E-government in Nederland en Estland

37. Inleiding

Dit hoofdstuk behandelt de resultaten van het onderzoek gebaseerd op het theoretisch kader geschetst in hoofdstuk drie en de operationalisatie van de variabelen in hoofdstuk vier. Ingegaan wordt op de resultaten uit het website/portalassessment en de analyse van de interviews en andere documenten. In het theoretische kader zijn de succes- en faalfactoren benoemd die bijdragen aan het gebruik van e- governmentdiensten. In dit hoofdstuk worden deze factoren uitgewerkt. In het volgende hoofdstuk wordt daadwerkelijk gekeken of deze ook effect hebben op het gebruik van e-governmentdiensten en de mogelijke invloed hierbij van achtergrondkenmerken.

Er wordt bij deze casestudy gewerkt met een niet-uitputtende lijst van succesfactoren (figuur 5.1) die noodzakelijk zijn om de e-governmentdienstverlening naar de burger te verbeteren. Allereerst zal er een algemeen beeld van het e-governmentbeleid en -kader van beide landen geschetst worden. Daarna zal er ingegaan worden op de succesfactoren vanuit het website/portalassessment en vanuit de kwalitatieve analyse van interviews en beschikbare documenten.

38. Nederland

In Nederland zijn verschillende experts op het gebied van e-government geïnterviewd. Deze respondenten zijn veelal op internet gevonden en via e-mail benaderd. Bij sommige organisaties was het echter lastiger om de juiste persoon online te identificeren. De onderzoeker is dan overgegaan op het gebruik van twitter. Het gebruik van moderne mogelijkheden voor het bereiken van respondenten past uitstekend bij het onderwerp van deze thesis. Op één uitvoeringsorganisatie na, is er vrij snel gereageerd op een verzoek voor een interview. Deze respondenten werken bij ministeries, uitvoeringsorganisaties en organisaties die werken aan (digi)vaardigheid van burgers.

In Nederland ligt de verantwoordelijkheid voor de Rijksbrede strategie en implementatie bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (eGovernment Factsheets, 2011, p. 9). Het eerste Rijksbrede Nederlande e-government strategie stamt uit 1994 (eGovernment Factsheet, 2011, p. 8). In deze twee afgelopen decennia is er op het gebied van e-government veel beleid geformuleerd. De meest actuele strategie is Digitaal 2017, waar in het belangrijkste doel is om alles digitaal aan te bieden. In Nederland wordt er door de verschillende overheidsorganisaties momenteel toegewerkt naar Digitaal 2017 (Visiebrief Digitale overheid 2017). Deze visiebrief is uitgegeven door minister Ronald Plasterk en richt zich op het digitaal beschikbaar stellen van alle dienstverlening uiterlijk in 2017. Daarnaast is niet alleen het doel om alles beschikbaar te maken, maar ook om het digitale kanaal voor burgers het voorkeurskanaal te laten zijn.

De gemeenten vormen in Nederland een belangrijke actor op het gebied van e-government. De gemeente is het eerste toegangsloket voor de Nederlandse burger. Daarnaast spelen verschillende uitvoeringsorganisaties een belangrijke rol bij de aanbod van diensten. Van deze verschillende

uitvoeringsorganisaties zijn verschillende respondenten geïnterviewd. Voor het gebruik van e- governmentdiensten kunnen burgers terecht bij portals van deze organisaties zelf. Deze websites maken gebruik van een authenticatie systeem, DigiD genaamd. DigiD wordt sinds 2011 door de meeste overheidsorganisaties gebruikt om burgers te erkennen.

Uit de verschillende interviews kwam naar voren dat nog maar vrij recentelijk (zo’n twee jaar) de focus meer ligt op de burger als gebruiker van e-governmentdiensten. In de beginfase werd er weinig nagedacht hoe burgers naar het digitale kanaal zijn te krijgen. (Nathalie Beenen; Erik Jonker; Janny Brasker; Guus Walravens; interviews). Vroeger lag de focus namelijk meer op het aanbieden van diensten en informatie en niet op de bruikbaarheid en het uiteindelijke gebruik.

