Nieuwe regels voor woningcorporaties
Het effect op prestatiemanagementsystemen en prestaties.Een vergelijking tussen 2008 en 2018.
Masterscriptie 9 juni 2019
Naam : S.O. Jongerling Studentnummer : s2106426
Opleiding : Management van de Publieke Sector
Onderwijsinstelling : Universiteit Leiden, Instituut Bestuurskunde Begeleider : Dr. J. Reijling
Voorwoord
Sinds 1998 ben ik werkzaam in de volkshuisvesting, in verschillende functies bij meerdere woningcorporaties. Dat betekent dat ik de periode die dit onderzoek beslaat heb meegemaakt ‘van binnenuit’. Toch heeft dit onderzoek veel nieuwe kennis en nieuwe inzichten opgeleverd. En wel zoveel, dat ik dit eigenlijk alle collega’s gun. Het is verfrissend en uitermate leerzaam om zo de diepte in te gaan in je ‘eigen’ sector. Het kost energie, maar geeft ook nieuwe terug.
Achteraf gezien ben ik blij met de keuze voor de studie Bestuurskunde. Alle vakken waren direct vertaalbaar naar mijn dagelijkse werkpraktijk. Deze studie doen naast een baan is pittig, maar heeft een duidelijke meerwaarde; onderwerpen blijven minder abstract, gaan meer leven en beklijven beter.
Ook met het onderwerp prestatiemanagement voor de scriptie ben ik blij. Prestatiemanagement staat nu extra in de belangstelling, vanwege de incidenten in de woningcorporatiesector en de grotere focus op financiën, rechtmatigheid en volkshuisvestelijke prestaties. Toen ik het vak prestatiemanagement bij Jaap Reijling volgde had ik al snel het gevoel dat dit scriptiemateriaal zou kunnen zijn. Gevoel werd feit en (gelukkig) kon ik nog net het laatste plekje bemachtigen bij Jaap Reijling als scriptiebegeleider.
Dit onderzoek zou niet mogelijk zijn geweest zonder de steun van mijn werkgever. Mijn dank gaat uit naar Hans Pluim, mijn leidinggevende bij DUWO die mij de ruimte heeft gegeven om naast mijn werk een studie te volgen en dit onderzoek te doen. Daarnaast heeft Hans geholpen om in contact te komen met een aantal interessante mensen om te interviewen. Dat heeft een mooie lijst opgeleverd, waar ik erg content mee ben. Naar al die geïnterviewden gaat natuurlijk ook mijn dank uit, voor de tijd die ze voor mij hebben vrijgemaakt om mijn vele vragen te beantwoorden. Tot slot bedank ik mijn partner Petra. Zij heeft moeten dulden dat ik regelmatig afwezig was. En als ik lijfelijk wel aanwezig was, was ik geestelijk niet altijd 100% aanwezig. Dat doet zo’n project met je, heb ik gemerkt. Dus nogmaals dank aan alle genoemde personen; jullie hebben mij geholpen een wijzer mens te worden.
Sander Jongerling Zoetermeer, 9 juni 2019
Samenvatting
De woningcorporatiesector is de afgelopen 10 jaar geplaagd door incidenten en excessen. Nieuwe wet- en regelgeving moet nieuwe incidenten en excessen voorkomen en zorgen voor beter functionerende woningcorporaties in een beter functionerend stelsel. Het doel van dit onderzoek is om inzicht te krijgen in het effect van de nieuwe wet- en regelgeving. Op basis van de assumptie dat prestatiemanagementsystemen bijdragen aan het optimaliseren van de publieke waarde, luidt de centrale onderzoeksvraag: wat is het effect van de nieuwe wet- en regelgeving op de ontwikkeling van prestatiemanagementsystemen in de corporatiesector? Deze vraag wordt beantwoord via ontwikkelingen in de sector op het gebied van: autonomie en kennis(overdracht), wet- en regelgeving en prestatiemanagementsystemen. Tenslotte wordt gekeken naar het effect op de prestaties, in termen van publieke waarde.
Het onderzoek is longitudinaal en richt zich op prestatiemanagementsystemen tussen overheid en woningcorporaties. De peiljaren zijn 2008 en 2018. Er is uitgebreid documentenonderzoek verricht en er zijn 8 semigestructureerde interviews gehouden met alle partijen die een formele rol toebedeeld hebben gekregen in de nieuwe wet- en regelgeving. Waar het nodig of gewenst was om diep in de black box van een woningcorporatie te kijken, is dat bij woningcorporatie DUWO gedaan.
De resultaten laten zien dat woningcorporaties flink aan autonomie hebben ingeboet. Vooral de taak- of uitvoeringsautonomie is sterk gedaald. Dat wil zeggen dat er veel minder vrijheid is om zelf te beslissen wat een woningcorporatie doet. Voor de bedrijfsvoerings- of managementautonomie geldt dat deze slechts licht gedaald is. Dat betekent dat er iets minder vrijheid is om zelf te beslissen hoe een woningcorporatie werkt. Er zijn meerdere principalen die zich met de prestaties van woningcorporaties bezighouden. Vanuit de rijksoverheid zijn dat de politiek, de aangewezen toezichthouder en het ministerie. Intern is het de Raad van Commissarissen. De politiek laat zich nu actiever informeren, maar het kennisniveau van de toezichthouder (voorheen het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting, later de Autoriteit woningcorporaties) blijft op volkshuisvestelijk gebied achter. De toezichthouder staat in 2018 dichter bij de minister en wordt politieker genoemd. Er wordt gesproken over een bejegening vanuit wantrouwen. Contacten met de politiek en beleidsambtenaren is er wel (via lobby of op verzoek), maar niet gestructureerd of veelvuldig. Het kennisniveau van de interne Raad van Commissarissen lijkt in algemene zin wel gestegen, alhoewel ze door 1 geïnterviewde eerder laconiek dan drammerig genoemd worden, doordat commissarissen tegenwoordig persoonlijk
aansprakelijk zijn. De nieuwe wet- en regelgeving is een stuk uitgebreider dan voorheen. Vooral de rule based-regelgeving is flink toegenomen. Daardoor is sprake van negatieve juridisering: overregulering met een verstikkend effect. Samen met een inperking van het werkterrein zorgt dit voor lagere volkshuisvestelijke prestaties. Het aantal prestatiemanagementsystemen is gelijk gebleven, de kwaliteit is heel licht gestegen en de focus ligt (nog steeds) vooral op verantwoorden. Wat opvalt, is dat vooral de prestatieterreinen waar naar gekeken wordt veranderd zijn. Er zijn nu 3 prestatiemanagementsystemen die kijken naar de volkshuisvestelijke prestaties. Helaas scoort 1 van die systemen onvoldoende en is een ander ‘te hoog over’ om nuttig te zijn. Het derde prestatiemanagementsysteem is dat van de lokale prestatieafspraken. Dat kent een aantal gebreken, maar heeft in verhouding nog de meeste ontwikkelpotentie. Bij enkele prestatiemanagementsystemen treden perverse effecten op. Er is sprake van partiële adoptie van performance management en door een sterke focus op de financiële kengetallen lijkt prestatiemeting deels symbolisch te zijn. De aandacht gaat de laatste jaren vooral uit naar compliance. Het gecombineerde effect van de ontwikkelingen op het gebied van autonomie en (kennis)overdracht, wet- en regelgeving en prestatiemanagementsystemen, is dat de controle over de financiële prestaties is verbeterd, maar dat de gerealiseerde publieke waarde lager uitpakt. Er is geen positieve prikkel om grote volkshuisvestelijke prestaties te leveren, er is wel een perverse prikkel voor het tegenovergestelde. Er is ook geen mechanisme dat zorgt voor maximalisatie van de volkshuisvestelijke prestaties van een woningcorporatie. Partijen moeten het lokaal met elkaar zien op te lossen en hoe groot de volkshuisvestelijke prestaties uiteindelijk zijn, is afhankelijk van de integriteit, durf en welwillendheid van mensen die invloed hebben in de woningcorporatiesector. In 2006 concludeerde Brandsen al dat er bij woningcorporaties sprake is (waar het de resultaten betreft, red.) van een combinatie van “inspirerende innovatie en ergerlijke inertie”. Zo’n constatering kan door gebrek aan genoemd mechanisme nog steeds gedaan worden. Alles in samenhang beziend is de conclusie dat het effect van de nieuwe wet- en regelgeving bestaat uit: betere financiële prestaties (of risicobeheersing) ten koste van volkshuisvestelijke prestaties (of gerealiseerde publieke waarde). Dit wordt bereikt door meer regels en minder autonomie aan de ene kant (De Jong (2018) noemt dit het probleem beschieten met een dubbelloops geweer (zowel het risico verkleinen door inperking van het werkterrein als het intensiveren van toezicht)) en falende prestatiemanagementsystemen aan de andere kant (die volkshuisvestelijke prestaties zouden moeten maximaliseren, maar dat niet doen).
De assumptie in dit onderzoek blijkt daarmee niet te kloppen; prestatiemanagementsystemen an sich dragen niet per se bij aan het optimaliseren van (het genereren van) de publieke waarde.
