Merel van Hoeve s0739480
Masterscriptie Bestuurskunde November 2013
Begeleider: Dr. Berry Tholen
R
ADBOUD
U
NIVERSITE
IT
N
IJMEGEN
V
AN
OPTIMISME
NAAR
REALISME
. D
E
FOCUS
OP
HET
GEBRUIKERSPERSPECTIEF
BIJ
E-
GOVERNMENTDIENSTVERLENING
IN
Inhoudsopgave
VOORWOORD... 1 INHOUDSOPGAVE... 2 1. INLEIDING... 4 1.1 TECHNOLOGISCHEONTWIKKELINGEN...4 1.2 E-GOVERNMENT...5 1.3 GEBRUIKERSPERSPECTIEFCENTRAAL...6 1.4 PROBLEEMSTELLING...7 1.5 THEORIE... 8 1.6 RELEVANTIE...9 1.7 CASES...9 1.8 METHODEN...10 1.9 AFBAKENINGONDERZOEK...11 1.10 LEESWIJZER...11 2. BELEIDSKADER... 12 2.1 INLEIDING...12 2.2 BESTUURSKUNDE...12 2.3 E-GOVERNMENTENBESTUURSKUNDE...13 2.4 GOVERNANCE...13 2.5 E-GOVERNMENTENE-GOVERNANCE...142.6 DIGITALERA-GOVERNANCE...14
2.7 DEE-GOVERNMENTFASEN...15 2.8 E-GOVERNMENTTYPE...16 3. THEORETISCH KADER... 17 3.1 INLEIDING...17 3.2 NEW PUBLIC SERVICE...17 3.3 PERSOONSKENMERKEN...20 3.4 SYSTEEM- ENINFORMATIEKENMERKEN...23 3.5 CONTROLEVARIABELEN...26 3.6 SLOT...27 4. METHODOLOGISCH KADER... 28 4.1 INLEIDING...28 4.2 MIXED-METHODS...28 4.3 INTERVIEWSENDOCUMENTENANALYSE...30 4.4 DEFINITIEBEGRIPPEN...32 4.5 KWANTITATIEFONDERZOEK...37 4.6 INHOUDSANALYSE...39 4.7 SLOT...40
5. E-GOVERNMENT IN NEDERLAND EN ESTLAND...41
5.1 INLEIDING...41
5.2 NEDERLAND...41
5.4 SLOT...61
6. VERGELIJKENDE ANALYSE NEDERLAND EN ESTLAND...62
6.1 INLEIDING...62
6.2 PERSOONSKENMERKEN...62
6.3 SYSTEEMKENMERKEN...63
6.4 CONCLUSIE...64
7. GEBRUIK VAN E-GOVERNMENTDIENSTEN IN NEDERLAND EN ESTLAND...66
7.1 INLEIDING...66 7.2 SLOT...69 8. CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN... 70 8.1 E-GOVERNMENT...70 8.2 FACTOREN...70 8.3 GESLAAGDBELEID?...71
8.4 MATEVANSUCCESVOLBELEID...72
8.5 REFLECTIE... 73 8.6 AANBEVELINGENVERVOLGONDERZOEK...73 8.7 AANBEVELINGENPRAKTIJK...74 8.8 SLOT...75 9. LITERATUURLIJST... 76 10. BIJLAGEN... 81
10.1 BIJLAGE I VRAGENWEBSITE/PORTALASSESSMENTS...81
10.2 BIJLAGE II TOPICLISTINTERVIEWS...83
10.3 BIJLAGE III LIJSTVANRESPONDENTEN...84
1. Inleiding
De burger heeft op verschillende manieren te maken met de overheid. De overheid zorgt voor een goed functionerende en democratische samenleving, met bijbehorende voorzieningen en infrastructuur. De burger heeft ten opzichte van de overheid verschillende rollen, als kiezer bepaalt hij wie er gekozen wordt in het bestuur, als belanghebbende is hij betrokken bij allerlei ontwikkelingen en maatregelen, als kenniswerker draagt hij bij aan economische ontwikkelingen. Daarnaast is hij consument en maatschappelijk actief. Burgers en overheid steunen op elkaars vertrouwen.
Ook de overheid heeft meerdere hoedanigheden. De overheid zorgt vanouds, gebaseerd op democratische legitimiteit voor regelgeving, overheidszorg op maatschappelijk gebied en behartigt de regionale belangen. De overheid wordt steeds meer een integraal onderdeel van de netwerksamenleving op alle schaalniveaus.
Soms heeft de burger direct te maken met de overheid, wanneer hij iets nodig heeft van de overheid, iets moet doen voor de overheid of iets wil weten van de overheid. Denk hierbij aan het krijgen van een paspoort, zorgtoeslag of een verkeersboete, het betalen van belasting of het nagaan wanneer het huisvuil wordt opgehaald of welke onderwijsvoorzieningen er zijn. In deze situaties is de burger afnemer van diensten van de overheid. Als klant kiest hij er voor een dienst af nemen of als cliënt is hij afhankelijk van overheidszorg of genoodzaakt iets te doen voor de overheid.
De rol van de overheid en de rol van de burger in de samenleving verandert voortdurend. De burger heeft vaak hoge verwachtingen van de overheid en soms weinig vertrouwen. De overheid wil betere dienstverlening om efficiënter te kunnen functioneren en meer vertrouwen te krijgen.
De ontwikkelingen op het gebied van ICT maken het mogelijk dat de diensten van de overheid digitaal beschikbaar zijn. De gedachte hierachter is veelal dat digitale dienstverlening van de overheid aan burgers leidt tot een efficiëntere overheid en meer tevredenheid. De wijze waarop digitale diensten worden aangeboden is nog sterk in ontwikkeling. De diensten veranderen daardoor van karakter en leiden uiteindelijk tot een andere relatie tussen overheid en burger. Dit onderzoek heeft betrekking op de wisselwerking tussen e-governmentdiensten en de behoeften van burgers.
2. Technologische ontwikkelingen
Vandaag de dag is het gebruik van computers, het internet en andere digitale toepassingen niet meer weg te denken uit ons leven, maar Informatie- en Communicatietechnologieën (ICTs) waren nog niet zo lang geleden voor het grote publiek nieuwe fenomenen. In 1981 werd de Personal Computer (PC) uitgevonden en in 1983 het internet. Vanaf 1996 wordt er door het grote publiek veel gebruik gemaakt van het internet. In relatief korte tijd is er veel veranderd, van eenvoudige websites met alleen informatie naar ingewikkelde toepassingen, niet alleen meer te bekijken achter de PC, maar bijvoorbeeld ook op een smartphone.
Door snelle ontwikkelingen en vele innovatieve toepassingen van ICT in de private sector kwam ook de publieke sector onder druk te staan om de traditionele dienstverlening te herzien (Haque & Pathranarakul, 2013, p. 26). Overheden keken enerzijds naar de ontwikkelingen in de private sector, anderzijds ontwikkelden ze eigen nieuwe structuren. Bij deze verandering van paradigma horen termen als flexibiliteit, netwerkorganisatie, horizontale- en verticale integratie en gebruikersperspectief. Deze vervangen het traditionele bureaucratische paradigma waar interne processen centraal staan (ibid., p. 27).
3. E-government
E-government is het gebruik van ICT door de overheid en dient verschillende doelen, zoals efficiëntie en toegankelijkheid. Het begrip en het onderzoeksveld van e-government waren twee decennia geleden nog vrij onbekend (Heeks & Bailur, 2007, p. 244). Aangezien e-government nieuw is en zich in rap tempo ontwikkelt, heeft het nog weinig tijd gehad om zijn eigen conceptuele basis te ontwikkelen (ibid, p. 256). Bestuurskunde en informatiekunde worden beschouwd als de twee hoofdwetenschappen waar e-government zich op baseert (ibid, p. 252).
Veel onderzoekers op het gebied van e-government wijzen op de enorme potentie om dienstverlening en overheidsprocessen te verbeteren (Gajendra, Xi & Wang, 2012, p. 196; Ghayur, 2006, p. 203; Islam & Ahmed, 2007, p. 31; Navarra & Conford, 2012, p. 44; Belanger & Carter, 2006, p. 185; Dunleavy et al, 2006, p. 488). E-government biedt mogelijkheden om kwaliteit te verbeteren, kosten en tijd te besparen, toegang tot diensten te vereenvoudigen en transparantie van de overheid te verhogen. Dit enthousiasme komt gedeeltelijk voort uit het idee dat technologie het vaak negatieve imago van de overheid kan verbeteren (Islam & Ahmed, 2007, p. 31; Ghayur, 2006, p. 203).
Digitalisering kent echter ook beperkingen (Laffin & Omstrom, 2013, p. 185). Enerzijds omdat vele assumpties van digitale dienstverlening uit de private sector komen en beide sectoren van aard verschillen waardoor het een ander effect heeft in de publieke sector (Gajendra et al, 2012, p. 202). De overheid heeft, in tegenstelling tot de private sector, legitimiteit en vertrouwen nodig (Navarra & Conford, 2012, p. 202). Daarnaast zijn er ook beperkingen omdat niet alle burgers even gemakkelijk gebruik maken van online dienstverlening (van Dijk et al, 2007, p. 164). Men kan niet verwachten dat het alleen aanbieden van diensten op overheidswebsites, zonder duidelijk onderzoek naar de gebruikersbehoeften en gedrag en zonder grootschalige promotie, succesvol is. Er is een verschil tussen werkelijk en mogelijk gebruik van diensten (Belanger & Carter, 2006, p. 1). Deze nog onbenutte kansen hebben potentie voor toekomstige gebruik en efficiencyvoordelen van e-government.
