U
NIVERSITEIT VAN
A
MSTERDAM
MASTERSCRIPTIE | Notarieel recht
Het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter
Een onderzoek naar de geschiktheid van het wetsvoorstel Wet
scheiden zonder rechter
Student: Eva Bakker
Studentnummer: 10244638
Mail: eva.bakker@student.uva.nl
Master: Notarieel recht
Aantal EC: 12
Begeleider: Mw. mr. M.I. Peereboom – van Drunick
Inhoudsopgave Inhoudsopgave 1 1. Inleiding 2 1.1 Aanleiding 2 1.2 Opbouw 3 1.3 Methodologie 4 1.4 Leeswijzer 4
2. Het huidige echtscheidingsrecht 5
2.1 Opbouw 5
2.2 Geschiedenis 5
2.2.1 De flitsscheiding 8
2.3 Het huidige echtscheidingsrecht 11
2.3.1 Duurzame ontwrichting 11
2.3.2 De echtscheidingsprocedure 12
2.3.3 Het echtscheidingsconvenant 14
2.3.4 Partijautonomie 14
2.4 Resumerend 15
3. Het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter (34 118) 16
3.1 Opbouw 16
3.2 Het wetsvoorstel 16
3.2.1 Echtscheidingsconvenant en juridische bijstand 17
3.2.2 Erkenning in het buitenland 18
3.2.3 Bezuinigingsmaatregel 20
3.3 De reacties op het wetsvoorstel 21
3.4 Resumerend 25
4. Administratieve echtscheiding over de grens 26
4.1 Opbouw 26
4.2 Administratieve echtscheiding in Europa 26
4.3 Rechtsvergelijking met de Commission on European Family Law 27
4.3.1 De Commission on European Family Law 27
4.3.2 Principles of European Family Law Regarding Divorce and
Maintenance Between Former Spouses 28
4.3.3 Vergelijking van het wetsvoorstel en de Principles 29
4.4 Resumerend 32 5. Conclusie 33 5.1 Inleiding 33 5.2 Conclusie 33 5.3 Aanbevelingen 35 5.4 Tot slot 36 6. Literatuur 37
1 Inleiding 1.1 Aanleiding
Trouwen is voor veel stellen een bezegeling van hun relatie. Partners beloven elkaar eeuwige trouw, zorg en liefde. Hoewel de meeste stellen dit bij het uitspreken van het jawoord ook daadwerkelijk van plan zijn, eindigt tegenwoordig ongeveer een derde van de huwelijken in een echtscheiding.1
In de huidige echtscheidingsprocedure is tussenkomst van een rechter altijd verplicht2, evenals de procesbijstand door een advocaat.3 De verplichte tussenkomst van een rechter in een echtscheidingsprocedure staat reeds lang ter discussie. In de afgelopen jaren is er in Nederland meerdere malen getracht om een echtscheidingsprocedure zonder tussenkomst van de rechter te introduceren. In 1993 pleitte Lenters als eerste in haar proefschrift om onder zekere voorwaarden scheiden zonder tussenkomst van de rechter mogelijk te maken.4 Sinds het proefschrift van Lenters zijn er in de politiek tevens een aantal voorstellen gedaan om een administratieve echtscheiding in Nederland mogelijk te maken. Om te beginnen het rapport ‘Anders scheiden’ van de commissie-De Ruiter betreffende de herziening van het echtscheidingsrecht in 1996.5 Vervolgens diende toenmalig Tweede Kamerlid Luchtenveld medio 2004 een initiatiefwetsvoorstel in dat de administratieve echtscheiding introduceerde in het Burgerlijk Wetboek.6 Bovendien was het in de periode tussen 2001 en 2009 in Nederland mogelijk om, door middel van een sluip route, het huwelijk te laten ontbinden zonder tussenkomst van de rechter.7 Echter, in 2009 werd deze mogelijkheid afgeschaft omdat er te grote bezwaren kleefden aan deze manier van
scheiden. Thans is het nog steeds niet mogelijk om in Nederland te scheiden zonder tussenkomst van de rechter.
Op 18 december 2014 heeft toenmalig staatssecretaris van Veiligheid en Justitie Fred Teeven een wetsvoorstel ingediend onder de titel ‘Wet scheiden zonder rechter’.8 Dit
1
<www.cbs.nl> zoekterm: huwelijk en echtscheiding. Voor het laatst geraadpleegd op 29 april 2016.
2
Op grond van artikel 1:150 BW.
3
Op grond van artikel 79 lid 2 RV.
4 Lenters 1993. 5 De Ruiter 1996. 6 Kamerstukken II 2003/04, 29676. 7
Deze mogelijkheid staat ook wel bekent als de zogenoemde ‘flitsscheiding’.
8
Kamerstukken II 2014/15, 34118. Voluit: ‘Wijziging van Boek 1 en Boek 10 van het Burgerlijk Wetboek en enige andere wetten betreffende het uitspreken van de echtscheiding en ontbinding van het geregistreerd partnerschap door de ambtenaar van de burgerlijke stand’.
wetsvoorstel moet het voor echtparen zonder minderjarige kinderen mogelijk maken om zonder tussenkomst van de rechter van elkaar te scheiden.
Met het wetsvoorstel doet Teeven - wederom - een poging om de administratieve echtscheidingsprocedure in Nederland mogelijk te maken. Het is echter de vraag of Nederland na vele mislukte pogingen wel klaar is voor een administratieve
echtscheidingsprocedure. En zo ja, is dit wetsvoorstel daarvoor geschikt? Of wordt dit de zoveelste mislukte poging om een administratieve echtscheiding in Nederland te realiseren? Deze vragen hebben geleid tot de volgende hoofdvraag en deelvragen:
Is het wenselijk dat er in Nederland een administratieve echtscheiding wordt ingevoerd? En zo ja, is het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter daarvoor geschikt?
deelvragen
1. Hoe is het huidige echtscheidingsrecht geregeld?
2. Bestaat er in Nederland behoefte aan een administratieve echtscheidingsprocedure? 3. Hoe is de voorgestelde administratieve echtscheidingsprocedure vormgegeven? 4. Wat zijn de reacties op de voorgestelde administratieve echtscheidingsprocedure? 5. Biedt de voorgestelde administratieve echtscheidingsprocedure voldoende
waarborgen voor beide partijen bij een echtscheiding?
1.2 Opbouw
Om tot beantwoording van de hoofdvraag en deelvragen te komen is het onderzoek opgebouwd uit meerdere hoofdstukken. In het eerste hoofdstuk wordt stil gestaan bij het huidige echtscheidingsrecht. Eerst wordt er - in het kort - een beeld geschetst van de geschiedenis van het echtscheidingsrecht in Nederland, vervolgens komen de aspecten van het huidige echtscheidingsrecht aan bod.
Hoofdstuk 3 bevat een analyse van het wetsvoorstel. De administratieve
echtscheidingsprocedure zoals die thans is voorgesteld wordt besproken en de reacties op het wetsvoorstel komen aanbod.
In hoofdstuk 4 wordt een rechtsvergelijkend onderzoek gedaan. De Principles of
Commission on European Family Law worden uiteen gezet en vervolgens vergeleken met de
voorgestelde administratieve echtscheidingsprocedure.
Tot slot zal in hoofdstuk 5 antwoord worden gegeven op de hoofdvraag.
1.3 Methodologie
Het onderzoek zal worden geschreven vanuit een intern perspectief met een beschrijvend karakter. Om antwoord te kunnen geven op de hoofdvraag en deelvragen is een uitgebreid literatuuronderzoek noodzakelijk. De bronnen die hiervoor geraadpleegd zijn, zijn onder andere rechtswetenschappelijke handboeken, tijdschriftartikelen en online publicaties. Voor de analyse van het wetsvoorstel zijn de parlementaire stukken van het wetsvoorstel
bestudeerd en geanalyseerd. Tevens is er gebruik gemaakt van zowel schriftelijke als elektronische literatuur met betrekking tot het wetsvoorstel. Voor het rechtsvergelijkend onderzoek is vakliteratuur betreffende de uitgangspunten van de Commission on European
Family Law bestudeerd.
1.4 Leeswijzer
In dit onderzoek zal alleen worden ingegaan op de invoering van de administratieve
echtscheiding in Nederland. De veranderingen die wetsvoorstel voor de ontbinding van het geregistreerd partnerschap met zich meebrengt, zullen buiten beschouwing worden
gelaten.
In het rechtsvergelijkend onderzoek is gekozen om het wetsvoorstel te vergelijken met de Principles of European Family Law Regarding Divorce and Maintenance Between
Former Spouses die de Commission on European Family Law in 2004 heeft ontworpen. De
CEFL reikt met de Principles een vooruitstrevende richtlijn aan die door nationale en internationale wetgevers in acht genomen kunnen worden bij het ontwerpen van
wetgeving. Er is niet gekozen voor een rechtsvergelijking met een ander rechtsstelsel waar de administratieve echtscheidingsprocedure wel mogelijk is, omdat de verschillende talen van de verschillende rechtsstelsels onvoldoende wordt beheerst. Daarnaast is een
onderzoek naar een rechtsstelsel waar geen administratieve echtscheiding mogelijk is, onvoldoende interessant en relevant voor deze scriptie.
2. Het huidige echtscheidingsrecht 2.1 Opbouw
In dit hoofdstuk wordt de wettelijke regeling met betrekking tot de echtscheiding
besproken. De geschiedenis en de juridische aspecten van het huidige echtscheidingsrecht zullen hier uiteen worden gezet.
