Papieren grenzen
Staatloosheid onder Palestijnen in Jordanië
en de achtergronden van het Jordaanse overheidsbeleid
van 1948 tot nu
Master Midden-Oostenstudies
Universiteit van Amsterdam
30 juni 2016
Begeleider: Robbert Woltering
Tweede lezer: Mariwan Kanie
Aantal woorden:
23.130
Svenja Zijm
10609199
2
Inhoudsopgave
Abstract
4
Inleiding
6
1 Staatloosheid en burgerschap: een theoretisch kader
10
1.1 Burgerschap: Denken vanuit rechtstaat, cultuur en politiek 10
1.1.1 Verschillende definities van burgerschap 1.1.2 Burgerschap en culturele/nationale identiteit 1.1.3 State-idea en civil society
1.1.4 Lidmaatschap en uitsluiting
1.2 Staatloosheid: Denken vanuit mens, recht en praktijk 17
1.2.1 Academisch discours
1.2.2 Staatloosheid en ‘the right to have rights’ 1.2.3 Staatloosheid in het internationaal recht 1.2.4 Oorzaken
1.2.5 Gevolgen 1.2.6 Oplossingen
1.3 Burgerschap en staatloosheid in het Midden-Oosten 24
1.3.1 Kritische noten vooraf
1.3.2 Jus soli, state-idea en afbraak van sociaal burgerschap 1.3.3 Jinsiyya en muwÁṭana
1.3.4 Staatloosheidsonderzoek over het Midden-Oosten
2 Burgerschap onder Palestijns-Jordaniërs: ontstaan en ontwikkelingen 28
2.1 Jordanië en Palestijns-Jordaniërs 28 2.2 Burgerschap en staatloosheid onder Palestijns-Jordaniërs, 1948-heden 31
2.2.1 Wettelijk burgerschap 2.2.2 Politiek burgerschap
2.2.3 Sociaal-economisch burgerschap 2.2.4 Cultureel burgerschap
2.2.5 Argument van willekeur
2.3 Actie en reactie: tegeninitiatieven en protest 40
3 Het toekomstargument: de rol van een toekomstige Palestijnse staat 42
3.1 Het motief van de toekomstige staat: gebrek aan zekerheid 42 3.2 Het motief van toekomstig burgerschap: nationaliteit en duaal burgerschap 44 3.3 Achterliggende motieven voor beleid en praktijk 45
3.3.1 Misbruik van het loskoppelingsbesluit 3.3.2 De invloed van al-waṭan al-badÐl
3.3.3 Een vermeende noodzaak tot onderscheid 3.3.4 Gebrek aan redelijkheid
3
3.4 Palestijnse weigering en motieven 48
3.5 Toekomstblik 50
4 Het nationaliteitsargument: wie is het volk?
52
4.1 Context: identiteit en nationalismes in Jordanië tot de jaren ’70 52 4.2 Opkomst van een exclusivistisch Transjordaans nationalisme 54
4.2.1 Opkomst
4.2.2 De schepping van nationale symbolen: verhalen, gebeurtenissen en helden
4.3 Eisen, uitgangspunten, stromingen en debat 56
4.3.1 Centrale eisen 4.3.2 Uitgangspunten 4.3.3 Stromingen 4.3.4 Het debat
4.4 De invloed van Transjordaans nationalisme op de praktijk 60
4.4.1 Jaren ’50 en ’60: Eenzijdige integratie, maar culturele verwaarlozing 4.4.2 Vanaf de jaren ’70: Onderscheid, de-Palestinisering en loyaliteit 4.4.3 Jaren ’90 tot heden: politieke duidelijkheid, debat, discriminatie en wantrouwen
4.4.4 Routes naar een democratischer alternatief
5 Het internationaal recht-argument: lacunes en kansen in het VN-beleid 68
5.1 Jordaans en pan-Arabisch recht 68
5.1.1 Jordaanse wetgeving 5.1.2 Pan-Arabische wetgeving
5.2 VN-recht 70
5.2.1 De International Bill of Human Rights 5.2.2 Twee staatloosheidsverdragen 5.2.3 Andere internationale verdragen
5.3 VN-beleid en –praktijk 75
5.3.1 De VN en de Palestijnen
5.3.2 Het Global Action Plan to End Statelessness, 2014-2024
5.4 Zes mazen in de wet 77
5.4.1 Palestijnen zijn uitgesloten van de reguliere vluchtelingenwetten 5.4.2 Burgerschap is een nationale kwestie; staatloosheid een internationale 5.4.3 Uitzonderingen en vrijblijvend lidmaatschap
5.4.4 Terminologie: Nationaliteit is geen burgerschap 5.4.5 De facto staatloosheid blijft onderbelicht 5.4.6 Te weinig prioriteit
5.5 Kansen: Nieuwe perspectieven op burgerschap 81
Conclusie
83
Bibliografie
90
4
Abstract
Paper Borders: Statelessness among Palestinians in Jordan and the backgrounds of Jordanian state policy, 1948-present
Statelessness is the reality of 10 to 12 million people worldwide. It represents the forgotten flip side of citizenship: without a nation-state for protection, an individual becomes a legal nobody whose rights are severely jeopardized. Palestinian refugees have a long history of denied citizenship, but those in Jordan are comparatively well off. When a report by Human Rights Watch in 2010 revealed new cases, it appeared that the main reason could not be ‘arbitrariness’, like HRW suggested, but might have to do with underlying motives and conditions that had an influence on Jordanian state policy.
This study is a result of that question: To what extent has the Jordanian citizenship policy regarding Palestinians in Jordan, 1948 to the present, been influenced by three factors: the concept of a future Palestinian state, the rise of Transjordanian nationalism and gaps in international law? Both de jure and de facto statelessness are considered.
With that in mind, this study begins with a theorethical framework that posits several models and concepts of citizenship, core theory on statelessness – Hannah Arendt remains extremely relevant – and finally zooms into statelessness theory regarding the Middle East. Chapter two gives a brief history of the emergence and developments of citizenship and statelessness among Palestinians in Jordan, finishing with current practices. Chapters 3, 4, and 5 analyze the influence on Jordanian policy by each of the arguments: the future state, nationalism and international law, especially with regards to human rights and nationality.
Among its main findings is a clash between state-dependent citizenship system and the person-based human rights framework. Citizenship is a national affair; statelessness an international one. Secondly, for Jordan’s citizenship developments, the position of the king proves salient: both his pan-Jordanianism in the 1950s as his attempts at securing
Transjordanian support after 1971. Third, nationality is not the same as citizenship, not in UN laws and not in Jordan. Fourth, the idea of Jordan as a substitute homeland for Palestinians became a nightmare argument for pushing Palestinians out of Jordan’s public sphere (de-Palestinisation).
5
Transjordanian nationalism appears to have left its marks on policy too after its rise in reaction on the 1970-71 episode. De-Palestinisation coincided with its rise and suited its ideas of discrimination and (partial) cancellations of citizenship. It also cleared government offices of all but a few Palestinian-Jordanians, increasing the anti-Palestinian sentiments already present. Both de facto and de jure stateless people were harmed and gradually had their rights restricted. Finally, chapter five identifies four juridical and two policy-related key problems the UN faces in its campaign to end statelessness. Some appear unchangeable, some would need much work, but others seem to be feasible. The UN anti-statelessness campaign has the topic back on the international agenda.
This study concludes that all three factors have had considerable influence, mostly indirectly, on Jordanian state policy. While gaps in international law allow the country to pursue its course, and the thought of a future Palestinian state certainly informs decisions, it appears that Transjordanianism’s rise is key to understanding the present developments.
Keywords: Citizenship, international human rights law, Jordan, Palestinians, statelessness, Transjordanian nationalism.
6
Inleiding
In Spielbergs film The Terminal uit 2004 moet de hoofdpersoon maandenlang zien te overleven in een vliegveldhal, nadat zijn paspoort onverwacht niets meer waard blijkt. De film is geïnspireerd door een waargebeurd verhaal, want dat wettelijke niemandsland bestaat. Staatloosheid is de realiteit van 10 tot 12 miljoen mensen wereldwijd.1 Het heeft extreme gevolgen voor iemands persoonlijke leven.2 Staatloosheid is de vergeten keerzijde van burgerschap in de internationale rechtsorde.
De keus voor dit onderwerp komt voort uit een grote interesse in burgerschap, inclusief non-traditionele visies, gecombineerd met verbazing en zorg over de
ondergeschoven status van staatloosheidsproblematiek in nationaal en internationaal beleid, en tot slot de actuele urgentie van het thema. Zowel het Midden-Oosten als Europa hebben te maken met enorme vluchtelingenstromen, waardoor het contrast tussen
inflexibele staatssystemen en flexibele individuen toeneemt. Samenlevingen en beleidsmakers staan onder druk om met een antwoord te komen.
Het leek daarom interessant om de ervaringen uit heden en verleden van andere landen te bestuderen. In de Levant, waar grote groepen Palestijnen al decennia in limbo leven, ligt driekwart eeuw aan ervaring. Gezien de enorme hoeveelheid onderzoek naar de situatie van Palestijnen, was de invalshoek cruciaal.