4. Gebruikersperspectief centraal
De ontwikkeling van e-government doorloopt verschillende fasen. Aanvankelijk lag de focus op de aanbodkant en de ontwikkeling van technologie (Frissen, 2000, p. 5; UN E-government survey 2012, p. 101; van Dijk, Pieterson, van Deuren & Ebbers, 2007, p. 155).
De afgelopen jaren komt steeds meer de focus te liggen op de gebruikerskant van e-governmentdiensten, de vraagkant (ibid.). Het is niet meer de technologie, maar het gebruikersperspectief waar de nadruk op komt te liggen (Ghayur, 2006, p. 204; Yildiz & Saylam, 2013, p. 142) De belangrijkste succesfactor voor e-government is namelijk een bereidwillige burger (Akram &Malik, 2012, p. 64). Gajendra, Xi & Wang (2012, p. 196) zeggen dat de slagzin van e-government ‘de burger eerst’ zou moeten zijn. Het is daarom van belang dat het e-e-governmentbeleid gericht is op behoeften en wensen van burgers (Arkam & Malik, 2012, p. 65). Mensen moeten zich niet aan de techniek aanpassen, maar de techniek aan de mensen (Frissen, 2000, p. 10). Overheden beginnen zich te realiseren dat de baten van e-governmentdiensten erg afhankelijk zijn van het gebruikersaantal (UN E-government Survey 2012, p. 102). Het verhogen van het werkelijke gebruik van e-governmentdiensten is een van de grootste uitdagingen voor overheden. Op technologisch gebied is tegenwoordig namelijk vrijwel alles mogelijk, daarnaast heeft in ontwikkelde landen vrijwel iedereen de beschikking over internet. Burgers laten zich niet altijd gemakkelijk verleiden en daardoor blijft het werkelijke gebruik (nog) achter. Het is daarom noodzakelijk dat overheden niet alleen de discrepantie tussen werkelijk en mogelijk gebruik onderkennen, maar ook stappen zetten om deze te verkleinen (Belanger & Carter, 2006, p. 5). De uitdaging zit hem in het aanpassen van e-governmentprocessen aan de wensen en eisen van burgers en vertrouwen te creëren (Wang, Bretschneider & Gant, 2005, p. 11). Een van de manieren om de burger centraal te stellen is het horizontaal integreren van diensten van verschillende overheidsinstanties (Layne & Lee, 2001, p. 131). Daardoor wordt dubbele informatie geminimaliseerd en hoeft de burger zelf minder inzicht te hebben in het interne proces bij de overheid (Marche & McNiven, 2003, p. 77).
De discrepantie die bestaat tussen het werkelijk en mogelijk gebruik van e-governmentdiensten wordt onder andere veroorzaakt door gebrek aan motivatie, toegang en vaardigheden (van Dijk, Pieterson, van Deuren & Ebbers, 2007, p. 155; van Deursen et al, 2006, p. 274). Deze kloof tussen vraag en aanbod vraagt om meer aandacht voor de aard van de diensten (ibid., p. 156). Er zijn veel verschillende factoren van invloed op het gebruik. Deze factoren beïnvloeden de motivatie en tevredenheid, de onderliggende redenen om e-governmentdiensten te gebruiken. De belangrijkste factoren voor het gemak van het gebruik van e-governmentdiensten zijn vertrouwen, veiligheid en privacy. Beleidsmakers moeten een concrete strategie ontwikkelen om de positieve factoren te maximaliseren en de negatieve factoren te minimaliseren (UN E-government Survey 2012, p. 106).
In het verlengende van de discrepantie tussen werkelijk en mogelijk gebruik van e-government ligt het probleem van de digitale kloof. De digitale kloof geeft aan dat er een spectrum is waarbij verschillende groepen in meer of mindere mate toegang en geschikte vaardigheden hebben om gebruik te maken van de diensten (Belanger & Carter, 2006, p. 2). De digitale kloof wordt gekenmerkt door verscheidenheid in socio-economische groepen (Nam & Sayogo, 2011, p. 11), waarbij bepaalde groepen oververtegenwoordigd zijn door de digitale koof heen (Norris, 2001).
5. Probleemstelling
Er is inmiddels veel ervaring opgedaan met het aanbieden van e-governmentdiensten. De nadruk ligt hierbij in veel landen op het beschikbaar stellen van overheidsinformatie en het digitaal afhandelen van aanvragen en beschikkingen. Hierop ligt in dit onderzoek dan ook de focus. Veel minder vergevorderd is e-government op het gebied van betrekken van burgers bij beleidsvoorbereiding en politieke besluitvorming. Deze aspecten worden daarom niet nader betrokken bij dit onderzoek. De verwachtingen van de overheid bij invoering van e-governmentdiensten zijn hooggespannen. Men verwacht efficiëntievoordelen, een beter functionerende overheid, meer tevreden burgers en meer democratische legitimering. In praktijk blijkt het lastig om deze doelen te bereiken. ICT-projecten stranden meer dan eens, niet alleen om technische redenen, maar ook als gevolg van bestaande organisatorische en institutionele problemen. Ook is er vaak een naïef beeld van de wensen en behoeften van burgers en de verwachtingen van burgers met betrekking tot overheidshandelen en digitale dienstverlening.
De ambitie van e-government is dat deze een bijdrage levert aan een meer bedrijfsmatig functionerende overheid en de kloof tussen burger en overheid kan verkleinen. De burger wordt hierbij gezien als klant. Vraaggerichtheid en de ‘burger centraal’ vormen het adagium. De vraag is nu of de overheid bij het aanbieden van diensten voldoende zicht heeft op de behoeften en mogelijkheden van burgers, op welke wijze de overheid invulling geeft aan het gebruikersperspectief en of dit inderdaad leidt tot meer betrokkenheid van de burger bij de overheid en efficiencyvoordelen voor overheid en burger.
De doelstelling van dit onderzoek is:
Inzicht krijgen in de factoren die het gebruik van e-governmentdiensten door burgers verklaren teneinde te bepalen in hoeverre de overheid erin slaagt om op deze factoren gericht beleid te voeren.
De vraagstelling dit onderzoek is dan:
Om een antwoord te kunnen geven op deze vraag is dit onderzoek onderverdeeld in verschillende deelvragen. Allereerst een achtergrond vraag:
- Wat houdt e-government in en hoe past het binnen de bestuurskunde?
Vervolgens een theoretische deelvraag?
- Welke factoren verklaren (laag) gebruik van e-governmentdiensten door burgers?
En daarna de empirische deelvragen:
- In hoeverre slaagt de overheid erin om op deze factoren gericht beleid te voeren?
- Hoe komt het dat de overheid slechts in die mate slaagt met het beleid?
Om de hoofdvraag te beantwoorden wordt het beleid van de overheid en de recente ontwikkelingen in twee landen met elkaar vergeleken, te weten Nederland en Estland. Beide landen behoren tot de voorlopers op het gebied van e-government, maar verschillen wezenlijk ten aanzien van invoeringsstrategie en historische achtergrond van de overheid.
6. Theorie
Allereerst wordt uiteengezet waar e-government in wetenschappelijk onderzoek staat en wat voor rol de bestuurskunde hierbij speelt. Vervolgens wordt dieper ingegaan op het gebruikersperspectief, de gebruiksdiscrepantie en de verschillende persoons-, systeem- en informatiekenmerken die van invloed zijn op het verschil tussen het werkelijke en het mogelijke gebruik. Dit gebruikersperspectief bij e-government wordt vervolgens bezien vanuit de New Public Service, een stroming binnen de bestuurskunde waar de rol van de burger centraal staat. Vanuit NPS worden specifieke variabelen voor e-governmentgebruik ontleed. Deze dienen als basis voor het achterhalen van de succes- en faalfactoren van het e-governmentbeleid. De variabelen in dit onderzoek zijn: toegang, vaardigheden, digitale kloof, bruikbaarheid en betrouwbaarheid. Deze zes variabelen worden uitgewerkt in het theoretisch deel. Vanuit deze variabelen wordt er onderzocht in hoeverre de overheid er in slaagt om e-governmentbeleid te laten aansluiten op de gebruikerswensen.
Daarnaast wordt er vanuit het historisch institutionalisme gekeken naar factoren in de context, deze factoren zijn minder te beïnvloeden voor de overheid en verklaren mede de slagingsfactor van het beleid van de overheid. In het theoretisch kader wordt kort ingegaan op het historisch institutionalisme, in de analyse komen de factoren die de context en het slagen mede bepalen naar voren.