38.1.1 Persoonskenmerken 38.1.1.1 Toegang

Zoals in het theoretisch kader en methodologisch kader is uitgewerkt is toegang de beschikbaarheid van een internetverbinding per huishouden. Dit is een basisvoorwaarde om gebruik te kunnen maken van e-governmentdiensten. Wanneer toegang ontbreekt, doen de volgende factoren er namelijk niet toe.

Om te kijken naar de toegang in Nederland zijn de cijfers van Eurostat gebruikt die aangeven hoeveel internetverbindingen er in Nederland zijn. De meeste recent beschikbare cijfers zijn die uit 2012. In 2012 lag de toegang tot het internet op 94% (zie tabel 5.1), hiermee heeft Nederland het hoogste aandeel internetverbindingen van Europa (bron: Euractiv). Deze percentages voor computerbezit en internetaansluiting groeien nauwelijks meer (Bommelje & Keur, 2013, p. 23), hierdoor lijkt het punt van verzadiging bereikt.

De afgelopen jaren is een verschuiving zichtbaar van het gebruik van computers om gebruik te maken van het internet naar het gebruik van smartphones en tablets met dit doel (ibid.). Hierdoor wordt toegang mobieler en minder gebonden aan plaats. De factor toegang is niet opgenomen in het website/portalassessment, deze valt namelijk niet online te meten of online te beïnvloeden door de overheid. In Nederland wordt er momenteel door de overheid niet actief gestuurd op het aanschaffen van een computer en een internetverbinding. Er wordt vanuit gegaan dat de meeste Nederlanders welvarend genoeg zijn om een computer aan te schaffen en meer een algemeen belang hebben bij een computer dan alleen voor het gebruik van e-governmentdiensten. Een andere mogelijkheid om toegang tot internet te laten toenemen is door het aanbieden van computers in openbare gelegenheden, zoals horeca en bibliotheken. Ruim tien jaar geleden werd hier wel op gefocust, zo was een van de punten van het actieprogramma Elektronische overheid uit 1998 dat in alle openbare bibliotheken pc’s met internetaansluitingen geplaatst moesten worden (Kenniscentrum Elektronische overheid, 2005, p.4). Het plaatsen van computers met internetaansluiting op openbare gelegenheden wordt gezien als een middel om toegang tot internet breder beschikbaar te maken. Echter levert het niet de voordelen

op waarbij het mogelijkheid is om 24/7 in contact te komen met de overheid en gebruik te maken van hun online dienstverlening.

Aangezien de toegang tot internet in Nederland erg hoog is, heeft dit aspect een positieve invloed op het gebruik van e-governmentdiensten. Toegang is in ieder geval geen grote drempel om geen gebruik te maken van e-governmentdiensten. Het achterblijven van het gebruik van e-governmentdiensten kan niet verklaard worden door de variabele toegang. Hierdoor scoort Nederland op de factor toegang op: geen. Vandaag de dag speelt de Nederlandse overheid geen actieve rol bij het toegankelijkheid maken van internet voor iedereen in Nederland.

Toegang tot internet en breedband internet toegang van huishoudens (in %) (Tabel 5.1)

Internet verbinding

2008 2010 2012

Nederland 86 91 94

Estland 58 68 75

Broadband internet verbinding

2008 2010 2012

Nederland 74 80 83

Estland 54 64 74

Gebruik internet ten minste een keer per week/ elke dag of bijna elke dag (%) (2012)

Nederland 81 91

Estland 59 75

Internet gebruikers die private diensten of goederen online aanschaften over de afgelopen 12 maanden (%) (2012)

Nederland 75

Estland 29

Bron: Eurostat, Data on Information Society Statistics

38.1.1.2 Vaardigheden

In het theoretisch kader wordt de verwachting uitgesproken dat vaardigheden van burgers van invloed zijn op het gebruik van e-governmentdiensten. Deze factor wordt uitgesplitst in de technische competentie en informatiegeletterdheid. In het methodologische kader worden er vervolgens vijf digivaardigheden onderscheiden; namelijk operationele-, formele-, informatie-, strategische- en digitale vaardigheden. Deze vaardigheden zijn van invloed op de mogelijkheden die de individuele burger heeft om gebruik te maken van e-governmentdiensten.