Beperkingen van dit onderzoek zijn tweeledig: ten eerste de kleinschaligheid van het onderzoek en ten tweede dat onderzoek bij andere woningcorporaties (dan DUWO) het negatieve effect op de volkshuisvestelijke prestaties mogelijk duidelijker zal kunnen aantonen.
Aanbevelingen voor verder onderzoek betreffen de optimaliseringsmogelijkheden van het prestatiemanagementsysteem ‘lokale prestatieafspraken’ en/of verder onderzoek naar wat de beste variant zou kunnen zijn in een fundamenteel ander stelsel (zoals georganiseerd door de markt of de burger). Aanbevelingen voor beleidsontwikkeling betreffen verdere verfijning van de nieuwe wet- en regelgeving, aanpak van de perverse prikkel tegen presteren en het kwantificeren van volkshuisvestelijke prestaties, om ze beter meetbaar en vergelijkbaar te maken.
1 Inhoudsopgave Voorwoord ... 2 Samenvatting... 3 Figuren- en tabellenlijst ... 8 Afkortingen ... 9 1 Inleiding ... 10 1.1 Ontwikkelingen in de woningcorporatiesector ... 11
1.2 Probleemstelling, doel en (deel)vragen ... 12
1.3 Leeswijzer ... 12
2 Theoretisch kader ... 13
2.1 Publicness en hybriditeit ... 14
2.2 Wet- en regelgeving: hoeveelheid en inhoud ... 18
2.3 Prestatiemanagementsystemen ... 20 2.4 Publieke waarde(n) ... 29 2.5 Conceptueel model ... 33 3 Methodologie ... 36 3.1 Onderzoeksontwerp ... 36 3.2 Datacollectie ... 36 3.3 Data-analyse ... 38 3.4 Operationalisatie ... 39 3.5 Validiteit en betrouwbaarheid ... 41 4 Resultaten ... 43
4.1 Ontwikkeling autonomie en kennis(overdracht) ... 43
4.1.1 Relatie met de politieke principaal ... 43
4.1.2 Managementautonomie ... 48
4.1.3 Uitvoeringsautonomie ... 49
4.1.4 Informatie uit de interviews ... 51
4.1.5 Tussenconclusie ... 52
4.2 Ontwikkeling wet- en regelgeving ... 54
4.2.1 Woningwetten ... 54
4.2.2 Bijbehorende besluiten ... 55
4.2.3 Een nieuwe regeling ... 56
4.2.4 MG’s ... 56
4.2.5 Informatie uit de interviews ... 57
4.2.6 Tussenconclusie ... 58
4.3.1 Prestatievelden 2008 ... 59
4.3.2 Prestatiemanagementsystemen 2008 ... 59
4.3.3 Prestatievelden 2018 ... 61
4.3.4 Prestatiemanagementsystemen 2018 ... 62
4.3.5 Informatie uit de interviews ... 64
4.3.6 Tussenconclusie ... 64
4.4 Ontwikkeling prestaties... 67
4.4.1 Prestaties in termen van publieke waarde ... 67
4.4.2 Invloed herziene Woningwet ... 68
4.4.3 Prestaties woningcorporatie DUWO 2008 ... 69
4.4.4 Prestaties woningcorporatie DUWO 2018 ... 69
4.4.5 Informatie uit de interviews ... 70
4.4.6 Tussenconclusie ... 71 4.5 Overkoepelende conclusie ... 72 5 Reflectie ... 76 5.1 Resultaten ... 76 5.1.1 Maatschappelijk ... 76 5.1.2 Wetenschappelijk ... 78 5.2 Aanbevelingen ... 83
5.2.1 Voor verder onderzoek ... 83
5.2.2 Voor beleidsontwikkeling ... 84
Literatuurlijst... 85
Bijlage 1: Lijst van geïnterviewden ... 96
Bijlage 2: Gecodeerde uitspraken interviews ... 100
Bijlage 3: Globale inhoud van de wetten, besluiten en regeling ... 115
Inhoud Woningwet 2008 ... 115
Inhoud Woningwet 2018 ... 117
Inhoud Besluit beheer sociale-huursector 2008 ... 119
Inhoud Besluit toegelaten instellingen volkshuisvesting 2018 ... 121
Inhoud Regeling toegelaten instellingen volkshuisvesting 2018... 124
Bijlage 4: Prestatiemanagementsystemen 2008-2018, kwaliteit en focus ... 127
Figuren- en tabellenlijst
Figuur 1: Prototypische hybride organisatie
Figuur 2: Een ideaaltypisch model van het proces van prestatiemeting Figuur 3: Kwaliteitsdimensies van een prestatiemanagementsysteem Figuur 4: Beoordeling van de aard van het gebruik van prestatie-informatie Figuur 5: The Strategic Triangle
Figuur 6: Public value creation framework Figuur 7: Conceptueel model
Figuur 8: Veranderde hybriditeit 2008-2018 Figuur 9: Gezamenlijk beoordelingskader Figuur 10: Ontwikkeling wet- en regelgeving
Tabel 1: Wilson’s (1989) typologie van organisaties Tabel 2: Adoptie en implementatie: 4 profielen Tabel 3: Managementparadigma’s
Tabel 4: Lijst van geïnterviewden Tabel 5: Onderzoeksvraag en bron(nen)
Tabel 6: Woningcorporaties en principalen 2008-2018 Tabel 7: Prestaties en meetsystemen 2008
Afkortingen
ABD Algemene Bestuursdienst
AMvB Algemene Maatregel van Bestuur
AR Algemene Rekenkamer
Aw Autoriteit woningcorporaties
Bbsh Besluit beheer sociale huursector
BLD Baten-lastendienst
BSC Balanced Scorecard
Btiv Besluit toegelaten instellingen volkshuisvesting
BZK Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties CFV Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting
DAEB Diensten van Algemeen Economisch Belang
dPI de Verantwoordingsinformatie
dPI de Prospectieve informatie
HO Huurdersorganisatie
IBW Indicatieve Bestedingsruimte Woningcorporaties ILT Inspectie voor de Leefomgeving en Transport
MG Mededeling Gemeenten
NPM New Public Management
PA Public Administration
PE Permanente Educatie
PMS Prestatiemanagementsysteem
PVM Public Value Management
Rtiv Regeling toegelaten instellingen volkshuisvesting
RvC Raad van Commissarissen
RWT Rechtspersoon met een Wettelijke Taak SEV Stuurgroep Experimenten Volkshuisvesting SVWN Stichting Visitatie Woningcorporaties Nederland VNG Vereniging Nederlandse Gemeenten
VROM Ministerie van Volksgezondheid, Ruimtelijke Ordening en Milieu VTW Vereniging van Toezichthouders in Woningcorporaties
WSW Waarborgfonds Sociale Woningbouw WWI Wonen, Wijken en Integratie
1 Inleiding
Er is de afgelopen decennia een groeiende aandacht geweest voor prestaties van de publieke sector. In de jaren 80 werd de koers verlegd en moest het (met) ‘minder en beter’. De kosten moesten omlaag en de kwaliteit moest omhoog. Daarvoor werd het noodzakelijk geacht om op grote schaal te privatiseren en te decentraliseren (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties [BZK], De grote operaties, z.d.). Die focus op kosten en kwaliteit in combinatie met het op afstand plaatsen van uitvoerende diensten, agentschappen en andere organisatievormen, zorgden voor een nieuwe en groeiende behoefte aan inzage in prestaties van de overheid en de op afstand geplaatste organisaties. In de jaren 90 groeide het geloof in de meetbaarheid van prestaties in de publieke sector verder, onder invloed van New Public Management (NPM) (Hood, 1991) en de nadruk op ‘outputsturing’ door Osborne en Gaebler (1992).
NPM (Hood, 1991) heeft een sterke positie verworven in Nederland en heeft aanzienlijke invloed gehad op opeenvolgende hervormingsinitiatieven van de overheid en de publieke sector. Een grote meerderheid van overheidsorganisaties op lokaal, regionaal niveau (provinciaal) en het niveau van de centrale overheid hebben systemen voor prestatiemetingen geïntroduceerd als onderdeel van de hervormingsinitiatieven in de jaren 80 en 90. Daarnaast zijn er technieken voor prestatiemeting geïntroduceerd in andere organisaties in de publieke sector, zoals de politie, ziekenhuizen, onderwijs- en onderzoeksinstellingen, openbaar vervoer, rechtbanken en het openbaar ministerie (Speklé en Verbeeten, 2014).
De ontwikkelingen in dit millennium zijn een voortschrijdende individualisering en een groeiende mondigheid van de burger. De samenleving verwacht steeds meer van de overheid en stelt steeds hogere eisen aan de publieke dienstverlening. Illustratief is het rapport van het Sociaal en Cultureel Planbureau uit 2012 met de veelzeggende titel “Waar voor ons belastinggeld?” Daarnaast zorg(d)en crises voor extra aandacht voor prestaties van en in de publieke sector, zoals de kredietcrisis en de opvolgende economische crisis (Vermeeren, Kuipers & Janssen, 2013, p. 212).
