Het opvullen van het democratisch tekort in de EU door belangengroepen : hoe is de rol van het EESC veranderd in het Europese besluitvormingsproces na het Verdrag van Lissabon?

1

Het opvullen van het democratisch tekort in de EU door belangengroepen;

Auteur: R.J.C. Kwakkenbos, 10771190 Begeleider: Dhr. M.C. Hanegraaff Tweede Lezer:

Januari 2016

Masterscriptie Politicologie, Politieke Theorie en Politiek Gedrag

2 Inhoudsopgave

Inleiding blz. 3

Van Representatie naar Politieke Partijen blz. 5

Politieke Partijen en Representatie blz. 8

Het Democratisch Tekort in de EU blz. 14

Belangengroepen in de EU blz. 17

Methodologie blz. 23

Resultaten blz. 26

Conclusie blz. 33

3 Inleiding

Op donderdag 17 september 2015 zette een Nederlands parlementariër vraagtekens bij de Nederlandse Tweede Kamer door het parlement een ‘nepparlement’ te noemen (Wilders 2015). De parlementariër genaamd Wilders vond dat het parlement inging tegen de wil van miljoenen mensen in het land. Het moment waarop hij dit zei was tijdens de Algemene Beschouwingen, hij refereerde naar een uitspraak over Nederlandse gemeenten die vluchtelingen zouden moeten opvangen, iets waar de parlementariër en -naar zijn mening, de cijfers zijn nergens te vinden- miljoenen mensen tegen zijn. Over deze opmerking kreeg de heer Wilders een vloed van kritiek over zich heen, zo kenmerkte parlementariër J. Vos op twitter deze uitspraak als een fascistoïde (Wilders 2015). Twee weken later werd er een onderzoek uitgebracht door het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) waaruit bleek dat Nederlanders in het algemeen content zijn met de democratie, maar niet met de politiek in het land (Redactie NRC 2015). Een andere schijnbare paradox was het gegeven dat Nederlanders vinden dat het met henzelf goed gaat, maar met de Nederlander niet (Den Ridder & Dekker 2015).

Deze uitspraken doen vermoeden dat er een houdbaarheidsdatum op een democratie zit. Om te zien of dit daadwerkelijk zo is, zal er in dit onderzoek gekeken worden naar het democratisch tekort in democratieën. Dit zal worden gedaan door middel van een literatuuronderzoek, de voor en tegen argumenten zullen naast elkaar gelegd worden aan de hand van de concepten democratische representatie en het democratisch tekort. Het concept democratische representatie wordt uitgelegd om te laten zien wat het precies inhoudt. Er is veel geschreven over de rol, de houdbaarheid en het wel of niet falen van democratieën. In dit onderzoek zal er niet beweerd worden dat dit literatuuronderzoek een antwoord kan geven op de vraag of een democratie in het algemeen legitiem is. Wat wel gezegd kan worden is of er volgens een bepaald concept, door de voor en tegen argumenten naast elkaar neer te leggen, er wel of geen democratisch tekort is. Het concept in dit onderzoek zal een democratische ketting zijn. In het onderzoek zal er alleen gekeken worden naar de West-Europese democratieën. Er zal worden vastgesteld dat er in West-Europa op nationaal niveau niet gesproken kan worden van een reëel democratisch tekort. Er is wel kritiek op de democratie, volgens sommige wetenschappers werkt deze niet zoals deze behoort te werken. Andere wetenschappers stellen juist dat er niet zoveel aan de hand is in de hedendaagse democratieën. De uitspraak van de heer Wilders is daarmee weerlegd, het parlement is geen ‘nepparlement.’

Er wordt daarna gekeken naar het instituut waarin Europese staten zich verenigd hebben, de Europese Unie (EU). Hier wordt meer een suggestie van een democratisch tekort gevonden,

4

doordat de democratische ketting er wel is, maar niet alle functies goed uitgevoerd worden. Dit is een groot probleem en tast de legitimiteit van de EU aan. Een van de manieren waarop de EU probeert dit democratische gat te dichten is een dialoog aan te gaan met het maatschappelijke middenveld in Europa. In dit onderzoek wordt deze oplossing onderzocht. Dit zal gedaan worden door het adviesinstituut van de EU waarin het maatschappelijk middenveld in vertegenwoordigd wordt te bestuderen. Dit instituut is het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC), het is een van de manieren waarop de EU het maatschappelijk middenveld probeert te bereiken, daarom is het belangrijk om onderzoek te doen naar de rol van dit instituut. Het comité kan gevraagd worden om een advies te geven door het Europees Parlement (EP), de Europese Raad (ER) en de Europese Commissie (EC) om haar visie te geven op een bepaald onderwerp of een bepaalde besluitvorming. In het Verdrag van Europa is vastgelegd dat deze instituten verplicht zijn om het comité om advies te vragen. Een tweede manier waardoor het comité invloed heeft is door middel van een initiatiefadvies, op deze manier vraagt het comité aandacht voor problemen die spelen in de Europese maatschappij.

Dit onderzoek bestaat dus uit twee onderzoeksvragen. De eerste is:

In welke mate is er een democratisch tekort te vinden in de West-Europese parlementen?

Het literatuuronderzoek zal uitwijzen dat deze vraag met “in het Europese Parlement is er een groter democratisch tekort dan in andere West-Europese parlementen.” Het Europese Parlement moet samen werken met de Europese Raad en de Europese Commissie om tot wetgeving te komen. Een manier om het democratisch tekort op te vullen is door contact te zoeken met het Europese maatschappelijk middenveld. In dit onderzoek is de keuze gemaakt om het EESC te onderzoeken, een deel van het Europese maatschappelijk middenveld zit hierin vertegenwoordigd. Er zal gekeken worden of zij meer betrokken worden bij de besluitvorming door middel van hun adviezen. De tweede onderzoeksvraag is:

In welke mate is de adviserende rol van het Europees Economisch en Sociaal Comité veranderd in het besluitvormingsproces in de EU tussen 2000 en 2015?

De periode 2000 tot en met 2015 is gebaseerd op de beschikbare documenten, deze zijn gedigitaliseerd vanaf 2000. Een andere reden om deze periode te kiezen is dat vanaf 1 december 2009 het Verdrag van Lissabon in werking trad. Dit was een verdrag waardoor het oude Verdrag van de Europese Unie op een aantal punten gewijzigd werd. In het hernieuwde verdrag wordt expliciet gesteld dat de EU zich meer op het maatschappelijk middenveld wil gaan richten (VEU & VWEU 2009, art. 11). Het is om deze reden interessant om te onderzoeken of dit ook

5

daadwerkelijk gebeurd is. Dit zal aan de hand gedaan worden van een statistisch onderzoek om zo te zien of de adviserende rol veranderd is om zo te kunnen concluderen of er meer, minder of geen verandering te zien is van de EU ten opzichte van de dialoog met het maatschappelijke middenveld.

Van representatie naar politieke partijen

In dit deel van het onderzoek wordt er gekeken of er een democratisch tekort is in West-Europese parlementen. Om dit te doen zal er voornamelijk worden gekeken naar politieke partijen, belangengroepen en de representatieve rol die zij hebben. Beide groepen kunnen leden hebben en vertegenwoordigen een bepaalde visie of ideologie. Ten eerste zal het concept representatie uitgelegd en gedefinieerd worden. Ten tweede zal er een schets gemaakt worden van de rol die politieke partijen vervullen binnen het concept representatie. De rol van belangengroepen zal later ter sprake komen, omdat er eerst wordt gekeken naar parlementen zal de focus eerst liggen op politieke partijen. Ten slotte wordt er vastgesteld of er wel of niet een democratic deficit, een democratisch tekort, is. Een democratisch tekort ontstaat wanneer er een gat ontstaat tussen de representanten en de kiezers in een samenleving. Norris verwoordde het democratisch tekort als “[t]he deficit arises, in essence, because many citizens

today believe that it is important to live in a democratic state, yet they remain dissatisfied when evaluating how democracy works” (Norris 2011, 19). Dit statement was ook terug te zien in de

bevindingen van het SCP. Er zal hier getracht worden om vast te stellen of er een democratisch tekort is in West-Europese staten en de EU. De werking van de democratie waar Norris over spreekt kan gevangen worden in een democratische ketting, deze is vastgesteld door Dalton et

al. (2011). Deze ketting zal na het concept representatie beschreven en uitgelegd worden.

De keuze voor West-Europese landen en de EU is omdat deze landen al een langere tijd een vorm van democratie kennen. Landen waar er pas een aantal jaren een democratie is, zijn niet gerechtvaardigd om te onderzoeken. De democratie is hier pas net gestart, de inwoners van die landen moeten daar aan wennen, waardoor men nog niet heel bekend is met dit fenomeen en zijn mogelijkheden. Een optie is om dit soort nieuwe democratieën met elkaar te vergelijken in een onderzoek, dat zal hier niet gedaan worden. In dit onderzoek zal de focus liggen op de West-Europese landen ten eerste omdat de inwoners de democratie kennen, wanneer hier een democratisch tekort is, kan men de vraag stellen of democratieën wel goed zijn of goed werken. In West-Europese staten zou men het meeste bewijs tegen of voor een democratie moeten

6

kunnen vinden. Een tweede argument is een praktische, er is veel meer onderzoek gedaan in dit soort landen dan andere landen. Ten slotte worden de Verenigde Staten niet meegenomen, de reden hiervoor is dat zij geen lid zijn van de EU, een unie die hier ook bekeken wordt op een democratisch tekort.