In Nederland is de afgelopen jaren meer aandacht besteed aan de ontwikkeling van vaardigheden voor het gebruik van internet, ten opzichte van eerdere jaren (Heleen Kist, interview). Daarnaast is bij het project ECP een verschuiving gaande van een focus op de gehele bevolking, naar alleen de

beroepsbevolking. Het digivaardig zijn van de beroepsbevolking is namelijk van belang voor alle bedrijven en de overheid. Digivaardige werknemers besparen bedrijven immers kosten. Wanneer meer mensen digivaardig zijn, heeft dit daarom voordelen voor zowel private als publieke partijen. Het initiatief voor projecten op het gebied van digivaardigheid ligt daarom soms ook bij private partijen. Er lopen veel projecten voor het verbeteren van de digitale vaardigheden van burgers in Nederland. Zo bieden veel openbare bibliotheken computercursussen aan aan ouderen (Kenniscentrum Elektronishce overheid, 2005, p. 2). Daarnaast zijn er websites als www.steffie.nl voor verstandelijke gehandicapten waar duidelijk wordt uitgelegd hoe men gebruik moet maken van verschillende websites (Conny Kooijman, interview). De meeste projecten werden allereerst zelfstandig georganiseerd zonder de steun van de overheid. Ondertussen is de overheid bezig met het achterhalen van succesvolle projecten en hierbij aan te sluiten (Janny Brasker, interview). Waar vroeger meer aandacht was voor de operationele vaardigheden en formele vaardigheden, ook wel basisvaardigheden genoemd, is het afgelopen jaar meer aandacht gekomen voor informatievaardigheden en strategische vaardigheden (Heleen Kist, interview). Het Ministerie van Economische Zaken werkt bij het project Digivaardigheid & Digiveiligheid (www.ecp.nl) samen met vele private partijen. Het Ministerie van Economische Zaken ziet de beroepsbevolking als doelgroep, deze groep heeft meer de informatie-, strategische- en digitale vaardigheden nodig om het werk goed te kunnen uitvoeren. Het belang van vaardigheden is een gezamenlijk belang voor de overheid en private partijen. Banken bijvoorbeeld willen ook dat zoveel mogelijk transacties via het digitale kanaal plaatsvinden en proberen het gebruik van overschrijfkaarten te ontmoedigen (Wijngaert, van de., Dijk, van. & Tije, ten, 2011).

Aan beide types vaardigheden, de technische competentie en informatie-laaggeletterdheid wordt aandacht besteed. Heleen Kist (interview) zegt dat er in Nederland de afgelopen jaren een verschuiving van focus heeft plaatsgevonden van basisvaardigheden (informatielaaggeletterdheid) naar strategische vaardigheden (technische competenties). Er lopen in Nederland heel veel private initiatieven op dit gebied, bijvoorbeeld computercursussen in een bibliotheek. Momenteel is het Ministerie van Binnenlandse Zaken & Koninkrijksrelaties bezig deze in kaart te brengen, wat hierrvan geleerd kan worden en hoe daarop in gespeeld kan worden (Nathalie Beenen, interview).

Daarnaast ligt het niet altijd aan het digitale kanaal. Sommige mensen zijn evenmin vaardig genoeg om offline een formulier in te vullen (Erik Jonker; Frank Faber; Guus Walravens, interviews). Anderzijds biedt het internet voor deze laaggeletterden ook nieuwe mogelijkheden met pictogrammen bijvoorbeeld (Heleen Kist, interview).

