag luidt daarom: In welke mate zien we kenmerken van overheidsrisicomanagement en risicojustitie in het debat voorafgaand aan de invoering van de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding en de daadwerkelijke uitvoering hiervan?

1.8 Wetenschappelijke relevantie

Dit onderzoek draait om nieuwe wetgeving. Vaak is onderzoek naar (nieuwe) wetgeving gericht op de effectiviteit ervan, maar minstens zo belangrijk is het om de context van de nieuwe wet te beschrijven én te onderzoeken welke plaats de wet inneemt, kijkend naar de wetenschappelijke literatuur op het specifieke onderwerpsgebied waartoe de wet behoort. In dit onderzoek staan de concepten ‘overheidsrisicomanagement’ en ‘risicojustitie’ centraal. Onderzocht wordt in hoeverre kenmerken van deze concepten terug te zien zijn in het debat en de praktijk van de Twmbt.

Ten eerste voegt dit onderzoek toe aan de literatuur over risicomanagement die onderzoekt hoe de overheid omgaat met veiligheidsproblemen, in dit geval radicalisering en terrorisme. Een van die manieren is het maken van nieuwe wetgeving, zo stelt Resodihardjo (2014), en daarvan is de Twbmt een voorbeeld. Dit onderzoek bevat een analyse van de Twbmt in relatie tot risicomanagement door de overheid. Een kritische blik op het risicomanagement van de overheid met betrekking tot de Twbmt vormt bovendien een relevante toevoeging aan het wettelijk voorgeschreven evaluatieonderzoek dat over ongeveer drie jaar zal worden uitgevoerd door het WODC.

Ook wordt onderzocht of risicojustitie teruggezien kan worden in het debat over de Twmbt, en in welke mate kenmerken van risicojustitie in de daadwerkelijke uitvoering te zien zijn. Van der Woude (2010) is een van de grootste critici als het gaat om antiterrorismewetgeving, stellende dat antiterrorismewetgeving risicojustitie ‘pur sang’ is. In de conclusie van dit onderzoek zal dan ook een poging gedaan worden om te bepalen of de Twbmt ook gekwalificeerd kan worden als risicojustitie. Deze toets biedt een waardevolle toevoeging aan de huidige literatuur over terrorismewetgeving en risicojustitie.

Samenvattend is de wetenschappelijke relevantie van dit onderzoek het volgende: hoewel de overheid zelf beleidsonderzoeken en effectstudies uitvoert, ontbreken wetenschappelijke artikelen over specifieke terrorismewetgeving in de context van wetenschappelijke theorieën. Er wordt geschreven over de risicomaatschappij, risicomanagement door de overheid en risicojustitie, maar nog niet eerder is een bestaande Nederlandse antiterrorismewet onder de loep genomen waarbij werd onderzocht op welke manier de hiervoor genoemde theoretische concepten terug te zien zijn in het debat en in de praktijk.

1.9 Maatschappelijke relevantie

Terrorisme staat hoog op de publieke én bestuurlijke agenda. Het is van groot maatschappelijk belang dat onderzoekers inzicht bieden in de manier waarop de overheid omgaat met zulke veiligheidsvraagstukken: is zij in staat om de juiste balans te vinden tussen bescherming van het individu aan de ene kant en bescherming van de nationale veiligheid aan de andere kant? Volgens Van der Woude en Van Sliedregt (2007) is het handhaven van een balans tussen bescherming van burgers tegen inbreuken op hun rechtsbelangen en maatschappelijke veiligheid een probleem van alle tijden, maar is het handhaven hiervan moeilijker geworden – mede door het ontwikkelen van de risicomaatschappij. Vandaag de dag lijken burgers een balans hiertussen steeds minder belangrijk te vinden; de nationale veiligheid staat bij velen voorop omdat angst en onzekerheid van burgers een belangrijkere rol speelt dan voorheen. Mensen zijn steeds minder bereid om te leven in onzekerheid en vragen de overheid om hen tegen allerhande risico’s te beschermen. Sommige politici lijken maar wat graag in te spelen op subjectieve onveiligheidsgevoelens. Het is de taak van academici om burgers en politici te wijzen op een eventuele disbalans. In dit onderzoek wordt onder meer gekeken of er in het debat en de praktijk van de Twbmt kenmerken van risicojustitie terug te zien zijn. Op basis hiervan kan ook wat gezegd worden over de (dis)balans tussen bescherming van het individu en de maatschappelijke veiligheid. Want: risicojustitie ís een disbalans waarbij de weegschaal

overhelt naar de kant van de maatschappelijke veiligheid. Wat de uitkomst van het onderzoek ook is, de maatschappelijke relevantie blijft. In het geval dat de overheid haar bescherming juist weet te balanceren, is dit uiteraard in ieders belang. Wanneer de overheid hier niet in slaagt, is het noodzakelijk om hier meer bewustwording over te creëren onder burgers en politici zodat geprobeerd kan worden de balans te herstellen. Met het oog op de Twbmt betekent dit dat een juiste balans reden biedt tot verlenging van de wet, maar een disbalans reden biedt tot nieuw debat.