Om het concept van een democratisch tekort beter te begrijpen zal er eerst een uitleg gegeven worden van het concept representatie. Representatie is een essentieel deel van een democratie. Er zal gekeken worden naar de grenzen aan representatie en er zal bekeken worden waar dit toe geleid heeft. Er zijn veel verschillende soorten van representatie in alle mogelijke sociale vormen. Drie studenten maken een presentatie waarvan er één de presentatie doet, diegene is de representant van de groep. Een advocaat die voor een cliënt spreekt in een rechtszaak is een representant van de cliënt. Er zijn zo nog vele duizenden voorbeelden op te noemen. De representatie waar hier over gesproken gaat worden is de rol van politici als representant van het volk. Brito Vieira en Runciman (2008, 4) stelden dat alle moderne staten representatieve staten zijn, dat wil zeggen dat de regering kan spreken en handelen in naam van het volk. Maar wat houdt representatie nu precies in? Wat zijn de grenzen aan deze representatie van een aantal mensen voor het hele volk? Om daar achter te komen zal er eerst terug worden gegaan naar de essentie van het concept representatie.

Het concept representatie is zeer breed. In essentie is representatie het aanwezig maken van iets wat niet aanwezig is (Pitkin 1967, 144). Hier wordt van een menselijke relatie uitgegaan, de ene persoon spreekt voor een andere persoon of personen. Dit is het meest simpele model van representatie, twee verschillende individuen die gezien worden als twee verschillende actoren (Brito Vieira & Runciman 2008, 65). Brito Vieira en Runciman zien in essentie een meer economische rol in de relatie, door te spreken over individuen die andere individuen ‘inhuren’ om een ‘taak’ voor deze individuen uit te voeren (Brito Vieira & Runciman 2008, 66). Een laatste visie is om te kijken naar de verwachtingen van de gepresenteerde en de acceptatie van het handelen van de representant door de gerepresenteerde als basis van een legitieme relatie (Eulau et al. 1959, 743). Andere relaties zijn ook denkbaar, bijvoorbeeld een representant voor een stichting of een ambassadeur voor een wereldkampioenschap voetbal. Dit zijn relaties tussen aan de ene kant een persoon en aan de andere kant een door mensen bedacht construct. Een relevant voorbeeld is een politieke partij en haar achterban, de politici zijn de representanten, terwijl er in sommige landen niet op een persoon, maar op een partij gestemd kan worden.

7

De definintie van een persoonlijke representatie die in dit onderzoek gebruikt wordt is “representing here means acting in the interest of the represented, in a manner responsive to

them” (Pitkin 1967, 209). In deze definitie is er een bepaalde rol weggelegd voor degene die de

representant is. Hij of zij mag niet zomaar handelen, dit handelen moet ‘responsive’ zijn naar degene die gerepresenteerd wordt. Dit houdt in dat de representant gedeeltelijk onafhankelijk kan handelen, zolang er geen conflict ontstaat met de gerepresenteerde. Wanneer dit wel gebeurt, moet de representant hier een goede reden voor hebben (Pitkin 1967, 209). Om terug te komen op de presentatie van de drie studenten, kan de student die uiteindelijk de presentatie geeft het deel van een andere student weglaten of anders vertellen om zo een hoger cijfer te krijgen. In dit geval handelt de representant anders dan afgesproken, maar heeft deze er goede redenen voor. Wanneer de student opeens een heel andere presentatie had gegeven en een onvoldoende haalt, is deze in conflict met de gehele groep. Het was niet afgesproken en de redenen bleken achteraf niet goed te zijn, er werd immers een onvoldoende gehaald. Dit kan gezien worden als niet legitiem handelen van de representant. Er zijn dus grenzen waarbinnen de representant kan handelen. Deze grenzen zijn bijvoorbeeld ook in de politiek zeer belangrijk, daar wordt in dit onderzoek verder naar gekeken, de responsiviteit moet er zijn.

Zoals eerder in de inleiding is aangehaald noemde een Nederlands parlementariër het Nederlandse parlement een ‘nep-parlement.’ De link tussen representant en gerepresenteerde staat onder druk. Hij benadrukt dat er een groot verschil is tussen het volk en het parlement (Wilders 2015). De link van de representant en de gepresenteerde is duidelijk gemaakt. In de politiek is er een democratische representatie. Dit betekent in de kleinste definitie dat er een representant door een groep mensen verkozen is. Het debat over de grenzen van de representant begon al in de 18de eeuw door een Brits parlementariër, Edmund Burke. Hij besprak de rol die een vertegenwoordiger of representant kon hebben. De twee uitersten die Burke zag zijn de ‘trustee’ en de ‘delegate.’ Een trustee is een representant die, nadat hij of zij verkozen is door het volk, vrij is om op politieke issues af te gaan op zijn eigen oordeel (Eulau et al. 1959, 749). Dit individu wordt gekozen en zijn achterban moet erop vertrouwen dat deze persoon het beste zal doen om zijn of haar achterban te vertegenwoordigen. De andere kant is een delegate. Deze vorm van representatie houdt in dat de gekozene niet op zijn eigen oordeel maar op de visie van zijn of haar achterban afgaat (Eulau et al. 1959, 750). In beide vormen is er een mogelijkheid tot conflict tussen de representant en de gerepresenteerde individuen. Dit conflict zit in de relatie tussen beide actoren, wanneer het oordeel van de een anders is dan het oordeel van de ander, ontstaat er een dergelijk conflict. Het mechanisme in een democratie wat dit conflict

8

oplost zijn de verkiezingen (Urbinati & Warren 2008, 389). De representant kan hier worden gestraft wanneer hij volgens het oordeel van zijn achterban niet juist gehandeld heeft. Een laatste optie die geschetst wordt door Eulau et al. is de ‘politico,’ dit is een representant die beide uitersten combineert, in het ene geval is hij een trustee, in het andere een delegate (1959, 750).

Het debat over de grenzen van representatie is nog steeds bezig, er worden andere vormen en andere taken toegeschreven aan de representant (Mansbridge 2003, Rehfeld 2000). De rode draad door al deze typologieën is dat de link tussen de representant en de gerepresenteerde personen zeer belangrijk is in de politiek. Deze link moet er zijn voor een legitieme basis bij democratische representatie. De al vaker genoemde claim dat een deel van het parlement geen deel van het volk zou vertegenwoordigen is een ernstige en zou de legitimiteit onder de democratie gedeeltelijk weg kunnen halen. De link valt dan namelijk weg tussen een deel van de bevolking met de representanten, waardoor de representanten geen democratische legitimiteit hebben. Alle genoemde vormen geven een bepaalde grens aan over de legitimiteit van een representant en waar die legitimiteit stopt. De grenzen zijn breed, representanten kunnen zich veel veroorloven en wanneer zij over de grenzen stappen kunnen zij worden afgerekend worden door verkiezingen. Dit mechanisme houdt de grenzen in stand en zorgt in essentie voor een legitieme representatie van representant naar de gerepresenteerde personen. Hedendaagse West-Europese politici kunnen soms afwijken van wat zij beloven, doordat de politieke partij waar zij deel van uitmaken ze verplicht anders te stemmen, of door later gemaakte afspraken in een coalitie. Zorgen de politieke partijen ervoor dat de representatieve band tussen kiezers en vertegenwoordigers wegvalt en daardoor voor een democratisch tekort?

Politieke partijen en representatie

Een factor waar in de hedendaagse politiek rekening mee gehouden moet worden zijn politieke partijen. De representanten bewegen zich in de meeste West-Europese democratieën binnen de grenzen van representatie en binnen de grenzen van de eigen partij. Representanten groepeerden zich in partijen volgens Müller omdat dit kan zorgen voor een kostenreductie en het dilemma van collectieve actie wegnam (2000, 312). Wanneer twee potentiële representanten bijvoorbeeld samen op campagne gaan in plaats van alleen, scheelt dit al in vervoerskosten. De arbeid die nodig is van de beoogd representanten kan ook verdeeld worden waardoor men meer kan bereiken en zich meer beoogd representanten zullen aansluiten. Een andere functie was de

9

vorming van een collectieve identiteit. Mensen voelden zich gehecht aan een partij, hoorden bij een bepaalde maatschappelijke groep die verbonden was aan een politieke partij. Er zijn vijf belangrijke functies die aan partijen worden toegeschreven waardoor hun representatieve rol gewaarborgd blijft. Deze functies vormen een ketting tussen de kiezers en de representanten. De vijf functies zijn de campagne, participatie, ideologie, representatie en beleid (Dalton et al. 2011, 7). Bij de campagne worden er kandidaten geselecteerd waar kiezers op kunnen stemmen en worden de verkiezingen georganiseerd (Dalton et al. 2011, 7). Participatie houdt in dat de kiezers gaan deelnemen door te stemmen, ze kunnen stemmen op partijen of politici van partijen die van elkaar verschillen op basis van ideologie (Dalton et al. 2011, 7). Na de verkiezingen ontstaat er een representatieve regering die het beloofde beleid gaan uitvoeren en responsief is (Dalton et al. 2011, 7). Wanneer een van deze functies wegvalt, mist er een deel tussen de kiezers en de representant, wat als gevolg heeft dat de partijendemocratie niet legitiem kan functioneren (Dalton et al. 2011, 7). Een falende partijendemocratie kan zorgen voor een legitimiteitscrisis en dus ook voor een democratisch tekort. Het deel van de ketting wat bestaat uit representatie, betekent ook de responsiviteit als in de definitie van Pitkin.