7. Relevantie
Onderzoek naar e-government is vrij recent en strekt zich uit over verschillende wetenschapsgebieden, waaronder de bestuurskunde. Dit onderzoek tracht een link te leggen tussen resultaten uit eerder onderzoek waarin aangegeven wordt waar het achterblijven van het werkelijke gebruik mogelijk door
wordt veroorzaakt en actieve maatregelen die de overheid naar aanleiding hiervan heeft genomen. Deze eerdere onderzoeken en paradigmaverschuivingen worden vervolgens gekoppeld aan de New Public Service, een stroming binnen de bestuurskunde. Voorgaande onderzoeken richtten zich op de voorkeur van de burger en redenen voor wel en niet gebruik. Dit onderzoek richt zich op de rol van de overheid hierbij. In hoeverre vormt de overheid actief beleid om e-governmentdiensten aan te passen aan de burger en in welke mate is dit beleid succesvol. Door eerdere onderzoeken naar e-governmentdiensten en NPS te combineren draagt dit onderzoek met nieuwe inzichten bij aan zowel de wetenschap bestuurskunde als aan de wetenschap e-government die nog in de kinderschoenen staat. Ook dient dit als kennisbijdrage voor de praktische toepassing van e-government voor verschillende overheidsorganisaties.
8. Cases
Het onderzoek is een meervoudige casestudy. In dit geval zijn de cases twee landen, namelijk Nederland en Estland. Deze beide Europese landen hebben in de afgelopen jaren actief beleid geformuleerd en uitgevoerd op het gebied van e-government. De landen hebben verschillende achtergronden. Estland herwon zijn onafhankelijkheid rond dezelfde tijd als de opkomst van e-government, terwijl Nederland al veel langer een vrije democratie is. Beide landen zijn actief op het gebied van e-government en hebben daarbij de afgelopen jaren vele ontwikkelingen doorgemaakt. In dit onderzoek staat centraal in hoeverre dit de laatste jaren meer op de burger en het gebruikersperspectief is gericht.
8.1.1 Gebruik
Het gebruik van e-governmentdiensten blijft in de meeste landen achter bij de verwachtingen en wensen van de overheid. Het gebruik verschilt ook onderling tussen de beide casussen. Volgens cijfers van Eurostat gebruikte in Nederland in 2010 59% van de bevolking e-governmentdiensten en 48% in Estland. Dit onderzoek richt zich op alle EU-landen. Roemenie scoort met 7% het laagst en IJsland met 77% het hoogst, terwijl het gemiddelde voor de EU 32% is. Nederland en Estland behoren beide tot de top tien voor wat betreft het gebruik van e-governmentdiensten. Op grond van deze cijfers bestaat de verwachting dat beide landen redelijk scoren bij de factoren die het succes van het gebruik verklaren en dat Nederland daarbij iets beter scoort. Er is een aantal aantekeningen te maken bij deze scores. Allereerst zijn dit weliswaar de laatste cijfers van Eurostat, maar stammen deze uit 2010. In het snel veranderende veld van e-government zijn dit gedateerde gegevens. Daarnaast betreft het het percentage van de bevolking dat gebruik heeft gemaakt van e-governmentdiensten in de afgelopen drie maanden. Dit betekent dat landen waar men vaker met de overheid te maken heeft, ook naar verwachting hoger zullen scoren. Het betekent namelijk niet dat in Nederland de overige 41% en in Estland de overige 52% een ander kanaal kiest, het kan ook dat deze groep in de afgelopen drie maanden helemaal geen gebruik heeft gemaakt van dienstverlening van de overheid. De cijfers geven
daardoor slechts een indicatief beeld hoe vergevorderd het gebruik in beide landen is. Hieronder in tabel 1.1 zijn deze cijfers van Eurostat van 2004 tot 2010 weergeven.
Tabel 1.1 : E-government gebruik door individuen
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Estland 20 31 29 30 34 44 48
Nederlan d
- 46 52 55 54 55 59
Het percentage van individuen tussen de 16 en 74 die het internet gebruikt hebben in de laatste 3 maanden voor interactie met een publieke organisatie (voor een van de volgende activiteiten: informatie verkrijgen van publieke website, downloaden van officiële formulieren, versturen van digitale formulieren).
9. Methoden
De beantwoording van de hoofdvraag is gebaseerd op zowel kwalitatief als kwantitatief onderzoek. Beide methoden vullen elkaar goed aan. Kwantitatief onderzoek kan een lage validiteit hebben aangezien variabelen niet volledig de keuzes en maatregelen kunnen dekken. Daarnaast wordt kwalitatief onderzoek eenvoudiger beïnvloed door subjectieve waarneming van de onderzoeker. Het kwalitatieve gedeelte van dit onderzoek bestaat uit interviews zowel met Estse als Nederlandse experts op het gebied van e-government. Deze experts worden vragen voorgelegd over de implicaties van het beleid voor burgers en de maatregelen die ze nemen om het gebruik van e-governmentdiensten te laten toenemen. Daarnaast wordt er gebruikt gemaakt van verschillende beleidsdocumenten, wetgeving en projecten gericht op het gebruik van e-governmentdiensten en deze worden geanalyseerd.
Voor het kwantitatieve gedeelte is de eenheid van analyse de beschikbare websites en portals waarop e-governmentdiensten worden aangeboden. Op basis van het theoretisch kader en bestaande onderzoeken wordt een vragenlijst gemaakt die dient als checklist voor het onderzoek naar de websites. Dit wordt ook wel website assessment genoemd (Homburg, 2008, p. 113). Het kwantitatieve onderzoek is beschrijvend van aard en niet toetsend. Het dient als ondersteuning van en ter vergelijking met de uitkomsten van het kwalitatieve onderzoek. Het kwantitatieve gedeelte beschouwt vooral de concrete mogelijkheden (en uitwerking) voor gebruik, terwijl het kwalitatieve gedeelte zich meer richt op de doelen en ideeën zoals geformuleerd in beleid en door beleidsmakers.
10. Afbakening onderzoek
E-government is erg breed en daarom is het van belang om het onderzoek duidelijk af te bakenen. Aangezien het een vergelijkende casestudy is op het niveau van landen wordt de keuze gemaakt om te vergelijken op het niveau van de rijksoverheid. De rijksoverheid formuleert in beide landen het landelijk beleid en stuurt daarmee andere overheidsorganisaties aan. Er wordt niet geanalyseerd op het
gemeentelijk niveau, omdat er een groot verschil is tussen beide landen in niveau van dienstverlening bij gemeenten. In beide landen is de bestuurlijke structuur verschillend, in Nederland hebben gemeenten veel meer autonomie. Bij het vergelijken van beide cases wordt hier rekening mee gehouden.
Daarnaast zijn er verschillende soorten e-government, zoals in het beleidskader uitgewerkt wordt. Dit onderzoek richt zich op dienstverlening naar burgers. Hierdoor wordt dienstverlening aan bedrijven en aan andere overheidsorganisaties buiten beschouwing gelaten. Daarnaast gaat het om diensten en dienstverlening, een primaire taak van de overheid. E-government gaat bijvoorbeeld ook over nieuwe vormen van participatie en inspraak van burgers. Deze ontwikkelingen worden in de onderzoek buiten beschouwing gelaten. Verder in dit onderzoek worden begrippen geoperationaliseerd om het onderzoek duidelijk in te perken en structuur te geven.
11. Leeswijzer
Dit onderzoek is opgedeeld in verschillende hoofdstukken. In het tweede hoofdstuk wordt een inleiding gegeven op e-government in een beleidskader. Hoofdstuk drie is het theoretisch kader. Hoofdstuk vier is het methodologisch kader, hierin worden verschillende keuzes voor methoden uitgewerkt en de operationalisatie van de centrale begrippen. Hoofdstuk vijf is het eerste analyserende hoofdstuk. In dit hoofdstuk worden de resultaten uit zowel het kwantitatieve als kwalitatieve onderzoek uiteengezet. In hoofdstuk zes wordt de vergelijkende analyse uiteengezet, de beide landen worden met elkaar vergeleken. In hoofdstuk zeven worden factoren bepaald die mogelijk een verklaring hebben voor het achterblijven van gebruik, buiten de uit de theorie afgeleide zes factoren. In dit hoofdstuk wordt er vanuit het historisch institutionalisme gekeken naar context factoren. In hoofdstuk acht komen de conclusies en aanbevelingen van dit onderzoek aan bod. In dit hoofdstuk wordt er systematisch, aan de hand van de deelvragen, een antwoord op de hoofdvraag gegeven.
12. Beleidskader
13. Inleiding
In dit hoofdstuk wordt de basis van e-government uiteengezet. Zoals aangegeven in het inleidende hoofdstuk vormt e-government een nieuw fenomeen en onderzoeksveld. Dit hoofdstuk dient als inleiding op het derde hoofdstuk, het theoretische kader. Allereerst wordt de ontwikkeling geschetst van de klassieke bestuurskunde naar de huidige opvattingen en stromingen. Daarna worden de verschillende perspectieven ten opzichte van het begrip governance uitgewerkt om deze vervolgens te verbinden aan de begrippen e-government en e-governance. De achtergronddeelvraag uit dit onderzoek staat centraal in dit hoofdstuk.
14. Bestuurskunde
De wetenschappelijke discipline bestuurskunde kan opgedeeld worden in verschillende generaties (Osborne, 2006). Deze indeling wordt op hoofdlijnen algemeen aanvaard. Elke generatie binnen de bestuurskunde kan gelinkt worden aan een bepaalde ideologie en periode (Pestoff, 2011, p. 4). Het begin van de wetenschap bestuurskunde lag bij denkers als Plato en Machiavelli. De nadruk ligt hierbij op het doelmatig organiseren door de machthebbers van nationale staten vanaf de 15e eeuw. Pestoff
noemt dit de pre-generatie. De eerste generatie is ‘Public Administration’ (PA). Een van de invloedrijkste denkers in deze generatie, eind 19e eeuw, is Woodrow Wilson. Hij bracht onderscheid
aan tussen politiek en bestuur en introduceerde een theoretische basis voor de bedrijfsmatige en managementaspecten van de overheidsorganisatie. De kernfocus van de PA richt zich op een unitaire staat, waar beleidsvorming en -implementatie verticaal geïntegreerd zijn binnen een gesloten overheidssysteem (ibid., p. 8).
