Om zicht te krijgen op de prestaties van woningcorporaties en hoe die beïnvloed kunnen worden, is het handig om de specifieke positie van woningcorporaties ten opzichte van de overheid te kennen. Daarvoor is het nodig om kort de historie te beschrijven. Voor wie een gedetailleerd overzicht wil hebben van de ontstaansgeschiedenis en ontwikkeling van de woningcorporatiesector, zijn de volgende werken van belang. Het proefschrift van Jan van der Schaar (1987) geeft een zeer gedetailleerd beeld van het volkshuisvestingsbeleid van de overheid van voor en na de tweede wereldoorlog (t/m 1986), toen woningbouw (uiteindelijk) nog iets was “dat door 2000 rijksambtenaren moest worden gedaan” (Bekker, 2009, p. 6). De dissertatie van Wouter Beekers (2012) geeft een compleet beeld van de (ontstaans)geschiedenis van de volkshuisvesting in Nederland. Dit loopt van de vroege 19de eeuw t/m de eerste incidenten in de sector begin deze eeuw, zoals de Maserati van de zaak bij woningcorporatie Rochdale in Amsterdam en de aanschaf en renovatie van het monumentale cruiseschip ss Rotterdam bij woningcorporatie Woonbron. Het Vestia-debacle staat er niet in. Dat staat wel in het hoofdrapport van de Parlementaire enquête Woningcorporaties (Van Vliet, 2014), waarbij naast het hoofdrapport ook het deelrapport Literatuurstudie (Elsinga, 2014) niet op de leeslijst mag ontbreken. Deze werken vatten de volkshuisvesting t/m 2013 samen. In de jaren daarna is de regelgeving (en daarmee het bestuurlijk arrangement) veranderd en nu breekt er een nieuwe periode aan. Dit onderzoek vergelijkt de positie van woningcorporaties ten opzichte van de overheid in deze nieuwe periode, met die van 10 jaar geleden. Daarvoor is het van belang om uit die omvangrijke historie van de volkshuisvesting zeker 2 jaartallen en de bijbehorende gebeurtenissen te kennen: 1901 en 1995.
De eerste woningbouwverenigingen ontstonden halverwege de 19de eeuw. De overheid had daar (nog) niets mee te maken; het waren particuliere initiatieven van filantropen en arbeiders. Begin 20ste eeuw werd het een zaak van het Rijk, met de inwerkingtreding van de (eerste) Woningwet in 1901. Een woningbouwvereniging kon vanaf dat moment om rijkserkenning en financiële steun vragen. In ruil daarvoor moesten zij statutair verklaren uitsluitend in het belang van de volkshuisvesting te werken, niet-commercieel te zijn en moesten zij toezicht daarop accepteren van de gemeente. Onder die voorwaarden konden ze toetreden tot het stelsel van toegelaten instellingen en kregen ze een semipublieke status (Beekers, 2012). Eenmaal in het bestel is terugkeren overigens niet meer mogelijk. Het is een gesloten systeem, dat niet verlaten kan worden (Van der Moolen, Erents & Van Vark, 2015). In 2010 heeft Woningstichting Den Helder een verzoek tot intrekking toelating ingediend bij de minister voor Wonen, Wijken en
Integratie omdat de voordelen niet (meer) tegen de nadelen op zouden wegen. De minister antwoordde afwijzend. Bij wet is alleen geregeld dat de minister de toelating kan intrekken als de situatie daarom vraagt. Intrekking op verzoek is niet geregeld en past niet binnen het stelsel. De motivatie was dat het uitgangspunt van het stelsel de waarborg is, dat de sociale woningvoorraad en andere vermogensdelen die toegelaten instellingen vanaf hun toelating hebben kunnen opbouwen, blijvend binnen het stelsel van de Woningwet (moeten) worden ingezet (VROM, 2010).
De woningbouwverenigingen waren lange tijd eenvoudige organisaties zonder beleidsvrijheid en zonder professionele werknemers. Het beleid werd bepaald door de overheid en het werk in de woningbouwvereniging werd onbezoldigd gedaan door de leden. Dat werk bestond onder andere uit het bijhouden van de ledenadministratie, het innen van de contributie en de huur en het aanspreken van huurders op deviant woongedrag. In de eerste helft van de 20ste eeuw groeide het verlangen van woningbouwverenigingen naar meer zeggenschap, maar door krotopruiming, de tweede wereldoorlog en de wederopbouw kreeg dat verlangen politiek gezien geen aandacht. Tot 1959, toen de overheid een staatscommissie (De Roos) instelde om de mogelijkheden te onderzoeken woningbouwverenigingen zelfstandiger te laten functioneren. Dat was feitelijk de start van een verzelfstandigingsproces, dat in 1995 werd afgerond met de Wet balansverkorting geldelijke steun volkshuisvesting, beter bekend als de brutering (Beekers, 2012).