Kortom, in Nederland is er volgens de verschillende respondenten veel aandacht door de jaren heen geweest voor de vaardigheden van mensen. Vanuit verschillende hoeken zijn er cursussen aangeboden om vaardigheid, en in het speciaal digivaardigheid, te verbeteren. In Nederland is er dus erkenning van

het effect van goede vaardigheden op het gebruik van e-governmentdeinsten. Echter zullen sommige mensen nooit vaardig genoeg zijn om gebruik te maken van digitale dienstverlening.

Het achterblijven van gebruik kan gedeeltelijk verklaard worden doordat niet iedereen de vaardigheden zal hebben om gebruik te maken van e-governmentdiensten. De Nederlandse overheid probeert dit effect te minimaliseren door in te spelen op de vaardigheden. Hierdoor scoort Nederland goed op de variabele vaardigheden.

38.1.1.3 Digitale Kloof

In het theoretisch kader is de variabele digitale kloof geïntroduceerd. Deze variabele staat in het verlengde van de voorgaande variabelen vaardigheden en toegang. Het idee achter de digitale kloof is dat er bepaalde sociale groepen over- en ondervertegenwoordigd zijn in de op een spectrum van toegang tot internet en het beschikken van vaardigheden. Voor overheden betekent dit dat ze niet op individueel niveau maatwerk hoeven te leveren wanneer het gaat om vaardigheden en toegang, maar dit ook kunnen richten op bepaalde groepen. Er zijn verschillende theorieën over wie er behoren tot de verschillende groepen die aan de belemmeringskant van de digitale kloof staan.

Uit de verschillende interviews kwam naar voren dat het nog steeds niet altijd even duidelijk welke segmenten er bestaan onder hun gebruikers. Volgens Bommelje & Keur (2013, p. 27) gaat het onder andere om chronisch zieken, gehandicapten, ouderen, werklozen en uitkeringsgerechtigden waarbij toegang en vaardigheden niet altijd vanzelfsprekend zijn. Voornamelijk bij werklozen en uitkeringsgerechtigden is toegang niet vanzelfsprekend om financiële redenen. Bij de andere groepen wordt internet soms wel gebruikt voor andere doeleinden, zoals social media of e-mail. Volgens onderzoek van van de Wijngaert, van Dijk en ten Tije (2011, p. 48) zijn geslacht en opleiding onderscheidende factoren op een bereidheidsschaal. Opvallend bij dat onderzoek is dat werklozen en WAO-ers ook hoog scoren op bereidheid en studenten juist laag. Dit komt onder andere doordat de schaal niet gecorrigeerd is voor ‘normaal’ gebruik in de betreffende levensfase (ibid.).

Guus Walravens (interview) van de Belastingdienst geeft aan dat bij de Belastingdienst bekend is dat er ongeveer een vijfde zelfstandig digivaardig is, een vijfde absoluut niet digivaardig en drie vijfde een steuntje nodig heeft om digivaardig te zijn. Hij geeft daarbij aan dat ze niet in kaart hebben welke groepen er oververtegenwoordigd zijn in de drie vijfde en de onderste een vijfde. Theo Bolhuis (interview) van het SVB stelt dat hun diensten allemaal een redelijk specifieke doelgroep hebben en hier bij het aanbieden van e-governmentdiensten rekening mee gehouden wordt. De website van de SVB en de mijnSVB omgeving zijn daarom ook in acht verschillende talen beschikbaar, de talen zijn de moedertaal van de meest voorkomende minderheden. Daarnaast wordt er bijvoorbeeld bij de AOW, bestemd voor 67+ rekening gehouden met dat deze doelgroep minder digitaal is dan de doelgroep van bijvoorbeeld de kinderbijslag. Per regeling stelt de SVB een klantprofiel op en past hier de dienstverlening op aan. Ook is er een ‘makkelijke’ SVB, een website waar in zeer eenvoudige taal