In de tweede generatie, science of administration, ligt de nadruk op goed management, interne arbeidsdeling en doelmatige processen die zowel gelden voor bedrijven als overheden (Korsten, 1992, p. 8.). Deze denkwijze was leidend tot aan de tweede wereldoorlog. Daarna ontstond de derde generatie waarbij de scheiding tussen politiek en bestuur ter discussie werd gesteld. In die periode is de verzorgingsstaat opgebouwd, maar raakte de politiek door affaires ook weer in diskrediet waardoor er toch weer behoefte ontstond aan een nieuwe bureaucratie.
Na het uiteenvallen van het oostblok versterkte het vertrouwen in marktwerking en ontstond het beeld dat een meer bedrijfsmatig functionerende overheid beter kon presteren. New Public Management is de wetenschappelijke stroming achter het denken over de bedrijfsmatige overheid (Korsten, 2002, p. 1). De private sector werd het voorbeeld voor de bedrijfsmatige overheid. Deze stelling is naderhand vaak gekritiseerd als een zwakte van NPM. Een overheid is geen bedrijf dat op winst gericht is. NPM is vooral in de periode 1980-2000 opgekomen en heeft wereldwijd invloed gehad. Osborne & Gaebler hebben met hun boek ‘Reinventing government’ tot NPM geïnspireerd met stellingen als: ‘laat managers managen’, ‘sturen, niet roeien’, ‘zet delen van de overheid op afstand’, ‘let op wat klanten willen’ en ‘the entrepeneurial spirit’ (ibid., p. 7).
Een economische crisis en wereldwijde vraagstukken op het gebied van veiligheid en milieu blijken niet te kunnen worden voorkomen of opgelost met alleen marktwerking. Daardoor nemen de verwachtingen ten aanzien van de rol van de overheid weer toe. Ook de rol van de burger blijft onderbelicht binnen NPM. Bovaird bepleit de meerwaarde van interactieve beleidsvorming in het publieke domein in de vorm van New Public Governance. Osborne beschouwt NPM alleen als een tussenstap op weg naar New Public Governance waarin de overheid niet leidend is maar dienstbaar aan de samenleving en burgers een actieve rol vervullen (Pestoff, 2011, p. 4.).
Een van de geformuleerde kritieken op NPM is de New Public Service (NPS). New Public Service stelt dat de publieke sector een unieke sector is waar niet zomaar ideeën en theorieën uit de private sector geïmplementeerd kunnen worden. In NPS staat een aantal leidende principes voorop zoals waardigheid, burgerschap, democratische en publieke waarden (Denhardt, Denhardt & Aristigueta, 2004, p. 412). Op NPS wordt in het volgende hoofdstuk uitgebreider ingegaan.
Het is van belang om op te merken dat er een onderscheid bestaat tussen een generatie in de bestuurskunde als politieke ideologie, als wetenschappelijk vakgebied en in de bestuurlijke praktijk (ibid., p. 2). In verschillende situaties kunnen op het zelfde moment uiteenlopende opvattingen centraal staan. Nieuwe ontwikkelingen dienen zich aan terwijl elders oudere denkbeelden nog volop in praktijk worden gebracht (Bastow, Dunleavy, Margetts & Tinkler, 2005, p. 486; Kettl, 2002, p. 55).
15. E-government en bestuurskunde
Het onderzoeksveld van e-government is gebaseerd op verschillende wetenschappen (Heeks & Bailur, 2007, p. 252), waaronder de bestuurskunde. Aangezien dit een bestuurskundige thesis is, zal de verhouding tussen e-government en bestuurskunde kort toegelicht worden. Volgens Fountain (2009) is het veld van de bestuurskunde van fundamenteel belang voor e-government omdat het ingaat op good
governance en de rol en functie van ambtenaren bij de ontwikkeling van e-governmentdiensten. De
bestuurskunde als wetenschap maakt een inhaalslag door de snelle invoering van technologische innovaties binnen de overheid. Drie nieuwe begrippen voor de bestuurskunde zijn allereerst de netwerkoverheid, ten tweede nieuwe vraagstukken van privacy en als derde de rol van de ambtenaren als informatiemanager (ibid.).
16. Governance
E-government wordt binnen de bestuurskunde gezien als een middel voor good governance (Navarra & Conford, 2011, p. 37; Ghayur, 2006, p. 203). De introductie van het begrip governance in het publieke domein is relatief nieuw (Pestoff, 2011, p. 4). Bovaird (in Pestoff, p. 5) stelt dat governance een balansmechanisme introduceert binnen een netwerksamenleving, maar dat het zowel in theorie als in de praktijk nog een betwist begrip is. Ook Osborne (2006, p. 7) en Pierre en Peters (2000, p. 14) stellen dat het begrip governance geen duidelijke theoretische of ideologische grondslag heeft en een paraplubegrip is voor verschillende fenomenen. Governance kan op verschillende manieren benaderd
en toegepast worden, waarbij allereerst onderscheid gemaakt wordt tussen governance als proces en governance als structuur (Pierre & Peters, 2000, p. 15). In lijn met bovenstaande uiteenzetting over NPG wordt in dit onderzoek governance beschouwt als een proces, een meer dynamische kijk. Of zoals Pierre en Peters het stellen: ‘we need moving pictures more than snapshots’.
17. E-government en e-governance
Onderzoek naar het verband tussen technologie en samenleving is ouder dan het internet en heeft zich door de jaren heen op verschillende principes gericht (Dawes, 2009, p. 257). De informatiesamenleving en de risicosamenleving zijn begrippen die behoren bij nieuwe vormen van governance, maar hebben sinds de opkomst van internet een grotere invloed en andere dimensie gekregen.
Het gemaakte onderscheid tussen governance en government geldt ook voor governance en e-government. E-governance is een proces en omvat meer dan alleen de overheid. Ook private partijen nemen initiatieven en zijn betrokken bij e-governance, daarnaast is de omgeving waarin e-governance opereert van belang en niet alleen de organisatie zelf (Islam & Ahmed, 2007, p. 31). E-governance (Dawes, 2008, p. 86) staat voor het gebruik van informatie- en communicatietechnologie (ICT) om publieke dienstverlening, overheidsadministratie, democratische processen en de relaties tussen en met burgers, de overheid, civil society en de private sector te ondersteunen. Verondersteld wordt dat e-governance leidt tot transparantie, snelle informatieverspreiding en betere dienstverlening van het openbaar bestuur. De achterliggende visie van e-governance projecten is vaak gericht op het idee dat e-governance informatie en diensten meer toegankelijk en interactief kan maken en aanpassen aan de behoeften van de burger (Sørensen & Löfgren, 2009, p. 43).
18. Digital era-governance
Islam & Ahmed (2007, p. 29) en Bastow et al (2005, p. 494) gaan verder dan Osborne en stellen dat de nieuwste generatie niet toe te schrijven is aan het brede begrip governance, maar alleen aan e-governance. Islam & Ahmed (2007) zien dit als een zevende paradigma; ‘Public Administration as E-governance; 1995-?’ en Bastow et al (2005) hebben het over digital-era governance (DEG). Het verschil tussen beide benaderingen is dat Islam & Ahmed deze periode inluiden bij de eerste opkomst van ICT binnen de overheidssector, terwijl volgens Bastow et al (2005, p. 478) er pas belangrijke veranderingen zijn sinds het gebruik van ICT invloed heeft op de relatie tussen overheid en de civil
society en invloed krijgt op beleidsuitkomsten. De technologische ontwikkelingen en de manier
waarop ICT wordt ingezet heeft een grote impact op de structuur, het proces en de werking van het openbaar bestuur.
De internetrevolutie heeft opmerkelijke consequenties voor de benadering van de overheid door de burger (Marche & McNiven, 2003, p. 75). De overheid wordt vaak beschouwd als inefficiënt (Gajendra, Xi & Wang, 2012, p. 196) en bij het aanbieden van diensten wordt weinig gelet op de
behoeften van de burger. Een belangrijke opmerking is dat e-governance geen doel op zich is voor een overheid. E-governance is een proces of middel dat beleidsmakers kan helpen bij het realiseren van andere doelen. E-governance kan ingezet worden om meerdere doelen te bereiken met betrekking tot efficiëntie, betrokkenheid, effectiviteit, samenwerking, integratie, ondersteuning (Looze, 2006).
19. De e-government fasen
Het meest gebruikte model binnen het e-governmentonderzoek is het vier-fasen model (van Dijk et al, 2007, p. 157; Layne & Lee, 2001; Belanger & Hiller, 2001; Dawes, 2008; Dawes, 2009; Edwards, 2007; Gahyur, 2006 ). E-government is sterk in ontwikkeling en e-governmentdiensten kan men niet simpelweg invoeren van de een op de andere dag (Evans & Yen, 2005, p. 356). Daarnaast is e-government meervoudig en complex en bestaat uit diverse kleinere deelprocessen. Dit fasenmodel richt zicht echter voornamelijk op de aanbodkant van e-governmentdiensten (Ifinedo & Singh, 2011, p. 166).