Er is een dominant beeld in de literatuur dat politieke partijen essentieel zijn voor het beoefenen van democratie in hedendaagse staten (Müller 2000, 309). Politieke partijen moeten in alle redelijkheid de visie van hun aanhangers weergeven in de politieke arena (Dalton et al. 2001, 153). Een manier om te kijken of partijen nog wel aan hun representatieve rol voldoen en responsiviteit tonen, is om te kijken in hoeverre de politieke partijen doen wat ze beloven en hoeveel vertrouwen de kiezers, de gerepresenteerde personen, hebben in politieke partijen. Politieke partijen doen tijdens de campagne voor verkiezingen beloften. Om te onderzoeken of partijen doen wat ze beloven hebben een aantal wetenschappers de beloften van partijen vergeleken met het beleid wat er gevoerd werd (Royed, 1996, Dalton et al. 2001 & Mansergh & Thomson 2007). In Groot-Brittannië werd toen Thatcher aan de macht was vrijwel het gehele programma aan gedane beloften doorgezet, terwijl dit in de VS onder Reagan tussen de 48 en 61 procent lag (Royed 1996). Een andere bevinding is dat dit voor landen als Nederland en Ierland iets lager ligt, wat voornamelijk komt doordat partijen in deze landen een coalitie moeten smeden wat bijvoorbeeld in Groot-Brittannië meestal niet het geval is (Mansergh & Thomson 2007, 324). Een voordeel van Nederland en Ierland is dat veel partijen op eenzelfde lijn liggen, waardoor ongeveer iets minder dan de helft van de beloften van partijen die in de oppositie belanden alsnog tot beleid worden omgevormd (Mansergh & Thomson 2007, 325). Een tegenargument hier is dat politieke partijen in de oppositie dus minder dan de helft van hun

10

beloften nakomen. Een ander onderzoek ziet dat er een significante correlatie is tussen de prioriteiten qua issues van de regering en de prioriteiten van de kiezers in Nederland (Lindeboom 2012). In het algemeen zorgen de politieke partijen in Westerse landen ervoor dat zij de beloften die zij doen tijdens verkiezingen in grote lijnen nakomen.

Een argument tegen de representatieve rol van politieke partijen is dat zij in sommige landen een regering moeten vormen, waardoor er een compromis ontstaat waar in eerste instantie geen kiezer voor gekozen heeft. Sommige coalities of winnaars van verkiezingen hebben zelfs geen meerderheid van de stemmen gekregen, maar hebben toch een meerderheid in het parlement (Dalton et al. 2011, 167). Dit komt onder andere door verkiezingsbonussen. De partij met de meeste stemmen krijgt er dan een x-aantal zetels bij. Deze meerderheid ondersteunt door een minderheid maakt meestal wel het grootste deel van zijn beloften waar die zij maakt in de campagnes, net zoals regeringen die door een meerderheid van de bevolking gesteund worden (Dalton et al. 2011). Dat de partijen de beloften nakomen wil nog niet zeggen dat er geen verschil zit tussen de visie van het volk en die van de regering. Het verschil in representatie tussen kiezers en vertegenwoordigers is het grootste net voor de verkiezingen en het kleinste net na de verkiezingen (Dalton et al. 2011, 176). De verkiezingen spelen dus een belangrijke rol om het gat tussen kiezer en representant te overbruggen. Deze trekt de ongelijkheid weg in representatie, waardoor de afspiegeling van de bevolking in het parlement elke zoveel jaar hersteld en verbeterd wordt. Op het oog lijkt er dus weinig aan de hand voor politieke partijen en de representatieve rol die zij behoren te vervullen. De literatuur laat zien dat ze doen wat ze beloven en dat de verkiezingen een belangrijke rol spelen om partijen te straffen of te belonen wanneer zij hun belofte breken. Echter, er is wel degelijk iets aan de hand wanneer het gaat over de legitimiteit van politieke partijen en de democratische representatie.

Het is vastgesteld dat politieke partijen de beloften die zij maken meestal wel nakomen. Zelfs wanneer zij een coalitie moeten vormen is er een grote mate van het waarmaken van beloften. De partijen in de oppositie maken zelfs beloften waar, weliswaar niet door eigen beleid, maar door het beleid van de regering. Dit spreekt allemaal in het voordeel van de rol van politieke partijen wanneer het gaat om democratische representatie. In dit deel wordt er verder gekeken naar bepaalde functies van partijen waar de democratische representatie door aangetast kan worden, zoals de veranderende rol van partijen en hun bereik. De verhouding tussen beloftes tijdens campagnes van politieke partijen en het daadwerkelijk nakomen hiervan is sterk. De kiezers horen dus weinig te klagen te hebben, ware het niet dat het aantal kiezers de laatste decennia sterk is afgenomen (Mair 2006). In de jaren 70en 80 was de opkomst bij landelijke

11

verkiezingen vrij stabiel in West-Europa, gemiddeld rond de 84%, in de jaren 90 nam dit af naar 77% en dit is nog steeds dalende (Mair 2006, 34). In Nederland was de kiezersopkomst bij de laatste landelijke verkiezingen van 2012 zelfs maar 73.8% (Van Aken 2012). De democratische representatie bestaat dus maar uit driekwart van de stemgerechtigden. Een andere indicator is dat mensen zich steeds minder verbonden voelen met politieke partijen, wat zich op twee manieren uit. De eerste is tijdens verkiezingen, de volatiliteit van kiezers gaat omhoog, ze stemmen niet steeds op dezelfde partij, maar dit verschilt steeds meer bij verkiezingen (Mair 2006, 38). De jaren 90 laten zien dat dit steeds meer wordt, kiezers zweven steeds vaker voor verkiezingen en meer mensen voelen zich niet meer verbonden met één partij (Mair 2006, 39). Een andere indicator op het punt dat mensen zich steeds minder verbonden voelen met politieke partijen is dat de ledenaantallen van politieke partijen sterk achteruit gaan in West-Europa. Waar het percentage leden van een politieke partij onder de West-Europese bevolking in de jaren 80 nog rond de 15% lag, was deze eind jaren 90 gedaald naar 5.7% (Mair 2006, 42). Er zijn veel redenen te bedenken waarom men het lidmaatschap naast zich neer legt en toch de partij blijft steunen. Helaas blijkt uit de resultaten dat deze steun er ook niet meer is. Het aantal mensen dat relatief een sterke band heeft met een politieke partij is in de jaren 90 namelijk aanzienlijk afgenomen (Mair 2006, 41).

Een laatste waarneembare trend is de weg die politieke partijen afleggen. Veel West-Europese organisaties waren verbonden aan zusterorganisaties in de jaren 70 en 80. Hierbij horen onder andere kerken, vakbonden en ondernemersgroepen (Mair 2006, 46). De politieke partijen hebben een weg ingeslagen die een andere kant op gaat dan de kiezers en de zusterorganisaties, ze gaan namelijk meer richting de staat (Mair 2006, 46). Een verklaring hiervoor is dat de ledenaantallen achteruit zijn gegaan, hierdoor zijn er minder private fondsen beschikbaar, waardoor partijen steeds meer afhankelijk zijn van publieke fondsen, van de staat (Mair 2006, 47). Op deze manier vormen politieke partijen zich om naar kartel partijen, partijen die overleven via de staat en zich distantiëren van de kiezers, waardoor de representatieve link wordt afgezwakt (Katz & Mair 1995). Al deze trends hebben ervoor gezorgd dat er een gat is ontstaan tussen de kiezers en de West-Europese partijen. Mair gaat zelfs zo ver dat hij stelt dat politieke partijen hun representatieve rol hebben verlaten (2006, 49).