Een goede aanleiding diende zich aan met het rapport Stateless again:
Palestinian-origin Jordanians deprived of their nationality van Human Rights Watch uit 2010, dat
onderzocht hoe en waarom de Jordaanse overheid in de paar jaar daarvoor duizenden Palestijns-Jordaniërs hun burgerschap had afgenomen. Het beschreef een onverwachte, schijnbaar onlogische praktijk, en concludeerde dat willekeur een grote rol speelde. Verder onderzoek wees uit dat er mogelijk andere factoren meespeelden. Met het oog op de
omvang van de scriptie, werd besloten de drie belangrijkste factoren op inhoud en invloed te onderzoeken.
1 Blitz en Lynch (2011), p. 1. 2
7
Hoofdvraag en subvragen
Op basis van oriënterend onderzoek is de volgende hoofdvraag vastgesteld:
In hoeverre is het Jordaanse burgerschapsbeleid ten opzichte van Palestijnen in Jordanië van 1948 tot nu beïnvloed door drie factoren: het concept van een toekomstige Palestijnse staat, de opkomst van Transjordanisme en lacunes in het internationaal recht?
Aan de hand van de volgende vijf vragen wordt gezocht naar een antwoord: 1) Wat zijn burgerschap en staatloosheid?
2) Hoe heeft het Jordaanse burgerschapsbeleid ten opzichte van Palestijnen in Jordanië zich ontwikkeld van 1948 tot nu?
3) In hoeverre speelt het concept van een toekomstige Palestijnse staat een rol in het beleid?
4) In hoeverre speelt de opkomst van Transjordanisme een rol in het beleid? 5) In hoeverre speelt het internationaal recht een rol in het beleid?
Afbakening van het onderwerp
De onderzochte bevolkingsgroep bestaat uit etnisch Palestijnse inwoners in Jordanië. Voor velen van hen zou de term Palestijns-Jordaniër of Jordaniër passend zijn, maar niet voor allen – hetzij omdat ze dat zelf niet willen, hetzij omdat ze geen enkele aanspraak op Jordaans burgerschap kunnen doen. Allen noemen zich Palestijns en allen wonen in Jordanië. Uiteindelijk heb ik er daarom voor gekozen om die laatste definitie te gebruiken voor mijn hoofdvraag, vanuit een praktische en niet-politieke insteek.
De keus voor een tijdsbeperking van 1948 tot heden ligt voor de hand: in 1948 brak de Arabisch-Israëlische oorlog uit en arriveerden de eerste Palestijnse vluchtelingen op Jordaans grondgebied. Sindsdien heeft hun rechtenpositie zich sterk ontwikkeld, in positieve en negatieve zin, en voorlopig is het einde aan de veranderingen nog niet in zicht.
Wat het land Jordanië betreft, worden de grenzen aangehouden zoals die ten tijde van de beschreven ontwikkelingen golden: tussen 1950 en 1988 was dat bijvoorbeeld inclusief de Westoever, maar na 1988 niet meer.
8
Tot slot onderzoekt deze scriptie burgerschap en staatloosheid, zowel de jure als de
facto, in alle gradaties.
Methodiek en bronnen
De gehanteerde onderzoeksmethode is literatuuronderzoek van secundaire bronnen en primaire waar mogelijk. Ik heb helaas niet de mogelijkheid gehad ter plaatse interviews te houden. Wel heb ik gebruik gemaakt van de beschikbare rapporten en informatie over individuele casussen.
Belangrijke bronnen waren het rapport Stateless Again: Palestinian-origin Jordanians
deprived of their nationality van Human Rights Watch uit 2010 (dat de aanleiding vormde
voor deze scriptie), het werk van Adnan Abu-Odeh over de verhoudingen tussen Palestijns-Jordaniërs en Transjordaniërs, de studies van Laurie Brand over Palestijnse vluchtelingen in buurlanden, het staatloosheidsonderzoek van Michael Vicente Pérez over
Gaza-vluchtelingen en de vele VN-documenten, verdragen en informatie. Voor het theoretische deel heb ik veel gehad aan de ideeën en werken van Nils Butenschon en Bryan Turner over burgerschap, Uri Davis over nationaliteit, Hannah Arendt over mensenrechten en als beginpunt van het staatloosheidsdiscours, Laura van Waas als expert op het gebied van staatloosheid in het internationaal recht en Brad Blitz, wiens casus over Slovenië veel mechanismes verhelderde.
Transcriptie
Arabische termen zijn getranscribeerd volgens de richtlijnen van de Encyclopaedia of Islam, derde editie, met de uitzondering van persoonsnamen waarvan redelijkerwijs gesteld kan worden dat zij in de Nederlandse taal zijn ingeburgerd, in welk geval de in het Nederlands gangbare schrijfwijze is aangehouden.
9
Tot slot
Met deze scriptie rond ik mijn masterstudie Midden-Oostenstudies aan de Universiteit van Amsterdam af. Ik kijk met veel plezier terug op de colleges, contact met klasgenoten en docenten, en ben dankbaar voor de nieuwe inzichten en onderwerpen waarmee het vakgebied Midden-Oostenstudies – toch al divers – zich voor mij weer van nieuwe kanten heeft laten zien. Ook wil ik hier mijn dank uitspreken aan Robbert Woltering voor het vertrouwen en de consistente begeleiding tijdens de lange periode van scriptieschrijven, onderbroken door twee buitenlandstages en onverwachte wendingen. Tot slot ben ik veel dank verschuldigd aan Hilke, die me vijf maanden naar de woestijn liet vertrekken en weken scriptiestress verdroeg, en nog steeds mijn enthousiasme voor de regio begrijpt.
Ik hoop dat deze scriptie iets van dat enthousiasme reflecteert.
Svenja Zijm
10
1
Staatloosheid en burgerschap – Een theoretisch kader
Burgerschap en staatloosheid zijn complementair. Burgerschap – in al haar varianten – veronderstelt het lidmaatschap van een staat en samenleving. Het ligt aan de basis van nationaal recht én internationaal recht. Volledige staatloosheid beschrijft het ontbreken van elk lidmaatschap en de daaraan verbonden rechten, dus een algehele uitsluiting van de wettelijke en institutionele orde. Daartussen zit een hellend vlak van afnemend of
toenemend burgerschap.Zonder rechten of bescherming leven staatlozen een permanent, onzeker en paradoxaal bestaan.
Afwezigheid laat zich echter lastig beschrijven. Ook om die reden is het noodzakelijk in te gaan op burgerschap, dat voor velen zo vanzelfsprekend is dat we er nooit bij stilstaan. Maar wat is het en hoe heeft het zich ontwikkeld? Waar zitten de knelpunten, hoe verhoudt het zich tot nationaliteit, tot uitsluiting, en waar liggen de kansen?
De in dit hoofdstuk besproken academische literatuur valt min of meer in twee categorieën: een benadering vanuit politiek en de rechtstaat, waarin theorieën over (ideaal) burgerschap een hoofdrol spelen. De tweede benadering kijkt vooral vanuit de samenleving en de gevolgen voor personen of groepen, waarbij de nadruk ligt op onvolledig burgerschap en staatloosheid. Die verdeling is terug te zien in deel één en twee in dit hoofdstuk,
respectievelijk ‘burgerschap’ en ‘staatloosheid’. Ten slotte sluit ik af met een derde deel dat weergeeft wat er in de theorie wordt gezegd over burgerschap in het Midden-Oosten.
1.1 Burgerschap – Denken vanuit rechtstaat, cultuur en politiek
Sinds de jaren ’90 staat burgerschap in combinatie met Midden-Oostenstudies op de agenda. In 2000 verscheen het overzichtswerk Citizenship in the Middle East: Approaches
and Applications, dat nog steeds de belangrijkste referentie vormt voor het onderwerp.3 De ideeën van Nils Butenschon, Bryan Turner en Uri Davis, aangevuld met het werk van Hakan
3 Butenschon, Nils A., Davis, Uri en Hassassian, Manuel. Citizenship and the state: Approaches and applications.
11
Sicakkan en Yngve Lithman over burgerschap en hybride identiteit informeren dit eerste deel.4
1.1.1 Verschillende definities van burgerschap
1.1.1.1 Veelzijdig en methodisch, niet normatief
Waarom doet burgerschap ertoe in het bespreken van rechtstaat en politiek? Nils Butenschon is stellig: het is “the organizing principle of state-society relations in modern states”.5 Het beschrijft de wettelijke relatie tussen een individu en de staat, maar ook diens rechten en plichten, toegang tot wettelijke, politieke, sociale en materiële middelen en diensten, en status als lid van een politiek-wettelijke gemeenschap, waarmee het voorziet in een identiteit en relatie tot medeburgers.6 De “politics of citizenship” zijn dus meer dan beleid; ze raken ook aan sociaal-economische aspecten en culturele identiteit, aldus Butenschon.7
De auteur benadrukt dat burgerschap een uitsluitend analytische methode is, geen normatief concept.8 Het is geen automatisch middel tot “societal integration, equal
participation, and economic justice”, zoals veel burgerschapsstudies het begrip hanteren, mogelijk vanwege hun wortels in democratische samenlevingen. Terecht wijst Butenschon erop dat het concept daarmee heel vaag en wijd wordt.9 Een normatieve definitie zou echter ook het onderzoek naar burgerschap buiten (semi-)democratische staten bemoeilijken.
1.1.1.2 Resources en het conflictmodel
Bryan Turner gebruikt beide interpretaties, maar zijn geschiedenis van West-Europees en Noord-Amerikaans democratisch burgerschap biedt desondanks analytische handvatten en voorziet in handige modellen voor een niet-normatieve aanpak.