Het fragmenteren van het overheidslandschap (door taken over te hevelen naar (taak-) organisaties die in meer of mindere mate op afstand zijn geplaatst van de overheid) gaat samen met de ontwikkeling van andere managementparadigma’s. Van het bureaucratische traditionele public administration (PA), via het genoemde meer zakelijke new public management (NPM)
tot het op publieke waarde gerichte public value management (PVM). Invloed uitoefenen op prestaties van (in meer of mindere mate) op afstand geplaatste organisaties gebeurt vanuit deze verschillende paradigma’s op verschillende manieren. Bij PA gaat dat via regels en procedures, bij NPM via performance management en bij PVM via dialoog en uitwisseling tussen de relevante stakeholders en overheidsvertegenwoordigers (Stoker, 2006).
1.1 Ontwikkelingen in de woningcorporatiesector
Een sector die al deze ontwikkelingen heeft meegemaakt, inclusief hun eigen crisis, is de woningcorporatiesector. Die eigen crisis bestond uit een reeks geruchtmakende incidenten (Van Vliet, 2014), die hebben geleid tot een parlementaire enquête. Na twee jaar onderzoek komt de enquêtecommissie met achttien aanbevelingen om het bestaande stelsel te verbeteren. Kort samengevat komen al deze aanbevelingen neer op meer regelgeving en een actievere rol voor de externe toezichthouder, door het externe toezicht onder te brengen in een nieuwe Autoriteit woningcorporaties die direct onder de minister ressorteert. Alle aanbevelingen worden door het parlement overgenomen en zijn in 2015, 2016 en 2017 verwerkt in nieuwe wet- en regelgeving. In die nieuwe wet- en regelgeving is er minder beleidsvrijheid voor woningcorporaties dan voorheen en wordt er meer verwacht op het vlak van extern (en intern) toezicht. Overheid en bestuurders moeten meer in control zijn, zodat woningcorporaties hun opnieuw gedefinieerde kerntaken goed kunnen vervullen en incidenten en excessen worden voorkomen (Nederlands Juristenblad [NJB], 2015).
Die incidenten en excessen waren aanzienlijk; op de aanschaf en de renovatie van het monumentale cruiseschip ss Rotterdam verloor woningcorporatie Woonbron uiteindelijk 230 miljoen euro (Hendriks, 2014). Het absolute dieptepunt werd gevormd door het Vestia-debacle. De totale financiële schade bij Vestia door onverantwoord financieel management bedraagt naar schatting 2,7 miljard euro, een bedrag dat voor een groot deel opgebracht moet gaan worden door forse huurverhogingen en omvangrijke verkoop van woningen door Vestia. Maar ook andere huurders van corporatiewoningen worden geraakt, omdat een deel van de rekening omgeslagen wordt over alle andere woningcorporaties in Nederland. Een enorm bedrag aan maatschappelijk bestemd vermogen voor de Nederlandse volkshuisvesting is op deze manier verdampt (Van Vliet, 2014).
1.2 Probleemstelling, doel en (deel)vragen
De nieuwe wet- en regelgeving moet ervoor zorgen dat overheid en bestuurders meer in control zijn over de prestaties van woningcorporaties, om incidenten en excessen te voorkomen. Het is op dit ogenblik onbekend of de nieuwe wet- en regelgeving dat effect heeft (gehad).
Het doel van dit onderzoek is om inzicht te krijgen in dat effect. Op basis van de assumptie dat prestatiemanagementsystemen bijdragen aan het optimaliseren van publieke waarde, leidt dat tot de centrale onderzoeksvraag:
wat is het effect van de nieuwe wet- en regelgeving op de ontwikkeling van prestatiemanagementsystemen in de woningcorporatiesector?
1.3 Leeswijzer
In het volgende hoofdstuk wordt de theorie van prestatiemeting in de publieke sector beschreven en wordt er ingegaan op enkele andere aspecten die spelen bij de sturing van op afstand geplaatste organisaties, zoals (de mate van) publicness of hybriditeit, toenemende wet- en regelgeving, invoering van prestatiemeting en het realiseren van publieke waarde. Het hoofdstuk eindigt met de introductie van een conceptueel model dat de basis vormt voor het verdere onderzoek. In dit conceptuele model worden de variabelen benoemd en geconceptualiseerd. In het daarop volgende hoofdstuk 3 wordt het ontwerp van het onderzoek besproken (de praktische aanpak) en wordt toegelicht hoe de data verzameld en geanalyseerd wordt (via welke operationalisatie). Als afsluiting van dat hoofdstuk worden de betrouwbaarheid en validiteit van het onderzoek besproken in het licht van de gekozen operationalisatie. In hoofdstuk 4 worden vervolgens de resultaten van documentenonderzoek en interviews gepresenteerd en worden via deelconclusies (en een overkoepelende conclusie) de onderzoeksvragen beantwoord. Tot slot volgt in hoofdstuk 5 de reflectie op de resultaten vanuit maatschappelijke en wetenschappelijke optiek, leidend tot aanbevelingen voor beleidsontwikkeling en verder onderzoek.
2 Theoretisch kader
Vanaf de jaren 80 zijn achtereenvolgende kabinetten druk bezig geweest met de privatisering en verzelfstandiging van overheidsdiensten. De belangrijkste motieven daarvoor waren het beheersen van de overheidsfinanciën en het afslanken van de rijksdienst. Een kleinere en meer efficiënte overheid zou bijdragen aan lagere collectieve lasten en een eenvoudiger openbaar bestuur. Vooral dat laatste blijkt in de praktijk anders uit te pakken. Het op afstand plaatsen van organisaties gebeurt zonder vastomlijnde bestuurlijke kaders of overkoepelende visie, wat leidt tot veel verschillen in vormgeving en aansturing. Verzelfstandiging kan vele vormen aannemen. Het resultaat is een complexe situatie van publieke, semi-publieke en private partijen die met elkaar samenwerken, waarbij zich aanzienlijke sturings- en ordeningsvragen voordoen (Kuiper, 2012).
In het enige parlementaire onderzoek dat ooit door de Eerste Kamer is verricht (naar de gevolgen van de privatiseringen en verzelfstandiging van vroegere overheidsdiensten, red.), heeft de onderzoekscommissie de verschillende hoofdvormen van verzelfstandiging meer in detail op volgorde gezet van steeds verder afnemende overheidsbemoeienis of -zeggenschap. Dat begint bij een baten-lastendienst (BLD) en loopt vervolgens via een zelfstandig bestuursorgaan (ZBO), rechtspersoon met een wettelijke taak (RWT), staatsdeelneming, staatsbedrijf, overheidsstichting, concessie, publiek-private samenwerking naar uiteindelijk privatisering. Tegelijkertijd wordt duidelijk gemaakt dat het niet mogelijk is om een volledig overzicht met uitsluitende categorieën te maken; omdat er daarvoor teveel variaties en tussenvormen zijn (Kuiper, 2012).
Het op afstand plaatsen betekent niet dat de overheid machteloos is geworden. De rijksoverheid heeft altijd nog mogelijkheden tot sturing door middel van wetgeving, het veranderen van het bestuurlijk arrangement, aandelenbezit en toezicht (Kuiper, 2012).
Voor aandelenbezit is privatisering nodig. In het hoofdrapport van de Parlementaire enquête Woningcorporaties wordt het privatiseren van het corporatiebezit genoemd als één van de alternatieven voor het huidige hybride stelsel, maar daar wordt niet voor gekozen omdat die optie op korte termijn niet realistisch is en vanwege de te verwachten substantiële kosten (Van Vliet, 2014). Aandelenbezit vervalt daarmee als sturingsmogelijkheid. Wetgeving, bestuurlijk arrangement en toezicht blijven dan over.
Bij bestuurlijk arrangement gaat het om de verschillende posities die een op afstand geplaatste organisatie kan hebben in het gebied tussen puur publiek en puur privaat. Daarbij gaat het om een verschillende mate van publicness (geciteerd in Rainey, 2014) of hybriditeit (Karré, 2011). Bij toezicht gaat het om (te behalen) prestaties, verantwoording en beoordeling. Dat gaat via prestatiemanagementsystemen.
Samengevat wordt de mate van invloed die de overheid en bestuurders hebben op de prestaties van op afstand geplaatste organisaties beïnvloed door (de mate van) publicness of hybriditeit, wet- en regelgeving en de kwaliteit van het performance management. Deze concepten worden hierna verder toegelicht. Er wordt ook stilgestaan bij het concept publieke waarde, omdat dat het uiteindelijke doel (of de ultieme prestatie) is van organisaties met een publieke taak.