2.2 Geschiedenis
De mogelijkheid om het huwelijk te ontbinden door van elkaar te scheiden, bestond al ten tijde van de Romeinen. Het destijds vormloze huwelijk kon ontbonden worden door eenzijdige verstoting en door onderlinge toestemming. Lichtzinnig gebruikmaken van deze mogelijkheid werd bestraft met het verlies van politieke rechten en vermogensnadelen.9 Tot 1838 heeft de kerk een grote invloed gehad op de samenleving en het huwelijk. Het
huwelijk werd destijds gezien als een sacrament en een echtscheiding kon alleen plaatsvinden op gronden die gebaseerd waren op de Bijbel. De bevoegdheid tot het uitspreken van een echtscheiding lag destijds bij de kerkelijke rechter.10
In 1838 werd het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW) ingevoerd en werd de materie van het echtscheidingsrecht geregeld. Men zag het huwelijk destijds als een verbintenis die alleen in zeer uitzonderlijke gevallen en met tussenkomst van de rechter verbroken kon worden.11 Het BW van 1838 kende vier echtscheidingsgronden die allemaal uitgingen van het zogenoemde schuldprincipe, namelijk:
- overspel;
- kwaadwillige verlating;
- veroordeling wegens een misdrijf tot een vrijheidsstraf van vier jaren of langer; - zware verwondingen of zodanige mishandelingen door de ene echtgenoot gepleegd
jegens de andere echtgenoot, waardoor diens leven in gevaar wordt gebracht.12 De beperking om een echtscheiding alleen mogelijk te maken indien één van de vier
wettelijk omschreven gevallen zich voordeed, was een streven van de wetgever toentertijd om een echtscheiding niet te eenvoudig tot stand te laten komen.13
9 Asser/de Boer 2010 1*/ 587 (online, bijgewerkt tot 15 maart 2010). 10
Lenters 1993, p. 4.
11
Lenters 1993, p. 8.
12
Artikel 264 boek 1 van het BW van 1838.
13
Onder de verantwoordelijkheid van de toenmalig Minister van Justitie Polak is in 1971 het echtscheidingsrecht geheel herzien.14 Door de herziening zijn de vier eerder vermelde echtscheidingsgronden komen te vervallen en werd duurzame ontwrichting als enige grond voor echtscheiding ingevoerd.15 Het was niet langer de vraag of één van de echtgenoten zich aan een bepaalde gedraging had schuldig gemaakt, maar of het huwelijk als ontwricht moest worden beschouwd.16
Sinds de invoering van het BW in 1838 heeft de rechter de exclusieve bevoegdheid om een echtscheiding uit te spreken. In 1993 was Lenters de eerste die de rol van de rechter bij een echtscheidingsprocedure ter discussie stelde. In haar proefschrift, over de rol van de rechter in een echtscheidingsprocedure, bepleit Lenters dat als rechterlijke tussenkomst niet noodzakelijk is, het ook niet verplicht moet zijn. Er moet een functionele reden zijn om rechterlijke tussenkomst verplicht te stellen en niet enkel een morele reden.17 Daar voegt Lenters nog aan toe dat rechtelijke tussenkomst het ultimum remedium moet zijn. Dit houdt in dat de betrokkenheid van een rechter bij een echtscheidingsprocedure alleen op zijn plaats is als er iets te berechten valt.18 In de politiek zijn er sinds het proefschrift van Lenters een aantal voorstellen gedaan om een administratieve echtscheidingsprocedure in
Nederland te realiseren. Eén van die voorstellen betreft het advies van de Commissie-De Ruiter over de herziening van de echtscheidingsprocedure. In het advies heeft de
Commissie-De Ruiter naar voren gebracht dat introductie van een administratieve
echtscheiding wenselijk is voor de vereenvoudiging van het echtscheidingsrecht.19 Ondanks de verschillende voorstellen kwam het niet tot de invoering van een administratieve
echtscheidingsprocedure in Nederland.
Op 1 april 2001 trad de Wet openstelling huwelijk in werking.20 Deze wet maakte het mogelijk dat echtgenoten via een omweg en zonder tussenkomst van de rechter van elkaar konden scheiden, de zogenoemde flitsscheiding.21 Echter, met de inwerkingtreding van de Wet bevordering voortgezet ouderschap en zorgvuldige scheiding werd in 2009 deze
14
Wet van 6 mei 1971, Stb. 1971, 290.
15 Kamerstukken II 1968/69, 10213, nr. 3, p. 14 (MvT). 16 Kamerstukken II 1968/69, 10213, nr. 3, p. 9-10 (MvT). 17 Lenters 1993, p. 277. 18 Lenters 1993, p. 276-279. 19 De Ruiter 1996. 20
Wet van 21 december 2000, Stb. 2001, 9.
21
mogelijkheid weer afgeschaft.22 In de volgende paragraaf zal hier verder op worden ingegaan.
In Nederland bleek echter een grote maatschappelijke behoefte aan een
eenvoudigere manier van scheiden te bestaan.23 Medio 2004 heeft toenmalig VVD kamerlid Luchtenveld wederom een initiatiefwetsvoorstel ingediend waarin de administratieve ontbinding van het huwelijk voor echtparen zonder minderjarige kinderen was
opgenomen.24 Het voornaamste doel van het wetsvoorstel was om de verantwoordelijkheid voor de echtscheiding bij de echtgenoten te laten. Daarnaast zou de administratieve
echtscheidingsprocedure goedkoper en sneller zijn dan de bestaande
echtscheidingsprocedure. In klemmende gevallen zou de gang naar de rechter open blijven staan.25
Terwijl het initiatiefwetsvoorstel van Luchtenveld nog aanhangig was, werd door toenmalig Minister van Justitie Donner een tegenvoorstel ingediend. Dit wetsvoorstel voorzag niet in een regeling voor een administratieve echtscheidingsprocedure. Volgens Donner biedt de rechterlijke toets een aantal waarborgen die een administratieve echtscheidingsprocedure niet biedt. Zo toetst de rechter bijvoorbeeld of de gemaakte afspraken in het belang van het kind zijn. Dit is noodzakelijk omdat bij de totstandkoming van onderlinge afspraken tussen de echtgenoten het mogelijk is dat de eigen belangen van de ouders prevaleren boven de belangen van het kind.26
De twee wetsvoorstellen stonden lijnrecht tegenover elkaar. Ook de meningen in de literatuur liepen uiteen. De Bruijn-Lückers zag geen meerwaarde in een administratieve echtscheidingsprocedure. Zij voert aan dat de voorgestelde regeling niet sneller zal zijn dan de huidige echtscheidingsprocedure op gemeenschappelijk verzoek.27 Daarentegen noemt Chin-A-Fat het initiatiefwetsvoorstel van Luchtenveld lovenswaardig. Volgens haar zocht het wetsvoorstel aansluiting bij de maatschappelijke ontwikkeling en een duidelijke
maatschappelijke wens.28
22
Wet van 27 november 2008, Stb. 2008, 500.
23
Dit wordt geconcludeerd uit de grote populariteit die de flitsscheiding verwierf in de periode 2001-2009. 24 Kamerstukken II 2003/04, 29676, nr. 1-3. 25 Kamerstukken II 2003/04, 29676, nr. 3, p. 1 (MvT). 26 Kamerstukken II 2004/05, 30145, nr. 3, p. 9 (MvT). 27 De Bruijn-Lückers 2006, p. 1. 28 Chin-A-Fat 2005, p. 736.
In juni 2006 werd het initiatiefwetsvoorstel van Luchtenveld door de Eerste Kamer verworpen.29 Wat overbleef was het wetsvoorstel van Donner, dat op 1 maart 2009 als wet inwerking is getreden.30 De flitsscheiding werd afgeschaft en de mogelijkheid voor een administratieve echtscheidingsprocedure werd op de lange baan geschoven.
2.2.1 De flitsscheiding
Zoals hiervoor aangeven was er tussen 2001 en 2009 reeds sprake van een administratieve echtscheiding in Nederland. Sinds 1 januari 1998 is het in Nederland mogelijk om een geregistreerd partnerschap aan te gaan.31 Door de inwerkingtreding van de Wet openstelling huwelijk in 2001 werd het mogelijk om een huwelijk om te zetten in een geregistreerd partnerschap en vice versa. Hierdoor ontstond er als het ware een sluiproute waarbij een huwelijk werd omgezet in een geregistreerd partnerschap, dat vervolgens zonder tussenkomst van de rechter kon worden beëindigd.
Door de inwerkingtreding van de Wet openstelling huwelijk werd artikel 1:77a aan het BW toegevoegd. Dit artikel regelde de omzetting van een huwelijk in een geregistreerd partnerschap. Blijkens artikel 1:77a BW was voor de omzetting slechts vereist dat
echtgenoten ten overstaan van de ambtenaar van de burgerlijke stand een akte van
omzetting verzochten. Op het moment dat de akte werd opgemaakt en werd ingeschreven in de registers van de burgerlijke stand, eindigde het huwelijk en startte het geregistreerd partnerschap.32
Vervolgens moest het geregistreerd partnerschap worden beëindigd. Op grond van artikel 1:80c lid 1 sub c BW kon - en kan nog steeds - het geregistreerd partnerschap
eindigen met wederzijds goedvinden door inschrijving door de ambtenaar van de burgerlijke stand van een door beide partners en één of meer advocaten of notarissen ondertekende verklaring. Uit die verklaring moest slechts blijken dat en op welk tijdstip de partners omtrent de beëindiging van het partnerschap een overeenkomst hadden gesloten.33
29 Handelingen I 2005/06, 32, p. 1482-1483. 30
Wet van 27 november 2008, Stb. 2008, 500.
31
Wet van 5 juli 1997, Stb. 1997, 324.
32
Kamerstukken II 1998/99, 26672, nrs. 1-2, p. 2.