De brutering bestond uit twee delen. Eén: de overheid betaalde in één keer alle subsidies uit die woningcorporaties in de toekomst zouden ontvangen (bruteren). Twee: de woningcorporaties betaalden in één keer alle overheidsleningen terug (salderen). Er werd op de rijksbalans 46,9 miljard gulden weggestreept tegen hetzelfde bedrag aan subsidies. Daarmee verdween bijna 10 procent aan lasten van de rijsbegroting. Het rondpompen van geld was niet meer nodig en ook een groot ambtenarenapparaat om het allemaal in goede banen te leiden was niet meer nodig. Bovendien kwam het goed uit in verband met het Verdrag van Maastricht in 1992, waarin een muntunie was afgesproken die tot de invoering van de euro zou leiden. Aan dat verdrag waren strenge eisen verbonden over de staatsschuld van lidstaten. Het sterk reduceren van de volkshuisvesting op de Nederlandse begroting maakte het een stuk makkelijker aan deze eisen te voldoen. Door de brutering beschikten de woningcorporaties opeens over een flink vermogen, dat vanaf dat moment hun financiële basis vormde. Sindsdien is er vanuit de overheid nauwelijks geld richting de woningcorporaties gegaan. De enige
overheidssteun bestaat uit de garantie dat zij de schulden van de woningcorporaties betaalt, als zij dat zelf niet (meer) zouden kunnen. Daardoor kunnen woningcorporaties tegen een lage rente lenen. De garantie van de overheid is sinds de brutering nooit aangesproken. Woningcorporaties staan namelijk eerst garant voor elkaar. Tot op heden is dat genoeg gebleken. De keren dat een woningcorporatie in financiële moeilijkheden kwam, zijn de andere woningcorporaties gezamenlijk te hulp geschoten (Schulte, Snijders & Van Weersch, 2015).
Met de brutering kwamen de woningcorporaties (niet alleen meer verenigingen, maar ook steeds vaker stichtingen) volledig op hun eigen benen te staan, zowel beleidsmatig als financieel. De overheid kon alleen nog taken stellen en achteraf de uitvoering beoordelen (Beekers, 2012).
De transitie van een woningbouwvereniging met louter vrijwilligers naar een professionele woningcorporatie is enorm. Op hun verzoek kregen zij van de overheid toestemming voor een bestuursmodel analoog aan het bedrijfsleven, met een betaalde directeur die tegelijk ook bestuurder was en die gecontroleerd werd door een raad van commissarissen. Een private organisatie met een publieke taak waren ze nog altijd, maar nu geheel zelfstandig en gemodelleerd naar het bedrijfsleven. De bemoeienis van het Rijk beperkte zich tot het stellen van kaders via het Besluit beheer sociale huursector (Bbsh) en toezicht op de prestaties van individuele woningcorporaties door het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting (het CFV, een zbo). Zo is een unieke situatie ontstaan die in 2014 door de commissie Parlementaire enquête Woningcorporaties als volgt werd beschreven (Van Vliet, 2014):
De zoektocht naar het meest optimale stelsel voor sociale huisvesting kent een lange geschiedenis. Als resultante van botsende politieke opvattingen over wie het best in staat is sturing te geven aan de sociale volkshuisvesting – de overheid? de markt? de burger zelf? – is een mix ontstaan van overheidssturing, marktwerking en zelfregulering. Het huidige Nederlandse corporatiestelsel heeft daardoor een hybride karakter gekregen: een samenstel van sturingsmechanismen en instituties die richting proberen te geven aan zelfstandige corporaties met veel bestuurlijke en beleidsmatige vrijheid. Dit heeft het stelsel niet alleen gevormd, maar gegeven de geconstateerde problemen op belangrijke onderdelen ook misvormd.
Die unieke situatie werd al eerder onderkend. In 2009 diende de regering nog een wetsvoorstel in tot invoering van de zogenaamde ‘maatschappelijke onderneming’. Een nieuwe rechtsvorm bedoeld voor de zorgsector, het onderwijs en woningcorporaties. Doel was het verankeren van het maatschappelijke doel van die organisaties, een betere vertegenwoordiging van/voor de belanghebbenden en een beter toezicht en meer transparantie. Dit wetsvoorstel heeft het toen echter niet gehaald (Eerste Kamer der Staten-Generaal [EK], z.j.).
Volgens de overheid zijn woningcorporaties unieke hybride organisaties met een brede taakomschrijving, die opereren op het grensvlak tussen overheid, markt en samenleving (Van Viet, 2014). De eerste keer dat woningcorporaties hybride organisaties genoemd werden, was in 1997 (vlak na de brutering). In dat jaar kwam de Commissie Werkgroep Markt en Overheid (beter bekend als de Commissie Cohen) met haar rapport over het marktoptreden van (semi-) overheidsinstellingen in concurrentie met private partijen. In de bijlagen van dat rapport werden woningcorporaties genoemd als voorbeeld van oneerlijke concurrentie. Het waren immers private partijen met een publieke taak (en steun), die bij wetgeving ook actief mochten zijn in de marktsector (zolang dat een causale relatie had met de publieke taakstelling) (Priemus & Van der Zon, 1998). Het begrip hybride (in relatie tot woningcorporaties) was geboren. Later werd gesteld dat woningcorporaties eigenlijk al sinds de introductie van de eerste Woningwet in 1901 hybride te noemen zijn, met de allocatie van financiële en juridische voordelen aan private organisaties in ruil voor het vervullen van publieke taken (Blessing, 2012).