2.1 Publicness en hybriditeit
De mate waarin prestaties van organisaties met een publieke taak beïnvloed en gestuurd kunnen worden, hangt af van hun mate van publicness. Dat geloven althans de aanhangers van de distinctive approach (Nagtegaal, 2017). Daartegenover staat de generic approach, die stelt dat publieke en private organisaties niet significant van elkaar verschillen. Aanhangers van de eerste categorie stellen dat publieke en private organisaties wel duidelijk van elkaar verschillen. Een klassieke benadering binnen de distinctive approach is de economist core approach. Daarin is de private organisatie de norm en de publieke organisatie de afwijking, omdat deze geen competitie kent en geconfronteerd wordt met politieke restricties (Pesch, 2008). Deze simpele tweedeling in markt en staat wordt bekritiseerd door Dahl en Lindblom, Wamsley en Zald en Bozeman (geciteerd in Rainey, 2014), die voorstanders zijn van een dimensionele benadering. Dahl & Lindblom (geciteerd in Rainey, 2014) stelden als eerste dat organisaties niet alleen maar aan de markt of aan de staat gelieerd zijn. Organisaties zijn in variërende mate zowel economische als politieke entiteiten. Hiermee werd een continuüm geïntroduceerd, van meest privaat naar meest publiek. Wamsley & Zald (geciteerd in Rainey, 2014) borduurden op dat idee voort en stelden dat de plek van een organisatie op dat publiek-private continuüm afhankelijk is van twee elementen; ownership en funding. Beide kunnen of publiek of privaat zijn, waardoor een model met vier kwadranten ontstaat. De Nederlandse Spoorwegen bijvoorbeeld, zou ingedeeld worden in het kwadrant public ownership (want alle aandelen van de N.V. zijn in handen van de staat) en private funding (want het draait op de verkoop van vervoersbewijzen). Bozeman (geciteerd in Rainey, 2014) introduceerde twee andere
subdimensies: political authority en economic authority. In tegenstelling tot de eerdere auteurs behandelde hij deze (sub)dimensies niet als dichotomie, maar als continua. Beide kunnen variëren en zo iedere willekeurige coördinaat vormen op een tweedimensionaal assenstelsel. De combinatie van deze twee subdimensies bepaalt de publicness van een organisatie. Pesch (2008) beredeneert dat de (multi)dimensionele benaderingen van Wamsley en Zald (1973) en Bozeman (1987) de meest overtuigende zijn als het gaat om de publicness van organisaties met publieke taken. Afsluitend zegt de auteur dat deze theorieën, ondanks dat ze al tamelijk verouderd zijn, verdere ontwikkeling verdienen vanwege recente ontwikkelingen zoals privatisering, publiek ondernemerschap en globalisering.
Die verdere ontwikkeling is er de afgelopen jaren inderdaad geweest. Het tussengebied tussen privaat en publiek is door de jaren heen steeds groter geworden. Zo groot, dat er -naast de oorspronkelijke agency en enterprise- nieuwe namen voor organisaties in het tussengebied bedacht zijn, zoals quango’s (quasi-autonome non-gouvernementele organisatie) (Hood, 1986; Van Thiel, 2017), die op hun beurt ook weer op een continuüm gezet worden, omdat de ene quango de andere niet is (Greve, Flinders & van Thiel (1999). Of het gebruik van de verzamelnaam ‘hybride’, waarover de parlementaire enquêtecommissie Woningcorporaties opmerkt: “Gaandeweg heeft het begrip hybride echter aan onderscheidend vermogen verloren; met hybride organisaties wordt een hele range van mengvormen onderscheiden die gemeenschappelijk hebben dat ze niet puur markt en niet puur overheid zijn” (Elsinga, Hoekstra, van ’t Hof, van der Leij & van Rijn, 2014). In de literatuur verschijnen dan ook modellen waarop hybride organisaties ingedeeld kunnen worden, zodat er iets gezegd kan worden over hun ‘hybridness’. Dijkstra en Van der Meer (2003) introduceerden vijf (later zes) dimensies waarop organisaties publiek of privaat konden zijn. In 2011 kwam Karré met het meest uitgebreide model tot nu toe, dat organisaties met een publieke taak inzicht geeft in hun hybride profiel of vingerafdruk. Het is een spinnenwebdiagram met tien dimensies, verdeeld in de 3 clusters: 1) structuur en activiteiten 2) waarden en strategie 3) governance en politiek. Hieronder is een prototypische hybride organisatie (met een score van 5 op alle dimensies) geplot in het spinnenwebdiagram. Het cluster ‘governance en politiek’ is gehighlight.
Figuur 1: Prototypische hybride organisatie
Bron: Karré (2011, p. 41)
De dimensies van dit cluster worden door Karré (2011) als volgt in het Nederlands vertaald: relationship w/ publ. principal relatie met politieke principaal, managerial autonomy managementautonomie, executive autonomy uitvoeringsautonomie.
Kort samengevat kan volgens Karré (2011b) de conclusie worden getrokken dat hybriditeit voor een organisatie een positieve prikkel kan zijn om haar functioneren te verbeteren wat haar financiële positie betreft, haar presteren, haar cultuur en haar governance. Maar het zou ook een prikkel kunnen zijn om allerlei perverse ontwikkelingen toe te staan, zoals concurrentievervalsing, taakverwaarlozing en cultureel verval. Het zou ook kunnen leiden tot opportunistisch gedrag, waardoor de organisatie uit de handen glipt van haar politieke principalen. Hybriditeit kan dus zowel positief als negatief uitpakken.
Dit sluit aan bij de theorie van Goldsmith en Eggers (geciteerd in McNiven, 2006) die gaat over de opkomst van netwerken voor taakuitvoering en mogelijke problemen bij het managen ervan. Deze netwerken voeren taken uit die voorheen door de overheid zelf werden uitgevoerd,
in de eigen hiërarchische organisatie. Dit uitbesteden wordt partnering genoemd. Door het uitbesteden van taken aan netwerken kan de overheid zich meer richten op steering in plaats van (ook) met rowing bezig te moeten zijn. Volgens Goldsmith en Eggers (geciteerd in McNiven, 2006) zorgt het werken met externe partners voor specifieke problemen ten aanzien van 1) verantwoording en 2) belangen (die voor principaal en agent anders kunnen zijn). Verder maken Goldsmith en Eggers (geciteerd in McNiven, 2006) duidelijk dat netwerken door de overheid als noodzakelijk gezien worden, maar dat het management ervan problematisch is omdat de klassieke hiërarchische structuur van de overheid zich slecht verhoudt tot wat netwerken nodig hebben. Hierbij valt te denken aan (o.a.): relationship management, careful goal definition en open communication. Tot slot wordt opgemerkt dat deze vaardigheden niet of nauwelijks onderwezen worden in public administration programs (in Canada, op dat moment).
Voor dit onderzoek is het gehighlighte cluster ‘governance en politiek’ in het model van Karré (2011b) van belang. Karré (2011) legt governance uit als een tweede stroming (naast NPM, red.) in het denken over publieke dienstverlening. Dit perspectief gaat ervan uit dat de overheid niet meer de meest centrale actor is in het aanpakken van weerbarstige maatschappelijke vraagstukken en dat andere stakeholders daar een even belangrijke rol in spelen. Governance staat centraal in de netwerksamenleving, waar verschillende partijen elkaar nodig hebben om gezamenlijke uitdagingen aan te gaan. De dimensies in het cluster ‘governance en politiek’ beschrijven de relatie tussen de organisatie en haar politieke principaal en in hoeverre haar managers over autonomie beschikken, zowel op management- als op uitvoerend gebied.
Volgens Karré (2011) gaat managementautonomie over keuzevrijheid voor managers wat de bedrijfsvoering betreft en uitvoeringsautonomie over keuzevrijheid voor managers wat de taken en activiteiten van de organisatie betreft. Autonomie is volgens Karré (2011b) belangrijk, maar volgens Goldsmith en Eggers (geciteerd in McNiven, 2006) zorgt het werken met externe partners voor problemen met verantwoording, vooral bij veel autonomie (of een grote afstand tussen (taak)organisatie en politieke principaal). De vraag is namelijk of de principaal dan nog over voldoende kennis beschikt of kan komen (door kennisoverdracht) om te weten waarover verantwoording gevraagd moet of kan worden en hoe die verantwoording vervolgens geïnterpreteerd moet of kan worden. Dat leidt tot de eerste onderzoeksvraag:
hoe autonoom is een woningcorporatie en in het licht daarvan: hoe is de kennis(overdacht) geborgd, zodat de principaal weet waarover verantwoording gevraagd moet of kan worden en hoe die verantwoording vervolgens geïnterpreteerd moet of kan worden?
2.2 Wet- en regelgeving: hoeveelheid en inhoud
Relaties tussen de overheid en uitvoerende organen liggen grotendeels vast in juridische regels. Het vastleggen van die regels wordt juridificatie genoemd. Het in toenemende mate juridisch vormgeven van die relaties heet juridisering. Oftewel: juridisering is toenemende juridificatie. Er zijn meerdere dimensies van juridisering te onderscheiden, waaronder één waarin de wetgeving het bestuurshandelen van een overheidslichaam of andere organisatie normeert (Dijkstra, 1996). Die (wettelijke) normering vormt het latere uitgangspunt voor de vormgeving van prestatiemanagementsystemen.
Er is een wederzijdse relatie tussen juridisering en bureaucratisering. Enerzijds is juridisering een onderdeel van bureaucratisering. Anderzijds leidt juridisering ook tot meer bureaucratisering. Die relatie hoeft niet dwingend te zijn. Bureaucratisering en juridisering worden vaak negatief geïnterpreteerd, maar het hoeven geen negatieve begrippen te zijn. Een toegenomen regeldichtheid kan bijvoorbeeld heel effectief zijn. Maar een teveel aan wet- en regelgeving (overregulering) kan uiteindelijk wel negatieve gevolgen hebben, zoals een te grote verantwoordingsdruk die verstikkend werkt en productie en ondernemerschap remt (Dijkstra, 1996; Korsten, 2010).