Voortbouwend op T.H. Marshalls analyse van Engeland uit 1950, stelt Turner dat de 18e, 19e en 20e eeuw achtereenvolgens wettelijke, politieke en sociale rechten brachten in Europa,
4
Sicakkan, Hakan G. en Lithman, Yngve, eds. Changing the basis of citizenship in the modern state: Political
theory and the politics of diversity. Lewiston en Queenston: The Edwin Mellen Press, 2005.
5 Butenschon (2000), p. 11. 6 Ibidem, p. xi. 7 Ibidem, p. 5. 8 Ibidem, p. 11. 9 Ibidem, p. 6.
12
verankerd in de instituten van de rechtspraak, het parlement en de verzorgingsstaat.10 Van inwoner werd men burger en vervolgens zelfs sociale burger. Sindsdien versterken
globalisering en wereldwijd kapitalisme de roep om mensenrechten en een primaire identiteit als mens, schrijft Turner.11 Andere vormen van burgerschap – naast wettelijk, politiek en sociaal – zijn economisch burgerschap (arbeidersrechten), cultureel, wereldwijd en ecologisch burgerschap.12
Deze West-Europese geschiedenis heeft geleid tot veel optimistische aannames onder theoretici over de ontwikkeling van democratie en burgerschap. Turner ontkracht zulke aannames: volgens hem is democratisch burgerschap juist kwetsbaar, want “difficult to create and easy to destroy”.13 Eerder uitzondering dan regel, is het “politically fragile and socially precarious, and [..] not historically cumulative”.14
De auteur volgt Butenschon in de definitie van burgerschap als wettelijke identiteit, rechten en plichten, en vooral als toegang tot middelen en diensten van de staat
(“resources”). Deze middelen zijn volgens hem economisch (“housing, health, income, and employment”), cultureel (“education, knowledge, religion, and language”) en politiek van aard.15 De centraliteit van resources vraagt om grenzen aan de gemeenschap, dus om uitsluiting, en creëert zo groepssolidariteit, een angst voor diversiteit en onvermijdelijke conflicten met individuen en groepen die aan de rand van de staat leven, zeker in etnisch diverse samenlevingen.16
Bryan Turner ontwikkelt ten slotte een ‘conflictmodel’ van burgerschap, waarin hij drie variabelen verwerkt. Ten eerste onderscheidt hij burgerschap van bovenaf, oftewel uitgedeeld door de staat, van burgerschap van onderop, dus opgeëist door het volk. Ook zet hij actief burgerschap tegenover passief burgerschap, afhankelijk van de plaats waar men het burgerschap voornamelijk vervult: in de publieke ruimte, zoals de straat, of in de privésfeer, bijvoorbeeld de familie. Ten slotte maakt hij verschil tussen particularistisch en
10 Turner (2000), p. 30-31. 11 Ibidem, p. 33. 12 Ibidem, p. 30-31, en Butenschon (2000), p. 6-7. 13 Turner (2000), p. 30. 14 Ibidem, p. 30. 15 Ibidem, p. 37-38. 16 Ibidem, p. 38.
13
universalistisch burgerschap, afhankelijk van de definitie van het volk als etnisch/religieus of territoriaal.17
1.1.1.3 Burgerschapscertificaten en paspoorten
Uri Davis, wiens specifieke ideeën over burgerschap in het Midden-Oosten in het derde deel aan bod komen, benadert burgerschap net als Butenschon als niet-normatieve contractuele relatie tussen het individu en de moderne staat, die is bevochten door het volk, dus van onderop volgens Turners model.18 Qua middelen onderscheidt hij wettelijke (zoals rechtspraak), politieke (zoals stemrecht), sociale (zoals onderwijs en zorg) en, opvallend, materiële (zoals land en water) resources.19
Burgerschap, volgens Davis, is een ‘certificaat’ afgegeven door een internationaal erkende staat, dat nooit verloopt. Het staat geheel los van de term ‘paspoort’, dat staat voor een reisdocument met een beperkte geldigheidsduur. Waar burgers altijd recht hebben op een paspoort, zijn niet-burgers – zoals staatlozen – daarvoor afhankelijk van de goede wil van politieke autoriteiten. De aan hen verstrekte reisdocumenten heten soms weliswaar ‘paspoort’, maar verschaffen geen burgerrechten.20 Dit speelt onder meer in Jordanië en in de Palestijnse bezette gebieden.
1.1.2 Burgerschap en identiteit
Hakan Sicakkan en Yngve Lithman, de auteurs van een zoektocht naar een
burgerschapsvorm die open staat voor hybride identiteit en ‘belonging’, zien huidige vormen van burgerschap vooral als een belemmering. Burgerschap, stellen zij, dwingt mensen zich te identificeren als deel van en verwant te voelen met een (historisch) volk als enige legitieme identiteit, met een territorium, als onderdeel van het instituut ‘staat’ en als burger. “[W]ithin the different rights-and-duties discourses, persons’ roles as citizens (active, participating, contributing, voting, tax paying, working, producing, serving in the military, etc.) are delineated in detail and alternative ways of participation are thus eliminated”. Kortom, burger zijn is strak gedefinieerd. De wijze waarop, aldus Sicakkan en Lithman, impliceert de
17 Turner (2000), p. 43-46. 18 Davis (2000), p. 50. 19 Ibidem, p. 51. 20 Ibidem, p. 51-52.
14
noodzaak van langdurig verblijf in de staat: “a politics of establishedness”, dat niet-permanente inwoners uitsluit.21
Moderne vormen van migratie – waarbij banden met het land van herkomst
behouden blijven –, mobiliteit en communicatie versterken tegelijkertijd het reizen, verwant voelen met en identificeren met landen of plaatsen over de grens. Sicakkan en Lithman stellen dat staten anno nu er niet meer in slagen te definiëren “what it means to be a resident in these countries”: de koppeling van staatslidmaatschap, identiteit en ‘belonging’ verdwijnt.22 Zij willen daarom terug naar de ‘basisnoties’ van burgerschap als “the vehicle through which people’s concerns reach the body politic” en toegangspoort tot diensten en middelen van de staat.23 Hun alternatief bespreek ik verderop (in 1.1.4).
Turner ziet de culturele functie van burgerschap juist in een positief licht. Weliswaar dwingt het tot een zekere culturele eenvormigheid, maar het burgerschapsidee fungeert ook als ‘civil religion’ of sociaal cement van de samenleving wanneer traditionele loyaliteiten afnemen.24 Gedeelde maatschappelijke waarden en lidmaatschap van dezelfde politieke gemeenschap, met haar territorium en geschiedenis, bouwt volgens hem aan een gedeelde identiteit.25
1.1.3 State-idea en civil society
Uit het voorgaande blijkt dat burgerschap wordt beïnvloed door veel factoren. Twee
entiteiten spelen in het bijzonder een rol: de staat en de samenleving. Deze paragraaf belicht daarvan twee aspecten.
Voor de staat is burgerschap een soort tegoedbon, een bron van collectieve identiteit en een instrument van politieke (grens)controle, schrijft Butenschon. Hoe staten dit invullen, verschilt nogal, en juist deze invulling schijnt volgens hem licht op de interne logica van de staat.26 Oftewel, “the state-idea, the founding principles of state organization” wordt gereflecteerd in “certain patterns of citizenship policies”.27
21 Sicakkan en Lithman (2005), p. 218. 22 Ibidem, p. 220. 23 Ibidem, p. 222-223. 24 Turner (2000), p. 32-33. 25 Ibidem, p. 39. 26 Butenschon (2000), p. 5. 27 Ibidem, p. 22 en p. 5-6.
15
Binnen een samenleving groeit de ruimte voor burgerschap door een verschuiving van gesloten, persoonlijke gemeenschappen naar open, onpersoonlijke associaties: van
gemeinschaft naar gesellschaft volgens Max Weber. Turner ziet dit als functie van
modernisering (niet ‘verwestering’).28 In plaats van traditionele relaties wordt het individu nu aan de overheid gelinkt middels instituten en associaties, die, indien ze zoals Turner beweert inderdaad onafhankelijk en vrijwillig zijn, samen civil society vormen.29 Davis stelt tot slot dat mensen spontaan en vrijwillig deel uitmaken van een samenleving, maar onvrijwillig van een staat.30
1.1.4 Lidmaatschap en uitsluiting
“Who gets citizenship clearly indicates the prevailing formal criteria of inclusion/exclusion within a political community”, schrijft Turner. 31 Het beschrijft het volk en creëert
uitgeslotenen en discriminatie onder inwoners.32 Het antwoord op ‘wie is het volk’ wordt extreem belangrijk wanneer een land grote politieke of demografische veranderingen ondergaat.33
Wereldwijd kiezen staten voor etnos (een etnisch-historische definitie gebaseerd op bloedlijn) of voor demos (een civiel-territoriale definitie op basis van geboortegrond) als omschrijving van hun burgergemeenschap.34 Brad Blitz, die staatloosheid in Slovenië onderzocht, waarschuwt dat aanhangers van etnos vergeten dat (etnische) minderheden soms geconstrueerd worden door binnenlandse ontwikkelingen en verschuivingen.35
Bovendien is etniciteit zelf een constructie, geen vaststaand gegeven.36 Uri Davis pleit ervoor dat staatsburgerschap voor het territoriale ‘volk’ wordt losgekoppeld van een
etnisch-historische ‘nationaliteit’, zodat nationaliteit burgerschap niet in de weg zit.37 Het
wijdverspreide gebruik van de term ‘national’ waar ‘citizen’ wordt bedoeld, onder meer bij de VN, zorgt dan ook voor verwarring (zie hoofdstuk vijf).