Wanneer vijf jaar na inwerkingtreding wordt gediscussieerd over het wel of niet aanhouden van de Twbmt, doen het ministerie en de politiek een beroep op onderzoeken uitgevoerd door het WODC. Dit onderzoekscentrum van het ministerie van Justitie en Veiligheid zal tegen die tijd de Twbmt geëvalueerd hebben. Zonder afbreuk te doen aan het WODC, is het huidige onderzoek in grotere mate onafhankelijk wegens het gebrek aan een opdrachtgever met (politieke) belangen, wat de mogelijkheid biedt om op onafhankelijke wijze antwoord te geven op de hier gestelde onderzoeksvragen. Dit onderzoek kan daarmee een kritische bijdrage leveren aan het toekomstige debat over de (mogelijke verlenging van de) Twbmt en op die manier het maatschappelijk belang dienen.

1.10 Leeswijzer

Hoofdstuk 2 gaat nader in op de inhoud van de Twbmt. In hoofdstuk 3 wordt vervolgens een theoretisch kader geschetst. De drie met elkaar samenhangende theoretische concepten risicomaatschappij, risicomanagement door de overheid en risicojustitie staan in dit hoofdstuk centraal. Daarna wordt in hoofdstuk 4 aandacht besteed aan de methodologie van het onderzoek, waarin onder meer de operationalisering van risicomanagement door de overheid en risicojustitie aan bod komen. De onderzoeksbevindingen komen in hoofdstuk 5 aan bod en de analyse, waarbij de theoretische concepten risicomaatschappij door de overheid en risicojustitie worden getoetst aan de bevindingen, in hoofdstuk 6. In de conclusie (hoofdstuk 7) wordt de onderzoeksvraag beantwoord en vervolgens wordt in de discussie gereflecteerd op het uitgevoerde onderzoek. Het hoofdstuk wordt afgesloten met aanbevelingen voor toekomstig onderzoek. Ten slotte is in de bijlage de definitieve wettekst van de Twbmt te vinden.

Hoofdstuk 2 – Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen

terrorismebestrijding

2.1 Inleiding

In de volgende paragrafen zal de totstandkoming en de inhoud van de Twbmt uitgebreider worden beschreven. §2.2 en 2.3 zijn vooral bedoeld om een beeld te schetsen van de lange voorgeschiedenis van de Twbmt, die zijn oorsprong vindt in de Wet bestuurlijke maatregelen nationale veiligheid. De precieze (kleine) inhoudelijke overeenkomsten en verschillen tussen de wetsvoorstellen en de uiteindelijke Twbmt zullen niet worden besproken, omdat met dit onderzoek geen wetsvoorstelvergelijking wordt beoogd. In §2.4 zal de inhoud van de uiteindelijke Twmbt worden besproken. Met een globale kennis van de inhoud van de Twbmt kan de inhoud van het politieke debat beter worden begrepen.

2.2 Voorganger: Wet bestuurlijke maatregelen nationale veiligheid

De Twbmt kent een lange voorgeschiedenis. Al in 2005 liet de regering door middel van een brief aan de Tweede Kamer weten dat twee nieuwe maatregelen ingevoerd zouden moeten worden om terrorisme te kunnen bestrijden: een meldplicht en een verbod zich te bevinden in de buurt van bepaalde personen of objecten10. Wanneer iemand een patroon of samenstel van gedragingen en activiteiten zou laten zien, zoals het zich op verdachte wijze ophouden op bepaalde locaties of het bezoeken van een trainingskamp voor terroristen, zou die persoon de betreffende maatregelen opgelegd kunnen krijgen.

Ongeveer een jaar na die brief, in 2006, werd het wetsvoorstel ‘Wet bestuurlijke maatregelen nationale veiligheid’ ingediend. De meldplicht en het verbod zich te bevinden in de nabijheid van bepaalde personen of objecten werden in deze wet opgenomen11. Over de bedoeling van de Wet bestuurlijke maatregelen nationale veiligheid schrijft de regering het volgende:

Het kan dan gaan om bijzondere evenementen waarover informatie beschikbaar is gekomen die duidt op specifieke risico’s. Te denken valt aan gebeurtenissen als Koninginnedag, Prinsjesdag of een politieke samenkomst met bedreigde politici. In zo’n geval kan een bestuurlijke maatregel ervoor zorgen dat de betrokkene wordt weggehouden van dergelijke massale bijeenkomsten. In de beschikking tot oplegging van deze maatregel kan worden opgenomen dat de betrokkene zich tijdens deze

10 _{Kamerstukken II, 2004/05, 29754, 5.} 11 _{Kamerstukken II, 2005/06, 30566, 2.}

samenkomst dient te melden bij de politie. Indien nodig kan dit worden gecombineerd met een gebiedsverbod of een persoonsverbod, hetgeen betekent dat de betrokkene zich niet mag ophouden op de plaats van handeling van de samenkomst. Het kan niet alleen gaan om eenmalige bijeenkomsten waarbij de betrokkene moet worden weggehouden, het kan ook gaan om een langduriger tijdsbestek waarbinnen de persoon moet worden weggehouden van specifieke objecten of personen.12

In meer concrete woorden was het nut van deze wet volgens de regering gelegen in het preventief kunnen weren van personen uit de omgeving van objecten, personen en gedeeltes van Nederland (zoals het centrum van Amsterdam) die mogelijkerwijs het doelwit van een terroristische aanslag kunnen zijn.