(A1) wordt uitgelegd hoe de verschillende diensten werken. Henk Bakker (interview) van de DUO geeft aan dat over het algemeen studenten redelijk digivaardig zijn, maar dat dit nooit iedereen kan zijn. Bij de verschillende pagina’s op hun website wordt voornamelijk rekening gehouden met het taalniveau, zo wordt de pagina voor de HBO/Universiteit-studenten op een ander taalniveau geschreven (B2) dan de pagina voor MBO-studenten (B1). Ook andere respondenten geven aan dat er de afgelopen jaren (vanaf ongeveer 2011) een duidelijke verschuiving gaande is waarbij er meer en meer aandacht komt voor de verschillende groepen in de digitale kloof (Erik Jonker; Nathalie Beenen, interviews). De voorgaande jaren is er te weinig aandacht besteed aan de consequenties van de digitale kloof voor het bereik van e-governmentdiensten en het uiteindelijke gebruik ervan.

De digitale kloof vormt een belemmering voor het gebruik van e-governmentdiensten. De SVB is erg vooruitstrevend bij het aanpassen van dienstverlening aan het klantprofiel en daarmee ook aan de groepen in de digitale kloof. Andere partijen erkennen het bestaan van verschillende segmenten, maar stellen dat er nog onderzoek gedaan moet worden. Daarnaast zullen sommige groepen, zoals bijvoorbeeld gehandicapten, nooit in staat zijn om zelfstandig gebruik te maken van dienstverlening, of dit nou om e-governmentdiensten gaat of om dienstverlening aan een balie van een gemeente. Enerzijds is digitale dienstverlening een belemmering voor sommige groepen, het is te ingewikkeld om te begrijpen en gebruik van te maken, anderzijds biedt het internet ook mogelijkheden, door interactieve filmpjes en pictogrammen ingewikkelde zaken in duidelijke taal uit te leggen. Internet biedt mogelijkheden voor maatwerk (Heleen Kist, interview).

Ook hier zit een spanning, enerzijds moet een website toegankelijkheid zijn voor zowel de groep mogelijk beperkten, zoals blinden en slechthorenden, anderzijds moet de website ook toegankelijk blijven voor de ‘gewone’ burger. (Frank Faber, interview).

Al met al, vormt de digitale kloof in Nederland nog een belemmering voor het gebruik van e- governmentdiensten, maar is er veel oog voor de verschillende groepen. Doordat er enerzijds wel erkenning is van de problemen die de digitale kloof met zich meebrengt is, maar anderzijds nog niet altijd effectief doorgevoerd beleid, scoort Nederland matig bij de factor digitale kloof. Verderop in dit hoofdstuk wordt deze score vergeleken met de score voor de digitale kloof die vanuit de kwantitatieve analyse wordt verkregen.

38.1.2 Systeemkenmerken 38.1.2.1 Bruikbaarheid

De bruikbaarheid van het systeem is een factor die van invloed is op het gebruik van e- governmentdiensten. Door het gebruikersgemak van de diensten te laten toenemen, zal het gebruik kunnen toenemen. In het theoretisch kader wordt zowel waargenomen eenvoud van gebruik en waargenomen bruikbaarheid onderscheiden. In het theoretisch kader wordt de verwachting uitgesproken dat een bruikbaar systeem ene positieve invloed heeft op het gebruik van e-

governmentdiensten. Het is daarbij van belang dat de website of portal gebruikersvriendelijk is en afgestemd op de wensen van de burger.