28 Turner (2000), p. 31-32. 29 Ibidem, p. 34. 30 Davis (2000), p. 56. 31 Turner (2000), p. 38. 32
Butenschon (2000), p. 11, Turner (2000), p. 33, en Blitz (2006), p. 461.
33 Butenschon (2000), p. 4. 34 Blitz (2006), p. 455 en p. 461. 35 Blitz (2006), p. 455-456. 36 Cornell en Hartmann (1998), p. 19-21. 37 Davis (2000), p. 60-61.
16
Deze etnos/demos-tegenstelling en de mogelijke institutionele discriminatie resulteert volgens Butenschon in drie typen staten. Zij die kiezen voor etnos en bovendien één groep boven de rest stellen, met een discriminatoir en hierarchisch burgerschap tot gevolg, zijn singularistisch.38 Pluralistische staten verdelen burgerschap en middelen gelijk over etnische groepen.39 Universalistische gaan uit van demos en gelijke individuen (hoewel dit in de praktijk vaak wordt gecombineerd met speciale rechten voor bepaalde
minderheidsgroepen).40
Het grootste probleem van burgerschap ligt in haar onvermogen om te gaan met buitengeslotenen – staatlozen, vluchtelingen zonder papieren, immigranten, sommige minderheden – of zij die bewust kiezen voor een niet-permanent verblijf – nomaden,
reizigers, expats. In het eerste geval botst hun uitsluiting van basisrechten met de universele mensenrechten, in het tweede geval kán het botsen. Bryan Turner pleit daarom voor
universalisme vanwege de menselijke biologische en sociale kwetsbaarheid.41 Hij
verwelkomt de toenemende aandacht voor mensenrechten, maar vreest tegelijkertijd een “breakdown of citizenship” op nationaal niveau onder toedoen van globalisering en interne spanningen over lidmaatschap.42
Sicakkan en Lithman beargumenteren iets vergelijkbaars: de ontwikkeling van burgerschap – steeds inclusiever – “has come to a natural end, and it cannot stride further […] without deconstructing itself”.43 Na 1990 resulteerde de ‘ambigue’ aanwezigheid van immigrantengemeenschappen in veel Europese democratieën in een verschuiving naar
residence als belangrijkste criterium, waarmee ruimte ontstond voor hybride vormen van
identiteit en ‘belonging’. Theoretici kwamen met ‘transnationaal’ en ‘postnationaal’ burgerschap, maar politici en wetgevers hielden vast aan ‘permanent verblijf’ als voorwaarde voor (verandering van) burger- en dus lidmaatschap.44 Aan de andere kant wijzen de felle discussies die momenteel in verschillende Europese landen woeden over lidmaatschap, identiteit, vluchtelingenopvang en de ruimte voor radicale diversiteit wellicht
38 Butenschon (2000), p. 16-22. 39 Ibidem, p. 22-26. 40 Ibidem, p. 26-27. 41 Turner (2000), p. 34-35. 42 Ibidem, p. 48. 43 Sicakkan en Lithman (2005), p. 224. 44 Ibidem, p. 218-219.
17
op een breed gevoel dat burgerschap tot haar grenzen is opgerekt en dat ze haar narratieve betekenis en praktische slagkracht kwijtraakt.
Sicakkan en Lithman stellen voor identiteit en ‘belonging’ los te koppelen van burgerschapsstructuren en binnen die laatste alle tijdelijke en permanente inwoners een plek te geven.45 De precieze vorm blijft onduidelijk, maar in elk geval moet een nieuw rechtenmodel openstaan voor “nomads, “ahistorical” (new) identities, non-members by choice” en voor “refugees, stateless, immigrants, foreigners, and other individuals and groups with hybrid or new identities”.46
1.2 Staatloosheid – Denken vanuit mens, recht en praktijk
In dit tweede deel over staatloosheid wordt een overzicht gegeven van relevante definities, overwegingen en hypotheses uit de bestaande filosofisch-politieke, internationaal-juridische en sociaal-antropologische literatuur. Na een inleiding in het academisch discours, wordt staatloosheid gedefinieerd en het internationaal recht even aangestipt. De laatste drie paragrafen behandelen oorzaken, gevolgen en mogelijke oplossingen van staatloosheid.
1.2.1 Academisch discours
Staatloosheid is lange tijd een relatief weinig onderzocht wetenschapsgebied geweest, dat bovendien wordt bestudeerd vanuit heel verschillende disciplines. Het komt aan bod in politiek-filosofische, juridische en sociologische studies, net als in onderzoek naar vrouwen- en kinderrechten en naar gevangenen verdacht van internationaal terrorisme.47 Het
figureert in debatten over nationaliteit, mensenrechten, burgerschap, migratie- en
vluchtelingenproblematiek of kosmopolitisme. Veel onderzoek sluit echter aan op discipline-specifieke thema’s, niet op elkaar. Vergelijkend onderzoek ontbreekt vrijwel, stellen Brad Blitz en Maureen Lynch, auteurs van Statelessness and citizenship: a comparative study on
the benefits of nationality.48 Dat maakt het enerzijds lastig om een overzicht te krijgen van het ‘academisch discours’, als dat er al is. Anderzijds biedt die diversiteit aan invalshoeken
45 Ibidem, p. 224-225. 46 Sicakkan (2005), p. 217-218. 47 Blitz en Lynch (2011), p. 4 en 12. 48 Ibidem.
18
juist een kans om de complexiteit en interdisciplinaire aard van staatloosheid te begrijpen en, uiteindelijk, een succesvolle aanpak te formuleren.
Het beginpunt van een staatloosheidsdiscours ligt bij het invloedrijke werk van politiek filosofe Hannah Arendt, die in de jaren ’40 en ’50 haar eigen ervaring verbond met filosofische inzichten. Nadat ze zonder papieren als joodse uit nazi-Duitsland vluchtte, bleef Arendt achttien jaar staatloos, waarvan acht jaar ‘illegaal’, ondergronds en in extreme bestaansonzekerheid.49 Sindsdien schreef ze over haar eigen ervaringen – de eerste sociaal-antropologische verslagen – maar werd vooral bekend met existentieel-politiek werk over het probleem van de “stateless nonperson”: verstoten, rechteloos en politiek onmachtig.50
Een recenter startpunt is het hierboven genoemde boek van Blitz en Lynch (2011), dat vooral sociaal-antropologische studies bundelt en – als eerste – oorzaken en oplossingen vergelijkt.51 Een belangrijk juridisch overzichtswerk is Nationality matters: Statelessness
under international law van Laura van Waas uit 2008.52 Op politiek-filosofisch vlak geldt Seyla Benhabibs The rights of others uit 2004, over het ontzeggen van rechten aan
non-citizens (al dan niet staatloos), als invloedrijk; ze pleit voor een splitsing van mensenrechten
en burgerschap.53 Kristy Belton, die in 2011 stelt dat staatloosheid een ondergeschoven onderwerp is binnen politieke wetenschappen, vindt Benhabibs opstelling prijzenswaardig, maar onpraktisch.54 Haar vergelijkende artikel concludeert dat bij lidmaatschapskwesties het recht op collectieve zelfbeschikking (waaronder het vaststellen van lidmaatschapscriteria) botst met het individuele recht op non-dominantie, dus op politiek zeggenschap.55 Ten slotte dragen de rapporten van NGOs als Human Rights Watch, onderzoeksbureaus en de VN bij aan het discours.56
Wat het Midden-Oosten betreft, wordt staatloosheid regelmatig bestudeerd in de context van Palestijnse rechten en leefomstandigheden, door bijvoorbeeld Abbas Shiblak, Ruba Salih, SariHanafi, Susan Akram en Uri Davis. Daarnaast bestudeert Shiblak onder meer
49
Bernstein (2005), p. 46-48.
50
Bernstein, volledige artikel, en p. 50-51.
51 Blitz, Brad K. en Lynch, Maureen. Statelessness and citizenship: a comparative study on the benefits of
nationality. Uitgeverij: Elgar, 2011.
52
Blitz en Lynch (2011), p. 11-12, en Van Waas, Laura. Nationality matters: Statelessness under international
law. Antwerpen e.a.: Intersentia, 2008.
53
Benhabib, Seyla. The rights of others: Aliens, residents and citizens. Oxford: Oxford University Press, 2004.
54
Belton (2011), p. 63-66, p. 59 en p. 62.
55 Ibidem, p. 64. 56
19
de Koeweitse BidÙn en schreef Michael Vicente Pérez over staatloze Jordaanse Palestijnen uit Gaza.
1.2.2 Staatloosheid en ‘the right to have rights’
Niet alle non-citizens zijn staatloos en niet alle staatlozen zijn migranten. Wat maakt iemand precies staatloos? Is het de afwezigheid van paspoorten, mensenrechten, nationaliteit, politieke betekenis, erkenning, bescherming, staatsverantwoordelijkheid, burgerschap of lidmaatschap? De Verenigde Naties (VN) definiëren het in hun Convention relating to the
Status of Stateless Persons uit 1954 als volgt: “a stateless person is an individual not
considered as a national by any state under the operation of its law”.57 ‘National’ betekent daarin, enigszins problematisch, zowel ‘burger’ als ‘houder van een nationaliteit’. De extreme gevolgen van het ontbreken van burgerschap worden behandeld in 1.2.5.
Volgens Hannah Arendt berooft staatloosheid een mens van zijn plaats in de wereld. In die context poneert ze haar fameuze ‘right to have rights’: het recht op een sociale omgeving die betekenis geeft aan opvattingen en acties en bereid is bepaalde basisrechten te beschermen.58 De filosofe gelooft niet in onvervreemdbare ‘Rights of Man’, want in haar ervaring “the world found nothing sacred in the abstract nakedness of being human”.59 Gelijkheid is volgens haar geen gegeven, maar een bewuste collectieve keus.60 Rechten, of het nu burger- of mensenrechten zijn, zijn niets waard zonder concrete bescherming door politieke organen.61 Oftewel, “the Rights of Man […] proved to be unenforceable […] whenever people appeared who were no longer citizens of any sovereign state”.62
Die laatste definitie, gelijk aan de ‘officiële definitie’ van de VN, beschrijft de jure staatloosheid. Het academisch discours identificeert daarnaast de facto staatloosheid, wanneer, ondanks de juiste papieren, “one is denied state protection and assistance” en daardoor “subject to conditions of extreme vulnerability and insecurity”, aldus Blitz.63 Discriminatie door of binnen de staat, al dan niet wettelijk vastgelegd, creëert gradaties in
57 Blitz en Lynch (2011), p. 1. 58 Arendt (1961), p. 296-297, en Bernstein (2005), p. 54-56. 59 Arendt (1961), p. 299, en Bernstein (2005), 58. 60 Bernstein (2005), p. 57-58. 61 Ibidem, p. 53-54 en p. 57. 62 Arendt (1961), p. 293. 63 Blitz (2006), p. 453.
20
burgerschap en omgekeerd in de facto staatloosheid.64 Daardoor zijn de facto staatlozen soms even kwetsbaar en van hun basisrechten verstoken als de jure.65
1.2.3 Staatloosheid in het internationaal recht
Sinds de Verenigde Naties in 1948 de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens (UVRM) opstelden66, die door elk VN-lid is ondertekend, heeft elk mens recht op een nationaliteit en is het ontbreken ervan verboden.67 In VN-terminologie staat ‘nationaliteit’ veelal voor ‘burgerschap’, dus is de jure staatloosheid een overtreding (van de staat). Met de
Convention relating to the Status of Stateless Persons (1954) en de Convention on the
Reduction of Statelessness (1961) werd in aanvullende wetgeving voorzien.68 Toch zijn er momenteel – volgens VN-cijfers – wereldwijd zo’n tien à twaalf miljoen mensen staatloos.69
Waar gaat het mis? Uri Davis bekritiseert de term ‘nationaliteit’, die een tweederangs soort burgerschap zonder burgerrechten toestaat.70 Hannah Arendt analyseert de paradox van universele mensenrechten wier bewaking in handen ligt van de soevereine, territoriale natie-staat.71 Tot slot kijkt de VN niet naar de facto staatloosheid. Hoofdstuk vijf analyseert hoe het internationaal recht in deze en andere kwesties een land als Jordanië de ruimte laat om haar burgers hun rechten te ontzeggen.
Volgens Balakrishnan Rajagopal, auteur van International law from below, heeft het mensenrechtendiscours een Europese signatuur en speelde het een rol bij de vorming van natie-staten, waardoor het een “innate statist bias [heeft], despite perceptions of it as a counter-sovereignty discours”.72 Het internationaal recht zou zich minder met staten en instanties en meer met de ‘local’ moeten bezighouden, pleit Rajagopal.73
64
Blitz en Lynch (2011), p. 10-11.
65
Ibidem, p. 11-12.
66 United Nations. ‘The Universal Declaration of Human Rights’. 67 Blitz en Lynch (2011), p. 1-2. 68 Belton (2011), p. 61. 69 Blitz en Lynch (2011), p. 1. 70 Davis (2000), p. 52. 71 Bernstein (2005), p. 51-52. 72 Reynolds (2009), p. 236. 73 Ibidem, p. 237.
21
1.2.4 Oorzaken
Voor staatloosheidspraktijken bestaat geen blauwdruk; de gevolgen zijn divers en ook de oorzaken verschillen. Eén belangrijke oorzaak is politieke herstructurering, bijvoorbeeld wanneer een staat ineenstort of juist wordt opgericht.74 Onder nieuwe wetten met andere lidmaatschapscriteria vallen sommige voormalige burgers ineens buiten de beoogde
samenleving. Dezelfde radicale omstandigheden waarin burgerschap kan worden opgeëist – “violent or traumatic historical events […] mass migration […], modern warfare […], and social movements” aldus Turner – kunnen leiden tot haar vernietiging.75
Ten tweede veroorzaakt discriminatie en het (schijnbaar) willekeurig afpakken van nationaliteit en burgerschap veel gevallen van staatloosheid. 76 Ook spelen onbedoelde “technical and administrative gaps” een rol, bijvoorbeeld wanneer staten naar elkaar wijzen.77 Een vierde oorzaak is migratie, waarbij papieren niet altijd kunnen worden
meegenomen of men ze bewust achterlaat.78 Ook worden velen geboren “into statelessness due to inadequate nationality laws, or because their parents were stateless and they
‘inherited’ the status”, als een land geen territoriaal burgerschapsprincipe hanteert, schrijft Belton.79 Verlies van rechten wordt soms actief institutioneel bewerkstelligd en geholpen door maatschappelijke sentimenten of belangen.80 Ten slotte noemen Blitz en Lynch “causes linked to climate change”.81
1.2.5 Gevolgen
De gevolgen van staatloosheid zijn extreem en vernietigen in sommige gevallen bijna alle middelen van bestaan. “In fact, almost every right” uit de UVRM “is violated when one is stateless” schrijft Belton, wat staatloosheid een omvangrijk en globaal onrecht maakt.82 Zowel de jure als de facto staatlozen ondergaan (een deel van) deze gevolgen.
74 Blitz (2006), p. 453 en Belton (2011), p. 66-67. 75 Turner (2000), p. 42. 76 Blitz en Lynch (2011), p. 5. 77 Ibidem, p. 5 en Blitz (2006), p. 462. 78 Blitz (2006), p. 462, en Perpitch (2012). 79 Belton (2011), p. 66-67. 80 Blitz (2006), p. 474. 81 Blitz en Lynch (2011), p. 5. 82 Belton (2011), p. 60 en p. 62.
22
Zonder wettelijke status, verblijfsrecht, reisrecht of overheidsbescherming zijn staatlozen kwetsbaar, soms ongewenst en vaak onzichtbaar binnen de staat en lopen reële veiligheids- en deportatierisico’s.83 Brad Blitz observeert dat in post-Joegoslavisch Slovenië verwijdering uit de staatsadministratie uiteindelijk aan sommigen het leven kostte, al dan niet door zelfmoord.84 Politiek protest aantekenen is onmogelijk, aangezien staatlozen “the right to membership in a political community with access to decision-making institutions” en hun vrijheden van meningsuiting en organisatie eveneens kwijt zijn.85
Ook op sociaal-economisch terrein zijn de gevolgen gigantisch. Staatlozen verliezen hun recht op legaal werk, op sociale zekerheid (voorzieningen en verzekeringen), op
collectief gefinancierde gezondheidszorg en onderwijs. Ze lopen het risico op uitbuiting door derde partijen, gedwongen arbeid, ernstige armoede en een slechte gezondheid vanwege onbehandelde ziektes.86 Alle acties waarvoor een burgerschapscertificaat vereist is – legale huisvesting vinden, een bankrekening openen of een auto aanschaffen – worden in veel landen moeilijk of onmogelijk.
Die uitsluiting van de maatschappij kan zich vertalen in een verlies van sociale omgeving en identiteitsgevoel. Zonder rechten is iemand, in Arendts woorden, “deprived of life, liberty, and the pursuit of happiness”.87 Culturele (taal)rechten voor minderheden ontbreken voor zowel de facto als de jure staatlozen.88
Onder deze situatie lijdt niet alleen het individu, maar ook de maatschappij. Rechtsongelijkheid, marginalisatie en onvermijdbare armoede kunnen leiden tot geweld, spanningen in de samenleving en een afbrokkelend moreel kapitaal van de overheid. “By disenfranchising significant populations, states have sown the seeds for underdevelopment and unrest as, for instance, in Palestine, Israel and the surrounding states”, volgens Blitz en Lynch.89 83 Butenschon (2000), p. 5 en Belton (2011), p. 60. 84 Blitz (2006), p. 474. 85 Butenschon (2000), p. 5 en Belton (2011), p. 62. 86 Blitz (2006), p. 454 en p. 464 en Belton (2011), p. 60. 87 Arendt (1961), p. 295. 88 Blitz (2006), p. 460-461. 89 Blitz en Lynch (2011), p. 4-5.
23
1.2.6 Oplossingen
Al zestig jaar buigt de VN zich over staatloosheid, maar ondanks de enorme gevolgen voor miljoenen mensen is een oplossing niet in zicht. De meest voor de hand liggende – staten verplichten om alle staatloze, (semi-)permanente inwoners te voorzien van burgerschap – komt in de praktijk niet van de grond. Staten omzeilen de regels,schuiven de
verantwoordelijkheid af of voeren tegenargumenten aan. Wel is de VN in 2014 een campagne begonnen om staatloosheid de wereld uit te helpen.90
Het academisch discours over burgerschap en staatloosheid heeft ook andere
oplossingen geformuleerd. Walzer stelt dat alle inwoners ‘iets’ mogen claimen van een staat, maar niet per se politieke deelname of volledig burgerschap, en William Barbieri vindt dat “one’s claim to belonging increases with residence, irrespective of the circumstances of admission”.91 Volgens hem moet de keus voor burgerschap altijd bij het individu, niet de staat, liggen.92 Beide laten ruimte voor gradaties in de toekenning. Anderen doen dat niet: zij pleiten voor een territoriaal staatsburgerschap dat wordt losgekoppeld van
etnisch-historische definities (Davis) of überhaupt van identiteit en ‘belonging’ (Sicakkan en Lithman).93 De laatsten zoeken een nieuwe burgerschapsvorm die ook ruimte biedt aan tijdelijke inwoners.94
Benhabib schrijft dat elk individu, ongeacht wettelijke status, op basis van mensenrechtenprincipes recht heeft op ‘rechten’, waaronder lidmaatschap van een
collectief.95 Hoe dat door bijvoorbeeld de VN moet worden afgedwongen, blijft onduidelijk. Terecht wijst Vicente Pérez dan ook op “the limitations inherent within the logic of
nationality as the practical basis of human rights”.96 Turner is voor een universalistisch, maar nationaal burgerschap; hij stelt dat de wederkerigheid van rechten én plichten op
wereldschaal niet kan.97 Volgens Kivisto en Faist laat de geschiedenis van burgerschap – van
90 UNHCR. ‘Global Action Plan to End Statelessness, 2014-2024’. 91
Belton (2011), p. 64 en p. 69, en Barbieri in Belton (2011), p. 69.
92
Ibidem, p. 69.
93 Davis (2000), p. 60-61 en Sicakkan en Lithman (2005), p. 224-225. 94 Sicakkan en Lithman (2005), p. 224-225. 95 Belton (2011), p. 63. 96 Vicente Pérez (2011), p. 1031. 97
24
stads- naar staatsniveau – echter zien dat burgerschap zich wel degelijk kan aanpassen; wie weet zelfs tot het kosmopolitische ideaal van wereldburgerschap.98
1.3 Burgerschap en staatloosheid in het Midden-Oosten
Dit derde deel geeft weer wat er wordt gezegd over burgerschap en staatloosheid in specifiek het Midden-Oosten in de wetenschappelijke literatuur die voor de rest van dit hoofdstuk is geraadpleegd. Het is geen analyse en plaatsing van de Jordaanse praktijk in de hierboven besproken theorie. Dat maakt deel uit van de volgende hoofdstukken en de conclusie van deze scriptie.
1.3.1. Kritische noten vooraf
Zowel het academisch burgerschapsdiscours als, in mindere mate, het
staatloosheidsdiscours is grotendeels geproduceerd in West-Europa en Noord-Amerika. Wie vanuit dat discours ‘het Midden-Oosten’ bestudeert, moet zich daarom afvragen of de onderliggende aannames blijven gelden. Zo steekt burgerschap in een dictatuur anders in elkaar dan in een democratie en is niet elk model even goed in staat dit weer te geven. Staatloosheid, waarvan het discours nog in opkomst is en wordt geïnformeerd door de (wereldwijde) praktijk, heeft met zijn mensenrechtenperspectief een – in theorie – universelere context. In beide gevallen moet het onderzoek echter kritisch blijven.
Burgerschap, schrijft Nils Butenschon in de inleiding van Citizenship in the Middle
East, is een universeel fenomeen dat per land variaties vertoont. “[The] dilemmas and
paradoxes experienced [by] Arab states are unique only as far as the historical and cultural references are concerned, [but not] unique as challenges in the process of creating political authority and building states”.99 Turners theorieën zijn, zoals hij zelf al opmerkt, gebaseerd op Europese democratieën, maar zijn conflictmodel geeft desondanks veel inzicht in de oorsprong en uitwerking van burgerschap wereldwijd. Ten slotte lijkt hij er net als veel anderen onterecht vanuit te gaan dat collectief benadeelde (etnische) groepen in een land
98 Kivisto en Faist (2007), p. 219. 99
25
altijd minderheden zijn. In Jordanië, maar ook Syrië, Libanon en andere staten is dat niet automatisch correct.
Ten slotte, wat is ‘het Midden-Oosten’? Eén van de breedste geografische
aanduidingen strekt zich uit van Marokko tot Afghanistan en van Turkije tot Soedan, maar in een tijd van toenemende migratiestromen en mobiliteit neemt de relevantie van harde territoriale definities af. In deze scriptie wordt, waar nodig, die brede definitie gehanteerd, maar vaker geprobeerd om een preciezere definitie te geven van wat er wordt bedoeld.
1.3.2 Jus soli, state-idea en afbraak van sociaal burgerschap
De Ottomaanse Burgerschapswet uit 1869 introduceerde voor het eerst wettelijk
burgerschap voor alle inwoners van het Ottomaanse Rijk op basis van geboortegrond (jus
soli), stelt Uri Davis. Toen het Rijk uiteenviel en Europese koloniale machten alle gebieden
buiten de huidige grenzen van Turkije overnamen, namen zij middels het Verdrag van Lausanne (1923) dit principe over.
“Turkish subjects habitually resident in territory which in accordance with the provisions of the present Treaty is detached from Turkey will become ipso facto in the conditions laid down by the local law, nationals of the State to which such territory is transferred”
– Verdrag van Lausanne, artikel 30, sectie 2, Nationality.100
In principe gold jus soli dus voor post-Ottomaanse (mandaat)staten, waaronder toenmalig Transjordanië. Tegelijkertijd laat deze tekst lokale staten de ruimte om selectief om te springen met het begrip ‘geboortegrond’, zoals volgens Rania Maktabi is gebeurd tijdens de eerste Libanese census.101 Davis voegt toe: “the departure from this normative and legal foundation […] has resulted in the worse abuses of ethnic cleansing in the region, notably the dispossession and expulsion of the Palestinian people”.102
Doordat staatsvorming in de voormalig Ottomaanse Arabische wereld werd
geregisseerd door koloniale ‘mandaathouders’, vloeide het resulterende politieke systeem bovendien niet natuurlijk voort uit lokale waarden of ideeën over autoriteit en solidariteit.
100 Davis (2000), p. 62. 101 Maktabi (1999), p. 240. 102 Davis (2000), p. 62-63.
26
Die ontwikkeling “has left the region with painful experiences and deep uncertainties about the purpose and principles of organizing political communities and states”, stelt
Butenschon.103 De discussie over de oorsprong van legitieme autoriteit – traditioneel,
dynastisch, religieus, democratisch –, over staatsvorm en state-idea, raakt ook aan de rol van de burger. Turner vindt dat democratisch burgerschap in het Midden-Oosten in het
algemeen wordt belemmerd door een primaire loyaliteit aan familie, etnische of religieuze verwanten.104 Voor veel regimes zijn “citizenship matters […] important for state security”, dus laten zij weinig ruimte voor discussie.105 Sinds de opstanden van 2011 staat burgerschap in verschillende Arabische landen echterweer volop in de belangstelling.
Ten slotte volgt het Midden-Oosten niet de West-Europese opeenstapeling van Marshall, observeert Butenschon. Sociaal burgerschap, dat zich in bijvoorbeeld Egypte onder GamÁl ʿAbd al-NÁsir ontwikkelde, wordt volgens hem steeds verder afgebroken.106 Turner zet vraagtekens bij genderongelijkheid in wet en praktijk, die volgens hem een volwaardig (democratisch) burgerschap belemmeren.107
1.3.3 Jinsiyya en muwÁṭana
Uri Davis’ theorie over jinsiyya en muwÁṭana introduceert een belangrijke onderscheid tussen burgerschapsvormen die, hoewel illegaal, naast elkaar bestaan. Allevier de Arabische termen raʿwiyya (archaisch), tabaʿiyya, jinsiyya, en muwÁṭana kunnen worden vertaald als burgerschap of nationaliteit, stelt hij. De laatste twee gebruikt hij om ‘paspoortburgerschap’ (jinsiyya), dat alleen recht geeft op een reisdocument en verblijf, en volledig burgerschap (muwÁṭana) met recht op wettelijke, politieke, economische en sociale middelen, te beschrijven. Met dit wettelijke en administratieve onderscheid slagen “all countries of the Levant (as well as, in fact, many countries throughout the world)” erin om een deel van hun inwoners volledige burgerrechten te ontzeggen en toch te voldoen aan de VN-norm van gelijkheid.108 103 Butenschon (2000), p. 9. 104 Turner (2000), p. 34. 105 Butenschon (2000), p. 6. 106 Butenschon (2000), p. 8. 107 Turner (2000), p. 35-36. 108 Davis (2000), p. 52-53.
27
1.3.4 Staatloosheidsonderzoek over en in het Midden-Oosten
Een aanzienlijk deel van het onderzoek naar staatloosheid in het Midden-Oosten is gelieerd aan onderzoek naar Palestijnse rechten onder de Palestijnse Autoriteit, in Israël, in het internationaal recht en “also to a much lesser extent in the context of historic discrimination by Arab host states”.109 De UNRWA en het recht op terugkeer zijn prominente thema’s.
Prominent Abbas Shiblak doet al jarenlang onderzoek naar allerlei vormen van
staatloosheid. Michael Vicente Pérez onderzoekt specifiek de positie van Gaza-vluchtelingen, onder meer in Jordanië, terwijl Laurie Brand zich richt op de situaties van Palestijnse
vluchtelingen in het algemeen. Uri Davis is kritisch over het concept burgerschap in de natie-staten in het Midden-Oosten. Ruba Salih en Sari Hanafi bestuderen beiden staatloosheid en flexibele vormen van burgerschap onder Palestijnen.110
Daarnaast bestaat er onderzoek naar de BidÙn, een staatloze bevolkingsgroep in Koeweit en de Golfstaten, en naar staatloos gemaakte Syrische Koerden. Blitz en Lynch stellen dat het onderzoek “has identified some important instances of discrimination on the basis of nationality. Curtis Doebbler (2002) and Abbas Shiblak (2009) argue that there has been a systematic failure to apply international human rights instruments to alleviate the plight of stateless people in the Middle East”.111 Het rapport van Human Rights Watch uit 2010 over staatloosheidspraktijken van de Jordaanse overheid tegenover haar Jordaans Palestijnse burgers – de aanleiding voor deze scriptie – vinden zij alarmerend.112
109
Blitz en Lynch (2011), p. 17.
110
Zie bibliografie voor gegevens van deze werken.
111 Blitz en Lynch (2011), p. 17. 112
28
2
Burgerschap en staatloosheid onder
Palestijns-Jordaniërs: ontstaan en ontwikkelingen
Nu de wetenschappelijke definities van burgerschap en staatloosheid onder de loep zijn genomen, is het tijd voor een introductie van de praktijksituatie. Wat is Jordanië en wie zijn de Palestijns-Jordaniërs? In hoeverre konden zij door de jaren heen op wettelijk, politiek, sociaal-economisch en cultureel burgerschap rekenen? Welke acties ondernamen zij tegen hun staatloosheid? Aan de hand van die drie vragen biedt dit hoofdstuk een historisch overzicht van voor deze scriptie relevante ontwikkelingen.
2.1 Jordanië en Palestijns-Jordaniërs
Na het uiteenvallen van het Ottomaanse Rijk in 1919 en de introductie van een natie-statenkaart door de internationale gemeenschap, vielen zowel Transjordanië, ten oosten van de rivier de Jordaan, als Palestina aan de westkant in Britse handen. Na hun
administratieve scheiding, om Britse politieke redenen, kreeg Transjordanië in 1923 een Hashemitische koning, later ook een nationaliteitswet en werd het in 1946 formeel
onafhankelijk.113 Palestina bleef Brits protectoraat. Op sociaal-economisch terrein waren de twee samenlevingen echter één; zij deelden onderwijs, handel, wegen, medische faciliteiten, een leger en munteenheid. Terwijl de solidariteit bloeide en Transjordaniërs opkeken naar hun invloedrijke, welvarende Westoevergenoten, ontstonden desondanks langzaam twee territoriale identiteiten.114
Die situatie veranderde drastisch met de stichting van Israël op de Westoever, de daaropvolgende Arabisch-Israëlische oorlog en de (gedwongen) Palestijnse exodus in 1948-1949. De Arabische legers verloren de oorlog en Jordanië annexeerde het overgebleven deel van de Westoever.115 Vervolgens brak Koning Abdullah het Egyptisch-Syrisch-Libanees en het
113
Human Rights Watch (2010), p. 7, en Abu-Odeh (1999), p. 15-17.
114 Abu-Odeh (1999), p. 27-31. 115
29
Palestijns verzeten organiseerde vier pro-Hashemitische conferenties op de Westoever, waarmee op 1 december 1949 de unificatie werd uitgeroepen.116
Plotseling bevonden 900,000 van de 1,3 miljoen Palestijnen zich daardoor op Jordaans grondgebied.117 Dat betekende ook dat tweederde van Abdullahs bevolking nu Palestijns was; de helft als vluchteling en afhankelijk van hulp, de andere helft woonachtig in een ontwricht, geïsoleerd gebied.118 Jordanië werd bovendien geconfronteerd met
omslachtige, lange handelsroutes, hoge defensiekosten en een gigantische werkloosheid.119 Het land raakte in crisis.120
Terwijl de gloednieuwe VN-organisatie UNRWA (United Nations Relief Works Agency) op grote schaal vluchtelingenkampen oprichtte, schoten de VS en Groot-Brittannië Jordanië financiëel te hulp en boden de veelal hoogopgeleide Palestijns-Jordaniërs werk in de
oliestaten.121 Met hun teruggeïnvesteerde olie-salarissen, kennis en ondernemerschap, bleken zij eind jaren ’50 geen last meer, maar een zegen.122 Na de roerige jaren ’50 (waarover meer in 2.2), nam ook de politieke invloed van de Palestijns-Jordaanse meerderheid gestaag toe.123
Tijdens de Zesdaagse Oorlog in juni 1967 bezette Israël de hele Westoever, waarmee meer dan 200,000 Palestijnse Jordaniërs hun (tweede) thuis verloren en oostwaarts
vluchtten; de rest bleef.124 Onder koning Husayn, Abdullahs kleinzoon, was heel Jordanië weer terug op de Oostoever. Daar liepen de spanningen op.
Na 1967 verplaatsten ook de Palestijnse Bevrijdingsorganisatie (PLO) en Fatah zich naar de Oostoever, mobiliseerden nationalistisch-activistische supporters en coördineerden de guerilla tegen Israël.125 In toenemende mate richtten zij – en vooral kleinere
verzetsgroepen – zich met hun beleid en acties ook tegen de Jordaanse regering.126 De Jordaanse middenklasse raakte de onrust en Israëlische represailleszat, waarop koning Husayn zijn ‘appeasement’-politiek inruilde voor wetshandhaving. Met de Transjordaanse
116 Abu-Odeh (1999), p. 45, en Human Rights Watch (2010), p. 8. 117
Abu-Odeh (1999), p. 99.
118
Brand (1988), p. 150, Human Rights Watch (2010), p. 8, en Abu-Odeh (1999), p. 54.
119 Brand (1988), p. 149-150. 120 Abu-Odeh (1999), p. 62. 121 Brand (1988), p. 149-150. 122 Abu-Odeh (1999), p. 64. 123 Zie 2.2. 124
Quandt (1999), p. xi, en Human Rights Watch (2010), 9.
125 Abu-Odeh (1999), p. 155 en p. 158. 126
30
clans en het leger achter hem, stond hij lijnrecht tegenover de verzetsstrijders (fidÁ’iyyÐn), die steun kregen van de vluchtelingenkampen en het oppositie-brede Nationale Front.127
Begin 1970 escaleerde de situatie door onder meer vijandige mediacampagnes, demonstraties, politieke moorden, een vliegtuiggijzeling, openlijke buitenlandse steun en een poging tot koningsmoord door de fidÁ’iyyÐn – ter vergelding bombardeerde het leger twee vluchtelingenkampen – en ten slotte de bezetting van half Amman en een oproep tot algemene staking.128 Voor Husayn was de maat vol. Op 17 september, na een mislukt
onderhandelingsvoorstel, gaf hij het leger ruim baan. Hevige straatgevechten, veel doden en gewonden, de arrestatie van PLO-leiders en twee nieuwe kabinetten waren het gevolg, tot de koning onder pan-Arabische druk een akkoord tekende met Fatah- en PLO-leider Yasir Arafat.129 De kou was echter niet uit de lucht, wat in juli 1971 culmineerde in de definitieve verdrijving van de fidÁ’iyyÐn uit Jordanië.130 Aan beide zijden sloeg die heftige periode diepe wonden. Ze dreunde na in de vorm van toenemende polarisatie.131
In de jaren ’70 en ’80 werd de emotionele verwijdering tussen de Jordaanse staat en de Palestijnse aspiraties gevolgd door officiële afstand. Onder internationale druk erkende Koning Husayn in 1974 de PLO als “sole legitimate representative of the Palestinian
people”.132 Op 31 juli 1988, na de eerste Palestijns-nationalistische volksopstand (intifÁ'ḍa), deed Jordanië ook afstand van haar claims op de Westoever (‘loskoppeling’ of fakk
al-irtibÁṭ).133
Toch bleef ‘de Palestijnse factor’ politiek aanwezig op de Oostoever.134 Bovenop bestaande ontwikkelingen werden begin jaren ’90, in de nasleep van kortstondige Iraakse bezetting van Koeweit, zo’n 250,000 veelal Palestijns-Jordaniërs uit de Golf gedwongen terug te keren naar Jordanië. Dat drukte zwaar op de werkgelegenheid, prijzen en
staatsvoorzieningen.135 Kort daarna creëerden de Oslo-akkoorden tussen Israël en de PLO ruimte voor een Jordaans-Israëlisch vredesverdrag, dat in 1994 werd gesloten.136
127 Ibidem, p. 174-175. 128 Ibidem, p. 176-177. 129 Ibidem, p. 182-185. 130 Ibidem, p. 185-187. 131 Ibidem, p. 169 en 265-266. 132 Ibidem, p. 210. 133
Human Rights Watch (2010), p. 2 en p. 9-10.
134
Abu-Odeh (1999), p. 255-256.
135 Ibidem, p. 233, en Human Rights Watch (2010), 10. 136
31
Die nieuwe vluchtelingenstromen, een opkomend Transjordaans nationalisme en de verwachting van een toekomstige Palestijnse staat, die plotseling dichtbij leek, drukten hun stempel op het maatschappelijk debat (zoals hoofdstukken drie en vier laten zien). De volgende paragraaf gaat specifiek in op de effecten van deze geschiedenis op burgerschap en staatloosheid onder de Palestijns-Jordaanse bevolkingsmeerderheid.137
2.2 Burgerschap en staatloosheid onder Palestijns-Jordaniërs, 1948-heden
Het hoofdthema van deze scriptie is staatloosheid, in al haar gradaties binnen de jure en de
facto staatloosheid. Noodzakelijke voorwaarde voor staatloosheid is de mogelijkheid tot
burgerschap en burgerschapsrechten. Deze paragraaf behandelt daarom wettelijk, politiek, sociaal-economisch en cultureel burgerschap van 1948 tot nu, met speciale aandacht voor de afwezigheid van rechten, en gaat ten slotte in op de rol van willekeur daarbinnen, waarmee Human Rights Watch haar rapport in 2010 afsloot.
2.2.1 Wettelijk burgerschap
De ontwikkeling van wettelijk burgerschap – de basale, maar belangrijke administratieve erkenning van ‘burger zijn’ van een land – volgt een aantal historische mijlpalen: de eenwording in 1950, de Westoeverbezetting van 1967, fakk al-irtibÁṭ in 1988 en sindsdien een toenemend aantal gevallen waarin Palestijns-Jordaniërs plotseling het burgerschap werd ontnomen. Ook vluchtelingenstromen uit Gaza, Koeweiten recenter Syrië veroorzaakten verschuivingen.
In 1950 was Jordanië de enige Arabische staat die een deel van Palestina inlijfde en al haar inwoners én vluchtelingen volwaardig burgerschap verleende.138 Dat laatste moest vooral de annexatie legitimeren en toegang verschaffen tot Palestijns economisch kapitaal, stelt Laurie Brand.139 De nieuwe bevolkingsgroep – Palestijns-Jordaniërs – was daarmee hoe
137
Ibidem, p. 1.
138 Abu-Odeh (1999), p. 62, en Human Rights Watch (2010), p. 9. 139
32
dan ook een stuk beter af dan Palestijnse vluchtelingen elders, die vrijwel allen automatisch staatloos werden.140
Aan die situatie veranderde de Westoeverbezetting van 1967 niets: zelfs de
Jordaanse wet bleef er van kracht.141 De oorlog resulteerde wel in een eerste groep staatloze Palestijnen in Jordanië, namelijk zo’n 120,000 mensen uit Gaza die vluchtten voor de
plaatselijke Israëlische bezetting. Burgerschap kregen ze niet, slechts een status als “legal foreign resident”.142 Ze waren immers nooit Jordaans staatsburger geweest, redeneerde de staat. Bijna vijftig jaar later is daarin nog niets veranderd.143
In 1967 kende Israël daarnaast verblijfsvergunningen toe aan op dat moment aanwezige Westoever-bewoners.144 Tien jaar later introduceerde Jordanië twee soorten reisdocumenten: gele voor Palestijnse Jordaniërs op de Oostoever, groene voor inwoners van de Westoever. Oorspronkelijk bedoeld als praktische maatregel, creëerde het systeem algauw drie soorten Jordaanse burgers, omdat groene reiskaarthouders vaak hun
verblijfsrecht op de Oostoever verloren. Ook worden tegenwoordig de Israëlische
verblijfsvergunningen of gekleurde reiskaarten – beide bewijs van een Palestijnse afkomst145 – soms als ‘reden’ voor het ontnemen van burgerschap aangevoerd.146
Het koninklijke besluit tot ‘loskoppeling’ van de Westoever in 1988 maakte Westoever-Palestijnen in één klap staatloos, ondanks hun tweejarige – en vanaf 1995
vijfjarige – Jordaanse ‘paspoorten’.147 Die verschaffen verblijfsrecht noch burgerrechten, dus fungeren slechts als reis- en identiteitskaart. Hetzelfde geldt voor de ‘paspoorten’ van de Palestijnse Autoriteit, dat als niet-zelfstandige staat geen burgerschap kan uitgeven, noch de bijbehorende rechten kan garanderen.148 Palestijns-Jordaniërs op de Oostoever hadden niets te vrezen, verklaarde koning Husayn in 1988 in antwoord op Transjordaans-nationalistische tendensen. Met volledige burgerrechten, net als elke Jordaniër, waren zij “an integral part of
140
Ibidem, p. 8
141 Human Rights Watch (2010), p. 2. 142
Vicente Pérez (2011), p. 1031.
143
Ibidem, p. 1031.
144 Human Rights Watch, p. 9. 145
Ibidem, p. 34.
146
Ibidem, p. 2.
147 Davis (2000), p. 54, en Human Rights Watch (2010), p. 10. 148
33
the Jordanian state. They belong to it, they live on its territory, and they participate in its life and all its activities”.149
Die geruststelling zou niet volstaan. Sinds 1988, “and especially over the past few years, the Jordanian government has been arbitrarily and without notice withdrawing Jordanian nationality from [Palestinian-Jordanians], making them stateless”, constateerde Human Rights Watch in 2010.150 De organisatie stuitte via interviews en in de media op duizenden gevallen waarbij ‘nationale nummers’, het bewijs van burgerschap, illegaal zijn ingetrokken; vaak ook die van iemands (soms meerderjarige) kinderen.151 Dat resulteert in de vreemde situatie, stelt Shaul Gabbay, dat houders van een Jordaans paspoort zonder nationaal nummer minder rechten hebben dan houders van een Jordaanse identiteitskaart, dat wel een nationaal nummer verschaft.152
Honderdduizenden Palestijns-Jordaniërs staan nog op de wachtlijst voor controle. Nog veel meer dreigt hetzelfde lot, omdat dezelfde onduidelijke redenen van annulering ook voor hen gelden: problemen met het verlengen van een Israëlische
Westoever-verblijfsvergunning, (tijdelijk) verblijf buiten Jordanië, of registratiefouten.153 Geïnformeerd over het besluit wordt men niet, dus komen inwoners er per toeval achter, waarbij een uitleg vaak ontbreekt.154 De mogelijkheden voor protest, onder meer door media-aandacht, worden besproken in 2.3.
2.2.2 Politiek burgerschap
2.2.2.1 Passief burgerschap onder Palestijns-Jordaniërs, 1950-1970
Het toekennen van volwaardig burgerschap in 1950 verschafte stemrecht aan alle nieuwe Palestijns-Jordaniërs, mits volwassen, en verdeelde de parlementszetels en kabinetsposten vrijwel gelijk over Oost- en Westoever.155 Echter, in de praktijk onthield een
149
Abu-Odeh (1999), p. 227.
150
Human Rights Watch (2010), p. 1.
151 Ibidem, p. 1-2 en p. 5. 152 Gabbay (2014), p. 113. 153 Ibidem, p. 26. 154 Ibidem, p. 3. 155 Abu-Odeh (1999), p. 49.
34
eigendomscriterium vluchtelingenkampbewoners hun stemrecht, tot een wetswijziging in 1986 die voorwaarde schrapte.156
Koning Talal en zijn opvolger Husayn kozen aanvankelijk voor een liberale koers en grondwetswijzigingen “[that] recognized the basic freedoms of speech, press and assembly” en politieke verantwoording, ook om de politiek bewuste Palestijnen tegemoet te komen.157 Vrij snel daarna positioneerden zij zich als neutraal boven de verschillende stromingen.158 Dat veranderde na de aanstelling van premier Sulayman al-Nabulsi, wiens Nasseristische, anti-westerse en censuurloze koers populair was, zeker onder Palestijns-Jordaniërs, maar van Hashemitische huize algauw beantwoord werd met repressie. In twee weken tijd werd de voortschrijdende democratisering ongedaan gemaakt door oplopende spanningen tussen volk en koning, een noodwetgeving, een verbod op politieke partijen (dat tot 1992 van kracht bleef), militaire rechtbanken, politieke processen en censuur.159 De
veiligheidscontroles en blokkades van reisvisa raakten Palestijns-Jordaanse politici
disproportioneel hard.160Vanaf toen bestonden politieke rechten weer bij de gratie van de koning, ook voor het parlement en de oppositie.161
2.2.2.2 Actief burgerschap onder Palestijns-Jordaniërs, 1950-1970
Afkomstig uit een relatief sterke democratische cultuur, “Palestinians of all political stripes ran in the first parliamentary elections. [They] thought it would be better for their cause if they participated actively in the political life of Jordan”.162 Ze waren grotendeels vóór eenwording, ook later en ondanks grote, hoorbare frustraties, want Jordanië bood hen bescherming.163 Op de Westoever eiste men weliswaar gelijkwaardigheid en protesteerde tegen (arbeids)discriminatie, maar accepteerde de Jordaanse wetten, samenleving en instituten.164 Een alternatief leiderschap bleef uit, vanwege de minieme overlevingskansen
156 Brand (1988), p. 12. 157 Abu-Odeh (1999), p. 61-62 en p. 69-71. 158 Ibidem, p. 75. 159 Ibidem, p. 204-5. 160 Ibidem, p. 83-84. 161 Ibidem, p. 77-81. 162 Ibidem, p. 51. 163 Ibidem, p. 58. 164 Ibidem, p. 60 en 112.