33
Afspraken over de gevolgen van de beëindiging van het partnerschap diende in de
beëindigingsovereenkomst opgenomen te worden, echter niet op straffe van nietigheid.34 In de memorie van toelichting van de Wet openstelling huwelijk is er in het bijzonder gewezen op de consequentie dat door omzetting van een huwelijk in een geregistreerd partnerschap de mogelijkheid gecreëerd werd om indirect het huwelijk te beëindigen buiten de rechter om.35 Tijdens de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel heeft de
regering opgemerkt dat er geen reden was om aan te nemen dat ontbinding van het huwelijk zonder rechterlijke tussenkomst regelmatig zou plaatsvinden. Het geregistreerd partnerschap kon alleen met wederzijds goedvinden beëindigd worden als er geen meningsverschil bestond tussen de partners over de gevolgen van de beëindiging. In het geval van een conflict, zal de zaak aan de rechter voorgelegd dienen te worden, aldus destijds de staatssecretaris.36
Ondanks de voorspelling van de toenmalig staatssecretaris van Justitie, werd de flitsscheiding onverwacht populair in Nederland. Uit onderzoek van het Centraal Bureau voor de Statistiek blijkt dat ruim 30.000 stellen in de periode tussen 2001 en 2009 gebruik hebben gemaakt van de flitsscheiding.37 Uit de grote populariteit van de flitsscheiding kon
geconcludeerd worden dat er een maatschappelijke behoefte bestond aan een eenvoudige manier van scheiden buiten de rechter om.38
Argumenten die pleitten vóór de flitsscheiding zagen voornamelijk op het besparen van tijd en kosten voor de echtlieden. Deze argumenten, alsmede de ontlasting van de rechterlijke macht en bezuiniging op de rechtsbijstand, ziet men in de hedendaagse discussie over de rol van de rechter telkens terugkomen. Evenals de associatie van de gerechtelijke procedure met conflictbeslechting, dwang en sancties. Wanneer twee mensen in goede harmonie uit elkaar willen gaan en geen geschillen hebben, is er voor de rechter geen rol weggelegd, aldus Antokolskaia.39
34 Zonnenberg 2001, p. 158. 35 Kamerstukken II 1998/99, 26672, nr. 3, p. 9. 36 Kamerstukken II 1998/99, 26672, nr. 5, p. 30. (NV II) 37
<www.cbs.nl> zoekterm: flitsscheiding. Voor het laatst geraadpleegd op 29 april 2016.
38
Antokolskaia 2009, p. 592.
39
Ongeacht de duidelijke maatschappelijke behoefte aan een buitengerechtelijke vorm van echtscheiding, werd in 2009 de flitsscheiding afgeschaft.40 Volgens toenmalig Minister van Justitie Donner bracht de flitsscheiding grote problemen voor betrokken partijen met zich mee. Die problemen zagen vooral op de erkenning van de flitsscheiding in het
buitenland en het ontbreken van een executoriale titel met betrekking tot de beëindigingsovereenkomst.41
De erkenning van een in Nederland tot stand gekomen huwelijksontbinding binnen de lidstaten van de Europese Unie, wordt geregeld door de Verordening Brussel II-bis (hierna: verordening).42 Om onder de materiële werking van de verordening te vallen, is een constitutieve beslissing van een overheidsfunctionaris vereist.43 Dit houdt in dat niet
voldoende is dat een autoriteit alleen registreert dat echtgenoten uit elkaar wensen te gaan, de autoriteit moet zelf de echtscheiding uitspreken.44
Bij de flitsscheiding was geen sprake van een constitutieve beslissing en viel derhalve niet onder de materiële werking van de verordening.45 De nadelige consequentie hiervan was dat ex-echtgenoten die in Nederland gebruik hadden gemaakt van de
flitsscheiding, in het buitenland nog altijd werden aangemerkt als gehuwd. Een nieuw huwelijk aangaan in het buitenland was dan vaak onmogelijk.
Een ander belangrijk nadeel van de flitsscheiding was het ontbreken van een executoriale titel.46 Indien één van de echtgenoten de gemaakte afspraken in de
beëindigingsovereenkomst niet nakomt, kan door middel van het executierecht nakoming van de afspraken worden afgedwongen. Een beschikking van de rechter levert wel een executoriale titel op.47
Ten slotte werd als bezwaar naar voren gebracht dat de artikelen 1:157 BW en 1:158 BW niet van overeenkomstige toepassing zijn verklaard op de beëindiging van het
40 Dit was een gevolg van de invoering van de Wet bevordering voortgezet ouderschap en
zorgvuldige scheiding door toenmalig minister van Justitie Donner. Wet van 27 november 2008, Stb. 2008, 500.
41
Kamerstukken II 2004/05, 30145, nr. 3, p. 8 (MvT).
42
Verordening (EG) nr. 2201/2003 van de Raad van de Europese Unie van 27 november 2003 betreffende de bevoegdheid en de erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen in huwelijkszaken en inzake de ouderlijke verantwoordelijkheid (pbEU 2003, L 338).
43 Artikel 1 lid 1 sub a jo. artikel 2 lid 1 en 4 Verordening Brussel II-bis. 44 Kamerstukken II 2004/05, 30145, nr. 6, p. 23. 45 Kamerstukken II 2004/05, 30145, nr. 6, p. 25. 46 Kamerstukken II 2004/05, 30145, nr. 3, p. 8 (MvT). 47
geregistreerd partnerschap met wederzijds goedvinden.48 Uit artikel 1:157 lid 1 BW volgt dat de rechter bij de echtscheidingsbeschikking een uitkering tot levensonderhoud kan toekennen aan de echtgenoot die niet voldoende inkomsten tot zijn levensonderhoud heeft, noch zich in redelijkheid kan verwerven, ten laste van de andere echtgenoot. In beginsel duurt deze alimentatieverplichting niet langer dan 12 jaar na datum van inschrijving van de echtscheidingsbeschikking in de registers van de burgerlijke stand.49 Echter, op grond van artikel 1:157 lid 3 kan de rechter op verzoek van één van de
echtgenoten de uitkering toekennen onder voorwaarde of voor een bepaald termijn. Door het niet-toepasselijk verklaren van artikel 1:157 BW op de beëindiging van het geregistreerd partnerschap met wederzijds goedvinden, gold deze regeling niet voor de flitsscheiding. Dit hield in dat, indien er geen afspraak omtrent de duur van de alimentatie was opgenomen in de beëindigingsovereenkomst, de alimentatieverplichting van onbeperkte duur was.50
2.3 Het huidige echtscheidingsrecht
Een huwelijk kan op verschillende wijzen eindigen. Artikel 1:149 BW geeft een limitatieve opsomming van de wijzen waarop een huwelijk kan eindigen. Eén van de wijze waarop een huwelijk eindigt, is door echtscheiding gevolgd door inschrijving van de beschikking in het register van de burgerlijke stand.51
2.3.1 Duurzame ontwrichting
Indien echtgenoten van elkaar willen scheiden, moeten zij daartoe een verzoek indienen bij de rechter.52 Dit kan op grond van artikel 1:150 BW een gemeenschappelijk verzoek zijn of een verzoek van één van de echtgenoten. In beide gevallen geldt dat duurzame
ontwrichting van het huwelijk de echtscheidingsgrond is.
Er is sprake van duurzame ontwrichting als voortzetting van de echtelijke
samenleving ondragelijk is geworden en geen uitzicht bestaat op herstel van de echtelijke verhoudingen.53 Het gaat bij duurzame ontwrichting om een toestand waarbij het bestaan
48
Gijbels & Kamerling 2002, p. 1.
49Vlaardingerbroek e.a. 2014, p. 173. 50
Gijbels & Kamerling 2002, p. 1.
51
Artikel 1:149 aanhef en sub c BW jo. artikel 1:163 lid 1BW.
52
Artikel 1:150 BW.
53
ervan beslissend is, niet de wijze waarop de toestand is ontstaan. In beginsel kan in het midden worden gelaten welke gedragingen of omstandigheden tot de ontwrichting hebben geleid, en in hoeverre deze aan de schuld van één van de echtgenoten valt toe te
schrijven.54
Bij een eenzijdig verzoek tot echtscheiding zal de verzoekende partij de duurzame ontwrichting moeten stellen en bij ontkenning door de wederpartij nader moeten bewijzen. De rechter dient vervolgens zelf de toestand van duurzame ontwrichting vast te stellen. Is niet komen vast te staan dat het huwelijk duurzaam is ontwricht dan dient het verzoek te worden afgewezen.55 Echter, dat de rechter een verzoek tot echtscheiding afwijst omdat er geen sprake is van duurzame ontwrichting is zeldzaam. Uit de jurisprudentie blijkt dat als één van de echtgenoten gemotiveerd stelt en daarbij volhardt dat hij niet meer met zijn echtgenoot kan samenleven, dit door de rechter moeten worden opgevat als een zeer ernstige aanwijzing dat het huwelijk duurzaam is ontwricht.56 Het komt erop neer dat de rechter weinig keuze heeft. Als één van de echtgenoten het huwelijk wilt beëindigen omdat hij of zij in voortzetting ervan niets ziet, zal de rechter eigenlijk altijd de duurzame
ontwrichting moeten vaststellen.