In de eerste fase ontstaan de eerste online mogelijkheden van informatievoorzieningen, verschillende publieke organisaties publiceren informatie online. Deze eerste fase verliep voor veel overheden halverwege de jaren ‘90 (Dawes, 2008, p. 90), parallel aan de opkomst van grootschalig internetgebruik. De overheid gebruikte het internet als middel om burgers van informatie te voorzien (Dawes, 2009, p. 258).
In de tweede fase wordt de informatievoorziening uitgebreid met dienstverlening. Steeds meer diensten kunnen deels of geheel online geregeld worden. De derde fase is gericht op interactie tussen overheid, burgers en bedrijven en op participatie. Deze fase wordt door sommige auteurs uitgesplitst in twee fasen (Layne & Lee, 2001; Belanger & Hiller, 2001), namelijk verticale integratie en horizontale integratie. Bij verticale integratie worden systemen gelinkt aan vergelijkbare systemen op hoger niveau.
In de vierde fase, bij horizontale integratie, worden meerdere systemen geïntegreerd en verschillende functies gedeeld, ook wel een one stop government genoemd (Goldkuhl & Persson, 2006).
Hoe verder in het proces, hoe meer de waarde voor de verschillende partijen toeneemt, maar tegelijkertijd neemt ook de complexiteit toe (Sanchez, Rodriguez-Dominiguez & Gallego-Alvarez, 2011, p. 233). Per fase zijn er verschillende doelen en uitkomsten van e-government. De verschillende fasen hebben ook invloed op het gebruik van e-governmentdiensten. In het volgende hoofdstuk wordt hierop nader ingegaan.
Goldkuhl & Persson (2006, p. 2) zetten vraagtekens bij de vele fase-modellen die gebruikt worden op het gebied van zowel e-government. Deze modellen noemen zij ook wel ‘e-ladders’. Zij brengen naar voren dat er niet altijd sprake is van een lineaire ontwikkeling. Goldkuhl & Persson (2006) gaan uit van een diamantmodel. Volgens hen zijn er geen duidelijke fasen binnen de ontwikkeling van
e-government. De kenmerken die zij onderscheiden bij e-government komen wel sterk overeen met die van de ‘e-ladders’. Het diamantmodel bestaat uit drie begrippenparen: individueel-collectief, informatief-interactief en integraal-sectoraal. Een specifieke e-governmentdienst neemt daarbij steeds een optimale positie in op ieder van de drie assen die elkaar kruisen en zo een zeshoek (diamant) vormen (ibid., p. 9). Naast de kritiek op de opeenvolgende fasen stellen ze dat e-ladders ook teveel nadruk leggen op planning, design en evaluatie (ibid., p. 11).
20. E-government type
In algemene zin wordt e-government vaak ingedeeld naar domein of toepassingsgebied. Het meest gebruikte onderscheid is drievoudig: e-government naar burgers (G2C), e-government naar bedrijven (G2B) en e-government naar de overheid (G2G). Sommige auteurs zien deze relaties als enkelvoudig en anderen beschouwen dit als wederzijdse relaties (Bourgon, 2007; Clift, 2004; Dawes, 2009; Deane & Schware, 2003; Ghayur, 2006; Marche & McNiven, 2003). Deze opdeling kan gelinkt worden aan bovenstaande fasen. In een latere fase zullen de verschillende relaties meer wederzijds worden. In dit onderzoek ligt de focus op e-government naar burgers (G2C). In hoofdstuk drie, het theoretisch kader, wordt hier dieper op ingegaan.
21. Theoretisch kader
22. Inleiding
Het vorige hoofdstuk diende als inleiding op e-government. In dit theoretische kader wordt dieper ingegaan op het gebruik van e-governmentdiensten en de relatie met de gebruiker. Dit onderzoek richt zich op de factoren die een rol spelen bij het gebruik van e-governmentdiensten in Nederland en Estland. Deze factoren worden ontleend aan de basiselementen van New Public Service (NPS). Bij NPS staat de burger centraal, heeft de overheid een dienende rol en staat het algemeen belang voorop. De NPS geeft daarmee een veel bredere invulling aan de begrippen overheid en burger dan New Public Management (NPM) en biedt een alternatieve benaderingswijze (Denhardt, 2008, p. 180).
23. New Public Service
Binnen NPS worden burgers niet meer voornamelijk als klanten gezien, maar staat dienstbaarheid centraal. Volgens NPS (Denhard et al, 2004, p. 410) moeten overheden juist de behoeften en waarden van burgers voorop stellen. Daarbij moeten ze gebruik maken van innovatieve manieren om burgers te betrekken en in te spelen op hun wensen en voorkeuren.
NPS bouwt voort op het idee dat de burger een centrale rol krijgt in het overheidsproces en dat beleid en diensten meer moeten reageren op de behoeften van de burger (Denhardt, 2008, p. 179). Binnen e-govermentonderzoek zien we deze vorm van dienstverlening waar gebruikersperspectief centraal staat sterk opkomen (Bommelje & Keur, 2013), dit gaat verder dan het klantdenken vanuit NPM (Hoogwout, 2010). Dit wordt ook wel de verschuiving van aanbodsturing naar vraagsturing genoemd (UN E-government survey, 2012).
Binnen NPS staat een aantal uitgangspunten centraal. Allereerst staat de burger meer als burger centraal en niet langer alleen als klant of consument van overheidsdiensten. De relatie tussen overheid en burger verschilt wezenlijk van de relatie tussen bedrijf en klant. De overheid heeft vele soorten ‘klanten’ en er moet oog zijn voor de diversiteit aan behoeften en rollen van burgers. Zo kan een burger afnemer zijn, stemgerechtigde, belastingbetaler, aanvrager, onderwerp, belanghebbende, werknemer enzovoort (Homburg, 2008, p. 91). Vaak zijn burgers onvrijwillige ‘klanten’ van de overheid. Kenmerkend voor de dienstverlening van de overheid is dat het vaak niet mogelijk is om te onderhandelen over de prijs of de kwaliteit van een dienst. Daarnaast zijn overheden verplicht om diensten te leveren en een burger kan niet worden uitgesloten van bepaalde dienstverlening wanneer deze daar recht op heeft (De Caluwe, Verdegem & Van Dooren, 2012, p. 47). Door verschil in vaardigheden rond het gebruik van digitale diensten ontstaat de zogenaamde digitale kloof, als gevolg waarvan gebruiksdiscrepantie ontstaat (Komito, 2005; Akram & Malik, 2012; Belanger & Carter, 2006).
Een tweede centraal uitgangspunt is dat de overheid zich dienstbaar en dienend moet opstellen. Dit in tegenstelling tot een autonome, centrale en sturende rol. Dit sluit goed aan op het principe van de
netwerksamenleving en de informatiemaatschappij waarin hiërarchie en kennis veel meer horizontaal is georganiseerd. Beleid is dan het resultaat van interactie tussen verschillende organisaties die verschillende belangen vertegenwoordigen (Denhardt et al, 2004, p. 410). Voor de overheid is een belangrijke, verbindende rol van enabler weggelegd. In plaats van het sturen en besturen in de zin van
government komt de nadruk te liggen op de verbindende rol in de betekenis van good governance.
Langejans (2010, p. 13) stelt in aanvulling hierop dat we meer naar vraagsturing toe moeten. Door middel van sturing van de vraag (Bosselaar, 2005, p. 11) wordt er meer rekening gehouden met de wensen van de burger.
In NPS staat het publieke belang en samenwerking voorop en dus niet allereerst zoals in NPM het behalen van omzet of klanttevredenheid. In plaats daarvan moet er gestreefd worden naar samenwerking en het delen van de verantwoordelijkheid (Denhardt, 2008, p. 182). Dit sluit aan bij belangrijke dilemma’s waarbij een juiste balans gezocht moet worden, bijvoorbeeld wanneer het gaat om privacy bescherming aan de ene kant en het gemak van het koppelen van gegevensbestanden anderzijds.
23.1.1 Gebruik van e-governmentdiensten
Vanuit de centrale uitgangspunten van NPS wordt er gezocht naar factoren die een rol spelen bij e-governmentbeleid ericht op het gebruik. Het gebruik van e-governmentdiensten valt voor veel moderne overheden nog tegen. In dit onderzoek worden de uitgangspunten van NPS vertaald naar zes variabelen die van invloed zijn op het gebruik van e-governmentbeleid. Deze zes variabelen worden bij beide cases achterhaald en geanalyseerd.
E-government voor burgers (G2C) gaat uit van het aanbod van e-governmentdiensten door de overheid aan burgers. Dit aanbod van diensten kan in een van de vier fasen zitten. Verwacht wordt dat hoe uitgebreider en meer geïntegreerd het aanbod van e-governmentdiensten is, hoe meer gebruik hiervan gemaakt wordt (Goldkuhl & Persson, 2006). In de praktijk blijkt dit nog niet altijd zo te zijn (van Dijk et al, 2007, p. 155; van Deursen et al, 2006, p. 274).