Een voorwaarde voor het kunnen opleggen van een maatregel uit de Wet bestuurlijke maatregelen nationale veiligheid was dat sprake moest zijn van een bedreiging van de nationale veiligheid, wat ook al uit de naam van de wet blijkt. Een van de kritiekpunten vanuit de Tweede Kamer ging echter over de moeilijkheid om vast te stellen wanneer de nationale veiligheid wordt bedreigd en hoe vervolgens een link kan worden gelegd met een bepaalde plek waar de betrokkene niet meer mag komen (Brouwer & Schilder, 2018). Uit een onderzoek dat het kabinet liet uitvoeren bleek daarnaast dat sinds het indienen van het wetsvoorstel het arsenaal aan strafrechtelijke bepalingen was aangevuld – gericht het (preventief) tegengaan van terrorisme – waardoor de noodzaak van de voorgestelde wet was komen te vervallen13. Het wetsvoorstel Wet bestuurlijke maatregelen nationale veiligheid werd afgewezen.

2.3 Twbmt

Nadat het wetsvoorstel in 2006 werd afgewezen, duurde het tot 2015 tot de Wet bestuurlijke maatregelen nationale veiligheid opnieuw werd voorgesteld in de vorm van de ‘Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding’. Op de naamswijziging na bleef het voorstel in grote lijnen hetzelfde: het gebiedsverbod, het contactverbod en de meldplicht werden opnieuw aangevoerd om het huidige instrumentarium van terrorismebestrijding uit te breiden/te vervolledigen. De meest opvallende verandering bestaat uit de toevoeging van de technische voorziening, waarmee het mogelijk werd gemaakt om toezicht te houden op de naleving van een gebiedsverbod door middel van een enkelband (artikel 2a, eerste lid).

12 _{Kamerstukken II, 2006/07, 30566, 3, p.6.} 13 _{Kamerstukken I, 2010/11, 30566, E.}

2.4 Inhoud Twmbt

Deze paragraaf heeft als doel om een samenvatting te geven van de inhoud van de wettekst. De gehele wettekst kan gelezen worden in bijlage 1. De Twbmt is op 1 maart 2017 in werking getreden en komt per 1 maart 2022, vijf jaar later, te vervallen. De wet is tijdelijk in verband met het ingrijpende, vrijheidsbeperkende karakter ervan. In de preambule van de regeling staat: […] dat het wenselijk is vrijheidsbeperkende maatregelen op te leggen aan personen die een gevaar vormen voor de nationale veiligheid of die voornemens zijn zich aan te sluiten bij terroristische strijdgroepen en beschikkingen te weigeren en in te trekken bij ernstig gevaar voor gebruik ervan voor terroristische activiteiten; […].

De Twmbt bestaat uit 16 wetsartikelen. Artikel 1 bevat enkele inleidende bepalingen en is inhoudelijk niet relevant voor dit onderzoek. De individuele maatregelen (artikels 2, 3, 4 en 5), de afwijzing van aanvragen en intrekking van beschikkingen (artikel 6), de voorbereiding en het overleg (artikel 7) en de slotbepaling van artikel 8 zijn daarentegen wel inhoudelijk relevant om te bestuderen. Slotbepalingen 9 tot en met 11 gaan over enkele wetswijzigingen, onder meer in het Wetboek van Strafvordering en de Algemene wet bestuursrecht, naar aanleiding van de Twbmt. Aan deze slotbepalingen zal verder geen aandacht worden besteed. Artikel 12 schrijft voor dat de minister binnen drie jaar na inwerkingtreding, dus voor 1 maart 2020, een verslag over de doeltreffendheid en de effecten van de wet in de praktijk aan de Staten-Generaal dient te zenden. Artikel 13 bepaalt dat de wet na vijf jaar komt de vervallen. De laatste drie artikelen zijn wederom niet relevant voor dit onderzoek. In de volgende alinea zullen daarom artikel 2 tot en met 8 besproken worden. Artikels 12 en 13 komen ten slotte ook nog kort aan bod.

Artikel 2 Twbmt schrijft voor dat de minister iemand “die op grond van zijn gedragingen in verband kan worden gebracht met terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan” een vrijheidsbeperkende maatregel kan opleggen “indien dat noodzakelijk is met het oog op de bescherming van de nationale veiligheid”. Dit zijn meteen de meest belangrijke voorwaarden (ook wel toepassingscriteria genoemd) voor het gebruik van deze wet, wat betekent dat de rechtbank hierop zal toetsen in het geval van een beroepszaak. In het tweede lid van dit artikel wordt omschreven waaruit de hiervoor genoemde vrijheidsbeperkende maatregelen kunnen bestaan. Allereerst bestaat de mogelijkheid om iemand te verplichten zich op vaste tijdstippen te laten melden bij een aangewezen politiechef of organisatie. Ten tweede volgt het “verbod om zich te bevinden in of in de omgeving van een of meer bepaalde objecten dan wel in een bepaald gedeelte of bepaalde delen van Nederland”. Hierbij wordt vermeld dat het gebied of de gebieden waarop het verbod van toepassing is, niet groter is of groter mogen zijn “dan strikt

noodzakelijk voor de bescherming van de nationale veiligheid”. Het derde lid van artikel 2 biedt ten slotte grondslag voor het contactverbod, ofwel “een verbod om zich te bevinden in de nabijheid van een of meer bepaalde personen”. Nogmaals: bij al deze maatregelen moet sprake zijn van een noodzakelijkheid voor de nationale veiligheid en het in verband kunnen brengen van de betrokkene met terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan.

