42 Hoofdstuk 19, Parfit 1984.
3. Toekomstige generaties en het recht
3.3 De zaak Urgenda
In de zaak Urgenda werd voor het eerst een staat aangesproken op het veronachtzamen van klimaatbeleid. Dit gebeurde in Urgenda tot drie keer toe: in eerste aanleg, in hoger beroep en in cassatie. Hoewel de uitkomst steeds hetzelfde was - de Nederlandse Staat werd verplicht tot het nemen van meer mitigatiemaatregelen -, was de weg daarnaartoe verschillend. De Rechtbank stelde dat de Staat in strijd handelde met haar zorgplicht; het Hof (de rechter in hoger beroep) stelde dat de Staat inbreuk maakte op het recht op leven (Artikel 2 EVRM) en het recht op familieleven (Artikel 8 EVRM) door niet afdoende inspanningen te verrichten om deze rechten te beschermen.75
In het Klimaatakkoord verbond de Nederlandse staat zich eraan om in 2030 een emissiereductie van 49% te hebben gerealiseerd. Dit doel vloeide voort uit het Parijsakkoord dat in 2015 werd gesloten tijdens de VN-klimaatconferentie. Bij wijze van tussenliggend doel zou in 2020 een reductie tussen de 25% en 40% moeten worden behaald. Dit tussenliggende doel vormde het twistpunt in de Urgenda- zaak.
Urgenda is een organisatie voor innovatie en duurzaamheid die in 2007 werd opgericht door het Dutch Research Institute for Transitions.76 In haar statuten is vastgelegd dat onder de doelstelling van het streven naar een duurzame samenleving ‘ook [het behartigen van] de (collectieve) belangen van huidige en toekomstige generaties waaraan zij stem geeft, waarvoor zij wil opkomen en die zij daarom de hare mag noemen’ valt. In 2013 spande Urgenda een rechtszaak aan tegen de staat. Urgenda’s aanklacht was dat de staat in haar klimaatbeleid tekortschiet door te weinig mitigatiemaatregelen te treffen om de beoogde tussendoelstelling te behalen. Daarmee worden de rechten van huidige en toekomstige generaties geschonden omdat het aan de staat is om deze te beschermen tegen de schadelijke gevolgen van klimaatverandering. In de dagvaarding schreef Urgenda:
‘Uitstel van emissiereducties komt slechts de huidige generatie ten goede maar betekent wel dat toekomstige generaties het vierdubbele zullen moeten betalen. Urgenda c.s. menen dat de Staat – en met name Urgenda meent dat het begrip “duurzaamheid” verplicht tot solidariteit tussen de verschillende generaties – niet slechts het belang van de huidige generatie Nederlanders mag dienen maar ook het belang van toekomstige generaties moet dienen. De Staat kan niet stilzitten, en als het gaat om de belangen van de volgende generatie volstaan met “après nous le déluge”.77
De Urgenda-zaak is tot aan de hoogste rechter gekomen. Zowel de Rechtbank als het gerechtshof stelden Urgenda in het gelijk en verplichtten de Staat tot het nemen van meer mitigatiemaatregelen; de Hoge
75 De Hoge Raad hield het oordeel van het Hof in stand.
76 De naam Urgenda is een samentrekking van ‘urgente agenda’, https://www.urgenda.nl/over-urgenda/missie-en-werkwijze/
[voor het laatst geraadpleegd op 25 januari 2020].
Raad hield de uitspraak van het Hof in stand. De Rechtbank en het Hof motiveerden hun oordeel verschillend.