De andere procedurele mogelijkheid is de echtscheiding op gemeenschappelijk verzoek. Ook bij een gemeenschappelijk verzoek dient de duurzame ontwrichting van het huwelijk ten grondslag te liggen aan het verzoek.57 Bij een gemeenschappelijk verzoek tot echtscheiding spreekt de rechter de echtscheiding uit zonder dat er een beoordeling plaats vindt over de duurzame ontwrichting van het huwelijk. De rechter is gebonden aan het gemeenschappelijk oordeel van de echtgenoten.58
2.3.2 De echtscheidingsprocedure
Op een echtscheiding is de verzoekschriftprocedure uit het Wetboek voor Burgerlijke Rechtsvordering (hierna: Rv) van toepassing. Op grond van artikel 278 lid 3 Rv jo. 815 lid 1 Rv moet een verzoekschrift door een advocaat worden ingediend bij de griffie van de
54
Kamerstukken II 1968/69, 10213, nr. 3, p. 14 (MvT).
55 Vlaardingerbroek e.a. 2014, p. 162. 56
HR 22 maart 1974, ECLI:NL:HR:1974:AC5424. Alsmede HR 6 december 1996,ECLI:NL:HR:1996:ZC2222, r.o. 3.5.
57
Vlaardingerbroek e.a. 2014, p. 164.
58
rechtbank van de woonplaats van de verzoeker. In Nederland geldt het beginsel van verplichte procesvertegenwoordiging bij een echtscheidingsprocedure. Echtgenoten moeten zich op grond van artikel 79 lid 2 Rv verplicht laten bijstaan door een advocaat tijdens de echtscheidingsprocedure.
Voor de behandeling van het verzoek door de rechter moet er onderscheid gemaakt worden tussen een gemeenschappelijk verzoek dan wel een eenzijdig verzoek. Een
gemeenschappelijk verzoek tot echtscheiding is eenvoudig, relatief snel en kost weinig geld. Bij een gemeenschappelijk verzoek zijn de echtlieden het eens over de echtscheiding en over de gevolgen daarvan. Een dergelijk verzoek wordt door de rechter over het algemeen schriftelijk afgedaan zonder dat hieraan een mondelinge behandeling vooraf gaat.59
Bij een eenzijdig verzoek tot echtscheiding ligt dit anders. Indien een eenzijdig verzoek is ingediend, zijn er twee mogelijkheden. Bij de eerste mogelijkheid voert de niet-verzoekende echtgenoot geen verweer of verklaart hij uitdrukkelijk akkoord te zijn met datgene wat in het verzoek is opgenomen. Indien dit het geval is, wordt er afgezien van een behandeling ter terechtzitting en wordt de rechter de vrijheid gegeven om het verzoek toe te wijzen.60
Indien de niet-verzoekende echtgenoot het niet eens is met het ingediende verzoek kan hij verweer voeren door middel van een verweerschrift. 61 Naast het voeren van verweer kan de niet-verzoekende echtgenoot tevens in zijn verweerschrift zelfstandige verzoeken neerleggen.62 De echtgenoot die het oorspronkelijke verzoekschrift heeft ingediend, krijgt eveneens de mogelijkheid om verweer te voeren tegen het zelfstandig verzoek door middel van een verweerschrift.63 Tijdens een mondelingen behandeling komen alle aangevoerde verweren en verzoeken aanbod waarbij de rechter probeert zich een zo goed mogelijk beeld van de situatie te vormen. De eindbeschikking van de rechter volgt een aantal weken na de mondelinge behandeling.64
59
Keijser & Lohuis 2013, p. 80-83.
60
Keijser & Lohuis 2013, p. 87.
61 Artikel 282 lid 1 Rv. 62 Artikel 282 lid 4 Rv. 63 Artikel 816 lid 4 Rv. 64
<www.rechtspraak.nl> Zoekterm: echtscheidingsprocedure. Voor het laatst geraadpleegd op 29 april 2016
2.3.3 Het echtscheidingsconvenant
Bij een gemeenschappelijk verzoek tot echtscheiding is het gebruikelijk dat echtgenoten een echtscheidingsconvenant laten opstellen. In een echtscheidingsconvenant maken
echtgenoten afspraken over de (vermogensrechtelijke) gevolgen van hun voorgenomen echtscheiding. Veelal worden er afspraken gemaakt omtrent partneralimentatie, verdeling van de huwelijksgemeenschap, de echtelijke woning en afwikkeling van een
verrekenbeding.65
Op verzoek van de echtgenoten kan de rechter het echtscheidingsconvenant voorzien van een executoriale titel door deze op het nemen in de
echtscheidingsbeschikking.66 Dit heeft als voordeel dat de gemaakte afspraken direct geëxecuteerd kunnen worden indien één van de echtgenoten de afspraken niet komt.67
Onderdeel van een echtscheidingsconvenant kan een ouderschapsplan zijn. Sinds de invoering van de Wet bevordering voortgezet ouderschap en zorgvuldig scheiden in 2009 is het voor ouders van minderjarige kinderen verplicht om bij het echtscheidingsverzoek een ouderschapsplan te overleggen.68 Het ouderschapsplan bevat afspraken over de wijze waarop echtgenoten de zorg- en opvoedingstaken verdelen, over de kosten van de verzorging en opvoeding van de kinderen en over de wijze waarop echtgenoten elkaar informatie verschaffen.69
2.3.4. Partijautonomie
Partijautonomie is een fundamenteel beginsel van de Nederlandse rechtsorde. Het houdt de bevoegdheid in van elke individu om de eigen rechtspositie te bepalen.70 Het gaat - kort gezegd - om de mogelijkheid om zelf te bepalen wat men wil.
In het verlengde van partijautonomie ligt het beginsel van contractsvrijheid. Dit beginsel houdt in dat partijen vrij zijn om te bepalen of zij een overeenkomst aangaan,
65
Asser/de Boer 2010 1*/ 597 (online, bijgewerkt tot 1 maart 2010).
66 Coenraad 2014, p. 4. 67
Wortmann & van Duijvendijk-Brand 2015, p. 165.
68
Kamerstukken II 2004/05, 30145, nr. 3, p. 4-5 (MvT). Artikel 815 lid 2 Rv.
69
Artikel 815 lid 3 Rv.
70
wanneer zij een overeenkomst aangaan, met wie zij een overeenkomst aangaan en wat de inhoud van de overeenkomst dient te worden.71
Zowel partijautonomie als contractsvrijheid spellen binnen het echtscheidingsrecht een belangrijke rol. Echtgenoten kunnen de gevolgen van hun echtscheiding contractueel vast laten leggen in een echtscheidingsconvenant. Of de echtgenoten dat willen en zo ja, in welke mate zij dat willen, wordt overgelaten aan de autonome beslissing van de
echtgenoten.72 Het opstellen van een echtscheidingsconvenant is niet verplicht, hierdoor wordt de autonomie van partijen gerespecteerd.
2.4 Resumerend
Het echtscheidingsrecht is al enige jaren in beweging. Door de invoering van het BW in 1838 werd het echtscheidingsrecht wettelijk geregeld. De verplichte tussenkomst van de rechter bij een echtscheiding was vanzelfsprekend tot Lenters in 1993 het eerste voorstel deed voor een administratieve echtscheidingsprocedure. Vele voorstellen van onder andere
Luchtenveld en Donner volgden. Alhoewel het in de periode 2001-2009 mogelijk is geweest om zonder tussenkomst van de rechter te scheiden, behoort dit thans niet meer tot de mogelijkheid. De vraag die daaruit voortvloeit, of scheiden zonder rechterlijke tussenkomst wel wenselijk is, staat ter discussie.
71
Asser/Hartkamp & Sieburgh 2014 6-III/41 (online, bijgewerkt tot 1 februari 2014)
72
3. Het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter (34 118) 3.1 Opbouw
In dit hoofdstuk zal het wetsvoorstel, dat ziet op de hernieuwde invoering van een administratieve echtscheiding, worden besproken en geanalyseerd. Voorts zullen de veranderingen ten opzichte van de huidige echtscheidingsprocedure worden besproken.
3.2 Het wetsvoorstel
Naar aanleiding van het regeerakkoord Bruggen slaan73 heeft toenmalig staatssecretaris van Veiligheid en Justitie Teeven op 18 december 2014 het wetsvoorstel Scheiden zonder rechter ingediend. Met het wetsvoorstel beoogt Teeven een eenvoudigere en snellere echtscheidingsprocedure te creëren dan de huidige echtscheidingsprocedure. Deze eenvoudige echtscheidingsprocedure zal alleen mogelijk zijn voor echtgenoten die het onderling eens zijn over de echtscheiding en geen minderjarige kinderen hebben.74 Teeven verwacht dat de procedure in het bijzonder aantrekkelijk zal zijn voor echtgenoten die, behalve huisraad, geen of nauwelijks gemeenschappelijke bezittingen hebben en ieder zelfstandig in hun inkomen kunnen voorzien. Voor echtgenoten die wel gemeenschappelijke bezittingen hebben zoals een woning of ander onroerend goed of indien er huwelijkse voorwaarden moeten worden afgewikkeld, blijft de huidige procedure bij de rechtbank bestaan.75
In het kort wordt de voorgestelde procedure als volgt: echtgenoten dienen een gemeenschappelijk verzoek tot echtscheiding in bij de ambtenaar van de burgerlijke stand van de woonplaats van één van hen. Alvorens de ambtenaar van de burgerlijke stand de echtscheiding uitspreekt, dient hij na te gaan of er aan de wettelijke vereisten is voldaan. Uit de memorie van toelichting van het wetsvoorstel blijkt dat de wettelijke vereisten voor het uitspreken van de echtscheiding zullen zijn:
- De ambtenaar van de burgerlijke stand dient na te gaan of hij bevoegd is tot het uitspreken van de echtscheiding.
- De identiteit van de echtgenoten moet worden vastgesteld.