Het verschil tussen private en publieke organisaties is dat deze laatste alle burgers moeten kunnen bereiken (De Caluwé, Verdegem & Van Dooren, 2012, p. 47). Verschillende onderzoeken stellen dat de oorzaak van het achterblijven van het gebruik te vinden is bij de digitale kloof (Komito, 2005; Akram & Malik, 2012; Belanger & Carter, 2006). Anderzijds wordt er aangegeven dat de focus te veel ligt op de technische aspecten van e-government aan de aanbodzijde en te weinig op de governanceaspecten en het gebruikersperspectief. Ook wordt een gebrek aan motivatie bij burgers voor het gebruik van e-governmentdiensten als een mogelijke reden opgevoerd voor het tegenvallende gebruik (van Dijk et al, 2007, p. 156). Vele e-governmentonderzoeken richten zich op de vraag welke factoren van invloed zijn op het gebruik van e-governmentdiensten. Binnen deze onderzoeken worden enquêtes afgenomen onder burgers, waarbij gekeken wordt naar voorkeuren in verhouding tot de
achtergrond van deze burgers (bijvoorbeeld leeftijd, etniciteit, opleidingsniveau). In dit onderzoek staat het gebruik van e-governmentdiensten centraal, wat doen overheden om de bestaande barrières te beïnvloeden en een e-government systeem zo gebruiksvriendelijk mogelijk in te richten. Beleidsmakers moeten een concrete strategie ontwikkelen om de positieve factoren te maximaliseren en de negatieve factoren te minimaliseren (UN E-government Survey 2012, p. 106), met het uiteindelijke doel om de gebruiksdiscrepantie zo klein mogelijk te laten zijn. Allereerst zal de gebruiksdiscrepantie verder uitgewerkt worden, daarna het gebruikersperspectief en vervolgens verschillende factoren die het gebruik van e-governmentdiensten kunnen verklaren, opgedeeld in persoons- en systeemkenmerken.
23.1.2 Gebruiksdiscrepantie
De gebruiksdiscrepantie heeft betrekking op het verschil tussen het mogelijke gebruik van e-governmentdiensten en het werkelijke gebruik. Het mogelijke gebruik bestaat theoretisch uit alle personen die in een land wonen. Daar moet echter bij worden aangetekend dat sommige leeftijdsgroepen zelf geen gebruik hoeven te maken van digitale dienstverlening en dus in de praktijk niet tot mogelijke gebruikers behoren. Het werkelijk gebruik van e-governmentdiensten wordt gevormd door degenen die in de afgelopen jaar gebruik hebben gemaakt van digitale dienstverlening van de overheid. Werkelijk gebruik is niet eenduidig, aangezien een burger voor de ene dienst wel kan kiezen voor digitale dienstverlening en de andere dienst niet.
Deze gebruiksdiscrepantie laat duidelijk zien dat het succes van e-government niet alleen afhankelijk is van technologie (Qian, 2011; Akram & Malik, 2012) maar voornamelijk van de bereidheid van burgers. Een geavanceerd systeem met vele mogelijkheden, maar dat nauwelijks gebruikt wordt, zal niet de verwachte efficiëntie en kostenbesparing opleveren. Voor vele overheden is het dan ook van belang om zoveel mogelijk burgers gebruik te laten maken van digitale kanalen. Door resultaten uit eerdere onderzoeken is meer duidelijk geworden wat de gebruiksdiscrepantie veroorzaakt, de afgelopen jaren hebben overheden hierop nog meer kunnen inspelen (Akram & Malik, 2012, p 65; Marien & Vleugels, 2011; Belanger & Carer, 2006; Komito, 2005; Wang, Bretschneider & Gant, 2005).
23.1.3 Gebruikersperspectief
Dit onderzoek richt zich op het gebruikersperspectief van e-governmentdiensten. Overheden zijn het erover eens dat het essentieel is om burgers centraal te plaatsen bij e-governmentdiensten. Vanuit NPS weten we dat het belangrijk is dat de burger centraal wordt gesteld en niet alleen als klant wordt gezien. In praktijk blijft dit echter lastig te verwezenlijken (Gupta, 2011). E-governmentdiensten waarin gebruikers centraal staan zijn ontworpen om kosteneffectieve, gepersonaliseerde en relevante diensten aan burgers te kunnen bieden (ePractice Citizen-Centric, 2007, p. 2; Kramer, 2012). Het publieke belang moet voorop staan en niet alleen de productiviteit voor de overheid zelf (Denhard et al, 2004, p. 411).
Burgers verwachten meer en meer dat overheden zich gedragen als commerciële organisaties (Reffat, 2003, p. 4). Burgers willen geen beperkingen op het waar en wanneer ze gebruik kunnen maken van publieke dienstverlening, wat ze online ook gewend zijn van private partijen. Daarnaast zijn burgers er ook niet in geïnteresseerd welke laag van de bureaucratie of welke ambtenaar verantwoordelijk is voor een project of een dienst (ibid.).Voor de overheid ligt hier een uitdaging. Enerzijds moeten burgers als consumenten worden beschouwd, waarbij gefocust wordt op private waarden zoals efficiëntie, kwaliteit en betrouwbaarheid. Anderzijds moeten ambtenaren burgers dienen en niet klanten (Denhardt, 2004, p. 181) en moet er door middel van publieke waarden zoals verantwoordelijkheid, vertrouwen en publieke voorkeuren, geprobeerd worden de burger te dienen en hierdoor het gebruik van e-governmentdiensten te vergroten (IS, 2010, p.3).
24. Persoonskenmerken
Toegang en vaardigheden behoren tot de persoonskenmerken omdat deze uit gaan van de mogelijkheden van de burger als persoon (Kramer, 2012). Het is elke individuele burger die zijn eigen toegang en vaardigheden in de hand heeft. Deze worden echter wel beïnvloed door omgevingsfactoren. De overheid moet proberen te dienen, in plaats van te sturen, naar de vaardigheden en de mogelijkheden tot toegang van burgers (Denhardt et al, 2004, p. 410). Deze persoonskenmerken houden direct verband met de digitale kloof. Toegang en vaardigheden met betrekking tot digitale diensten zijn onevenredig verdeeld over bepaalde groepen (Marien & Vleugels, 2011, p. 105). De onderdelen zijn zo opgedeeld dat allereerst de verschillende indicatoren uitgelegd worden en vervolgens voorbeelden gegeven worden hoe deze beïnvloed kunnen worden.
24.1.1 Toegang
De allereerste drempel voor het gebruik van e-governmentdiensten is toegang (Becker, Niehaves, Bergener & Rackers, 2008, p. 234). Zonder toegang tot internet kan er geen gebruik gemaakt worden van online diensten. De toegangsdrempel is een fundamentele voorwaarde voor het gebruik van e-governmentdiensten (Marien & Vleugels, 2011, p. 105). Mogelijke redenen voor het ontbreken van toegang voor burgers en huishoudens zijn onder andere de prijs en het vertrouwen in het internet. (Becker, Niehaves, Bergener & Rackers, 2008, p. 233; Komito, 2004, p.40; Schware & Deane, 2003, p. 11).
Aangezien toegang een fundamenteel vereiste is voor het gebruik van e-governmentdiensten, is het voor overheden belangrijk om toegang tot het internet voor zoveel mogelijk burgers mogelijk te maken. De overheid kan er voor zorgen dat een internetverbinding voor alle huishoudens beschikbaar is, ongeacht de locatie van een huishouden en daarnaast dat een internetverbinding voor een ieder betaalbaar is. Om toegang tot internet voor iedereen beschikbaar te maken, kunnen overheden ook overgaan op het aanbieden van computers en internet in openbare gelegenheden. Dit zal echter nooit helemaal toereikend zijn om het gebruik te bevorderen, het gemak van achter een eigen computer, 24x7, gebruik van digitale dienstverlening te maken is er dan niet bij en levert dan geen tot weinig
voordelen op ten opzichte van het gebruik van traditionele kanalen van dienstverlening (Wang, Xi & Gajendra, 2012).
24.1.2 Vaardigheden
Of de burger de juiste vaardigheden bezit om gebruik te kunnen maken van digitale dienstverlening is van belang voor het gebruik van e-governmentdiensten (Belanger & Carter, 2006, p. 2; De Caluwe, Verdegem & Van Dooren, 2012, p. 48). De indicator vaardigheden is op te splitsen in de technische competentie en informatiegeletterdheid1. Technische competenties zijn de vaardigheden om hardware
en software te kunnen gebruiken, zoals typen, het gebruik van een muis en het geven van instructies aan een computer (ibid.). Informatiegeletterdheid bestaat uit de mogelijkheid om de juiste informatie te verkennen, waarmee een probleem opgelost kan worden of een behoefte vervuld kan worden en als gevolg daarvan uit het effectief gebruik maken van de beschikbare bronnen.
De overheid kan een actieve rol aannemen bij het verbeteren van vaardigheden van burgers (Al-Hujran et al, 2011, p. 102), met als doel het werkelijke gebruik van e-governmentdiensten te laten toenemen. Vaardigheden kunnen getraind worden door ICT-trainingen aan te bieden, zowel algemene cursussen, als specifiek aan een doelgroep. Daarnaast kan de overheid het publieke bewustzijn proberen te vergroten door middel van campagnes en andere marketingtechnieken gebruiken om het gebruik te laten toenemen.