Artikel 2a biedt een toevoeging op de drie individuele maatregelen. Dit artikel schrijft voor dat voor de naleving van een gebiedsverbod kan worden besloten een technische voorziening toe te passen (de enkelband), zolang dit noodzakelijk is. Er kan een reclasseringsinstelling worden aangewezen om de technische voorziening toe te passen.

Het derde artikel betreft het uitreisverbod, waarvoor dezelfde voorwaarden gelden als de eerdergenoemde maatregelen. Dit artikel biedt de mogelijkheid om iemand een verbod op te leggen om het Schengengebied te verlaten, wanneer het gegronde vermoeden bestaat dat die persoon het Schengengebied gaat verlaten met als doel zich aan te sluiten bij een terroristische organisatie. Een bijkomende voorwaarde voor het kunnen opleggen van het uitreisverbod is dat de persoon als doel moet hebben zich aan te sluiten bij een organisatie die wordt vermeld op de lijst van organisaties, bedoeld in artikel 14, vierde lid, van de Rijkswet op het Nederlanderschap. Op dit moment bestaat die lijst uit drie organisaties: (aan) Al Qa’aida, Islamitische Staat in Irak en al-Sham (ISIS) (gelieerde organisaties), alsmede Hay'at Tahrir al-Sham14.

Uit artikel 4 blijkt dat de maatregelen uit artikels 2 en 3 voor maximaal zes maanden mogen worden opgelegd en niet langer dan strikt noodzakelijk is voor de bescherming van de nationale veiligheid. Wel kunnen de maatregelen telkens worden verlengd door de minister: ook voor verleningen geldt steeds een periode van maximaal zes maanden. Verder gaat dit artikel met name over de mogelijkheden en voorwaarden om opgelegde maatregelen tijdelijk te ontheffen, te wijzigen of in te trekken. Het vijfde lid schrijft voor dat de minister in geval van spoed niet verplicht is om de beslissing tot het opleggen, wijzigen of verlengen van een maatregel van tevoren op schrift te stellen. In spoedgevallen mag hij dit op een andere manier bekendmaken aan de betrokkene. Wel moet hij daarna alsnog het besluit op schrift stellen.

Het beroep tegen opgelegde maatregelen wordt behandeld in artikel 5. De rechtbank behandelt de beroepen en houdt daarbij rekening met de feiten en omstandigheden die na het nemen van het bestreden besluit zijn opgekomen.

Artikel 6 biedt grondslag voor het afwijzen van aanvragen en intrekken van beschikkingen. De kern van dit artikel is dat een bestuursorgaan een aanvraag voor een subsidie,

vergunning, ontheffing of erkenning kan afwijzen of een beschikking hiervan kan intrekken. De voorwaarden hiervoor zijn dat de persoon in kwestie op grond van zijn gedragingen in verband moet kunnen worden gebracht met terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan en het ernstige gevaar bestaat dat de aanvraag of beschikking daarvoor zal worden gebruikt.

Artikel 7 gaat over de voorbereiding en het overleg van het nemen van besluiten. Wat de maatregelen uit artikels 2 en 3 betreft, schrijft het eerste lid voor dat als er geen sprake is van spoed, de minister de burgemeester(s) van de gemeenten waarop de maatregelen van toepassing zijn (dus de burgemeester van Amsterdam als er een gebiedsverbod op het centrum is opgelegd en de burgemeester van Den Haag wanneer een persoon geen contact meer mag opnemen met een inwoner van deze stad) dient in te lichten. Met het oog op artikel 6, het afwijzen van aanvragen of het intrekken van beschikkingen, schrijft het tweede lid voor dat een bestuursorgaan dat op basis van dit artikel een besluit wil nemen dient te overleggen met de minister.

Artikel 8 betreft de slotbepalingen. Wie opzettelijk handelt in strijd met een verplichting of verbod uit artikel 2, eerste lid, artikel 3 of de voorschriften, krijgt een gevangenisstraf van maximaal één jaar of een geldboete van de derde categorie (maximaal €8.200). Op het opzettelijk onttrekken aan controle door een technische voorziening staan dezelfde straffen. Beide strafbaar gestelde feiten worden als misdrijven geclassificeerd volgens het derde lid van dit artikel.

Volgens artikel 12 moet de Twbmt vóór 1 maart 2020 worden geëvalueerd. De eerste aanzet hiertoe bestaat uit een monitorrapport van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) dat in april 2019 werd gepubliceerd. Hierover kan meer gelezen worden in hoofdstuk 5. Tot slot volgt uit artikel 13 dat de wet vijf jaar na de inwerkingtreding komt te vervallen. Mede op grond van het verslag van het WODC over de doeltreffendheid en de effecten van de wet in de praktijk, kan worden bezien of het wenselijk is om de bevoegdheden na februari 2022 te behouden.