Volgens Jacobsen en Mortensen (2015) zijn de laatste decennia te karakteriseren als het tijdperk van performance management. Performance management is de antithese van de klassieke rule based bureaucratische vorm van governance. In rule based governance wordt niet alleen met regels bepaald wat er geproduceerd moet worden, maar ook hoe. Regels kunnen daarbij gezien worden als formele middelen hoe een organisatie met problemen om moet gaan. Deze regels kunnen uit de organisatieomgeving komen, of uit de organisatie zelf. In geval van rule based governance is er niet of nauwelijks sprake van taakautonomie. Het wat en hoe van de productie liggen vast. Bij performance management daarentegen, telt alleen het resultaat. Hier is wel sprake van taakautonomie. Althans, die zou er moeten zijn. De praktijk leert echter dat het overschakelen van rule based governance naar performance management vaak niet
gepaard gaat met het noodzakelijke verminderen van (productie)regels. Hierdoor ontstaat er onvoldoende ruimte voor managers om te managen. Dit wordt partiële adoptie van performance management genoemd; “units have embraced the creation of performance information systems, but they have been reluctant to increase managerial authority” (p. 304) (door het verminderen van regels en het toestaan van autonomie, red.). Het mechanisme zou moeten zijn dat als performance related rules (targets, measures) toenemen, production related rules afnemen.
Jacobsen en Mortensen (2015) maken verder duidelijk dat performance management vooral om het verbeteren van prestaties gaat en dat daar twee mechanismen voor zijn. Het ene legt de nadruk op high powered incentives (wat dat precies zijn, wordt niet gedefinieerd). Het andere mechanisme legt de nadruk op het leren, dat voortkomt uit prestatie-informatie en autonomie en dat op zijn beurt (ook) weer moet leiden tot prestatieverbetering. Dit verschil wordt weerspiegeld in het onderscheid tussen: “making managers manage” through incentives or just “letting managers manage” by granting them more autonomy (p. 303). Alhoewel de auteurs daar in het artikel verder niet dieper op ingaan, lijkt het mechanisme dat de nadruk legt op incentives hoger aangeslagen te moeten worden (door gebruik van de woorden ‘or just letting’ over het alternatief, red.).
Volgens Heinrich en Marschke (2010) echter, werkt de variant van making managers manage in een publieke context minder goed. Het gaat in die context namelijk vaak over complex werk, met meerdere principalen, groepsinteractie, invloeden en afhankelijkheden vanuit en met de politiek en de omgeving en output die niet gestandaardiseerd is. Incentives passen niet bij deze rijke “real world” omstandigheden. Bij prestatiemeting in een dergelijke situatie, is het van belang “to gather explanatory information along with performance data” (p. 186). Als dat niet gebeurt, is prestatiemeting vooral een symbolisch instrument om aan te tonen dat de zaak efficiënt gerund wordt. Als het wel gebeurt, dan wordt het gebruik van prestatiemeting veel effectiever en kan er (echt) geleerd worden. In algemene zin wordt er opgeroepen tot het voeren van een “interactive dialogue” (p. 186). Niet alleen bij performance management zoals dat bekend is, maar ook bij zogenaamde value-added performance measurement systems, die nog in een vroeg ontwikkelstadium verkeren. Het is van belang de gemeten prestatie te zien in relatie tot de daadwerkelijk toegevoegde waarde (waar het uiteindelijk om gaat, red.). Die relatie kan geïnverteerd zijn. Dat wil zeggen dat een verhoging van de prestatie gepaard kan gaan met een verlaging van de gerealiseerde publieke waarde. Een voorbeeld daarvan is
“teaching to the test” (p. 189); leraren die heel gericht onderwijzen om leerlingen zo goed mogelijk te laten scoren op de eindtoets, maar voorbij gaan aan hogere onderwijsdoelen zoals een brede ontwikkeling en leren leren. Een parallel in de woningcorporatiesector zou kunnen zijn het produceren van betaalbare huisvesting, ten koste van duurzaamheid. Uiteindelijk gaat het om de publieke waarde en bij het maximaliseren daarvan is interactive dialogue onontbeerlijk en essentieel.
Voor dit onderzoek is het van belang de ontwikkeling van de wet- en regelgeving te beoordelen op de hoeveelheid (neemt de regelgeving toe of af?) en de inhoud (is de regelgeving meer rule of performance based)? Dat leidt tot de tweede onderzoeksvraag:
hoe heeft de wet- en regelgeving zich ontwikkeld, qua hoeveelheid (neemt regelgeving toe of af?) en inhoud (is de regelgeving meer rule of performance based)?
2.3 Prestatiemanagementsystemen
Als professionele organisaties complexe (publieke) diensten leveren, is het noodzakelijk deze organisaties op afstand te plaatsen en autonomie te gunnen bij de voortbrenging van deze diensten. Tegenover autonomie staat echter een plicht tot verantwoording; hoe worden overheidsmiddelen besteed? Krijgt de samenleving value for money? Om te kunnen verantwoorden is het eerst nodig om de geleverde prestaties te meten. Van verantwoorden over (goede of slechte) prestaties kan vervolgens worden geleerd (De Bruijn, 2006).
Van Dooren, Bouckaert en Halligan (2015) voegen als doel van prestatiemeting ‘sturen’ toe (naast verantwoorden en leren). Zij komen zo tot de opsomming: verantwoorden (over het verleden), sturen (in het heden) en leren (voor de toekomst). De theorieën van De Bruijn (2006) en Van Dooren et al. (2015) over prestatiemeting en prestatiemanagement, gaan beide specifiek over de publieke sector. Ze overlappen elkaar deels en soms vullen ze elkaar aan. In dat aanvullen heeft ieder z’n eigen unieke bruikbare invalshoek. Daarom worden beide theorieën in dit onderzoek gebruikt.
In het boek van Van Dooren et al. (2015) worden de volgende hoofdconcepten (vertaald in het Nederlands) als volgt gedefinieerd. Prestaties: dit is de verzamelde output (tastbare producten) en outcome van activiteiten (maatschappelijk effect, publieke waarde). Prestatiemanagement:
dit is een managementstijl die gebruikmaakt van prestatie-informatie voor besluitvorming. Prestatiemeting: dit is het geheel van activiteiten gericht op het verkrijgen van informatie over prestaties. Prestatiemanagementsysteem: Van Dooren et al. (2015) geven hier geen definitie voor, maar ze geven wel een uitleg op basis waarvan tot de volgende definitie gekomen kan worden: systeem van prestatiemeting, waarvan de prestatie-informatie die het systeem genereert gebruikt wordt om te leren, te sturen of te verantwoorden. Enkele voorbeelden van prestatiemanagementsystemen zijn klanttevredenheidsonderzoeken en de Balanced Scorecard (BSC) (Kaplan & Norton, 1992).
In algemene zin lijkt het logisch om prestaties van organisaties te meten. Stellingen als: “on what else than performance could management be based?” (Van Dooren et al., 2015, p. 37) en: “if you can’t measure it, you can’t manage it” (Van Dooren et al., 2015, p. 49) lijken dat te onderschrijven. Toch is het niet zo eenvoudig. Organisaties in de publieke sector produceren soms outcome die moeilijk te meten is, zoals het in stand houden van voorzieningen en het maken van beleid. Dat is fundamenteel anders dan iets produceren dat geconsumeerd kan worden. Zie onderstaande tabel voor de verschillende varianten van ‘zichtbaarheid’ (en daarmee meetbaarheid) volgens Wilson (geciteerd in Van Dooren et al., 2015).
Tabel 1: Wilson’s (1989) typologie van organisaties
Bron: geciteerd in Van Dooren et al. (2015, p. 35)
De Bruijn (2006) gaat ervan uit dat prestatiemeting in essentie heilzaam is. Het is bevorderlijk voor transparantie en innovatie, is een prikkel voor presteren, kan bijdragen aan
de-bureaucratisering, is bevorderlijk voor leren en kan de intelligence verbeteren. Maar alleen als er oog is voor de genoemde complexiteit en de prestatiemeting daarop is afgestemd. Zo niet, dan komen de nadelige (of perverse) effecten van prestatiemeting in beeld. De Bruijn (2006) noemt er 7.
Prestatiemeting done wrong:
1. Roept strategisch gedrag op. Osborne en Gaebler (1992) noemen dit gaming the numbers. De professionele organisatie zorgt dat voldaan wordt aan de criteria van het systeem, maar vanuit professioneel perspectief heeft dit geen of een negatieve betekenis. Vormen variëren van creatief boekhouden tot fraude.
2. Blokkeert innovatie. Prestatiemeting beloont het voortdurend reproduceren van het bestaande. Dit is een prikkel voor het denken in cash cows. Een organisatie minimaliseert in zo’n situatie zoveel mogelijk haar throughput, wat ten koste gaat van innovatie.
3. Blokkeert ambitie. Dit wordt ook wel creaming of cherry picking genoemd. Prestaties worden verhoogd door de input te optimaliseren. De input wordt geselecteerd die zo min mogelijk throughput vereist om de gewenste output te verkrijgen.
4. Verhult echte prestatie. Door aggregatie gaat het zicht verloren op de causale verbanden tussen inspanning en prestatie. Bovendien verhullen geaggregeerde gemiddelden de afzonderlijke prestaties van onderliggende organisatieonderdelen. 5. Verdrijft professionaliteit. Door een overmatige concentratie op goed gedefinieerde
(en meetbare) taken kan de professionele habitus verdreven worden. Daarnaast kan verkokering optreden.