Uit de interviews komt naar voren dat er bij verschillende instanties momenteel een omslag gaande is en er meer gemonitord wordt wat de voorkeuren van de gebruikers zijn. In de eerste jaren van het digitale tijdperk werd er voornamelijk veel informatie aangeboden, in beleids- of juridische taal, niet altijd begrijpelijk voor alle burgers (Guus Walravens; Theo Bolhuis; Frank Faber; Erik Jonker, interviews). Zo bestond de inhoud van de eerste website van DUO (toen nog IB-groep) uit de Wet studiefinanciering (Henk Bakker, interview). Deze wet is nu nergens meer op de website meer terug te vinden, omdat geen enkele burger de wet precies wil weten, maar gewoon zaken wil regelen. Door de organisaties wordt er nu steeds meer aandacht besteed aan de vraag waar mensen nu naar zoeken op een website om dat bovenaan te plaatsen. Waar mensen naar vragen wordt bepaald naar zoekgedrag en surfgedrag, maar ook bij de meest gestelde vragen aan de telefoon (Guus Walravens; Theo Bolhuis; Henk Bakker, interviews). Vaak zijn burgers op zoek naar hele praktische zaken, zoals bijvoorbeeld de afvalkalender en niet naar een voorwoord van de burgemeester (Erik Jonker, interview). Het aanpassen van de websites aan de wensen en eisen van de burgers is nog wel een proces en is nog niet overal even goed ingevoerd. De verschillende organisaties geven aan dat er te lang naar de interne organisatie is gekeken (Guus Walravens, interview) en naar het digitaliseren van de tot nu toe gebruikelijke stappen (Janny Brasker, interview). De ene organisatie is verder in deze ontwikkeling dan de andere. De website of portal is nooit af, het is een dagelijks spel waarbij er constant teruggeschakeld wordt naar de actuele wensen van de burger (Theo Bolhuis, interview). De kwaliteit van de informatie in Nederland is over het algemeen goed. Waar dit nog niet het geval is, wordt hard gewerkt dit het verbeteren. Zo zullen twee van de drie geïnterviewde uitvoeringsorganisaties (Belastingdienst en DUO) op zeer korte termijn een nieuwe website lanceren met veel minder beleidstaal. Het wordt de burger zo makkelijk mogelijk gemaakt om zijn plichten na te komen en van zijn rechten gebruik te maken (Guus Walravens; Henk Bakker, interviews). Daarnaast is in Nederland ook de accuraatheid van het systeem op orde. De verschillende respondenten gaven aan nu veel meer dan in het verleden kwalitatief onderzoek te verrichten naar wat burgers precies willen en wat ze kunnen.

Een van de kenmerken die wordt genoemd als een bruikbaar systeem is de one stop shop, ook wel de Whole-of-Governmentbenadering, waar de burger zelf niet meer hoeft na te denken naar welke website hij toe moet. In Nederland bestaat de website mijnoverheid.nl, maar hier worden deze diensten niet geïntegreerd aangeboden. De meeste respondenten stellen dat we daar met Nederland (nu) niet heen moeten, onder andere omdat de huidige systemen bij de verschillende uitvoeringsorganisaties en gemeenten goed draaien (Erik Jonker; Frank Faber, interviews) en omdat mijnoverheid.nl nog niet voldoet aan de eisen die de verschillende overheidsorganisaties eerst willen zien, voordat er over nagedacht gaat worden (Theo Bolhuis; Guus Walravens, Henk Bakker; interviews). De respondenten

stellen dat het al een hele taak was om al hun eigen diensten in één ‘mijn’ omgeving te krijgen en zien het daarom niet heel snel gebeuren dat ze allemaal overschakelen op een centraal systeem. Hiermee voldoet Nederland niet aan het concept van de one stop shop government.

In Nederland is het idee dat de gemeente dient als het toegangsloket voor de burger aan de overheid, de burger zou zoveel mogelijk diensten van de gemeente moeten kunnen afnemen en daar ook terecht kunnen met vragen (eGovernment Factsheets, 2011, p. 9).

Nederland probeert te sturen op het zo bruikbaar maken van de verschillende websites. Dit is echter nog wel een omslag, omdat deze gedachte nog maar zeer recentelijk (ongeveer 3 jaar) is ingevoerd. Daardoor zijn nog niet alle systemen even bruikbaar, maar is er wel een proces gaande om dit te laten