Hoofdstuk 3 – Theoretisch kader

3.1 De risicomaatschappij

De ontwikkelingen binnen het contraterrorismebeleid kunnen niet los worden gezien van de ontwikkelingen in de samenleving naar een risicomaatschappij. De Duitse socioloog Ulrich Beck (1986 in Huls, 2009) stelde in zijn boek Risikogesellschaft dat de moderne samenleving zich ontwikkelde in de richting van een risicomaatschappij, wat hij een nieuwe fase van het industriële tijdperk noemde. Volgens Beck waren de risico’s van de moderne samenleving géén ongewenste neveneffecten, maar hoorden ze bij de economische succesformules (schaalvergroting, grote wetenschappelijke ontwikkelingen e.d.). De nieuwe risico’s konden onder andere bestaan uit het sleutelen aan DNA, vernietiging van de natuur en ongelukken met kerncentrales. Wat de risico’s anders maakte dan vroegere risico’s, is onder meer de onomkeerbaarheid van de gevolgen en het onvermogen van de overheid en verzekeringsinstellingen om hier een bevredigend antwoord op te geven (Huls, 2009). Beck (1992 in Van der Woude, 2010) duidde de risicomaatschappij daarom ook wel aan als ‘zondebokmaatschappij’: niet zozeer de gevaren zelf, maar wie de verantwoordelijkheid heeft over de gevolgen staat centraal. Hij stelt dat de risicomaatschappij getypeerd kan worden als ‘een samenleving die geobsedeerd is door het maken van plannen en het ontwikkelen van ‘arrangementen’ die de burger een gevoel van veiligheid en zekerheid zouden moeten geven’ (Beck, 1992 in Van der Woude, 2010). Hij noemde de mate waarin men zich bezighield met risico-inperking en risico-uitsluiting ook wel een obsessie die steeds groter wordt.

Hoewel Beck wijst op de objectieve toename van gevaar in onze samenleving, stelt Wildavsky – in zijn boek Searching for safety (1988) – juist de toegenomen veiligheid in rijke landen voorop. Hij stelt echter dat er sprake is van een veiligheidsparadox, want hoe groter de externe garanties voor veiligheid zijn, hoe minder de resterende onveiligheid getolereerd wordt. Wat volgens Wildavsky (1988) ook meespeelt, is dat voortdurend nieuwe risico’s worden ontdekt of door onderzoek zichtbaar worden gemaakt. Ten slotte stelt hij dat risico’s anders worden ingeschat door experts dan door leken en dat mensen vooral bang zijn voor risico’s die zij zelf niet kunnen zien of voelen. Kortom: in de risicosamenleving bestaat een toenemende vraag naar veiligheid die onmisbaar samengaat met de roep om overheidsoptreden . 3.2 Overheidsrisicomanagement

Hoewel Beck’s risicomaatschappij vooral betrekking heeft op risico’s als gevolg van technologische ontwikkelingen, is het doordringen van zijn idee in andere gebieden veel belangrijker gebleken (Boutellier, 2013). De veranderende sociale context en de ontwikkeling

van de risicomaatschappij vinden hun neerslag in het risicomanagement dat de Nederlandse overheid voert, ook op het gebied van veiligheid. De (rechts)sociologische theorie over de risicomaatschappij wordt gebruikt om uit te leggen hoe het Nederlandse veiligheidsbeleid is beïnvloed, en nog steeds wordt beïnvloed. Niet alleen wensen of eisen burgers dat de overheid hen beschermt, als gevolg hiervan is ook de houding van de overheid gewijzigd. Al in 2002 constateerde de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) dat sprake is van een accentverschuiving van bescherming tegen de overheid – burgers beschermen tegen een al te machtige overheid – naar bescherming door de overheid. Een belangrijke aanleiding voor het aannemen van nieuwe wet- en regelgeving is dat de overheid gehoor geeft aan subjectieve onveiligheidsgevoelens, gebaseerd op potentiële risico’s. Omdat de overheid ook niet op ieder ‘nieuw risico’ een pasklaar antwoord heeft (dit kan zij ook niet hebben) grijpt ze de bereidheid van burgers aan om een inbreuk te maken op rechtswaarborgen.

Volgens Boutellier (2013) kan de overheid veiligheid op twee manieren bereiken: door middel van correctie en door middel van preventie. Dit geldt ook voor terrorisme. Bij correctie is sprake van een juridische reactie op overschrijdend gedrag, ook wel repressie genoemd; bij preventie worden stappen ondernomen om overschrijdend gedrag te voorkomen. Dit lijkt een scherpe scheiding, maar correctie en preventie kunnen volgens Boutellier (2013) niet zo scherp worden onderscheiden als soms wordt gedacht. Zo kan straf onder andere als doel hebben om hetzelfde gedrag in de toekomst te voorkomen en andersom kan preventief beleid een vorm van straf bevatten. Het concept ‘(on)veiligheid’ heeft deze relatie tussen correctie en preventie mogelijk gemaakt. In 1993 werd in de Integrale Veiligheidsrapportage het concept criminaliteit geherdefinieerd als onveiligheid, waardoor drie “bruggen” ontstonden: 1) van daadwerkelijke overtredingen tot het risico daarop; 2) van handhaving door het strafrecht tot handhaving door bestuurlijke maatregelen; en 3) van objectieve gebeurtenissen tot subjectieve ervaring. Sindsdien kunnen de strategieën correctie en preventie aan elkaar gelinkt worden. De eerste “brug” spreekt voor zich en wordt daarom hier niet verder besproken. De derde “brug” werd al eerder in deze paragraaf besproken en heeft te maken met objectieve en subjectieve veiligheid. ‘Veilig’ of ‘onveilig’ refereert namelijk naar een gevoel; het is onmogelijk om het concept veiligheid enkel op objectieve wijze te definiëren (e.g. Roels, 2005; Zedner, 2007). Desondanks legitimeert het gevoel van onveiligheid sommige maatregelen, zelfs als er geen ‘boef’ wordt gevangen, omdat het wel veiliger voelt (Boutellier, 2013).