3.3.1 De Rechtbank: Expliciet over toekomstige generaties; strijd met de zorgplicht
De Staat verweerde zich tegen de aanklacht van Urgenda en ging daarbij onder andere in op de belangen die Urgenda meent te representeren. De Staat was met name kritisch over Urgenda als behartiger van de belangen van toekomstige generaties Nederlanders en mensen buiten Nederland: deze belangen waren in de ogen van de Staat niet afgebakend en onvoldoende concreet. De rechter zou daarom niet ontvankelijk zijn om te oordelen in deze kwestie.78 In de uitspraak gaat de rechter in op deze bezwaren van de staat. De Rechtbank wees erop dat het niet noodzakelijk is dat de groep wiens belangen een stichting behartigt ‘aanwijsbaar’ is en stelde dat Urgenda wel degelijk in staat was om op te komen voor huidige en toekomstige generaties Nederlanders en huidige en toekomstige generaties in het buitenland.79
De inhoudelijke aanklacht grondde Urgenda in de ongeschreven zorgvuldigheidsnorm en in Artikelen 2 en 8 van het EVRM - respectievelijk het recht op leven en het recht op familieleven. De Rechtbank onthield zich van een beoordeling van een eventuele inbreuk op de rechten uit het EVRM omdat zij oordeelt dat Urgenda, als rechtspersoon, niet kwalificeert als ‘direct of indirect slachtoffer’ en zich daarom niet rechtstreeks op deze artikelen kan beroepen.80
De rechter stelde Urgenda in het gelijk wat betreft haar aanklacht dat de Staat in strijd handelt met de ongeschreven zorgvuldigheidsnorm – de op de Staat rustende zorgplicht. De daarbij horende vraag die in de meeste gevallen achteraf beantwoord wordt, is of in een specifieke situatie op basis van de toen beschikbare kennis op een zorgvuldige wijze is gehandeld. 81 Wat zijn de risico’s van het handelen en was de actor hiervan op de hoogte? Is het nemen van maatregelen die het mogelijke gevaar zouden afwenden belastend? Wat is de ernst van de gevolgen die mogelijkerwijs intreden? De antwoorden op deze vragen vormen communicerende vaten en lopen uit in de vaststelling dat de actor ofwel afdoende zijn zorgplicht heeft vervuld, ofwel daarin heeft tekortgeschoten. In de Urgenda-zaak beantwoordde de rechter deze vraag vooraf: handelt de Staat op dit moment zorgvuldig?82 De rechter verwees naar de bevindingen van het IPCC en oordeelde dat op basis van de beschikbare inschatting van risico’s die kleven aan het niet behalen van de doelstelling en van de mate van bezwaarlijkheid van de te nemen maatregelen ‘op de Staat een zorgplicht rust om mitigatiemaatregelen te treffen.’83
78 Rb. Urgenda 2015, rechtsoverwegingen 4.5-4.7. 79 Rb. Urgenda 2015, rechtsoverwegingen 4.6-4.8 80 Rb. Urgenda 2015, rechtsoverweging 4.45.
81 De criteria die in overweging moeten worden genomen bij de vaststelling van de mate van zorgvuldigheid zijn afkomstig
uit het bekende Kelderluik-arrest van de Hoge Raad uit 1965.
82 Opmerking verdient dat ondanks dat de rechter zaken met betrekking tot (het tekortschieten in) de zorgplicht veelal
achteraf beantwoordt, de vraag die zij daarbij dient te beantwoorden betrekking heeft op het gelopen risico. De rechter verplaatst zich aldus altijd (ook in gevallen waarbij de schade reeds geleden is) in de situatie voorafgaande aan het moment van intreden van de schade.
Tegen de uitspraak tekende de Staat hoger beroep aan. De Staat betwistte de motivering van de rechter en wees erop dat er ‘veel wetenschappelijke onzekerheden zijn wat betreft de ernst van de situatie en de mogelijke oplossingen’.84 Deze onzekerheden belemmeren de vaststelling van een causaal verband tussen enerzijds de geschetste situatie en anderzijds de verplichting die de rechter formuleerde aan de Staat om meer mitigatiemaatregelen te treffen.85 Door deze verplichting op te leggen overschreed de rechter volgens de Staat de grenzen van de beleidsvrijheid van de regering. De Staat zag hierin een gevaar voor de Trias Politica. De zaak werd voorgelegd aan het Hof, dat Urgenda opnieuw in het gelijk stelde.
3.3.2 Gerechtshof: Gereserveerd over toekomstige generaties; inbreuk op recht
Overeenkomstig met de Rechtbank stelt het Hof Urgenda in het gelijk. De redenatie die daaraan ten grondslag ligt, verschilt echter. De rechter in hoger beroep oordeelde, anders dan de rechter in eerste aanleg, dat Urgenda zich wel degelijk kon beroepen op het EVRM.86 Opvallend is bovendien dat de rechter in hoger beroep zich gereserveerder uitlaat over toekomstige generaties dan de Rechtbank. Het Hof oordeelt dat omdat Urgenda ook opkomt voor de belangen van huidige generaties Nederlanders, het ‘niet hoeft in te gaan’ op de vraag of Urgenda kan opkomen voor toekomstige generaties:
‘Bij deze grief heeft de Staat geen belang, aangezien de vordering van Urgenda ook reeds toewijsbaar is voor zover Urgenda opkomt voor de belangen van de huidige generatie Nederlanders, respectievelijk personen die onderworpen zijn aan de rechtsmacht van de Staat in de zin van artikel 1 EVRM.’87
Het Hof gaat anders dan de Rechtbank wel over tot een toetsing aan het EVRM, en in die zin een stap verder. Er is meerdere jurisprudentie waarbij Artikelen 2 en 8 van het EVRM gezamenlijk zijn ingezet om omgevings- of milieugerelateerde kwesties bij de rechter aan te kaarten. Telkens wordt daarbij benadrukt dat de omgeving niet in algemene zin wordt beschermd door deze artikelen. Slechts wanneer dergelijke kwesties ertoe leiden dat het recht op leven en/of het recht op familieleven bekneld raken, is er aanleiding om een schending van recht vast te stellen. Het EVRM biedt aldus (alleen) indirect een manier om milieukwesties juridisch te evalueren.88
Het recht op leven en het recht op familieleven drukken in de eerste plaats negatieve verplichtingen uit: de staat mag zich niet mengen in het recht op leven (door het leven van een individu in gevaar te brengen) of het familieleven (door het privéleven niet te respecteren). Tegelijkertijd vloeien er ook
84 Gh. Urgenda 2018, rechtsoverweging 30. 85 Gh. Urgenda 2018, rechtsoverweging 64.
86 De drempel van ‘direct of indirect slachtoffer’ waarop de Rechtbank zich beriep, heeft volgens het Hof slechts betekenis in
kwesties die aan het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) voorgelegd worden; nu het hier om Nederlandse rechters gaat, kan Urgenda zich wel degelijk beroepen op het EVRM.
87 Gh. Urgenda 2018, rechtsoverweging 37.
88 ‘In the context of the environment, Article 2 has been applied where certain activities endangering the environment are so
dangerous that they also endanger human life, Council of Europe 2012, p. 20.’ ‘For an issue to arise under Article 8, the environmental factors must directly and seriously affect private and family life or the home, Council of Europe 2012, p. 35.’
positieve verplichtingen voort uit deze rechten: de staat moet zich inspannen om het recht op leven te beschermen, bijvoorbeeld door maatregelen te nemen wanneer iemand bedreigd wordt. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) heeft in uitspraken positieve verplichtingen geformuleerd die voortvloeien uit het recht op familieleven en verband houden met milieukwesties:
‘The Court has found that the positive obligation on States may apply in the context of dangerous activities, such as nuclear tests, the operation of chemicalfactories with toxic emissions or waste-collection sites, whether carried out by public authorities themselves or by private companies. In general, the extent of the obligations of public authorities depends on factors such as the harmfulness of the dangerous activities and the foreseeability of the risks to life.’89
Positieve verplichtingen dienen ‘ter voorkoming van een toekomstige aantasting’ van de belangen die beschermd worden door de grondrechten.90 Het is dus wel degelijk mogelijk om van een inbreuk op een recht te spreken voordat er werkelijke schade geleden is.
Het Hof legt in de Urgenda-zaak Artikel 8 zo uit dat ‘wanneer de overheid weet dat er sprake is van een reëel en onmiddellijk dreigend gevaar, de Staat preventieve maatregelen [moet] nemen om de aantasting zoveel mogelijk te voorkomen’91 Mede gezien het feit dat inspanningen om de reeds ontstane achterstand in te halen uitblijven,92oordeelt het Hof dat de Staat tekortschiet in het nemen van haar verantwoordelijkheid om een ‘gevaarlijke klimaatverandering’ te voorkomen.93 Door haar tekortschietende handelswijze, maakt de Staat inbreuk op recht. De grief dat de rechter de Trias Politica in gevaar brengt door zich te bemoeien met beleid, verwerpt de rechter daarom: haar taak is om vast te stellen of een inbreuk op een recht heeft plaatsgevonden, en dat is het geval. Het Hof komt tot de slotsom dat de Staat meer mitigatiemaatregelen moet nemen.
In de afgelopen jaren werd de rechters in de Urgenda-uitspraken activisme verweten: zij zouden hun boekje te buiten zijn gegaan door zich in politiek beleid te mengen. In december 2019 oordeelde de Hoge Raad dat de uitspraak van het Gerechtshof in stand kan blijven: er is niet gebleken dat de uitspraak van het Gerechtshof de beleidsvrijheid van de Staat onrechtmatig beperkt.94 De discussie blijft echter ook na de uitspraak van de Hoge Raad levendig gevoerd worden.95