73 Kamerstukken II 2012/13, 33410, nr. 15, p. 26. 74 Kamerstukken II 2014/15, 34118, nr. 3, p. 3 (MvT). 75 Kamerstukken II 2014/15, 34118, nr. 3, p. 7 (MvT).
- Er moet worden nagegaan of de echtgenoten geen minderjarige kinderen hebben.
- De echtgenoten moeten persoonlijk voor de ambtenaar van de burgerlijke stand verschijnen om gezamenlijk het zogenaamde ‘nee-woord’ uit te spreken.
- Echtgenoten moeten verklaren dat hun huwelijk duurzaam is ontwricht en dat zij het wensen te beëindigen.76
Is aan deze wettelijke vereisten voldaan, dan spreekt de ambtenaar van de burgerlijke stand de echtscheiding uit en maakt hij daarvan een akte op. Die akte dient vervolgens
ingeschreven te worden in de registers van de burgerlijke stand.77
3.2.1 Echtscheidingsconvenant en juridische bijstand
In het wetsvoorstel heeft Teeven ervoor gekozen om zowel juridische bijstand als een echtscheidingsconvenant niet verplicht te stellen. Indien echtgenoten zelf de
verantwoordelijkheid willen nemen voor hun echtscheiding, ligt het in de rede dat zij ook over de gevolgen van die echtscheiding nadenken en zo nodig afspraken maken, aldus Teeven.78
Binnen het huidige echtscheidingsrecht is er -zoals gezegd- op grond van artikel 79 lid 2 Rv sprake van verplichte procesvertegenwoordiging. Deze verplichte
procesvertegenwoordiging maakt de huidige echtscheidingsprocedure duur omdat naast de kosten voor de gerechtelijke procedure, zoals griffierechten, de echtparen ook kosten hebben voor een advocaat. Met de invoering van het wetsvoorstel verwacht Teeven dat de administratieve echtscheidingsprocedure goedkoper wordt omdat procesvertegenwoordiging niet langer verplicht is. Om de echtgenoten evenwel van informatie te voorzien, dient er voorlichtingsmateriaal ontwikkeld te worden. In dit voorlichtingsmateriaal zullen de echtgenoten geïnformeerd worden over de gevolgen van hun echtscheiding en over de complexiteit van bepaalde aspecten van hun
echtscheiding.79
76
Kamerstukken II 2014/15, 34118, nr. 3, p. 5.
77
Kamerstukken II 2014/15, 34118, nr. 2, p. 3-4. Artikel 1:152 BW (nieuw).
78
Kamerstukken II 2014/15, 34118, nr. 3, p. 4 (MvT).
79
In de memorie van toelichting is er een duidelijke overweging gemaakt om een echtscheidingsconvenant niet verplicht te stellen.80 Het nadeel van een verplicht echtscheidingsconvenant is dat het opstellen van een echtscheidingsconvenant zonder deskundig juridisch advies risico’s met zich mee brengt. Het ligt dan ook voor de hand om juridische bijstand verplicht te stellen als een echtscheidingsconvenant ook
verplicht is. Echter, het verplicht stellen van zowel een echtscheidingsconvenant als juridische bijstand zou volgens Teeven een zwaardere eis betekenen dan de huidige eenvoudige echtscheidingsprocedure op gemeenschappelijk verzoek bij de rechter. De administratieve echtscheidingsprocedure zou daarmee niet eenvoudiger en nauwelijks goedkoper worden. 81
3.2.2 Erkenning in het buitenland
Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel is er veel aandacht besteed aan de kwestie van de erkenning van een Nederlandse administratieve echtscheiding in het buitenland.82 Het is van belang dat in het buitenland een administratieve echtscheiding wordt erkend teneinde te voorkomen dat ex-echtgenoten, ingeval zij een nieuw huwelijk in het buitenland willen aangaan, eerst naar de rechter van dat land moeten om een echtscheidingsvonnis te verkrijgen omdat de Nederlandse administratieve echtscheiding aldaar niet wordt erkend.
De erkenning van een in Nederland uitgesproken echtscheiding binnen de
lidstaten van de Europese Unie wordt beheerst door de Verordening Brussel II-bis.83 Uit artikel 1 lid 1 sub a van de verordening blijkt dat zaken betreffende echtscheiding onder het materiële toepassingsgebied van de verordening vallen. Voor de erkenning van echtscheiding vereist de verordening een constitutieve beslissing van een gerecht.84 Artikel 2 van de verordening beschrijft gerecht als volgt: ‘alle autoriteiten die in de
lidstaten bevoegd zijn ter zake van de aangelegenheden die binnen de reikwijdte vallen van de verordening’. 80 Kamerstukken II 2014/15, 34118, nr. 3, p. 6-8. 81 Kamerstukken II 2014/15, 34118, nr. 3, p. 6 (MvT). 82
Kamerstukken II 2014/15, 34118, nr. 3, p. 9 (MvT) en Advies Staatscommissie voor het
Internationaal Privaatrecht, bijlage bij Kamerstukken II 2014/15, 34118, nr. 3, blg-438533, p. 1-5.
83
Verordening (EG) nr. 2201/2003 van de Raad van de Europese Unie van 27 november 2003 betreffende de bevoegdheid en de erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen in huwelijkszaken en inzake de ouderlijke verantwoordelijkheid (pbEU 2003, L 338).
84
Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel heeft Teeven, met het oog op mogelijke erkenningsproblemen in het buitenland, advies gevraagd aan de
Staatscommissie voor het internationaal privaatrecht.85 Volgens de Staatscommissie moet het wetsvoorstel aan het constitutieve element voldoen, wil het onder de materiële werking van de verordening vallen. Om dit te bewerkstelligen dient in het wetsvoorstel als vereiste te worden opgenomen dat de ambtenaar van de burgerlijke stand moet vaststellen dat er aan de wettelijke vereisten voor echtscheiding is voldaan en moet daarvan een akte opmaken.86 De Staatscommissie benadrukt dat de ambtenaar van de burgerlijke stand een actieve rol moet hebben die verder gaat dan de zuivere registratie van de wens van de echtgenoten om het huwelijk te ontbinden. Alleen dan is volgens de Staatscommissie voldoende veilig gesteld dat de administratieve
echtscheiding onder het materiële bereik van de verordening valt.87
De voorgestelde administratieve echtscheidingsprocedure lijkt aan het
constitutieve vereiste van de verordening te voldoen. Uit de memorie van toelichting blijkt dat de ambtenaar van de burgerlijke stand bevoegd is tot het uitspreken van de administratieve echtscheiding.88 Alvorens de ambtenaar van de burgerlijke stand de echtscheiding uitspreekt, dient hij na te gaan of hij bevoegd is tot het uitspreken van de echtscheiding, of partijen geen minderjarige kinderen hebben, of de identiteit van de partijen kloppen en of het huwelijk duurzaam is ontwricht. Indien aan de wettelijke vereisten is voldaan, dient de ambtenaar de echtscheiding uit te spreken en de echtscheidingsakte op te maken.89 Gelet op het voorgaande voldoet het wetsvoorstel aan het constitutieve vereiste en valt derhalve onder de materiële werking van de verordening.
Voor erkenning van een in Nederland uitgesproken administratieve
echtscheiding in landen buiten de Europese Unie gelden in beginsel de regels van het internationale privaatrecht van het desbetreffende land. Blijkens de memorie van
85
Advies Staatscommissie voor het Internationaal Privaatrecht, bijlage bij Kamerstukken II 2014/15, 34118, nr. 3, blg-438533.
86
Advies Staatscommissie voor het Internationaal Privaatrecht, bijlage bij Kamerstukken II 2014/15, 34118, nr. 3, blg-438533, p. 3.
87
Advies Staatscommissie voor het Internationaal Privaatrecht, bijlage bij Kamerstukken II 2014/15, 34118, nr. 3, blg-438533, p. 3.
88
Kamerstukken II 2014/15, 34118, nr. 3, p. 5.
89
toelichting is het mogelijk dat er landen zijn buiten de Europese Unie die de administratieve echtscheiding niet zullen erkennen.90 Echter, nu de voorgestelde
administratieve echtscheidingsprocedure onder het materiële toepassingsgebied van de Verordening Brussel II-bis valt, kunnen de erkenningskansen van een administratieve echtscheiding in niet-EU lidstaten wel bevorderd worden, aldus de Staatscommissie.91
3.2.3 Bezuinigingsmaatregel
Naast de vereenvoudiging van de echtscheidingsprocedure voorziet Teeven met het wetsvoorstel een grote ontlasting van de rechterlijke macht en een besparing op de kosten van de rechterlijke macht.
Blijkens de memorie van toelichting verwacht de regering dat circa 3.500 echtscheidingszaken per jaar via de ambtenaar van de burgerlijke stand zullen gaan lopen.92 Dit zijn 3.500 gemeenschappelijke verzoeken tot echtscheiding die niet meer door de rechterlijke macht behandelt hoeven worden. Echter, kun je je afvragen hoeveel werk deze eenvoudige verzoeken voor de rechterlijke macht opleveren. Een gemeenschappelijk verzoek tot echtscheiding is namelijk eenvoudig, relatief snel en kost weinig geld omdat de echtgenoten het eens zijn over de echtscheiding en over de gevolgen daarvan. Bovendien wordt een dergelijk verzoek door de rechter over het algemeen
schriftelijk afgedaan zonder dat hieraan een mondelinge behandeling vooraf gaat.93
Daarnaast kun je je afvragen of de administratieve procedure op langere termijn zal leiden tot een ontlasting van de rechterlijke macht nu het wetsvoorstel zowel juridische bijstand als een echtscheidingsconvenant niet verplicht stelt. Hierdoor is de kans groot dat achteraf geschillen ontstaan over de gevolgen van de echtscheiding, die vervolgens weer door de rechter moeten worden beslecht. In het advies van de Raad voor de rechtspraak is terecht opgemerkt dat het zelfstandig door partijen opstellen van
90 Kamerstukken II 2014/15, 34118, nr. 3, p. 10. 91
Advies Staatscommissie voor het Internationaal Privaatrecht, bijlage bij Kamerstukken II 2014/15, 34118, nr. 3, blg-438533, p. 3.
92
Kamerstukken II 2014/15, 34118, nr. 3, p. 1.
93
overeenkomsten over de gevolgen van de echtscheiding tot een extra instroom van zaken zal leiden op het gebied van nakoming, uitleg en interpretatie.94
Tot slot voorziet de regering een besparing op de kosten van de rechterlijke macht. Een gemeenschappelijke verzoek tot echtscheiding brengt op dit moment € 30.- behandelkosten met zich mee. Na invoering van het wetsvoorstel zal het voor de
rechtspraak gaan om een besparing van ruim € 125.000.- per jaar.95 Wat de
behandelkosten van een verzoek bij de ambtenaar van de burgerlijke stand zullen zijn, blijkt niet uit de memorie van toelichting. Wel zijn echtgenoten, in het kader van het uitgangspunt dat door de overheid verstrekte diensten in beginsel kostend ekkend moeten zijn, leges verschuldigd voor de afhandeling van de echtscheiding door de ambtenaar van de burgerlijke stand.96 Dit legesbedrag is begroot op € 185,- waarbij rekening is gehouden met tijdsbelasting in verband met werkzaamheden van de ambtenaar van de burgerlijke stand en andere kosten voor gemeenten die ontstaan bij het opstarten van de nieuwe procedure.97
3.3 De reacties op het wetsvoorstel
Na de presentatie van het wetsvoorstel is er door verschillende organisaties en
personen gereageerd op het wetsvoorstel. In het bijzonder is er veel kritiek geuit op het afzien van verplichte bijstand van een juridisch deskundige.
De Vereniging van Familierecht Advocaten en Scheidingsmediators (vFAS) is erg kritisch over het wetsvoorstel. Zij vinden het wetsvoorstel maatschappelijk onwenselijk omdat de meeste echtscheidingen juridisch complex zijn en belangrijke rechtgevolgen hebben.98 Zij achten het bijzonder zorgelijk dat echtgenoten hun huwelijk kunnen laten ontbinden bij de ambtenaar van de burgerlijke stand zonder dat de gevolgen van de echtscheiding zijn geregeld of zelfs onder ogen zijn gezien.99 Zonnenberg noemt het
94
Advies Raad voor de rechtspraak, bijlage bij Kamerstukken II 2014/15, 34118, nr. 3, blg-438534, p. 2. 95 Kamerstukken II 2014/15, 34118, nr. 3, p. 15. 96 Kamerstukken II 2014/15, 34118, nr. 3, p. 2. 97 Kamerstukken II 2014/15, 34118, nr. 3, p. 17. 98
Advies vereniging van Familie Advocaten Scheidingsmediators, bijlage bij Kamerstukken II 2014/15, 34118, nr. 3, blg-438532, p. 1.
99
Advies vereniging van Familie Advocaten Scheidingsmediators, bijlage bij Kamerstukken II 2014/15, 34118, nr. 3, blg-438532, p. 5.
wetsvoorstel een gevaarlijke bezuinigingsmaatregel. Volgens hem wordt aan
scheidende echtgenoten in een moeilijke periode adequate rechtshulp onthouden.100 Coenraad en Vlaardingerbroek geven aan voorstander te zijn van een
administratieve echtscheiding, wel pleiten zij voor een zorgvuldigere procedure dan die van het wetsvoorstel.101 Volgens Coenraad worden er te hoge verwachtingen gesteld aan burgers op een moeilijk moment in hun leven. Wat haar betreft is tussenkomst van een juridisch deskundige de enige manier om het tegenwoordig hoge aantal
harmonieuze scheidingen op gemeenschappelijk verzoek ook op de lange termijn te kunnen handhaven.102 Om juridisch advies aan en onderling overleg tussen partijen voldoende te waarborgen, stelt Coenraad voor dat het echtscheidingsverzoek door een advocaat of notaris moet worden ingediend.103 Vlaardingerbroek stelt voor om een scheidingsdeskundige het echtscheidingsverzoek te laten indienen. Hij doelt daarmee op een advocaat of notaris die de nodige ervaring en knowhow heeft van de emotionele en psychologische aspecten van de echtscheiding, de echtscheidingsprocedure en van de rechtsgevolgen van de echtscheiding.104
De Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie (KNB) en de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA) achten het eveneens van belang dat tussenkomst van een notaris of advocaat verplicht wordt gesteld. De KNB voorziet problemen nu er geen verplichte rol voor een advocaat of notaris is weggelegd. Uitgangspunt van het wetsvoorstel lijkt te zijn dat alleen gelijkwaardige partners gebruik zullen maken van de mogelijkhei d om te scheiden bij de ambtenaar van de burgerlijke stand. Echter, de KNB merkt op dat partners zelden gelijkwaardig zijn op alle gebieden en het in iedereen zijn belang is dat er een advocaat of notaris is die de ongelijkwaardigheid zo veel mogelijk ophe ft.105 De NOvA adviseert om een door een advocaat of notaris ondertekende verklaring verplicht te stellen. Zo wordt in ieder geval voorkomen dat partijen volledig onwetend hun huwelijk door de ambtenaar van de burgerlijke stand laten ontbinden en zij zich la ter 100 Zonnenberg 2014, p. 2. 101 Coenraad 2014, p. 6. Vlaardingerbroek 2015, p. 206. 102 Coenraad 2014, p. 6. 103 Coenraad 2014, p. 8 104 Vlaardingerbroek 2015, p. 206.
105 Advies Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie, bijlage bij Kamerstukken II 2014/15, 34118, nr.
met grote problemen geconfronteerd zien waardoor alsnog de hulp van een advocaat en rechterlijke tussenkomst nodig is.106
Tot slot heeft de Afdeling advisering van de Raad van State ook een advies uitgebracht. De Afdeling merkt op dat met name de kwetsbare partij de dupe kan worden van een echtscheiding uitgesproken door de ambtenaar van de burgerlijke stand nu juridische bijstand niet verplicht is. De Afdeling adviseert het wetsvoorstel in zoverre te heroverwegen dat in één of meer waarborgen wordt voorzien die zicht bieden op de wijze waarop over de gevolgen van de echtscheiding is nagedacht. Daartoe zou aan de ambtenaar van de burgerlijke stand een overeenkomst kunnen worden overlegd.107
Het doel van het wetsvoorstel is om de echtscheidingsprocedure sneller en goedkoper te laten verlopen.108 Echter, kun je je afvragen of deze beoogde voordelen ook bewerkstelligd kunnen worden. Voor een echtscheidingsprocedure bij de rechtbank zijn echtgenoten griffierecht verschuldigd. Per 1 januari 2016 bedraagt voor een
echtscheidingsprocedure op gemeenschappelijk verzoek het griffierecht € 288,-. Hebben beide echtgenoten of één van de echtgenoten recht op gesubsidieerde rechtsbijstand, dan bedraagt het griffierecht € 79,-.109 Bij de nieuwe
echtscheidingsprocedure zullen de echtgenoten leges verschuldigd zijn voor de afhandeling van het echtscheidingsverzoek. Blijkens de memorie van toelichting zijn deze leges begroot op € 185,-. De hoogte van dit legesbedrag is berekend aan de hand van een inschatting van de behandeltijden en de loonkosten van een medewerker bij de gemeente.110 Of het legesbedrag voor een echtscheidingsverzoek in heel Nederland € 185,- zal gaan bedragen of dat het per gemeente kan verschillen, laat Teeven in het midden. De kosten voor het sluiten van een huwelijk verschilt namelijk in Nederland per gemeente. Zo kost een huwelijk in de gemeente Amsterdam ongeveer € 530,- en een
106
Advies Nederlandse Orde van Advocaten, bijlage bij Kamerstukken II 2014/15, 34118, nr. 3, blg-438530, p. 1.
107 Kamerstukken II 2014/15, 34118, nr. 4, p. 5. 108 Kamerstukken II 2014/15, 34118, nr. 3, p. 3. 109
<www.rechtspraak.nl> Griffierechten echtscheiding, Voor het laatst geraadpleegd op 29 april 2016.
110
huwelijk in de gemeente Meppel ongeveer € 339,-.111 Indien de verschillende gemeentes zelf de kosten voor het indienen een echtscheidingsverzoek kunnen bepalen, is het begrote legesbedrag van €185,- dan wel juist? Daarnaast kun je je afvragen hoeveel die besparing uiteindelijk zal zijn voor de echtgenoten indien na enige tijd alsnog geschillen ontstaan over de gevolgen van de echtscheiding en daardoor verschillende procedures bij de rechter aanhangig moeten worden gemaakt. Om die rede wil Nuytinck echtgenoten waarschuwen voor te veel euforie wegens besparing van tijd en geld.112
Een ander belangrijk onderdeel van het wetsvoorstel betreft de mogelijke
erkenningsproblemen van een in Nederland uitgesproken administratieve echtscheiding in het buitenland. Zoals gezegd heeft de Staatscommissie voor het internationale
privaatrecht in haar advies aangegeven dat de voorgestelde administratieve
echtscheiding voldoet aan de vereisten van de Verordening Brussel II-bis, waardoor de erkenning van een in Nederland uitgesproken administratieve echtscheiding binnen de lidstaten van de Europese Unie geen problemen zal opleveren. Of een in Nederland uitgesproken administratieve echtscheiding ook in landen buiten de Europese Unie wordt ook erkend, kan geen garantie worden geven.113 Wel benadrukt de
Staatscommissie dat, nu de thans voorgestelde procedure onder het materiële bereik van de Verordening Brussel II-bis valt, de erkenningskansen bevorderd kunnen
worden.114 Ondanks dat blijft de kans bestaan dat een in Nederland uitgesproken administratieve echtscheiding niet wordt erkend in het buitenland. Je kunt je afvragen of hieromtrent niet meer zekerheid moet worden verkregen, behalve dan door in de praktijk te ervaren of de voorgestelde administratieve echtscheiding in landen buiten de Europese Unie wordt erkend, met alle risico’s van dien.
111
<www.amsterdam.nl> Kosten huwelijk Amsterdam. Voor het laatst geraadpleegd op 29 april 2016. <www.meppel.nl> Kosten huwelijk Meppel. Voor het laatst geraadpleegd op 29 april 2016.
112 Nuytinck 2014, p. 331. 113
Advies Staatscommissie voor het Internationaal Privaatrecht, bijlage bij Kamerstukken II 2014/15, 34118, nr. 3, blg-438533, p. 3.
114 Advies Staatscommissie voor het Internationaal Privaatrecht, bijlage bij Kamerstukken II 2014/15,
3.4 Resumerend
Het wetsvoorstel moet het voor echtparen zonder minderjarige kinderen mogelijk maken om te scheiden zonder rechterlijke tussenkomst. Deze eenvoudigere en goedkopere procedure bij de ambtenaar van de burgerlijke stand wordt mogelijk naast de huidige procedure bij de rechter. Zowel uit de rechtspraktijk als in de literatuur is er kritiek geuit op het wetsvoorstel. Men is van mening dat er maatschappelijke behoefte bestaat aan een administratieve echtscheidingsprocedure, doch moeten burgers meer beschermd en gewaarschuwd worden voor de rechtsgevolgen bij een echtscheiding. Het huidige wetsvoorstel biedt, volgens sommigen, deze bescherming niet of onvoldoende.
4. Administratieve echtscheiding over de grens 4.1 Opbouw
In dit hoofdstuk wordt er een vergelijking gemaakt tussen de uitgangspunten van de
Commission on European Family Law (hierna: CEFL) en het wetsvoorstel. In de Principles of European Family Law Regarding Divorce and Maintenance Between Former Spouses heeft
de CEFL uitgangspunten met betrekking tot het Europese echtscheidingsrecht uiteengezet. In hoeverre komen die uitgangspunten overeen met de voorgestelde Nederlandse
administratieve echtscheidingsprocedure? In de volgende paragrafen zal hier verder op worden ingegaan.
4.2 Administratieve echtscheiding in Europa
Sinds de 18e eeuw is de administratieve echtscheidingsprocedure in diverse Europese landen mogelijk. Uit onderzoek van onder andere Antokolskaia en Jonker blijkt dat in 2006 de administratieve echtscheiding mogelijk is in de landen: Estland, IJsland, Moldavië, Noorwegen, Portugal, Rusland en Oekraïne.115 Als de administratieve echtscheidingsprocedures van de verschillende landen worden vergeleken, kan er kennelijk een onderscheid gemaakt worden tussen de Oost-Europese en de West-Europese landen.
In alle West-Europese landen is voorafgaande overeenstemming over de gevolgen van de echtscheiding verplicht.116 Daarbij beschikken de administratieve instanties in de West-Europese landen over de ruime bevoegdheid om de afspraken over de gevolgen van de echtscheiding te toetsen.117 Zij worden daarom ook wel aangemerkt als quasi-rechterlijke organen.118 Door de ruime toetsingsbevoegdheid is het mogelijk dat de belangen van de zwakkere partij bij een echtscheiding worden gewaarborgd.
In de Oost-Europese landen is voorafgaande overeenstemming niet verplicht. Tevens is de aangewezen administratieve instantie in de Oost-Europese landen een
115 Antokolskaia 2006, p. 35. Alsmede Jonker 2006, p. 310. 116
Antokolskaia 2005, p. 739.
117
Antokolskaia 2006, p. 36.
118
Toenmalig Minister van Justitie Donner noemde de administratieve instanties zo de bij de beraadslaging over het wetsvoorstel Luchtenveld. Handelingen II, 2004/05, 85, p. 5098.
lijdelijk ambtenaar van de burgerlijke stand.119 Dit houdt in dat de administratieve instantie niet over de bevoegdheid beschikt om eventueel gemaakte afspraken te toetsen. In verband daarmee staat de administratieve echtscheiding in Oost-Europese landen alleen open voor echtparen zonder kinderen.120
4.3 Rechtsvergelijking met de Commission on European Family Law
4.3.1 De Commission on European Family Law
Op 1 september 2001 is in Utrecht de CEFL opgericht.121 De CEFL bestaat uit een groep van specialisten op het gebied van het familierecht uit verschillende Europese landen. Het voornaamste doel van de CEFL is het bevorderen van de harmonisatie van het familierecht in Europa. Dit willen zij bereiken door het opstellen van Principles of European Family Law die als basis moeten dienen voor de harmonisatie van het familierecht. Deze beginselen moeten worden gezien als richtlijn, zij zijn niet bindend maar dienen als bron van informatie voor nationale en internationale wetgevers die de Principles in acht kunnen nemen bij het opstellen of herzien van een wettelijke regeling.122
Voordat de CEFL de beginselen ontwerpt, wordt er eerst onderzoek gedaan naar een familierechtelijk probleem en de oplossingen binnen de verschillende rechtsstelsels in Europa. Dit geschiedt door middel van een vragenlijst. Op basis van de uitkomsten van deze vragenlijsten worden uitgebreide nationale rapporten opgesteld, waaruit de verschillen en overeenkomsten met betrekking tot de oplossingen voor het probleem in de verschillende rechtsstelsel duidelijk wordt. Door vergelijking van de verschillende nationale rapporten worden tenslotte de beginselen opgesteld.123
De beginselen bestaan voornamelijk uit de het recht dat in de meeste van de onderzochte rechtsstelsels aanwezig is, dit wordt ook wel de common core genoemd. Voor het overige bestaan de beginselen uit better law, dit is het recht dat op grond van de kwaliteit als beste wordt geacht.124
119 Antokolskaia 2006, p. 40. 120 Antokolskaia 2005, p. 739. 121 Antokolskaia 2006, p. 2. 122 Antokolskaia 2006, p. 1. 123 Boele-Woelki 2004, p. 251. 124 Boele-Woelki e.a. 2004, p. 2.
4.3.2 Principles of European Family Law Regarding Divorce and Maintenance Between Former Spouses
In 2004 heeft de CEFL de Principles of European Family Law Regarding Divorce and
Maintenance Between Former Spouses (hierna: de Principles) gepubliceerd.125 De CEFL heeft ervoor gekozen om twee vormen van echtscheiding op te nemen:
1. echtscheiding door onderlinge toestemming en
2. echtscheiding zonder toestemming van één van de echtgenoten.126
Daarnaast kan, volgens de richtlijn van de CEFL, de bevoegde autoriteit die de echtscheiding uitspreekt zowel een gerechtelijk als een administratief orgaan zijn.127
De CEFL heeft uitdrukkelijk gekozen voor onderlinge toestemming als zelfstandige echtscheidingsgrond. Dit is gebaseerd op de gedachte dat echtgenoten zelf de vrijheid moeten hebben om hun huwelijk te kunnen beëindigen. Verder onderzoek naar de reden voor de ontbinding van het huwelijk is niet noodzakelijk. 128 Als voorwaarde voor de verkrijging van een echtscheiding door onderlinge toestemming is gesteld dat er alleen overeenstemming moet bestaan over de ontbinding van het huwelijk. Overeenstemming over de gevolgen is daarom geen voorwaarden voor de verkrijging van een echtscheiding door onderlinge toestemming. Hier heeft de CEFL gekozen voor een liberale opvatting, de gevolgen van de echtscheiding worden losgekoppeld van de echtscheidingsprocedure. 129
Desalniettemin beschouwt de CEFL het als zeer wenselijk als echtgenoten zelf overeenstemming bereiken over de gevolgen van de echtscheiding. Om dit te stimuleren is een reflectieperiode ingevoerd.130 Echtparen die afspraken hebben gemaakt over de gevolgen van hun echtscheiding, kunnen de echtscheiding terstond verkrijgen. Echtparen zonder minderjarige kinderen die geen overeenstemming hebben bereikt over de gevolgen van hun echtscheiding, kunnen pas scheiden na een reflectieperiode van 3 maanden. Voor echtparen met minderjarige kinderen bedraagt deze periode 6 maanden.131 Het doel van deze reflectieperiode is om echtgenoten aan te moedigen om afspraken te maken over de 125 Boele-Woelki e.a. 2004. 126 Principle 1:3. 127 Principle 1:2 (2). 128 Boele-Woelki e.a. 2004, p. 30. 129 Boele-Woelki e.a. 2004, p. 31. 130 Principle 1:5. 131 Boele-Woelki e.a. 2004, p. 35.
gevolgen van de echtscheiding.132 De echtgenoten kunnen hierbij de hulp inschakelen van bijvoorbeeld een mediator, dit is echter niet verplicht.133
Naast de echtscheiding door onderlinge toestemming, heeft de CEFL gekozen voor nog een vorm van echtscheiding, namelijk voor een echtscheiding zonder toestemming van één van de echtgenoten. De echtscheidingsgrond voor een echtscheiding op eenzijdig verzoek is één jaar gescheiden leven.134 De CEFL heeft ervoor gekozen om ‘gescheiden leven’ ruim op te vatten. Het is niet noodzakelijk dat echtgenoten feitelijk gescheiden leven, het moet gaan om de intentie van ten minste één echtgenoot dat het huwelijk afgelopen is.135 De Principles voorzien in een hardheidsclausule. Dit geeft de rechter de mogelijkheid om de echtscheiding op verzoek van één van de echtgenoten eerder uit te spreken. Er moet sprake zijn van buitengewoon ingrijpende omstandigheden, bijvoorbeeld ernstige
mishandeling of excessief geweld.136
4.3.3 Vergelijking van het wetsvoorstel en de Principles
Wanneer er een vergelijking wordt gemaakt tussen de administratieve
echtscheidingsprocedure zoals voorgesteld in het wetsvoorstel en de hierboven beschreven Principles, zijn er zowel overeenkomsten als verschillen te ontdekken.
Overeenkomsten
Een duidelijke overeenkomst tussen het wetsvoorstel en de Principles is dat de
partijautonomie een belangrijke positie inneemt. Partijautonomie is - zoals gezegd - een fundamenteel beginsel van onze rechtsorde en heeft in de afgelopen jaren een toenemende rol gekregen binnen het personen- en familierecht.137 Zowel het wetsvoorstel als de
Principles gaan uit van de eigen verantwoordelijkheid voor het handelen van de
echtgenoten. Of en zo ja, in welke mate de echtgenoten de gevolgen van hun echtscheiding contractueel willen vastleggen in een echtscheidingsconvenant, wordt overgelaten aan de
132 Boele-Woelki e.a. 2004, p. 35. 133 Antokolskaia 2006, p. 6. 134 Principle 1:8. 135 Boele-Woelki e.a. 2004, p.56. 136
Principle 1:9, Boele-Woelki e.a. 2004, p. 58.
137
autonome beslissing van de echtgenoten.138 In de memorie van toelichting van het wetsvoorstel benadrukt Teeven dat, indien echtgenoten het eens zijn over het feit dat zij willen scheiden, het in de rede ligt dat zij zoveel mogelijk zelf verantwoordelijkheid dienen te dragen voor het afwikkelen van de echtscheiding.139 De Principles zijn ook gebaseerd op de gedachte dat echtgenoten zelf moeten kunnen besluiten of zij de gevolgen van de echtscheiding contractueel willen vastleggen.140 Daarnaast wordt er in de Principles veel belang gehecht aan de moderne opvatting van partijautonomie binnen het relatierecht namelijk: ‘als twee mensen kunnen besluiten te trouwen, dan zijn zij ook in staat om samen te scheiden’.141
Een andere overeenkomst tussen het wetsvoorstel en de Principles is de
loskoppeling van de gevolgen van de echtscheiding en de echtscheidingsprocedure. Voor het verkrijgen van een echtscheiding is het voldoende dat de echtgenoten
overeenstemming hebben bereikt over de ontbinding van het huwelijk.142
Overeenstemming over de gevolgen van de echtscheiding is derhalve geen voorwaarde voor de verkrijging van de echtscheiding.
Verschillen
Een verschil tussen de het wetsvoorstel en de Principles is de vereiste echtscheidingsgrond. In Nederland is sinds 1971 duurzame ontwrichting de enige grond voor echtscheiding. In het wetsvoorstel is duurzame ontwricht ook als enige echtscheidingsgrond opgenomen.
Echtgenoten dienen voor de ambtenaar van de burgerlijke stand te verschijnen en te verklaren dat hun huwelijk duurzaam is ontwricht.143 Bij het ontwerpen van de Principles is uitdrukkelijk afgezien van duurzame ontwrichting als echtscheidingsgrond. Wanneer de rechtsvergelijkende onderzoeken van de CEFL worden bekeken, blijkt dat het begrip duurzame ontwrichting in de verschillende rechtstelsels steeds een andere betekenis
138
In zowel het wetsvoorstel als in de Principles is voorafgaande overeenstemming over de gevolgen van de echtscheiding niet verplicht.
139 Kamerstukken II 2014/15, 34118, nr. 3, p. 4. 140 Boele-Woelki e.a. 2004, p. 32. 141 Schonewille 2012, p. 294-302. 142
Bij de voorgestelde administratieve procedure volgt dit uit het feit dat de procedure alleen open staat voor gemeenschappelijke verzoeken.
143
heeft.144 Volgens de CEFL is het begrip niet meer dan een lege huls en is het onnodig om een reden voor de huwelijksbreuk te geven.145 In de Principles wordt de onderlinge
toestemming tussen echtgenoten over de ontbinding van het huwelijk, gezien als
zelfstandige echtscheidingsgrond. Voor de ontbinding van het huwelijk zonder toestemming van één van de echtgenoten, wordt één jaar gescheiden leven gezien als
echtscheidingsgrond.146
Een ander belangrijk verschil betreft de positieve stimulans die de Principles bevat om overeenstemming tussen de echtgenoten aan te moedigen. Zoals gezegd stellen zowel de Principles als het wetvoorstel voorafgaande overeenstemming over de gevolgen van de echtscheiding niet verplicht. Dit neemt niet weg dat de CEFL het bereiken van
overeenstemming door de echtgenoten als zeer wenselijk beschouwd.147 Om echtgenoten aan te moedigen afspraken te maken over de gevolgen, is er in de Principles een positieve stimulans opgenomen in de vorm van een reflectieperiode. In het wetsvoorstel is er geen enkele regeling opgenomen die echtgenoten stimuleert om voorafgaand aan de
echtscheiding afspraken te maken over de gevolgen van de echtscheiding.
Daarnaast staat de administratieve echtscheidingsprocedure uit het wetsvoorstel alleen open voor echtgenoten zonder minderjarige kinderen die het onderling eens zijn over de echtscheiding.148 Een verzoek tot echtscheiding door echtgenoten met minderjarige kinderen en eenzijdige verzoeken tot echtscheiding moeten worden ingediend bij de rechter. De Principles daarentegen maakt echtscheiding zowel op gemeenschappelijk verzoek als op eenzijdig verzoek mogelijk.149 Het hebben van minderjarige kinderen of niet, speelt geen rol voor de toegankelijkheid van de administratieve of gerechtelijke
echtscheidingsprocedure. 144 Antokolskaia 2006, p. 3. 145 Boele-Woelki e.a. 2004, p. 30. 146 Principle 1:8. 147 Antokolskaia 2006, p. 6. 148 Kamerstukken II 2014/15, 34118, nr. 3, p. 3 (MvT). 149 Principle 1:3.
4.4 Resumerend
Wanneer er een vergelijking wordt gemaakt tussen het wetsvoorstel en de Principles van de CEFL, zijn er zowel overeenkomsten als verschillen te ontdekken. Een belangrijke
overeenkomst is de partijautonomie die in zowel het wetsvoorstel als in de Principles en belangrijke positie inneemt. Een belangrijk verschil lijkt vooral te liggen in het ontbreken van een regeling omtrent de afwikkeling van de echtscheiding. Het wetsvoorstel besteed op geen enkele manier aandacht aan de afwikkeling van de echtscheiding. De Principles voorzien in een positieve stimulans in de vorm van een reflectieperiode om het maken van afspraken over de gevolgen van de echtscheiding aan te moedigen.
5. Conclusie 5.1 Inleiding
In dit hoofdstuk zal antwoord worden geven op de hoofdvraag van deze scriptie. De
hoofdvraag die centraal staat luidt: Is het wenselijk dat er in Nederland een administratieve
echtscheiding wordt ingevoerd? En zo ja, is het wetsvoorstel Wet scheiden zonder rechter daarvoor geschikt?
Het echtscheidingsrecht is al enige jaren in beweging. Al jarenlang streeft men in Nederland naar een vereenvoudiging van de echtscheidingsprocedure. Toenmalig staatssecretaris van Veiligheid en Justitie Fred Teeven heeft op 18 december 2014 het wetsvoorstel Wet
scheiden zonder rechter ingediend om die vereenvoudiging te realiseren.
Het wetsvoorstel voorziet in een administratieve echtscheidingsprocedure die naast de huidige gerechtelijke procedure zal bestaan. Echtgenoten die overeenstemming hebben bereikt over de echtscheiding en die geen minderjarige kinderen hebben, kunnen zelf hun verzoek tot echtscheiding indienen bij de ambtenaar van de burgerlijke stand. Bij de voorgestelde administratieve echtscheidingsprocedure is bijstand door een juridisch deskundige niet vereist en bestaat er geen verplichting tot het opstellen van een echtscheidingsconvenant. Met het wetsvoorstel beoogt Teeven een eenvoudigere en goedkopere echtscheidingsprocedure te creëren dan de huidige echtscheidingsprocedure.
Met het wetsvoorstel wordt voorzien in een wens die al lang op de politieke agenda staat en voldoet aan een grote maatschappelijke behoefte. Het moet dan ook naar mijn mening mogelijk zijn om de administratieve echtscheiding in Nederland in te voeren. Echter, aan de administratieve echtscheidingsprocedure zoals die thans is voorgesteld, zitten grote nadelen verbonden die zodanig zijn dat invoering van het wetsvoorstel in de huidige vorm niet wenselijk is. Hieronder zal ik deze nadelen bespreken en aanbevelingen doen om het wetsvoorstel te verbeteren.
5.2 Conclusie
Het ontbreken van verplichte juridische bijstand door een deskundige bij een administratieve echtscheidingsprocedure is naar mijn mening bezwaarlijk. Een
echtscheiding is een emotionele en juridisch complexe procedure met grote gevolgen. Het is van groot belang dat echtgenoten tijdens de procedure worden bijgestaan en geadviseerd