Vooral de tweede “brug”, namelijk de ontwikkeling van handhaving door het strafrecht naar handhaving door bestuurlijke maatregelen, behoeft hier aandacht. Criminaliteit en terrorisme staan in het Wetboek van Strafrecht, waardoor de overheid, politie, en justitie een

wettelijke verantwoordelijkheid hebben om het te bestrijden. Maar wanneer criminaliteit en terrorisme worden gezien als een veiligheidsprobleem met de nadruk op risicoanalyse en risicomanagement, raken steeds meer partijen betrokken bij de preventie en repressie ervan (Boutellier, 2013). De overheid heeft gemeentes en andere organisaties co-verantwoordelijk gemaakt voor veiligheidsproblemen. Garland (1996, 2001) omschreef dit proces als responsibilisation, waarmee hij het verantwoordelijk maken van andere partijen bedoelt, specifiek in het kader van veiligheidsproblemen.

In het verlengde van responsabilisation dook nog niet zo lang geleden de term risk governance op, als aanduiding van een interdisciplinair onderzoeksveld waarin geprobeerd wordt de maatschappelijke omgang met risico’s te begrijpen om vervolgens voorstellen te kunnen doen voor verbetering. ‘Risk’ betekent natuurlijk risico. ‘Governance’ laat zich wat minder gemakkelijk vertalen naar het Nederlands, maar is geïntroduceerd met de bedoeling om het perspectief op bestuur en beleid te verbreden en te laten zien dat de overheid (‘government’) niet de enige en misschien zelfs niet de belangrijkste partij is bij het besturen en organiseren van de maatschappij (Van Asselt, 2012). Het perspectief van ‘governance’ zet zich daarmee af tegen denken in termen van de overheid die regeert en heerst: netwerken en interacties tussen allerlei publieke en private partijen hebben ook een rol in beleidsvorming en beleidsprocessen (Van Asselt, 2012). Het idee dat het noodzakelijk is dat overheden verantwoordelijkheden delen met andere actoren en hen proactief bij beleidsprocessen betrekken heeft te maken met het willen verminderen van de druk om alleen (dat wil zeggen: de nationale overheid ofwel het ministerie van Justitie en Veiligheid) de verantwoordelijkheid voor veiligheid te moeten dragen.

Risk governance gaat over maatschappelijke risicovraagstukken, in het bijzonder van de zogenaamde ‘onzekere risico’s’. Hoewel alle risico’s onzeker zijn (het geeft aan dat er een kans is dat zich iets negatiefs zal voordoen) wordt met onzekere risico’s bedoeld dat het niet gaat om gevaren die we kennen uit het verleden, maar om gevaren die zich misschien in de toekomst kunnen voordoen. De nadruk ligt op de onzekerheid: het is niet altijd mogelijk om het risico te berekenen vanwege grote onzekerheden. Omgaan met risico’s is daarom geen kwestie van een rekensom, maar wikken en wegen als gevolg van het niet kunnen uitsluiten van de mogelijkheid. Bij onzekere risico’s zijn heel veel verschillende partijen betrokken: landelijke en lokale overheden, burgers, de politiek, deskundigen, enzovoort. Als gevolg hiervan is niet alleen de (centrale)

overheid verantwoordelijk voor veiligheid, maar dragen de verschillende partijen gezamenlijk de verantwoordelijk ervoor. Het eerder genoemde principe van ‘de zondebokmaatschappij’ blijft desondanks in stand: ‘de overheid’ blijft in de ogen van de maatschappij de eindverantwoordelijke (Van Asselt, 2012).

In de strijd tegen terrorisme is het denken in termen van risico’s misschien wel het meest onmiskenbaar aanwezig door de onzekerheid en angst die terrorisme veroorzaakt. Het antwoord van de overheid op de toenemende vraag om veiligheid en overheidsoptreden in het kader van terrorisme zijn preventieve (strafrechtelijke) maatregelen (Van der Woude & Van Sliedregt, 2007). De overheid breidt haar machtsuitoefening uit om burgers te beschermen. Het feit dat het bestuur maatregelen tegen terrorisme kan nemen en dit niet meer is voorbehouden aan het strafrecht is een goede illustratie van wat hiervoor is besproken: burgers verwachten meer bescherming van hun overheid tegen terrorismedreigingen en de overheid breidt haar bevoegdheden als antwoord hierop uit. De samenleving is dusdanig veranderd dat de overheid meer bevoegdheden nodig heeft om aan de vraag van burgers te kunnen voldoen en de veiligheid effectief waar te borgen (Van der Woude & Van Sliedregt, 2007).

3.3 Risicojustitie

De risicomaatschappij vormt niet alleen een basis voor een cultuur van controle, maar kan ook een basis vormen voor ‘risicojustitie’ (Van der Woude & Van Sliedregt, 2007). Deze term, die betrekking heeft op het wapenen tegen mogelijke risico’s en bedreigingen in de criminaliteitsbestrijding, werd door Feeley en Simon (1994) geïntroduceerd. In de literatuur wordt ook wel gesproken van het ontstaan van ‘risicostrafrecht’ met het oog op maatregelen van alleen strafrechtelijke aard (e.g. Van den Heuvel, 2003). Volgens Boutellier (2013) dekt de term ‘risicojustitie’ niet helemaal de lading, aangezien niet alleen het justitiële apparaat maar zeker ook andere (overheids)organisaties verantwoordelijk zijn voor risicomanagement – hierover werd eerder gesproken in termen van responsabilisation en risk governance.