6. Leidt tot kopiëren. Benchmarking kan leiden tot imitatiegedrag en het blindelings kopiëren van best practices, in plaats van dat benchmarking leidt tot inspiratie, leren en daarna eigen keuzes maken. “Benchmarking never gets you to the top” (p. 39).
7. Leidt tot straf op prestaties. Een organisatie die investeert in haar doelmatigheid en daardoor goed presteert, kan geconfronteerd worden met een lager budget voor het volgende jaar (het zogenaamde Ratchet-effect, zie ook: Van Dooren et al., 2015, p. 175).
De voor- en nadelen van prestatiemeting verhouden zich door de tijd heen op een bepaalde manier ten opzichte van elkaar. Dit noemt De Bruijn (2006) de dynamiek van prestatiemeting en wordt gevat in 5 wetmatigheden:
1. Wet van de afnemende effectiviteit. Als prestatiecijfers een hoge impact hebben (d.w.z. niet alleen voor transparantie gebruikt worden) geldt dat meer sturen m.b.v. prestatiemeting tot meer negatieve effecten leidt. Dit komt omdat veel producten van publieke en professionele organisaties zich in essentie niet lenen voor gekwantificeerde prestatiemeting. Als prestatiemeting desondanks wordt toegepast (met een hoge impact) kan dat in de perceptie van de professional uiterst unfair zijn, waardoor hij/zij zich gelegitimeerd kan voelen om het systeem te perverteren.
2. Wet van de mushrooming. De kracht van prestatiemeting is dat het een elegante manier van verantwoorden is. Maar systemen kunnen uitdijen en zo hun elegantie verliezen. Dit gebeurt als het systeem in de ogen van professional en/of bestuurder een te beperkt beeld van de werkelijkheid geeft. De natuurlijke reactie is dan om het systeem uit te breiden.
3. Wet van de collectieve blindheid. Oftewel: myopia. Een vorm van bijziendheid die kan optreden als te sterk vertrouwd wordt op cijfers. Dit kan optreden op managerial niveau (meestal), maar ook op het niveau van de professional. Indien beide: dan is er sprake van collectieve blindheid.
4. Wet van het behoud van geperverteerde systemen. Reden: systemen ritualiseren. Professionals trekken niet ten strijde tegen de managers en de managers interveniëren niet bij de professionals. Er is vreedzame co-existentie. Andere reden: derdeneigenaren die belang hebben bij de instandhouding van systemen. Denk aan: stafafdelingen planning and control (tool wordt toy), nationale en lokale rekenkamers en de media (o.a.). In zo’n situatie wordt ook wel gesproken van een performance management industrial complex.
5. Wet van de afnemende politieke attentie. De introductie van prestatiemeting is vaak een teken van politieke daadkracht. Het afschaffen van prestatiemeting is echter een politieke dissatisfier: er is weinig eer mee te behalen.
De vraag is hoe de spanning tussen de heilzame en de perverse werking op positieve wijze kan worden benut. Het antwoord is gelegen in toepassing van 3 ontwerpprincipes, die volgens De Bruijn (2006) de basis onder enig prestatiemeetsysteem zouden moeten zijn:
1. Interactie. Bij zowel het ontwerp als bij het gebruik van prestatiemeetsystemen moet er interactie zijn tussen bestuur en professional. Interactie zorgt voor (wederzijds) vertrouwen (in elkaar en in het systeem) en draagvlak.
2. Variëteit. Meet en beoordeel op meerdere manieren. Publieke dienstverlening is inhoudelijk een meervoudige activiteit. Maar één perspectief geeft een vertekend beeld. Variëteit maakt prestatiemeting betekenis- of inhoudsvol (i.p.v. armoedig).
3. Dynamiek. Er moet ook oog zijn voor hoe een prestatie tot stand komt, voor het proces. En omstandigheden wijzigen altijd. Het meetsysteem moet mee kunnen ontwikkelen. Dynamiek maakt prestatiemeting levendig (i.p.v. doods) en maakt onderlinge afhankelijkheden (en daarmee samenhangende verantwoordelijkheden) tussen organisatie en managers inzichtelijk.
De 3 ontwerpprincipes worden verder uitgewerkt in een set van spelregels voor prestatiemeting. Door rekening te houden met deze spelregels, wordt voorkomen dat prestatiemeting perverteert en de heilzame werking verdreven wordt.
Van Dooren et al. (2015) belichten de kwaliteit van prestatiemanagementsystemen op een iets andere manier, namelijk vanuit 3 invalshoeken: aandacht voor alle stappen van prestatiemeting, het kwaliteitsmodel van Bouckaert (geciteerd in Van Dooren et al., 2015) en tot slot het gebruik van het systeem. Deze invalshoeken worden hieronder achtereenvolgens toegelicht.
Met de onderstaande figuur zeggen Van Dooren et al. (2015) dat alle verschillende stappen van prestatiemeting belangrijk zijn en aandacht verdienen, omdat de kwaliteit van de ene stap steeds de basis vormt van de kwaliteit van de volgende.
Figuur 2: Een ideaaltypisch model van het proces van prestatiemeting
Bron: Van Dooren et al., 2015, p. 63
De eerste twee stappen vormen de basis; hier wordt bepaald wat gemeten gaat worden en (vervolgens) hoe. In deze stappen wordt voor een groot deel de kwaliteit van de prestatiemeting bepaald; meet je met de gekozen indicatoren wat je wilt meten en is de meting reproduceerbaar (validiteit en betrouwbaarheid)? Deze twee begrippen vormen één dimensie van het kwaliteitsmodel van Bouckaert (geciteerd in Van Dooren et al., 2015). De andere twee zijn functionaliteit en legitimiteit. Hieronder is het model weergegeven en daarna worden de begrippen geconceptualiseerd.
Figuur 3: Kwaliteitsdimensies van een prestatiemanagementsysteem
Bron: Van Dooren et al., 2015, p. 133
Functioneel wil zeggen dat de meting bruikbaar is, dat je er iets aan hebt. Het moet fit for use zijn. Er kan op twee manieren niet aan deze vereiste voldaan worden: door niet-functionaliteit (prestatie-informatie wordt niet of nauwelijks gebruikt) en door disfunctionaliteit (gebruik van prestatie-informatie leidt tot negatieve effecten, waardoor de situatie van de organisatie verslechtert in plaats van verbetert).
Bij validiteit gaat het erover of je met de gekozen indicatoren meet wat je wilt meten en weten. Betrouwbaarheid gaat over consistentie en reproduceerbaarheid. Validiteit wordt van deze twee het belangrijkst gevonden, want: “it is better to be roughly right, than completely wrong” (Van Dooren et al., 2015, p. 82).
Bij legitimiteit gaat het over de support die een organisatie heeft voor het systeem van prestatiemanagement. In hoeverre is men enthousiast over het systeem en kent het veel of weinig voorstanders? Hoeveel draagvlak heeft het systeem in de organisatie?
Zoals gesteld bij de definities is er een verschil tussen prestatiemeting en prestatiemanagement. Dit onderzoek gaat over prestatiemanagement: het geheel van prestatiemeting en hoe de prestatie-informatie gebruikt wordt. Het model van Bouckaert (geciteerd in Van Dooren et al., 2015) gaat op één as (Validiteit en betrouwbaarheid) over prestatiemeting en in zijn geheel over prestatiemanagement. Maar de as die in het model over het gebruik van prestatie-informatie gaat (Functionaliteit), gaat maar beperkt over hoe prestatie-prestatie-informatie wordt gebruikt (namelijk alleen of het al dan niet functioneel is). Van Dooren et al. (2015) stellen hiernaast nog een aantal zaken ten aanzien van het gebruik van prestatie-informatie, die van invloed zijn op de kwaliteit van het gehele systeem van prestatiemanagement.
Zo kan de mate waarin prestatie-informatie geïncorporeerd is in een organisatie verschillen van laag tot hoog. Als er sprake is van hoge incorporatie, dan wordt prestatie-informatie gebruikt in de beleids-, financiële en contractcyclus. Hierdoor zou een organisatie beter in staat moeten zijn om zijn doelen te bereiken, wat gelijk staat aan een hogere kwaliteit. Incorporatie is de brug tussen meting en gebruik van de prestatie-informatie.
Naast de mate van incorporatie kan het gebruik van prestatie-informatie in een organisatie ook van laag tot hoog verschillen. Samen met de mate van incorporatie levert dat de volgende vier mogelijke profielen op voor een organisatie (Van Dooren et al., 2015), waarbij Full performance management het meest complete systeem is en de hoogste kwaliteit heeft.
Tabel 2: Adoptie en implementatie: 4 profielen
Bron: Van Dooren et al. (2015, p. 88)
De prestatie-informatie kan op verschillende manieren en voor verschillende doelen gebruikt worden. De verschillende manieren zijn een hard gebruik en een zacht gebruik. Hard gebruik is op basis van een formule; er is een target gedefinieerd en het wel of niet halen daarvan heeft vooraf vastgestelde gevolgen. Er is een strakke koppeling tussen prestatie en gevolg (De Bruijn
(2006) noemt dit een directe koppeling, of self executing). Zacht gebruik is op basis van interpretatie. Bij het wel of niet halen van doelen, wordt er ook gekeken naar de omstandigheden. Er is een losse koppeling tussen prestatie en gevolg (De Bruijn (2006) noemt dit een indirecte koppeling). Bij een losse koppeling is er ruimte voor dialoog voordat er een definitief oordeel over de prestaties wordt geveld. Hierdoor zijn de leermogelijkheden het grootst en de kans op negatieve effecten het kleinst, wat een hogere kwaliteit betekent.
Van Dooren et al. (2015) benoemen verder nog dat prestatiemanagementsystemen een lage en een hoge impact kunnen hebben (van geen tot grote consequenties). De Bruijn (2006) kent dat onderscheid ook en beveelt in één van zijn spelregels aan om de impact vooral laag te houden.
Het totale gebruik van prestatie-informatie kan samengevat worden in onderstaand overzicht (Van Dooren et al., 2015).
Figuur 4: Beoordeling van de aard van het gebruik van prestatie-informatie
Bron: Van Dooren et al., 2015, p. 124
Voor dit onderzoek is het van belang om de ontwikkeling van prestatiemanagementsystemen in de woningcorporatiesector te beoordelen op kwaliteit en focus (leren, sturen, verantwoorden) waarbij voor de kwaliteit gekeken wordt naar de score op het kwaliteitsmodel van Bouckaert (geciteerd in Van Dooren et al., 2015), gecombineerd met de ontwerpprincipes van De Bruijn (2006) en wat de Van Dooren et al. (2015) en De Bruijn (2006) verder nog over gebruik zeggen. Dat leidt tot de derde onderzoeksvraag:
hoe hebben prestatiemanagementsystemen zich ontwikkeld in de corporatiesector, qua kwaliteit en focus?
2.4 Publieke waarde(n)
Bij de introductie van de centrale onderzoeksvraag staat dat die gebaseerd is op de assumptie dat dat prestatiemanagementsystemen bijdragen aan het optimaliseren van de publieke waarde. In deze paragraaf duiken we dieper op dat begrip publieke waarde(n) in.
Sinds Mark Moore (1995) het begrip public value introduceerde, duikt het op veel plaatsen in de bestuurskundige literatuur op. Zijn bedoeling was om managers in de publieke sector een beter begrip te bieden van hun verantwoordelijkheden en de beperkingen waarbinnen zij moeten opereren. Dit begrip zou moeten leiden tot een meer proactieve en ondernemende houding met betrekking tot het creëren van waarde, op een manier die vergelijkbaar is met de private sector. Het centrale model is The Strategic Triangle:
Figuur 5: The Strategic Triangle
Bron: “visual presentation adapted from text in M. Moore. 1995. Creating Public Value: Strategic Management in Government. Cambridge, MA: Harvard University Press”. Geciteerd in Williams & Shearer (2011, p. 1371).
Hierin is duidelijk zichtbaar dat het creëren van publieke waarde afhankelijk is van de door de omgeving geboden ruimte en van de operationele (on)mogelijkheden. Bij de publieke waarde
gaat het in dit model om wat de overheidsmanager denkt dat de burger wil (what the public values (Talbot, 2011)). De authorizing environment bestaat uit meerdere partijen. Het gaat aan de ene kant over de overheid die mandateert wat wel en niet kan of mag en aan de andere kant om de goedkeuring van de betalende burger die de diensten moet afnemen.
Het idee van Moore (1995) vond navolging door andere auteurs, die op deze basis voortborduurden of met een net wat andere invulling kwamen. Moore (1995) definieert publieke waarde zelf als: “A framework that helps us connect what we believe is valuable … and requires public resources, with improved ways of understanding what our ‘publics’ value and how we connect to them”. Constable, Passmore & Coats (2008) definiëren het als: “A comprehensive approach to thinking about public management and about continuous improvement in public services”. Bryson (2011) haalt in zijn boek Strategic Planning for Public and Nonprofit Organizations Mark Moore en ‘zijn’ public value aan, maar stelt tegelijk dat hij het begrip anders interpreteert dan Moore (namelijk niet als een verantwoordelijkheid van de overheidsmanager alleen, maar van een bredere groep).
Gezien de navolging heeft Moore (1995) met zijn publieke waarde blijkbaar een aansprekend concept geïntroduceerd, maar de verschillende interpretaties en definities doen afbreuk aan de ontwikkeling van het concept als wetenschappelijk begrip. Het gebrek aan een duidelijke eensluidende definitie is één van de kritiekpunten. De centrale rol van de overheidsmanager is een andere; hij/zij zou als niet democratisch gekozen individu teveel macht krijgen ten opzichte van de wel democratisch gekozen (politiek) verantwoordelijke. Is het primaat van de politiek in gevaar? Nee, antwoordde Moore in 2008. Het primaat is onaangetast; het gaat om samenwerken aan restless value seeking (Van der Wal, 2018). Het model van Moore (1995) laat zien dat public value om het balanceren van soms tegenstrijdige krachten gaat. Vanuit die gedachte heeft Talbot (2011) public value benaderd als een scorecard, om het begrip op die manier te operationaliseren. Dat leverde dit framework op:
Figuur 6: Public value creation framework
Bron: Talbot, 2011, p. 32.
Dit framework laat 5 foci zien, die gebalanceerd moeten worden in het proces van het creëren van publieke waarde. Iedere focus kan een positieve of negatieve invloed op de andere hebben.
Public value wordt ook nog in een aantal andere verbanden gebruikt. Bijvoorbeeld als onderdeel van een nieuw managementparadigma PVM dat volgens Stoker (2006) nodig zou zijn in verband met de opkomst van networked governance, maar dat volgens Talbot (2011) veel breder toepasbaar is in de publieke sector. In de inleiding werd al gemeld dat er door de tijd heen sprake is geweest van de ontwikkeling van verschillende managementparadigma’s. Van sturing via regels en procedures, naar sturing op resultaten, naar het creëren van maximale publieke waarde via dialoog en uitwisseling. In de volgende tabel zijn de verschillen tussen deze 3 paradigma’s op 6 hoofdkenmerken zichtbaar gemaakt.
Tabel 3: Managementparadigma’s
Bron: Stoker (2006, p. 44).
PVM stelt restless value seeking voorop, via dialoog en uitwisseling tussen de relevante stakeholders en overheidsvertegenwoordigers en gaat uit van de gedachte dat het publieke domein wezenlijk anders werkt dan de commerciële sector (Stoker, 2006).
Tot slot zijn er nog publieke waarden om de waardenoriëntatie aan te duiden die specifiek in de publieke sector zou gelden. Denk aan lawfullness, incorruptability en impartiality (Van der Wal, De Graaf & Lasthuizen, 2008). In het Engels laten deze publieke waarden zich echter vertalen naar public sector values.
In dit onderzoek gaat het om publieke waarde zoals Moore (1995) het in essentie bedoelt, maar zoals Bryson (2011, p. 11) het definieert: “Creating public values means producing enterprises, policies, programs, projects, services, or physical, technological, social, political, and cultural infrastructure that advance the public interest and the common good at a reasonable cost”. De reden van die keuze is dat Bryson (2011), zoals eerder gezegd, niet alleen de overheidsmanager
midden in de Strategic Triangle plaatst, maar de gehele organisatie. Bovendien verbreedt hij de blik naar (ook) non-profit organisaties en introduceert hij de factor ‘kosten’.
2.5 Conceptueel model
Zoals gesteld in de inleiding is het doel van dit onderzoek om inzicht te krijgen in het effect van de nieuwe wet- en regelgeving op de ontwikkeling van prestatiemanagementsystemen in de woningcorporatiesector (op basis van de assumptie dat die de publieke waarde zouden moeten optimaliseren).
Daarvoor is het noodzakelijk om eerst de relatie ten opzichte van de principaal te beschrijven, de mate van autonomie te beoordelen en te beschrijven hoe kennis(overdracht) geborgd is. Daarna wordt ingezoomd op de wet- en regelgeving: hoe heeft die zich ontwikkeld, qua hoeveelheid (neemt regelgeving toe of af?) en inhoud (meer rule of performance based?). Vervolgens is de vraag hoe prestatiemanagementsystemen in de woningcorporatiesector zich ontwikkeld hebben, qua kwaliteit (van laag tot hoog) en focus (leren, sturen, verantwoorden). Tot slot is de vraag wat het gecombineerde effect van het bovenstaande is op de prestaties van woningcorporaties, in termen van publieke waarde. Samengevat leidt dat tot onderstaand conceptueel model.
Figuur 7: Conceptueel model
De variabelen in dit onderzoek zijn hybriditeit (onafhankelijke variabele), wet- en regelgeving (onafhankelijke variabele), prestatiemanagementsystemen (onafhankelijke variabele) en publieke waarde (afhankelijke variabele). De operationalisatie volgt in het volgende hoofdstuk.
Op basis van het theoretische kader en conceptueel model blijft de centrale onderzoeksvraag:
wat is het effect van de nieuwe wet- en regelgeving op de ontwikkeling van prestatiemanagementsystemen in de woningcorporatiesector?
Deze vraag zal beantwoord worden langs de weg van de volgende meer specifieke onderzoeksvragen:
a. hoe autonoom is een woningcorporatie en in het licht daarvan: hoe is de kennis(overdacht) geborgd, zodat de principaal weet waarover verantwoording
gevraagd moet of kan worden en hoe die verantwoording vervolgens geïnterpreteerd moet of kan worden?
b. hoe heeft de wet- en regelgeving zich ontwikkeld, qua hoeveelheid (neemt regelgeving toe of af?) en inhoud (is de regelgeving meer rule of performance based)?
c. hoe hebben prestatiemanagementsystemen zich ontwikkeld in de corporatiesector, qua kwaliteit en focus?
d. wat is het gecombineerde effect van a t/m c op de prestaties van woningcorporaties, in termen van publieke waarde?
3 Methodologie
In dit hoofdstuk komen achtereenvolgens aan bod: het onderzoeksontwerp, de datacollectie, de data-analyse, de operationalisatie en de validiteit en betrouwbaarheid.
3.1 Onderzoeksontwerp
Dit onderzoek draait om de vraag wat het effect is geweest van de nieuwe wet- en regelgeving op prestatiemanagementsystemen in de woningcorporatiesector. Er wordt alleen gekeken naar de prestatiemanagementsystemen tussen overheid en woningcorporaties (die gelden voor alle woningcorporaties) en niet naar die van individuele woningcorporaties. Om de vraag over de prestaties te kunnen beantwoorden, is het nodig om in de black box van een woningcorporatie te kijken en detailrijke informatie naar boven te halen. Daarvoor is een longitudinale case study het meest geschikt. Er wordt daarbij gekeken naar de jaartallen 2008 en 2018, omdat veel woningcorporaties in de hele aanloop naar de nieuwe wet- en regelgeving al bezig waren met de nodige veranderingen en verbeteringen. Daarom is besloten om de peildata helemaal voor de periode van incidenten en beginnende veranderingen te plaatsen (2008) en helemaal na de invoering van de laatste wijzigingen (met 2018 als eerste volle kalenderjaar onder werking van de nieuwe wet- en regelgeving). Het onderzoek wordt (deels) uitgevoerd bij de organisatie waar ik zelf werk; woningcorporatie DUWO. Het voordeel daarvan is toegang tot alle documenten, medewerkers en kennis. Hierdoor is er sprake van kwalitatief onderzoek en een convenience sample. Maar het onderzoek beperkt zich niet tot alleen deze woningcorporatie. Alle relevante stakeholders die in de nieuwe wet- en regelgeving een rol hebben gekregen, worden eveneens bij het onderzoek betrokken; overheid, de gemeente, de huurdersorganisatie(s), de accountant en de Raad van Commissarissen. Zo zijn alle echelons en invalshoeken gedekt.
3.2 Datacollectie
Om triangulatie te kunnen toepassen, is documentenonderzoek uitgevoerd in combinatie met het houden van interviews. De hierboven genoemde partijen zijn semigestructureerd geïnterviewd. De overheid bij monde van de Autoriteit woningcorporaties, de gemeente bij monde van de betreffende beleidsafdeling en de huurdersorganisatie(s) bij monde van de professioneel ondersteuner. Daarnaast zijn een accountant en voorzitters van RvC’s geïnterviewd. Deze partijen zijn geselecteerd, omdat zij in de nieuwe wet- en regelgeving allemaal een rol toebedeeld hebben gekregen. Intern wordt de lijst verder gecomplementeerd door een directeur-bestuurder en een manager Strategie & Beleid.
Gezien het onderzoek was het van belang dat de respondenten niet alleen de situatie van 2018 konden beoordelen, maar ook die van 2008. De respondenten zijn daarop geselecteerd. Dat leverde de volgende lijst van 8 respondenten op:
Tabel 4: Lijst van geïnterviewden
Invalshoek 2008 2018
Rijksoverheid Theo Nieuwenhuizen
BZK
Theo Nieuwenhuizen Coördinerend inspecteur, Autoriteit woningcorporaties
Gemeente Marit Treep
Beleidsmedewerker Wonen, Gemeente Delft
Marit Treep
Programmamanager wonen en wijken, Gemeente Delft
Woonconsument Henri Zegers
Adviseur Volkshuisvesting, Team Wonen Henri Zegers Beleidsadviseur huurdersorganisaties, Stichting!WOON Woningcorporatie Frans van der Zon
Manager Strategie & Beleid
Frans van der Zon
Manager Strategie & Beleid Woningcorporatie Marcel Korthorst
Directeur bedrijfsvoering, WoonCompas
Marcel Korthorst Directeur-bestuurder, WVH Wonen
Raad van Commissarissen Karin Rosielle Commissaris,
Woonstichting De Key
Karin Rosielle Voorzitter RvC, Velison Wonen Raad van Commissarissen Koos Parie
Interim-bestuurder, Woningstichting Vidomes
Koos Parie Voorzitter RvC, Woonopmaat
Accountant Piet Klop
Partner Deloitte
Piet Klop
Partner Public Values BV
In bijlage 1 worden de geïnterviewden kort geïntroduceerd.
Het documentenonderzoek betreft documenten van DUWO (zoals (o.a.) jaarverslagen en beleidsdocumenten) en van andere organisaties (zoals het Handboek woningcorporaties 2017 van Deloitte) plus relevante literatuur, zoals de volgende 6 recent verschenen essays van vooraanstaande wetenschappers op het gebied van de volkshuisvesting:
- Betaalbaar wonen verder weggedrukt: de sociale en ruimtelijke implicaties van de Woningwet 2015. Cody Hochstenbach en Wouter van Gent (UvA).
- De Herziene Woningwet: toch een net iets te strak keurslijf voor woningcorporaties? Vincent Gruis (TU Delft).
- De woningmarkteffecten van de Woningwet. Peter Boelhouwer (TU Delft).
- Een uitweg uit de beklemming van de DAEB-scheiding. Essay ten behoeve van de evaluatie van de nieuwe Woningwet. Johan Conijn (UvA).
- De balans is nog steeds verstoord. Rudy de Jong.
- Toezicht met Bite onder de Woningwet 2015. Piet Sebrechts.
Daarnaast verschillende recente onderzoeksrapporten, zoals (o.a.) de onderstaande:
- In regels kun je niet wonen. ABD.
- Gemeenten en corporaties; de vrijblijvendheid voorbij. VNG. - Onderzoek kwalitatieve effecten Woningwet. Atrivé.
- Onderzoek juridische effecten Woningwet. VBTM Advocaten. - Hoofd- en deelrapporten Parlementaire enquête Woningcorporaties. - Toezicht op presteren van woningcorporaties. AR.
- Visitatie woningcorporaties: samen bouwen aan de stad. VNG.
- Evaluatie herziene Woningwet. Kansen en belemmeringen voor de maatschappelijke opgave van woningcorporaties. Commissie-Van Bochove.
Zie voor een compleet overzicht de literatuurlijst.
3.3 Data-analyse
De documenten en interviews zijn eerst open en daarna axiaal gecodeerd. De getranscribeerde interviews zijn digitaal aangeleverd bij de scriptiebegeleider en in gecodeerde vorm
toegevoegd als bijlage 2. De beantwoording van de verschillende onderzoeksvragen vindt plaats via de volgende bronnen:
Tabel 5: Onderzoeksvraag en bron(nen)
Onderzoeksvraag Bron(nen)
Hoe autonoom is een woningcorporatie en in het licht daarvan: hoe is de kennis(overdacht) geborgd, zodat de principaal weet waarover verantwoording gevraagd moet of kan worden en hoe die verantwoording vervolgens geïnterpreteerd moet of kan worden?
Documentenonderzoek en interviews
Hoe heeft de wet- en regelgeving zich ontwikkeld, qua hoeveelheid (neemt regelgeving toe of af?) en inhoud (is de regelgeving meer rule of performance based)?
Documentenonderzoek en interviews
Hoe hebben prestatiemanagementsystemen zich ontwikkeld in de woningcorporatiesector, qua kwaliteit en focus?
Documentenonderzoek en interviews
Wat is het gecombineerde effect van a t/m c op de prestaties van woningcorporaties, in termen van publieke waarde?
Documentenonderzoek en interviews
3.4 Operationalisatie
Om inzicht te verschaffen in hoe de relatie van woningcorporaties ten opzichte van de overheid veranderd is, wordt eerst de situatie van 2008 in het cluster ‘governance en politiek’ van het hybriditeitsmodel van Karré (2011) geplot en daarna die van 2018. De keuze voor dit cluster is omdat de dimensies van de andere clusters niet of nauwelijks gewijzigd zijn. Bij de dimensie ‘managementautonomie’ wordt de keuzevrijheid voor managers wat de bedrijfsvoering betreft gescoord en bij ‘uitvoeringsautonomie’ wordt de keuzevrijheid voor managers wat de taken en activiteiten van de organisatie betreft gescoord. De schaal is van 0 t/m 10, waarbij 0 staat voor volledig publiek en 10 voor volledig privaat. De dimensie ‘relatie met (politieke) principaal’ gaat over de nabijheid van die principaal. Dit wordt gemeten aan de hand van het kennisniveau van de principaal. In hoeverre is het kennisniveau van de principaal voldoende om inhoudelijk