Anderen stellen dat het zo een vaart niet loopt, de veranderingen worden meer gezien in een context van een individualiserende samenleving waarin mensen minder banden hebben met collectieve organisaties zoals vakbonden, kerken, en politieke partijen (Dalton et al .2011, 12). Waar politieke partijen eerst een afleiding waren van een collectieve identiteit moeten zij nu

12

opboksen tegen een afnemende collectieve identiteit waar een maatschappelijke individualisatie tegenover staat. Zij zien wel een andere trend waar rekening mee gehouden moet worden door partijen, namelijk dat partijen het lastig vinden om zeer veel onderwerpen te beslaan, politieke belangen worden steeds verder gefragmenteerd (Dalton et al. 2011, 9). Een tweede bagatellisatie van het argument van Mair is dat er een verschil is tussen een bepaalde houding naar de democratie en het gedrag. Mair kijkt voornamelijk naar gedrag, verkiezingsopkomst, lid zijn van een partij, dit zijn beide punten waar actie voor ondernomen moet worden. Deze actie heeft volgens Franklin (2004) weinig met de houding naar de democratie te maken. Zo kan een lage opkomst bij nationale verkiezingen niet per se als reden hebben dat de kiezer geen vertrouwen meer heeft in de politiek. Dit kan bijvoorbeeld komen doordat er te veel verkiezingen snel achter elkaar zijn, of doordat de uitkomst niet spannend zal zijn (Franklin 2004). Uit de cijfers van het SCP die in de inleiding al zijn aangehaald blijkt dit voor Nederland anno 2015 te kloppen, mensen vertrouwen in de democratie, maar staan negatiever tegenover politieke partijen (Den Ridder & Dekker 2015).

Er is onderzoek gedaan door Norris (2011) naar het vertrouwen van kiezers in West-Europa in de parlementen in hun land. De conclusie uit dit onderzoek is dat er veel variatie is tussen landen, sommige landen zijn niet significant veranderd, andere zijn negatiever en een aantal zijn zelfs positiever geworden (Norris 2011, 72). Er kan hierin geen bepaalde stijgende of dalende trend gevonden worden voor West-Europa, waardoor het argument van Mair op losse schroeven komt te staan. Ten slotte blijkt dat mensen misschien ontevreden zijn over de partijen, maar dat zij nog steeds een sterke waarde hechten aan de democratische waarden met daarbij politieke partijen (Kitschelt 2003, 94). Er zijn personen die de democratie minder waarderen, er is echter geen verband gevonden tussen deze personen en hun gedrag tegen de democratie (Kitschelt 2003, 94). De verwachting was dat deze personen zich zouden afzetten tegen de democratie door middel van onconventionele politieke participatie zoals staking en protest, echter is deze relatie niet gevonden.

Manin (1997) ziet ook een verandering in de rol van politieke partijen en representanten. Hij ziet een verschuiving van wat hij betitelt als parlementarisme naar een partijendemocratie tot een toehoorders democratie waar wij nu inzitten (Manin 1997). In een tijd van parlementarisme baseren kiezers hun stem op iemand die dicht bij is, uit de regio, de stad, die de belangen uit de regio meeneemt en door middel van het voeren van een discussie tot een besluit moet komen in het parlement met andere representanten (Manin 1997, 235). In een partijendemocratie is de stem van een kiezer verandert van de regio naar een groep, zoals een vakbond of kerk die

13

gelieerd is aan een partij. Er is meer vrijheid voor standpunten die binnen de partij besproken worden, dit leidt tot een discussie tussen de partijen en de vakbonden over het te voeren beleid (Manin 1997, 235). De situatie waarin we nu in zitten is een toehoorders democratie. De representanten zijn meer media experts, kiezers baseren hun stem ook meer op hoe de representant overkomt in de media en debatten (Manin 1997, 235). De keuze voor een representant wordt dus steeds meer gebaseerd op beelden in plaats van standpunten (Manin 1997, 235). Een gevolg hiervan is dat het debat verschuift van het parlement naar de media met als gevolg meer zwevende kiezers en dat andere partijen zich ook in het democratische proces kunnen laten horen. Deze andere partijen zijn belangengroepen waar tijdens het vormen van beleid mee gesproken wordt (Manin 1997, 235). Hij stelt dat deze veranderingen niet per se slecht hoeven te zijn, het is een verandering van de benadering van politieke elites om stemmen te krijgen (Manin 1997, 233). Een conclusie die uit zijn resultaten gehaald kan worden is dat de band tussen representant en kiezers veranderd is, er is meer nadruk op het debat in de media, waardoor er een opening gekomen is voor belangenorganisaties om meer mee te doen in de landelijke besluitvorming.

Politieke partijen in West-Europa hebben het zwaar, de ledenaantallen gaan achteruit, kiezers voelen zich minder verbonden met de partijen en de verkiezingsopkomst is dalende. Ibarra kenschetst dit als stabiele democratieën die symptomen hebben van slijtage en moeheid (Ibarra 2003, 2). De rol van politieke partijen is daarnaast veranderd, er is meer nadruk gekomen op de leiders van de partijen en hun gedrag tijdens debatten en in de media. De maatschappij individualiseert, waardoor politieke partijen geen boegbeeld meer zijn van een collectieve identiteit. De vraag is of deze bevindingen genoeg zijn om te concluderen dat er een democratisch tekort is in West-Europa. Wanneer zij voldoen aan alle vijf de delen in de ketting van Dalton et al. (2011) kan gesteld worden dat er geen democratisch tekort is. De ketting bestond uit campagne, participatie, ideologie, representatie en beleid. Er is beargumenteerd dat de beloften gedaan worden tijdens de campagne veelal worden nagekomen in het beleid van een regering. De delen campagne en beleid vallen dus niet weg wanneer het gaat om het democratische tekort. De representatie zal ook niet wegvallen, dit komt door het mechanisme van de verkiezingen, deze zorgen ervoor dat de representatie tussen kiezer en representant werkt. Hierin zit ook, in combinatie met de campagne en het beleid de responsiviteit. Ideologie betekent in de ketting dat er een keuze moet zijn voor de kiezers, partijen mogen niet hetzelfde zijn. In West-Europa zijn er veel verschillende soorten partijen, daarnaast komen er veel nieuwe partijen bij, er is zelfs een nieuwe partijfamilie aan het ontstaan, namelijk radicaal rechts,

14

waardoor ideologie niet uit de ketting zal wegvallen. Ten slotte is er de belangrijkste schakel, de schakel die het meest onder druk staat, namelijk participatie. De dalende trend aan opkomst bij de landelijke verkiezingen is zorgelijk, net zoals de dalende ledenaantallen. Echter, gemiddeld komt ongeveer 75% van de West-Europeanen die stemgerechtigd is opdagen bij verkiezingen. Geconcludeerd kan worden dat er een kleine mate van een democratisch tekort is in West-Europa, de schakel ‘participatie’ heeft een deuk opgelopen. Wanneer deze trends zich doorzetten kan dit zorgen voor een groter, zorgwekkender democratisch tekort in West-Europese staten.

Het democratische tekort in de EU

Op landelijk niveau is er in Westerse landen een kleine mate van een democratisch tekort gevonden. Deze landen zijn in Europa verenigd in de Europese Unie \, een belangrijk instituut waarvandaan veel regelgeving wordt gemaakt wat van invloed kan zijn in de Europese landen. De democratische representatie moet in een context gezien worden van globalisatie en in West-Europa van een toename van de macht van de Europese Unie, die ten koste gaat van de soevereiniteit van nationale parlementen. De burgers van Europa moeten tegenwoordig naast het nationale parlement ook vertegenwoordigd worden op een supranationaal niveau. Door deze veranderingen is de politiek meer gesegmenteerd, waardoor externe groepen zoals belangengroepen belangrijker zijn geworden (Beyers et al 2008, 1105). De segmentatie van de politiek is vooral te zien in het Europese parlement. Hierin zitten 751 parlementariërs verdeeld over vele groepen en partijen (Europees Parlement Informatiebureau n.d.). De verkiezingen rondom het Europese Parlement worden daarnaast gezien als tweede order verkiezingen (Reif & Schmitt 1980). Een gevolg hiervan is dat de opkomst laag is en men niet kiest over Europese issues, maar vaak over landelijke issues (Marsh & Mikhaylov 2010, 18). Er is een debat gaande in de wetenschap of de Europese Unie wel democratisch legitiem is. Wanneer dit niet zo zou zijn, heeft dit grote gevolgen voor de rol en de beslissingsbevoegdheid van de instituties in de Europese Unie.