Risicojustitie richt zich op het voorkomen van misdaad en het verminderen voor angst. Daarbij wordt gebruikt gemaakt van een beleidsmatige inzet van het strafrecht en in toenemende mate ook het bestuursrecht (e.g. Moerings, 2003). Het herdefiniëren van criminaliteit en terrorisme als ‘risico’ heeft ervoor gezorgd dat allerlei nieuwe technieken mogelijk werden, die onder meer werden ontwikkeld in de verzekeringsindustrie (Boutellier, 2013). Op het gebied van criminaliteit en terrorisme worden technieken gebruikt om personen te identificeren en classificeren in verschillende gradaties van gevaarlijkheid. In plaats van optreden door politie en justitie op basis van individuele, concrete verdenkingen, wordt steeds

meer gebruik gemaakt van risicoprofielen en -inschattingen van groepen en personen waarvan op voorhand is bepaald dat die potentieel verdacht zijn (Boutellier, 2005). Daarmee past risicojustitie in de controlecultuur en controlepolitiek, waarin bescherming tegen misdaad prevaleert boven bescherming van het individu (Rozemond, 2006). De reden voor het bestaan van risicojustitie is dat men zich steeds meer richt op onzekere situaties die zich moeilijk laten voorspellen omdat ze moeilijk kwantificeerbaar, meetbaar of berekenbaar zijn. Het kernprobleem is dat daarom niet zozeer de terugkeer van een dader in de maatschappij (hiervoor wordt teruggegrepen naar repressie) maar een veel groter probleem: het voorkomen van gedragingen of handelingen die de nationale veiligheid kunnen bedreigen (Schuilenburg, 2008). Volgens Van der Woude (2009) is een van de gevaren van risicojustitie en de toenemende drang naar risico-uitsluiting dat een zondebokmechanisme ontstaat. Hiermee wordt bedoeld dat aan een bepaalde groep een negatieve kracht wordt toegekend, waardoor zij ten onrechte verantwoordelijk worden gehouden voor (veiligheids-)risico’s en de daarmee samenhangende angstgevoelens. Deze neiging wordt sterker wanneer een samenleving te maken heeft met moeilijk in te perken, diffuse risico’s, zoals terrorisme (Van der Woude, 2009). Dit levert een maatschappelijk probleem op, zo schrijft Van der Woude (2009: 1): “Het verantwoordelijk maken van een herkenbare groep voor ongrijpbare risico’s, biedt burgers ten onrechte een gevoel van zekerheid. Het potentiële gevaar wordt immers tastbaar gemaakt en kan zo worden ‘bestreden’”.

In het hierna volgende methodologiehoofdstuk worden de concepten ‘overheidsrisicomanagement’ en ‘risicojustitie’ geoperationaliseerd ten behoeve van de analyse. Het gevoerde debat en de praktijk worden in hoofdstuk 5 in kaart gebracht, waarbij wordt gekeken welke onderdelen van de twee concepten die centraal staan in dit onderzoek naar voren komen. Op basis van die analyse volgt het laatste hoofdstuk: de conclusie.

Hoofdstuk 4 – Methodologie

4.1 Type onderzoek

Dit onderzoek is zowel inventariserend als toetsend van aard. Inventariserend op twee manieren: enerzijds wordt het debat aangaande de Twbmt in kaart gebracht en anderzijds wordt de huidige praktijk van de wet geïnventariseerd. Vervolgens vindt een analyse plaats waarin wordt gekeken in hoeverre kenmerken van de theoretische concepten overheidsrisicomanagement en risicojustitie terug te zien zijn in het debat en de praktijk van de Twbmt. Dit is het toetsende gedeelte van dit onderzoek. De twee concepten worden in de volgende paragraaf geoperationaliseerd ten behoeve van deze analyse.

4.2 Operationalisering

In deze paragraaf worden overheidsrisicomanagement en risicojustitie geoperationaliseerd. Beide begrippen staan centraal bij de analyse en beantwoording van de onderzoeksvraag. In tabel 1 wordt op schematische wijze de operationalisering van beide begrippen weergegeven, waarbij tevens wordt ingegaan op de indicatoren en bronnen.

Kenmerken van primair overheidsrisicomanagement

In de literatuur zijn twee visies van primair risicomanagement waarneembaar (Resodihardjo, 2014). De ene visie kenmerkt zich met het centraal stellen van het voorzorgsprincipe in het veiligheidsbeleid. Hiervoor is een proactieve overheid nodig die zowel voor voorzienbare als onvoorzienbare veiligheidsproblemen beleid maakt. De andere visie kenmerkt zich echter in het doorgeslagen willen managen van veiligheidsrisico’s. Dit kan negatieve consequenties hebben: de neiging die de overheid heeft om maatregelen te nemen nadat zich een incident heeft voorgedaan, ter voorkoming van herhaling van een dergelijk incident, kan namelijk heel kostbaar zijn.

Kenmerken van primair overheidsrisicomanagement

Secundair risicomanagement doet zich voor wanneer niet het beschermen tegen risico’s, maar het beschermen van de overheidsreputatie voorop staat. Door middel van vele vormen van primair risicomanagement probeert de overheid zichzelf vooraf in te dekken om zo reputatieschade te voorkomen (Power, 2004).