24.1.3 Digitale kloof
Volgend op de factoren toegang en vaardigheden volgt de digitale kloof. Deze factor is een bijbehorende dimensie van deze twee begrippen. Toegang en vaardigheden zijn volgens de digitale kloof onevenredig verdeeld over verschillende groepen in de samenleving (Becker et al, 2008, p. 231; Komito, 2004, p. 40; Wang, Bretschneider & Gant, 2005, p. 4; Belanger & Carter, 2006, p. 2; WRR, 2011, p. 68; Helbig, Gil-Garcia & Ferro, 2005, p. 4). De term digitale kloof is een verwarrend begrip, waarbij het lijkt te gaan om twee uitersten waar een kloof tussen zit. Deze definitie is ontstaan in de tijd dat er bij de digitale kloof voornamelijk werd gedacht aan toegang, waar het zwart-wit om wel of geen toegang gaat. In de afgelopen jaren is het begrip sterk herzien en worden er ook naast de toegang tot ook de vaardigheden van mensen in meegenomen (De Caluwé, Verdegem & Van Dooren, 2012, p. 48; Marien & Vleugels, 2011; Frissen, 2000; WRR, 2011, p. 37; Helbig, Gil-Garcia &Ferro, 2005, p. 3).
De digitale kloof wordt gezien als een onderscheid tussen de burgers die zowel toegang als de vaardigheden hebben om gebruik te maken van digitale dienstverlening en anderzijds degenen die dit niet hebben. Daarbij is toegang geen statisch gegeven en gebruikers zijn niet volledig offline of online.
1
Geletterdheid omvat vele facetten en is ruimer dan ‘kunnen lezen en schrijven’. Het is de competentie om met informatie om te gaan, te begrijpen en doelgericht te gebruiken (http://www.encyclo.nl/begrip/geletterdheid)Een burger maakt in meer of mindere mate gebruik van digitale dienstverlening en afwisselend naar plaats, tijd en medium (Marien & Vleugels, 2011, p.105; Frissen, 2000). De Caluwé, Verdegem & Van Dooren (2012, p. 48) onderscheiden drie doelgroepen binnen de digitale kloof. Allereerst de informatie-elite, dit zijn de actieve informatiezoekers met een sterke motivatie en de nodige vaardigheden om van digitale kanalen gebruik te maken. De tweede groep is de elektronische middenklasse, dit is de meerderheid van de bevolking in een ontwikkelde samenleving. Zij hebben wel toegang tot digitale kanalen en gebruiken deze voor specifieke doeleinden, voornamelijk entertainment en andere eenvoudige toepassingen. De laatste groep zijn de digitaal ongeletterden. In deze groep zitten met name senioren (74+), lager opgeleiden, gezinnen met lagere inkomens en etnische minderheden. Deze groepen missen motivatie, middelen en vaardigheden of een combinatie daarvan (ibid.).
Ook andere auteurs gaan in op de groepen die over- en ondervertegenwoordigd zijn bij de digitale kloof. Uit het onderzoek van Akram & Malik (2012) blijkt dat geslacht en opleiding een rol spelen bij het gebruik van e-governmentdiensten. In het onderzoek van Belanger & Carter (2006) zijn etniciteit, inkomen, leeftijd en opleiding verklarende indicatoren voor e-government gebruik. Helbig, Gil-Garcia & Ferro (2005) stellen dat de digitale kloof een spiegel is van sociale ongelijkheid en dat het gaat om ras, etniciteit, inkomen en geografische locatie. Het is echter nog niet altijd even duidelijk welke groepen er in de digitale kloof zitten en dit kan ook sterk verschillen per IT-middel en land.
Om de gebruiksdiscrepantie te verkleinen is het van belang om er voor te zorgen dat de digitale kloof een zo klein mogelijke invloed heeft op het gebruik. De overheid kan zich actief richten op de groepen die minder gebruik maken van e-governmentdiensten en bepaalde diensten op hen aanpassen. Daarvoor is het van belang om allereerst duidelijk te krijgen welke groepen er per dienst en per land in de digitale kloof voorkomen. Vervolgens moet de overheid hier actief op inspelen, door toegang en vaardigheden van deze specifieke groepen te beïnvloeden. Voor minderheden kunnen bijvoorbeeld diensten in hun moedertaal beschikbaar worden gemaakt en instructiefilmpjes kunnen een uitkomst bieden voor ouderen of lager opgeleiden (Reffan, 2003, p. 20).
25. Systeem- en informatiekenmerken
De systeem- en informatiekenmerken zijn de kenmerken van het systeem en de informatie waar de burger uiteindelijk een oordeel over velt. Het gaat uiteindelijk om de waargenomen bruikbaarheid en de betrouwbaarheid van het systeem en de geleverde informatie. Het eerdere gebruik van digitale dienstverlening, zowel privaat als publiek, is van invloed op de waargenomen bruikbaarheid en betrouwbaarheid. Bij de systeem- en informatiekenmerken komt het eerdere beschreven vier-fasen model om de hoek kijken. Hoe meer geïntegreerd de diensten zijn, zowel verticaal als horizontaal, hoe meer deze zijn gericht op de burger.
25.1.1 Bruikbaarheid
Bij bruikbaarheid gaat het erom in hoeverre de website, het portal of systeem eenvoudig in gebruik is. Het gaat hierbij om de waargenomen bruikbaarheid en waargenomen eenvoud van gebruik. Dit bepaalt de houding van de burger tegenover het gebruik van e-governmentdiensten (Akram & Malik, 2012, p 59). Een website of systeem dat als meer gebruiksvriendelijk wordt ervaren zal een positieve invloed hebben op het gebruik van e-governmentdiensten (UN E-government survey 2012, p. 73). In bestaand onderzoek worden systemen als gebruiksvriendelijk beschouwd wanneer de burger centraal staat. Dit is bijvoorbeeld de one stop shop en de whole-of-government (WoG) benadering. Het idee achter deze benaderingen is dat overheidsdiensten horizontaal en verticaal worden geïntegreerd (UN E-government survey 2012, p. 55; Goldkuhl & Persson, 2006). Door een toename van complexiteit van zowel de dienstverlening als de regelgeving er om heen is er steeds meer behoefte aan one stop shops en de WoG-benadering. Het idee van deze benaderingen is dat de burger nog maar naar één portaal of website hoeft te gaan om een bepaalde dienst te regelen en er zelf niet over hoeft na te denken bij welke instantie(s) hij of zij terecht kan (Layne & Lee, 2001, p. 131). Wanneer deze portals eenvoudig te bedienen zijn en de burger de dienstverlening als efficiënt en prettig ervaart, heeft dit een positieve invloed op het werkelijke gebruik. Het idee achter de WoG is dat overheden achter de schermen beter samenwerken en meer informatie uitwisselen (Christensen & Laegreid, 2013, p. 1059; Marche & McNiven, 2003, p. 77; Reffat, 2003). De overheid kan dienstbaar zijn naar de burger door het aantal websites en portals te beperken en deze aan te passen aan de wensen van de individuele burger (IBM, 2012; Arkam & Malik, 2012; Marche & McNiven, 2003).
Burgers handelen niet alleen rationeel en de beleving die het gebruik van een e-governmentdiensten met zich mee brengt is van invloed op vervolggebruik (Akram & Malik, 2012, p. 60). Een tevreden burger zal eerder nog een keer gebruik maken van online dienstverlening en ook enthousiast naar zijn omgeving zijn. Deze tevredenheid (en het gebruik) hangt af van onder andere de kwaliteit van de informatie en de kwaliteit van het systeem (ibid., p. 61). Bij de kwaliteit van informatie gaat het om accuraatheid, tijdigheid en flexibiliteit van de gegeven informatie. Bij de kwaliteit van het systeem gaat het om geloofwaardigheid, flexibiliteit, stabiliteit en navigeerbaarheid van een website of portal (ibid.).
De overheid kan de bruikbaarheid van de website vergroten door wanneer een burger inlogt deze burger meteen te herkennen en zijn portal gepersonaliseerd weer te geven (IBM, 2012, p. 6). De kwaliteit van informatie kan bijvoorbeeld verbeterd worden door het ontwikkelen van interactieve feedback mechanismen, zoals FAQs, een site-index en discussiepagina’s (Akram & Malik, 2012, p. 65). Daarnaast moet de beschikbare informatie up to date blijven en een interne zoekfunctie om aan de juiste informatie te komen is ook relevant voor de navigeerbaarheid (Akram & Malik, 2012; IBM, 2012). De kwaliteit van het systeem kan bijvoorbeeld verbeterd worden door burgers zoveel mogelijk gebruik te laten maken van een e-ID voor verschillende overheidsorganisaties en een one stop shop te
creëren (Reffat, 2003, p. 4). Daarnaast is het van belang om meerdere opties voor dienstverlening aan te bieden, bijvoorbeeld verschillende mogelijkheden om te betalen, maar ook traditionele kanalen (Kramer, 2012). Wanneer een burger bepaalde informatie aan de overheid geeft, wil hij dit zo weinig mogelijk herhalen bij andere overheidsorganisaties (IBM, 2012, p. 6). Elke burger is uniek en heeft andere wensen aan het systeem, hoe eenvoudiger het systeem aan te passen is aan de wensen van de individuele burger, hoe groter de kans is op gebruik.
Bij de bruikbaarheid van het systeem is vraagsturing erg van belang, de overheid kan een systeem creëren waar burgers hun individuele en gepersonaliseerde dienstverlening online kunnen gebruiken. Dit kan bijvoorbeeld door op hun persoonlijke portal enkel informatie te verkrijgen op basis van hun verzoeken situatie. Echter moet tegelijkertijd in het achterhoofd gehouden worden dat de privacy van gegevens van de burger ook gegarandeerd moet blijven. Het is van belang om de juiste balans te vinden tussen het beschermen van persoonlijke informatie en het integreren van vele systemen en databases. Privacy issues worden ook in de volgende paragraaf bij de indicator betrouwbaar uitgewerkt.
25.1.2 Betrouwbaarheid
Een ander systeemkenmerk is de betrouwbaarheid van de dienst. Een betrouwbaar e-government systeem houdt in dat de gebruikte diensten voldoende veilig zijn en de overheid persoonlijke informatie van de burger beschermt en voor de juiste doeleinden gebruikt. Anders is het moeilijk om burgers te motiveren om gebruik te maken van e-governmentdiensten (Akram & Malik, 2012, p. 60). Merkwaardig genoeg maken vele mensen dagelijks gebruik van het internet voor verschillende private diensten, maar zijn ze sceptischer over het gebruik van digitale dienstverlening, en het verlenen van persoonlijke informatie, van en aan de overheid (ibid.). Dit gegeven bestaat zowel uit betrouwbaar en vertrouwen. Twee begrippen die in elkaars verlengde liggen, maar niet exact hetzelfde betekenen. Bij betrouwbaar gaat het erom of de diensten aan bepaalde eisen voldoen en bij vertrouwen gaat het erom of een burger denkt dat een dienst aan deze eisen voldoet. Beide zijn relevant voor dit onderzoek, aan een betrouwbare website heeft een overheid weinig zolang de burger hierover een andere perceptie heeft.
Een onderscheid is te maken tussen een betrouwbaar medium en een betrouwbare overheid. Betrouwbaarheid van het medium houdt het vertrouwen in door de burger in de technologie. Wanneer burgers gebruik maken van e-governmentdiensten is het belangrijk dat de data en de transactie beveiligd zijn. Daarnaast moet de informatie die de burger deelt veilig zijn en privacy moet gewaarborgd blijven (Gajendra et al, 2012, p. 202).
Naast een betrouwbaar medium, is een betrouwbare overheid van essentieel belang. Een van de redenen waarom betrouwbaarheid van de overheid van belang is dat er geen keuzevrijheid voor de burger is. Bij ontevredenheid over een dienst kan namelijk niet uitgeweken worden naar een website
van een concurrent, wat bij de meeste private diensten wel mogelijk is (Wang, Brentschneider & Gant, 2005, p. 3). Bij een betrouwbare overheid gaat het erom of burgers vertrouwen hebben in hun overheid.
Vertrouwen in het medium kan de overheid positief beïnvloeden door transparant met informatie om te gaan: waarvoor worden gegevens gebruikt en wat zijn precies de rechten van burgers. Dit kan bijvoorbeeld door een privacy statement op de website te plaatsen en transacties alleen in een beveiligde omgeving te laten plaatsvinden. Het systeem moet veilig zijn en de individuele privacy van burgers garanderen (Reffat, 2003, p. 11). Ook transparantie is van invloed op de betrouwbaarheid. Door online zoveel mogelijk regels, reglementen en eisen te publiceren wordt subjectiviteit of twijfel ingeperkt (Reffat, 2003, p. 11). Een feedback of input optie op de website plaatsen maakt het ook meer transparant en betrouwbaar (ibid, p. 4). Betrouwbaarheid kan positief beïnvloed worden door websites herkenbaar te maken en transacties in een beveiligde omgeving te laten plaatsvinden. Door bij online dienstverlening het zichtbaar te maken voor burgers wat de status van hun aanvraag is, wordt door middel van transparantie ook de betrouwbaarheid verhoogd (Reffat, 2003, p. 11).
25.1.3 Focus
Als laatste factor van de systeemkenmerken voegen we toe de focus van het systeem en het beleid. Volgens NPS (Denhardt et al, 2004) is het belangrijk dat de wensen van burgers meer centraal staan. Binnen e-governmentonderzoek wordt de focus als een belangrijke factor gezien voor het succes van het beleid en voor het uiteindelijke gebruik. Deze focus kan op verschillende manieren tot uiting komen. Door bijvoorbeeld de gebruiker als burger centraal te stellen en niet als klant en daarnaast door de diensten op zijn behoeften aan te passen, waarbij maatwerk mogelijk is. Dit wordt ook wel gezien als het verschil tussen aanbod- en vraaggestuurde diensten. Er kan worden bezien in hoeverre het gaat om een burger, hoe centraal deze staat en in hoeverre de overheid zich dienstbaar opgesteld (ibid.). Bij deze laatste factor focus wordt bekeken in hoeverre er een wisselwerking plaatsvindt tussen de burger en verschillende partijen. Deze feedback optie wordt ook al bij betrouwbaarheid meegenomen, maar is breder bij deze factor. Dienstbaarheid is immers breder dan feedback.
26. Controle variabelen
Bovenstaand zijn er zes factoren uitgewerkt die van invloed zijn op het gebruik van e-governmentdiensten. Deze factoren zijn gekozen omdat overheden hier actief beleid op kunnen voeren. Echter zijn er ook factoren die direct of indirect invloed hebben op het gebruik van e-governmentdiensten, maar die minder eenvoudig te beïnvloeden te zijn. Deze factoren worden ook wel controle variabelen genoemd, factoren die eveneens van invloed kunnen zijn op het effect. In dit onderzoek wordt niet een lijst controle variabele van te voren onderscheden, maar wordt het historisch institutionalisme als benadering gebruikt waarbij er in de analyse gekeken wordt naar omstandigheden die het effect van de voorgaande systeem- en persoonskenmerken in perspectief plaatst. Door dit open karakter van de controle variabelen, wordt er gekeken naar de inzichten van beleidsdocumenten en
experts. Hierbij wordt er getracht om een antwoord te kunnen formuleren op de vraag waarom de overheid maar in beperkte mate slaagt met het beleid.
Vanuit de bestuurskunde weten we namelijk ook dat beleid niet los kan staan van context, plaats en tijd. Dit is ook het gedachtegoed van het historisch institutionalisme, in dit onderzoek zal deze benadering gebruikt worden om de casussen te vergelijken. Elke casus, in dit geval de twee landen Nederland en Estland, verschilt naar geschiedenis en cultuur.
26.1.1 Historisch institutionalisme
Institutionalisme is een theoretische benadering waarbij er gekeken wordt naar verschillende instituties en de effecten daarvan op beleid en andere instituties. Vaak worden er drie soorten institutionalisme onderscheden, waar overeenkomsten bij bestaan, maar bij alle drie de stromingen ligt de nadruk op het iets anders. Deze drie soorten zijn historisch, sociologisch en rationale keuze institutionalisme (Hall & Taylor, 1996). Institutionele structuren geven vorm aan politieke drijfveren en normen en waarden (Steinmo, 2008, p. 151).
Binnen het historisch institutionalisme staat het begrip padafhankelijkheid centraal. Dit houdt in dat omstandigheden afhankelijk zijn van gebeurtenissen en keuzen in het verleden. Elke institutie, maar zeker de overheid, houdt verband met andere instituties. Ook e-governmentbeleid, en daardoor ook gebruik, is afhankelijk van keuzes in het verleden, aangezien het te maken heeft met veel verschillende gebieden, zoals wetgeving, aangeschafte ICT, beloftes aan burgers, etc. Deze keuzes dienen soms als barrière, maar soms ook in het voordeel, voor beleidsmedewerkers. In hoofdstuk 7 zullen deze factoren in de context uitgewerkt worden. De hoofdvraag van dit onderzoek is een ‘hoe’ vraag, deze controle variabelen beantwoorden meer waarom beleid in meer of mindere mate slaagt, en helpt daardoor om de ‘hoe’ vraag te beantwoorden.
27. Slot
In dit theoretische kader zijn vanuit New Public Service variabelen uitgewerkt die van invloed zijn op de succes- en faalfactoren bij e-governmentbeleid. In onderstaande figuur 3.1, het conceptueel model, zijn de verschillende variabelen opgenomen die in het theoretische kader zijn opgenomen. Hier is te zien dat de digitale kloof een zijvariabele is van toegang en vaardigheden. E-government is een nieuw onderzoeksveld en sluit zich aan bij verschillende inzichten uit de bestuurskunde. Anderzijds geeft het ook een nieuwe dimensie aan de bestuurskunde en de bestuurlijke praktijk. Momenteel ligt de nadruk binnen e-governmentonderzoek en de bestuurlijke praktijk op het gebruik van e-governmentdiensten. Overheden kunnen het werkelijke gebruik, en de hierop van invloed zijnde gebruiksdiscrepantie beïnvloeden door verschillende maatregelen. Binnen de NPS staat de burger meer centraal, waarbij er naar dienstverlening meer gekeken wordt vanuit het gebruikersperspectief, waarbij de gebruiker een burger is. Vanuit theoretisch kader wordt de verwachting geschetst dat wanneer overheden aandacht besteden aan deze zes factoren dat dit een positieve invloed heeft op het gebruik. In de analyse worden
de factoren uitgewerkt en de resultaten van het onderzoek weergeven. Daarnaast wordt het historisch institutionalisme uitgewerkt om sturing te geven voor het uitwerken van factoren die de context bepalen en daardoor de mate van het slagen van beleid verklaren. Deze factoren zijn minder of helemaal niet te beïnvloeden door de overheid. De andere zes factoren zijn factoren waar wel actief beleid opgevoerd kan worden.