Het grootste punt van kritiek op de democratische representativiteit is de indeling van de wetgevende en uitvoerende macht. Deze bestaat uit drie instituties, de Europese Commissie, het Europees Parlement en de Europese Raad. De Europese Commissie is het enige uitvoerende instituut en bestaat uit 28 leden, ieder lidstaat van de Europese Unie draagt één kandidaat voor. De Europese Raad is een wetgevend instituut en bestaat uit de ministers op een bepaald

15

beleidsterrein, als er een justitieel vraagstuk op de agenda staat komen alle ministers bij elkaar die over dit vraagstuk gaan. Het Europese Parlement is ook een wetgevend instituut en wordt direct gekozen door de bevolking van de Europese lidstaten. De kritiek hierop is dat twee van de drie instituties indirect gekozen worden (Norris 1997, 274). Een tweede kritiek is dat veel van wat besproken wordt in de Raad en de Commissie achter gesloten deuren gebeurt, hierdoor vervaagd de transparantie omtrent de besluitvorming (Norris 1997, 275). Dit hoeft allemaal geen probleem te zijn voor de democratische representatie. Essentieel is dat deze instituties tot besluitvorming komen die een weerspiegeling zijn van de wil van het Europese volk (Norris 1997, 276). Dit is niet het geval, er is een verschil in opvatting over meer of minder Europese integratie, de Europese besluitvormende elite wil meer integratie dan het volk (Norris 1997, 276). Een derde kritiek is dat, tot de jaren 90, er een sociale bias was in de wetgevende en uitvoerende instituties, onder andere vrouwen en jongeren werden ondervertegenwoordigd (Norris 1997, 280). Ten slotte is er de democratische representatie in het Europese Parlement, gemeten in verkiezingsopkomst. Dit is al kort besproken, de opkomst is laag, gemiddeld net boven de 50% (Norris 1997, 281), en de issues waar de campagnes om gaan zijn geen Europese issues, maar landelijke (Marsh & Mikhaylov 2010, 18).

Er zijn ook aanhangers van de visie dat er geen democratisch tekort in de EU is (Majone 1998, Moravcsik 2004). Majone stelt dat de besluitvorming in de EU op non-meerderheden gebaseerd is (1998, 7). In het geval van de EU hoeft dit niet voor een democratisch tekort te zorgen. Hij baseert deze stelling op het feit dat er een verschil is tussen economische integratie en politieke integratie. Verregaande economische integratie zonder het verlies van nationale soevereiniteit kan alleen bewerkstelligd worden door een gedepolitiseerde EU (Majone 1998, 7). Hij beargumenteert dus dat de Europese Unie eigenlijk een Europese ‘Economische’ Unie is. De reden om non-meerderheden te gebruiken is gelegitimeerd op basis van het managen van de vele scheidslijnen die er zijn in de EU zoals taal, economie et cetera (Majone 1998, 11). Een gevolg van het gebruik van meerderheden kan leiden tot patstellingen door de vele scheidslijnen, één veto van één van de 28 landen had dan voldoende kunnen zijn voor het niet doorgaan van bepaalde besluitvorming. Hij ziet vier kritiekpunten van voorstanders van het democratische tekort die allen gebaseerd zijn op standaarden, namelijk nationale instituties, meerderheden, legitimiteit van de lidstaten en sociale standaarden (Majone 1998, 6). Deze standaarden zijn de visies van de vier bepaalde gebieden zoals de bevolking van Europa tegen deze onderwerpen aankijkt. Hij weerlegt deze argumenten door te stellen dat deze standaarden herijkt moeten worden in de EU om de EU te laten slagen (Majone 1998). Dit is wel onder de

16

voorwaarde dat de taken van de EU zeer precies gedefinieerd moeten worden, zodat besluitvorming op economische gebieden door non-meerderheden gelegitimeerd blijft (Majone 1998, 5). Een andere tegenstander van het democratische tekort in de EU is Moravcsik (2004). Zijn argument is dat de instituties net zo goed werken als nationale democratische instituties en daardoor het voordeel van de twijfel moeten krijgen (Moravcsik 2004, 337). Hij noemt de EU een specialist in het gebruiken van instituties die minder gebonden zijn aan directe democratische politieke participatie (Moravcsik 2004, 362). De instituties worden gecontroleerd door democratisch gekozen nationale parlementen, waardoor de EU zijn legitimiteit behoudt. Hij ziet wel dat sommige instituties een totale democratische controle missen zoals de Europese Centrale Bank, deze is vrijwel onafhankelijk van controle van het volk (Moravcsik 2004).

Er is kritiek op de visie van Majone en Moravcsik, sommigen beargumenteren dat er wel een democratisch tekort is en gaan in op de punten van beide onderzoekers. Follesdal en Hix (2006) zien de weinig aanwezige directe democratie wel als een probleem in de EU. Zij stellen dat in zelfs de meeste dunne theorieën over democratie er een vorm van strijd moet zijn over de politieke agenda, zo kunnen er vele issues aan bod komen, daarnaast moet er ook een strijd zijn voor het politieke leiderschap (Follesdal & Hix 2006). Deze twee essentiële kenmerken missen in de EU, een voorbeeld is de voorzitter van de Europese Commissie, deze wordt voorgedragen door de Europese Raad en goedgekeurd door het Europese Parlement. In zijn takenpakket zit onder andere ook het beheer van de politieke agenda en het verdelen van de portefeuilles (Lelieveldt & Princen, 2011, 64). Op zo een belangrijke positie is het van essentieel belang dat er een directe democratische controle is, deze is er op dit moment alleen indirect. Op basis hiervan kan er ook gesteld worden dat er een grotere mate van een democratisch tekort is in de EU dan in de landelijke parlementen. Door het kiezen op deze manier kan er draagvlak wegvallen onder de Europese bevolking. Het is een vorm van het kiezen van elites door elites, hierdoor wordt een meerderheid van de bevolking onder gerepresenteerd, met als gevolg een verminderende democratische legitimiteit (Schattschneider 1960). Ten slotte valt de responsiviteit weg van de representanten. In de definitie van representatie van Pitkin die hier wordt gebruikt, staat dat de representanten responsief moeten zijn. Dit kunnen zij doen door het maken van beloftes tijdens campagnes, wanneer zij deze wel of niet nakomen kunnen zij bestraft of beloond worden bij de volgende verkiezingen. De verkiezingen van het Europese Parlement draaien om nationale issues. Om deze reden kunnen de parlementariërs niet responsief zijn, ze beloven niets op basis van Europese issues, maar doen beloften op basis van

17

nationale issues. Ten slotte doen ook vaak landelijke politieke kopstukken mee aan de campagne, deze personen zijn niet verkiesbaar, maar domineren wel het debat.

Er is beargumenteerd dat het democratische tekort voornamelijk zit in de supranationale organisaties. De nationale parlementen en regeringen scoren niet slecht wanneer het gaat om hun democratische representatieve functie. De Europese Unie daarentegen scoort niet goed. Het Europese parlement kampt met een tekort aan draagvlak. De andere wetgevende en uitvoerende instituties, de Raad en de Commissie, worden niet direct gekozen, waardoor hier een hoog democratisch tekort is. De leden van deze twee instituten kunnen niet gecorrigeerd worden door de burgers door middel van verkiezingen. De opkomst bij Europese parlementsverkiezingen zijn laag en de issues die er spelen zijn landelijke issues, geen Europese, waardoor ook de responsiviteit tussen kiezer en representant wegvalt. Om terug te koppelen naar de ketting van Dalton et al., het eerste deel van de ketting is al niet goed georganiseerd, namelijk de campagne. Het enige initiërende instituut, de Commissie, bestaat uit personen die zijn voorgedragen door de lidstaten en wat goedgekeurd wordt door een parlement met weinig draagvlak. De Europese Unie probeert om dit gat, dit democratische tekort op te vullen, door onder andere haar besluiten in een zo groot mogelijke openheid te nemen en dit zo dicht mogelijk bij de burger te doen (VEU & VWEU 2009, art. 1).

Belangengroepen in de EU

De Europese Unie probeert op verschillende manieren het democratische tekort op te vullen. Een van deze manieren is door middel van het participeren van verschillende belangengroepen. Zij willen in discussie treden met representatieve organisaties en een open, transparante en regelmatige dialoog voeren met deze organisaties en het maatschappelijk middenveld (VEU & VWEU 2009, art. 11). Hier zal gekeken worden of belangengroepen goede representanten zijn van de bevolking, wanneer dit zo is kan er gekeken worden of zij het democratische tekort kunnen opvullen. Een eerste indicatie die positief staat tegenover de representatieve rol van belangengroepen is dat er veel meer kiezers lid zijn in West-Europa van een belangengroep dan van een politieke partij (Beyers et al. 2008, 1112). Er kan ook een nadeel zitten aan steeds meer belangengroepen die deze rol opvullen. Truman (1971) ontwikkelde de disturbance theory waarin hij beargumenteert dat meer gelobby door belangengroepen zorgt voor een grotere onzekerheid over het beleid van een regering (Truman 1971). Er zijn ook voordelen aan de grotere rol van belangengroepen. Tijdens verkiezingen kunnen belangengroepen zich ook

18

mengen in het mediadebat, de informatie komt dan niet alleen van politieke partijen, waardoor de kiezer breder geïnformeerd kan worden (Dalton et al. 2011, 11). De rol van belangengroepen in een democratie groeit, ze doen steeds vaker mee met de vorming van beleid in West-Europese staten. Een voordeel van belangengroepen is dat zij veel beter dan politieke partijen de standpunten en visies vanuit de bevolking kunnen verwoorden en overbrengen (McKenzie 1958). Essentieel voor dit onderzoek is dat belangengroepen, net zoals politieke partijen, het volk vertegenwoordigen en responsief zijn. Wanneer er gesteld kan worden dat zij dit doen, hebben zij een representatieve functie. Op deze manier kunnen zij bestaan naast politieke partijen om samen een legitieme basis te vormen voor de democratie en een deel van het democratische tekort opvullen.

Belangengroepen zijn een zeer interessant fenomeen in de Politicologie. Belangengroepen dragen een bepaalde waarde of visie uit. Deze groepen kunnen door middel van het uitdragen van een waarde of visie de politiek scherp houden. Ze verschillen ten opzichte van politieke partijen dat het doel van politieke partijen is om zetels te vergaren en in een regering te zitten, dit is niet zo bij belangengroepen (Dalton et al. 2011, 7). Het uiteindelijke doel van belangengroepen is dat hun waarde of visie wordt omgezet in beleid. Er zijn veel verschillende soorten van dit soort groepen, denk aan mensenrechtengroepen, milieugroepen en zakelijke belangengroepen. Er gaat veel aan vooraf voordat deze groepen invloed kunnen uitoefenen op politiek beleid. Lowery en Brasher (2003) beschrijven dit in 4 stadia. Deze zijn het mobilisatie- en handhavingsstadium, het belangengemeenschap stadium, het stadium waarin er invloed wordt uitgeoefend en ten slotte het stadium waarin er beleid gevormd wordt (Lowery en Brasher 2003, 18). In dit onderzoek is het eerste stadium van belang en het derde stadium, waar er invloed uitgeoefend wordt. Het eerste stadium is van belang omdat hier de responsiviteit inzit van belangengroepen naar hun achterban, de laatste is van belang omdat de EU meer in dialoog wil komen met de belangengroepen, zodat zij iets meer invloed kunnen uitoefenen.

De relevantie van het eerste stadium is zeer hoog. Zonder mobilisatie zullen er geen belangengroepen ontstaan vanuit de bevolking. Er kunnen wel andere groepen blijven ontstaan omdat deze het eerste stadium overslaan. Denk hierbij aan zakelijke belangen, een bedrijf wil zijn zakelijke belangen veilig stellen door te lobbyen. Het bedrijf bestaat al, er hoeft niet gemobiliseerd te worden. Het eerste stadium is daarom essentieel bij belangengroepen vanuit de bevolking en de representatieve functie. De belangengroepen hebben een rol als representant naar hun achterban toe. Ze zijn zo belangrijk omdat zij een spil kunnen zijn tussen de bevolking en de politiek (Lowery en Brasher 2003, 11). De groepen kunnen zelfs de democratie

19

versterken, wanneer zij in het gat springen waar er in de politiek een democratic deficit is ontstaan (Hanegraaff et al. 2011, 6). Wanneer het hun lukt om invloed uit te oefenen moeten zij dit terugkoppelen naar hun achterban. Daar ontleent de belangengroep zijn legitimiteit aan. De interactie tussen achterban en de groep is van essentieel belang. Een voorbeeld is een belangengroep van gehandicapten, waarin gehandicapten meer inspraak wilden. Deze groep werd geleid door niet-gehandicapten, waardoor de groep uiteindelijk steun probeerde te vergaren in de politiek voor begeleiders en dergelijke in plaats van voor de gehandicapten zelf (Drake 2002). De gehandicapten wilden zelf aanschuiven bij de besprekingen. In dit voorbeeld werd de achterban overgeslagen waardoor de groep zijn legitimiteit verliest.

Belangengroepen zijn dus representanten van hun achterban. De vraag is nu of zij representant zijn in de zin van de definitie die Pitkin gaf aan representatie. Om hier aan te voldoen moeten zij responsief zijn naar hun achterban toe. Een manier om dit te doen is door middel van de interne democratie. Een groot deel van de belangengroepen heeft een dagelijks bestuur wat de belangrijkste taken van een organisatie uitvoert. Dit bestuur is meestal een gekozen bestuur. De manier waarop veel belangengroepen responsief zijn is door middel van een ledenraad of congressen waarin de mening van de leden gevraagd wordt. Er wordt daarnaast ook meer gebruik gemaakt van het medium internet. De manier waarop belangengroepen responsief zijn verschilt dus niet zoveel op de manier waarop politieke partijen intern responsief zijn, deze organiseren veelal ook ledenraden en congressen waar er naar de mening van de achterban gevraagd wordt.

Het is van essentieel belang dat belangengroepen hun achterban vertegenwoordigen. Zij representeren een bepaalde visie vanuit die achterban. Terugkoppeling hierin is zeer belangrijk. Het is dan ook relevant om naar dit fenomeen, de representatieve rol van belangengroepen, onderzoek te doen. Ten slotte is de vraag van representatie ook interessant voor de vele miljoenen mensen die lid zijn van een belangenorganisatie. Misschien voelen zij zich gerepresenteerd terwijl zij het niet worden of vice versa. In de EU is er een wildgroei aan lobbygroepen en belangengroepen. Een schatting is dat er tussen de 10.000 en 30.000 lobbyisten zijn in de EU die voor 3.500 tot 5.000 belangengroepen en lobbygroepen werken (Lelieveldt & Princen 2011). In dit onderzoek zal het opvullen van het democratische tekort door de EU bekeken worden door het onderzoeken van de werking van het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC). Hierin zitten verschillende grote belangengroepen verenigd, het heeft 350 leden uit 28 lidstaten. Het doel bij de oprichting van dit comité was om de belangengroepen op sociaal en economisch gebied meer te betrekken bij de Europese

20

besluitvorming (Lelieveldt & Princen 2011, 136). Op deze manier zouden burgers op een andere manier gerepresenteerd kunnen worden wanneer zij lid zijn van een belangengroep die is aangesloten bij het EESC. De rol van dit instituut is door de jaren heen groter geworden, bij sommige gevallen van besluitvorming wordt het comité eerst geraadpleegd door de Europese Commissie (EC), de Europese Raad (ER) of het Europees Parlement (EP) voordat er besluitvorming tot stand komt (Norris 1997, 275). Het doel van het EESC, zoals aangegeven in hun mission statement, is om een verbinding te zijn tussen de Europese instituties en de burgerlijke realiteit, met als gevolg dat de democratie versterkt wordt (Päivi 2010). Er zijn vele andere manieren te bedenken om belangengroepen in de EU te onderzoeken, of manieren te bedenken om het democratisch tekort op te vullen. Het unieke aan het EESC is, is dat zij adviezen geven aan de instituten die de wetgeving in de EU verzorgen. Er hoeft niet voor gelobbyd te worden, het staat vastgelegd in het Verdrag van de Europese Unie (VEU & VWEU 2009, art. 304).

De belangengroepen die in het EESC zitten moeten voldoen aan de definitie die Pitkin geeft aan representatie. De belangengroepen die in het comité zitten hebben miljoenen leden bij elkaar. Elk land heeft een aantal zetels, de kleinste landen hebben de minste zetels, Malta, Luxemburg en Cyprus hebben er allen 5. De grote landen hebben hierin de meeste zetels, Duitsland, Frankrijk, Italië en het Verenigd Koninkrijk hebben er allen 24. Al de 350 zetels worden bemand door belangengroepen, uit de meeste landen zijn dit de grootste vakbonden, werkgeversbonden, maar ook milieuorganisaties en organisaties die opkomen voor gelijke rechten voor elke mens. Om aan de definitie van Pitkin te voldoen moeten de bonden en organisaties responsief zijn, er is gekeken naar een aantal om te kijken of er sprake is van responsiviteit tussen de organisatie en de leden. De Nederlandse Federatie Nederlandse Vakbeweging (FNV), haalt zijn responsiviteit door middel van een ledenparlement waar de besluiten genomen worden (Verenigingsstructuur FNV n.d.). Het Britse UNISON, bond voor publieke werknemers doet dit door middel van het organiseren van conferenties op allerlei gebieden (Unison 2016). De Youth Work Ireland houdt consensus conferenties over de onderwerpen die zij beslaan (Youth Work Ireland (2015). De Duitse werkgeversvereniging Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände kiest een boord die beslissingen neemt, dit boord wordt gekozen door de leden, elk lid heeft 1 stem (BDA 2015). De Belgische ALCVB Liberale Vakbond heeft een nationaal bestuur wat gekozen wordt door afgevaardigden van de leden uit verschillende regio’s (ACLVB Statuten 2007). Dit is een greep uit de vele organisaties die verbonden zijn in het EESC. De meeste werknemersbonden zijn in

21

het algemeen responsief naar hun leden, net zoals de werkgeversbonden. Dit zijn de twee grootste groepen in het EESC, de derde groep bestaat uit diversen. Bij het maken van beleid in de EU wordt er dus gebruik gemaakt van de standpunten van belangengroepen, georganiseerd door het EESC. Hoe meer van dit soort belangengroepen meedoen aan de democratie, hoe meer democratie er zal zijn tijdens de besluitvorming (Ibarra 2003, 3). Dit is een positieve cirkel die steeds versterkt wordt, een sterkere democratie neemt meer stemmen en meningen mee tijdens de besluitvorming en dit zorgt er weer voor dat meer stemmen zich zullen laten horen (Ibarra 2003, 4). Het meedoen van belangengroepen is van groot belang voor de EU. Het is daarom belangrijk om naar de werking van het instituut onderzoek te doen.

De politieke agenda wordt bepaald in de EU door de Commissie, zij initiëren daarnaast wetsvoorstellen waarmee de Raad en het Parlement mee in moeten stemmen voordat dit het beleid wordt. Deze drie instituten kunnen het EESC vragen om advies te geven over een bepaald onderwerp. De EESC kan ook proberen om onderwerpen op de agenda te krijgen, door het doen van initiatiefadviezen. Door zo’n advies kan de EESC aan de bel trekken en laten zien wat er speelt en wat hun mening is over het bepaalde thema in het advies. Er is een gemakkelijke manier om te kijken of de Raad, Commissie en het Parlement nog op 1 lijn zitten met het gedeelte van het volk wat vertegenwoordigd wordt in de maatschappelijke organisaties die verenigd zijn in het EESC. Deze manier bestaat uit het bekijken van de gedane adviezen van het EESC op eigen initiatief. Wanneer alle relevante onderwerpen op de politieke agenda staan heeft het EESC geen prikkel om zelf een advies op te stellen, zij worden daartoe gevraagd door een van de bovengenoemde instituties. Wanneer het EESC veel adviezen geeft op eigen initiatief, dan wil dat zeggen dat de politieke agenda van de Commissie, Raad en het Parlement niet congrueert met de onderwerpen die het EESC als maatschappelijk belangrijk beschouwd. De EU heeft aangegeven om meer samen te werken met de maatschappelijke organisaties om het draagvlak te vergroten (VEU & VWEU 2009, art. 11). De eerste hypothese is hierop gebaseerd, namelijk dat door de jaren heen de agenda van de EC, ER en EP meer congrueren met die van het EESC door de samenwerking, wat als gevolg heeft dat het EESC minder initiatiefadviezen zal indienen. Een belangrijk punt hierin was de ratificatie van het Verdrag van de EU en het Verdrag betreffende de werking van de EU (VEU&VWEU). De open discussie met het maatschappelijk middenveld staat in dit verdrag, wat gewijzigd is in 2009. De bedoeling was dat er een Europese grondwet zou komen, wat weggestemd is. In plaats daarvan kwam het Verdrag van Lissabon, wat het VEU&VWEU op een aantal plaatsen veranderde. De verwachting is dat er een grotere congruentie van de agenda is tussen het EESC en de EC, ER

22

en EP na het wijzigen van het verdrag op 1 december 2009. De eerste sessie van het EESC na wijziging van het verdrag was sessie 458 van 16-17 december 2009, de verwachting is dat vanaf dit moment er minder initiatief adviezen zullen worden ingediend. Om deze verwachting te testen zal er gebruik gemaakt worden van een independent samples t-test om de verschillen tussen de twee periodes te bekijken, voor en na de ratificatie van het verdrag van Lissabon.

Hypothese 1: Het EESC zal vanaf sessie 458 minder initiatief adviezen indienen dan in

de periode voor sessie 458.

De Europese Commissie bepaalt wat voor wetgeving en beleid er komt, waar de Raad en het Parlement daarna over moeten stemmen. Om de meeste invloed uit te kunnen oefenen is het van belang dat het EESC bij besluitvorming vanaf het begin af aan al aan tafel zit. Hierdoor is te verwachten dat de Commissie meer beroep zal doen, in lijn met de uitgesproken grotere samenwerking, op het EESC dan de Raad en het Parlement. Er zal hier naar absolute getallen gekeken worden om de verschillen te vergelijken tussen de EC en de andere instituten, ook zal er een independent samples t-test gebruikt worden om te kijken naar de verschillen in aantallen gevraagde adviezen door de EC in de periodes voor en na de ratificatie van het Verdrag van Lissabon. Om de gehele periode te bekijken wordt er gekeken naar hypothese 2a.

Hypothese 2a: Het EESC zal meer gevraagd worden door de Europese Commissie om

een advies te geven dan door de Europese Raad en het Europese Parlement.

Om te kijken of er een verschil is tussen de twee periodes voor en na het verdrag van Lissabon wordt er gekeken naar hypothese 2b.

Hypothese 2b: Het EESC zal meer gevraagd worden door de Europese Commissie om een

advies te geven na ratificatie van het Verdrag van Lissabon (vanaf sessie 458) dan voor deze periode.

De verschillende beleidsterreinen zijn meegenomen in het onderzoek om te kijken of daarin ook fluctuaties zijn. De agenderende rol van de Europese Commissie is al veel besproken. De verwachting is dat er een verschil is in beleidsterreinen waar een initiatief advies op gegeven wordt door het EESC en de beleidsterreinen waar de EC het EESC vraagt een advies te geven. De EESC zal eerder een initiatiefadvies geven op een beleidsterrein waar de EC minder adviezen voor vraagt. De Raad en het Parlement zullen met het EESC meegaan, omdat zij over de beleidsvoorstellen van het EC een besluit moeten nemen. Om deze verwachting te testen zullen de absolute aantallen weergegeven worden in een tabel om deze te vergelijken.

23

Hypothese 3: Het EESC zal zijn initiatief adviezen geven op beleidsterreinen waar het

EC, de ER en het EP minder een advies op vragen.

Methodologie

Ik zal onderzoeken of belangengroepen daadwerkelijk dit democratische tekort opvullen. Dit zal ik doen door onderzoek te doen van het comité waar ook belangengroepen inzitten. Het EESC is in 1957 opgericht en komt ongeveer 9x per jaar bijeen. Het comité geeft adviezen aan de wetgevende en uitvoerende macht in de Europese Unie. Ze kunnen soms een eigen initiatief advies geven of zij worden gevraagd dit te doen door het Europees Parlement, Europese Raad of de Europese Commissie. Deze instituten zijn op sommige terreinen verplicht volgens het verdrag van de EU om het EESC te raadplegen. Deze adviezen spelen een belangrijke rol in de besluitvorming, vooral omdat in het verdrag van de EU de samenwerking met het maatschappelijk middenveld om tot besluitvorming te komen sterk benadrukt wordt (VEU & VWEU 2009, art. 11). Vanaf het jaar 2000 zijn alle adviezen en resoluties digitaal gearchiveerd. Ik heb deze documenten opgevraagd en gecodeerd aan de hand van een aantal criteria, namelijk de reden van het advies, het beleidsterrein, welk instituut tot actie heeft besloten en het jaartal.

De reden dat er gekozen is voor een inhoudsanalyse van de documenten van het EESC is in eerste instantie dat deze documenten voor iedereen te verkrijgen zijn. Dit is ook in lijn met de belofte die is uitgesproken door de EU dat de besluitvorming zo transparant mogelijk moet gebeuren (VEU & VWEU 2009, art. 10.3). Een tweede reden is dat het heel lastig is om de invloed van een bepaald instituut te kunnen meten in de Europese besluitvorming. Er zijn bij een besluit tal van organisaties, instituten en personen betrokken dat het onmogelijk is om een getalsmatige waarde te geven aan de invloed van het EESC bij een besluit. Waar wel naar gekeken kan worden is of de rol van een actor bij een besluit veranderd in een bepaalde tijdsperiode. Dit kan gedaan worden door te kijken of er bijvoorbeeld meer een beroep gedaan wordt op een instituut. Ten derde heeft een inhoudsanalyse een aantal voordelen ten opzichte van andere methoden van onderzoek. Het grootste voordeel bij een inhoudsanalyse is dat degene die het onderzoek uitvoert vrijwel geen invloed heeft op het subject wat bestudeerd wordt (Babbie 2007, 344). Er zijn in dit onderzoek documenten die gecodeerd worden, hierbij wordt nergens de communicatie tussen de verschillende instituten beïnvloed. In andere methoden van onderzoek schuilt dit gevaar wel, zo kan er bij een interview, zonder dat de onderzoeker dit doorheeft, gestuurd worden naar een bepaalde uitkomst of uitspraak. Een

24

inhoudsanalyse is geschikt bij een onderzoek waarbij er gezocht wordt naar een antwoord op de vragen, wat, waarom en met wat effect (Babbie 2007, 334). Een laatste voordeel is dat er een kwantitatief onderzoek gedaan kan worden waarin er significante verschillen tussen bepaalde tijdsperiodes wel of niet gevonden kunnen worden, wat niet kan bij kwalitatieve onderzoeken. Dit heeft als consequentie voor de resultaten dat er harde conclusies getrokken kunnen worden, gestaafd door cijfers. Deze zijn nauwkeurig en betrouwbaar, er is wel of geen verschil, wat niet geconcludeerd kan worden bij kwalitatief onderzoek.

Voordat er gekeken kan worden naar het wat, het waarom, en met wat effect is het belangrijk om te rechtvaardigen waarom het Europees Economisch en Sociaal Instituut onderzocht gaat worden. Een eerste reden is al vermeld, in dit instituut zitten vele belangengroepen gegroepeerd. Dit gegeven heeft een groot voordeel, namelijk dat men naar een instituut kan kijken, in plaats van elke organisatie apart te onderzoeken. Veel belangengroepen die in de EU actief zijn, zijn ook onderdeel van dit instituut. Een tweede voordeel van het EESC is dat het is vastgelegd in het Verdrag van de Europese Unie dat zij aan tafel moeten zitten bij bepaalde besluitvorming (VEU & VWEU 2009, art. 304), zij hebben dus een vinger in de pap. Dit kan overigens ook een nadeel zijn, omdat het verplicht is kan het ook gezien worden als een last door de besluitvormingsinstituten. Er wordt daarom gekeken in het onderzoek naar de rol van het EESC en hoe deze veranderd is. Wanneer zij gezien worden als een last zullen er zo weinig mogelijk adviezen gevraagd worden door de andere instituten.

Uit de documenten zijn van het EESC zijn een aantal variabelen gehaald om de hypothesen te testen. De validiteit in dit onderzoek wordt ontleend aan de simpelheid van het coderen zoals als volgt weergegeven zal worden. Er is geen discussie mogelijk dat de variabelen anders gecodeerd of geïnterpreteerd kunnen worden. De eerste variabele gaat over de adviezen die het EESC geeft. Het EESC heeft drie middelen om van zich te doen spreken.

- Initiatief advies

- Advies na raadpleging EC, EP, ER. o Bindend

o Verkennend - Resolutie

Deze middelen worden gecodeerd in twee groepen, (0) het initiatief, waar het initiatief advies en de resolutie onder vallen en (1) de raadpleging, dit zijn alle adviezen die gedaan zijn na een

25

vraag voor raadpleging uit de EC, EP en ER. In de dataset worden ze gecodeerd als 0 en 1, zoals voor de schuine woorden staat aangegeven.

Er zijn een aantal beleidsterreinen waar het comité gespecialiseerde afdelingen op heeft. In het onderstaande overzicht staat de nummering van elke subgroep tussen haakjes voor de afkorting, deze nummering is ook de codering die gebruikt is in het onderzoek.

- (1) INT, Interne Markt

- (2) ECO, Economische en Monetaire Unie, economische en sociale samenhang - (3) NAT, Landbouw, Plattelandsontwikkeling en Milieu

- (4) REX, Externe Betrekkingen

- (5) SOC, Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Burgerschap

- (6) TEN, Vervoer, Energie, Infrastructuur en Informatiemaatschappij - (7) CCMI, Industriële Reconversie

- (8) EUR, Europa 2020

- (9) SCO, Relaties met het maatschappelijk middenveld. - (10) SC, Sub comité

De meeste subgroepen kunnen allemaal omschreven worden als echte EU thema’s, dat wil zeggen thema’s die gericht zijn op de Europese economie. De nationale parlementen hebben hun soevereiniteit behouden wanneer het gaat om thema’s als veiligheid, defensie, financiën, justitie, cultuur en onderwijs. De meest opvallende subgroep is nummer 5, die onder andere advies geeft over sociale zaken en burgerschap, thema’s die niet horen bij de economische EU thema’s, alhoewel werkgelegenheid ook onder deze subgroep valt, een typisch economisch thema. Een ander apart thema is thema 4, externe relaties, iets wat gevoelig ligt bij staten om dit af te dragen aan een hoger instituut. Gevoelig omdat zij op dat vlak kunnen laten zien waar zij staan op het internationale speelveld, dit kan niet helemaal op een supranationaal niveau besloten worden. Ten slotte is er nog het CCMI, de industriële reconversie. Er kan vanuit de EU richtlijnen of subsidie gegeven worden over de herstructurering of ombouwen van de hedendaagse industrie, besluiten toen de staten nog zelf. Een voorbeeld hiervan is bijvoorbeeld het gebruik van kerncentrales. De ene staat kiest ervoor om over te gaan op andere energiebronnen, terwijl de andere deze vorm behoudt. Echte EU thema’s zijn dus 1, 2, 3, 6, 8 en 9 terwijl de niet EU thema’s 4, 5, 7 en 10 zijn.

Ten slotte kunnen de volgende instituten besluiten wanneer het EESC in werking wordt gesteld, de codering hiervan staat voor het instituut tussen haakjes aangeven:

26

- (1) EESC zelf.

- (2) Europese Commissie - (3) Europese Raad - (4) Europese Parlement

De laatste twee variabelen zijn het jaar waarin het document is gepubliceerd en de sessie waarin deze is behandeld. Zoals eerder aangegeven ontleend de wijze van codering zijn validiteit aan de simpelheid. Er is geen twijfel over mogelijk in de documenten dat er een andere interpretatie gegeven kan worden aan het jaar, de sessie, het onderwerp, het type advies en het instituut wat het advies vraagt.

Resultaten

De rol van het EESC is aan de hand van de online beschikbare documenten onderzocht. Dit onderzoek beslaat de periode van 2000 tot en met 2015 met daarin 141 sessies en 2818 documenten. De vijf variabelen hebben allemaal een N van 3025. Het verschil tussen de documenten en de N is te verklaren doordat er in een aantal documenten meerdere onderwerpen besproken werden. Om een algemeen beeld te geven wordt er eerst twee ‘BARS’ geplot met op de x-as de variabelen Beleidsterrein en Instituut. Op de y-as zal het jaartal weergegeven worden.

In figuur 1 staat het beleidsterrein per jaar. Op deze beleidsterreinen heeft het EESC een advies gegeven. Opvallend is dat er nooit een advies gegeven is op beleidsterrein 9 (SCO, relaties met het maatschappelijk middenveld). Per beleidsterrein is er een werkgroep van de EESC die een advies schrijft over de gevraagde onderwerpen binnen het beleidsterrein. Deze werkgroep is niet in actie geweest en heeft zelf geen initiatief getoond door een eigen advies te geven over een bepaald onderwerp.

Over de echte EU onderwerpen zoals beleidsterreinen 1, 3 en 6 (INT, NAT en TEN) zijn de meeste adviezen gegeven, alhoewel beleidsterrein 2 (ECO) relatief klein is. Onder ECO valt onder andere de monetaire unie, een unie die de laatste jaren onder druk is komen te staan door het mogelijke vertrek van Griekenland uit de euro. Deze speculaties zijn niet terug te zien in het aantal adviezen op dit terrein. Wanneer dit wel een belangrijk onderwerp zou zijn, zouden de aantallen adviezen hoog moeten zijn. Aan de andere kant is het onderwerp Griekenland een intern onderwerp, de EU moet dit oplossen, dit hoeft niet in combinatie met het maatschappelijk middenveld.

27 Figuur 1. Beleidsterrein per jaar

Het beleidsterrein 7 (CCMI) is relatief nieuw, deze is in 2003 ingesteld en door de jaren heen is daar op kleine schaal advies over gegeven. Twee andere nieuwe beleidsterrein zijn terrein 8 (EUR) en 10 (SC), waar nog vrij weinig adviezen op gegeven zijn, respectievelijk 8 voor terrein 8 en 15 voor terrein 10. Ten slotte is er over terrein 5 (SOC), een terrein wat niet specifiek EU is, een gemiddeld aantal adviezen gegeven, terwijl over beleidsterrein 4 (REX) een beneden gemiddeld aantal adviezen werd gegeven, met als uitschieter naar boven het jaar 2014 (zie ook tabel 3, blz).

In figuur 2 staan de instituten die gevraagd hebben om een advies tussen 2000 en 2015. In deze figuur is opvallend dat de ER de meeste adviezen op zich neemt en het EP om vrijwel geen adviezen vraagt. Deze constatering heeft een verklaring, namelijk dat het EP en de ER samen optrekken in het vragen om een advies aan het EESC. Dit doen zij omdat zij samen de wetgevende taak in de EU hebben, ze beoordelen de wetsvoorstellen van de EC. Het zou vreemd zijn wanneer zij beide een apart verzoek indienden bij het EESC over hetzelfde onderwerp, dit zou meer geld en tijd kosten. Het EP heeft zelfstandig om 20 adviezen gevraagd van het EESC

28

terwijl dit aantal samen met de ER 1000+ was. De ER en EP worden daarom onder één noemer gegroepeerd, namelijk de wetgevende noemer. Deze verklaring is niet vreemd, aangezien deze twee instituten beide de wetgevende macht zijn binnen de EU en beide een besluit moeten nemen over wetgeving geïnitieerd door de EC. De EC heeft in totaal 829 verzoeken ingediend bij het EESC, terwijl de ER en de EP bij elkaar 1556 adviezen deden. Ten slotte heeft het EESC 640 keer een initiatief advies gegeven.

Figuur 2. Instituut per jaar

De vraag is nu of de adviserende rol van het EESC door de jaren heen veranderd is en hoe de relatie is tussen de verschillende instituten die om een advies kunnen vragen en op welke beleidsterreinen dit zal zijn. Deze vragen zullen beantwoord worden door het testen van een drietal hypothesen die eerder al opgesteld zijn.