Kenmerken van risk governance

Volgens Van Asselt (2012) kenmerkt risk governance zich door de betrokkenheid van veel verschillende partijen bij het veiligheidsbeleid van maatschappelijke risicovraagstukken, vooral wanneer het gaat om zogenaamde ‘onzekere risico’s’. Door risk governance is niet alleen de

(centrale) overheid verantwoordelijk voor de nationale veiligheid, maar alle verschillende partijen gezamenlijk. Wel blijft de (centrale) overheid de uiteindelijke eindverantwoordelijke in de ogen van de maatschappij, ofwel ‘de zondebok’ (Van Asselt, 2012).

Kenmerken van risicojustitie

Het wapenen tegen mogelijke bedreigingen en risico’s op het gebied van criminaliteitsbestrijding werd door Feeley en Simon (1994) geduid met de term ‘risicojustitie’. Van der Woude (2010: 6) somt de volgende kenmerken van risicojustitie op:

- Een beleidsmatige, instrumentele inzet van het strafrecht;

- Het (in toenemende mate) bestuursrechtelijke afhandelen van criminaliteit; - Nadruk op het vroegtijdig detecteren en onderkennen van risico’s;

- Gericht op het voorkomen van misdaad en het verminderen van angst voor criminaliteit;

- Niet concrete, individualiseerbare verdenkingen van een strafbaar feit vormen aanleiding tot optreden door politie en justitie, maar generalisaties (die worden gebaseerd op risicoprofielen en -inschattingen van vooraf aangewezen verdachte groepen en personen).

Tabel 1

Operationalisering

Concept Kenmerken Indicatoren Databronnen

Overheids-risicomanagement Primair risicomanagement a) Voorzorgsprincipe staat centraal b) Doorgeslagen overheidsrisicomanagement Secundair risicomanagement Beschermen van overheidsreputatie Risk governance

- Betrokkenheid van veel verschillende partijen - Gedeelde verantwoordelijkheid a) Uitspraken minister en geïnterviewden over preventie, voorkomen b) Uitspraken kamerleden en geïnterviewden over wetgeving na incidenten, hoge kosten Uitspraken minister of geïnterviewden over reputatiebescherming of kritiek van kamerleden of geïnterviewden hierover Uitspraken minister, geïnterviewden en WODC over netwerk en processen in de praktijk - Kamerstukken - Semigestructureerde interviews - Kamerstukken - Semigestructureerde interviews - Kamerstukken - Semigestructureerde interviews - WODC-rapport (2019)

Risicojustitie - Beleidsmatig en instrumenteel - Steeds meer bestuursrechtelijk

- Nadruk op risico’s detecteren - Voorkomen van misdaad en verminderen van angst - Generalisaties zijn aanleiding

- Uitspraken minister of geïnterviewden over (kenmerken van) risicojustitie - Kritiek kamerleden of geïnterviewden op (kenmerken van) risicojustitie - Kamerstukken - Semigestructureerde interviews met medewerkers NCTV en gemeente - WODC-rapport (2019) 4.3 Onderzoeksdesign en -methode

Het onderzoeksdesign van dit onderzoek betreft een single-N gevalsstudie. De instrumenten die daarbij gebruikt worden zijn een semigestructureerde interviews, het eerste monitorrapport over de Twbmt dat door het WODC (2019) is gepubliceerd en drie kamerstukken.

Het in beeld brengen van de huidige praktijk van de Twbmt is gedaan door mensen die zich in hun werk bezighouden met de Twbmt semigestructureerd te interviewen en het eerste WODC-monitorrapport over de Twbmt te bestuderen. Gekozen is om twee beleidsmedewerkers van de NCTV en twee medewerkers van de directie Veiligheid van de Gemeente Den Haag te interviewen over hun praktijkervaringen met de Twbmt. Deze gemeenteambtenaren nemen deel aan het multidisciplinaire lokale casusoverleg. In een casusoverleg kan ervoor worden gekozen om een bestuurlijke rapportage over een persoon te schrijven, waarin zij onderbouwen welke maatregel(en) uit de Twbmt moet(en) worden toegepast. Vervolgens wordt deze bestuurlijke rapportage naar de NCTV gestuurd. De gemeenteambtenaren kunnen daarom vertellen over het proces rondom het casusoverleg en de beleidsmedewerkers van de NCTV kunnen vertellen over het proces tussen het ontvangen van een bestuurlijke rapportage en het opleggen van maatregelen.

De semigestructureerde interviews zijn niet opgenomen om te voorkomen dat de respondenten niet bereid zouden zijn om het interview af te leggen, de thematiek ligt immers zeer gevoelig op politiek-bestuurlijk niveau. In overleg met de begeleider is ervoor gekozen om tijdens de interviews mee te typen op een laptop en vervolgens de antwoorden uit te werken tot korte interviewverslagen. Met de respondenten is afgesproken dat zij anoniem blijven en dat de interviewverslagen niet als bijlagen zijn toegevoegd. De interviewverslagen zijn in het bezit van de onderzoeker en kunnen desgewenst worden geraadpleegd. Op het moment dat de interviews werden gehouden was het WODC-rapport nog niet gepubliceerd. Daarom waren de interviews nodig om een eerste beeld te krijgen van de praktijk. De volgende vragen zijn aan alle vier de respondenten gesteld, op semigestructureerde wijze: