Vervolgens komt een aantal gemeenschappelijke huisvestingsproblemen die in Etnische minderheden gesignaleerd werden, aan de orde, gevolgd door een paragraaf over het tijdelijkheidsdenken. Het gedeelte dat daar op volgt, geeft enkele concrete gegevens over de woonsituatie van etnische minderheden in vergelijking met de Nederlandse bevolking, ten tijde van de aanvang van het minderhedenbeleid. Ze worden afgezet tegen kenmerken van de woningmarkt. Tot het begin van de jaren tachtig werd de woonsituatie van etnische minderheden niet systematisch gedocu-menteerd; veel gegevens zijn dan ook niet voorhanden. Sindsdien geven de perio-dieke Woningbehoefteonderzoeken van het CBS inzicht in hun woonsituatie.
Daarna laat een paragraaf over de Minderhedennota en huisvesting zien waar-uit de voornemens van de regering bestonden. Tot slot volgt een gedeelte over de betekenis van het minderhedenbeleid, mede in relatie tot het kader van in- en uit-sluitingsprocessen.
6.2 Vervolg van het wonen van Indische Nederlanders en Moluk-kers en huisvestingsmaatregelen vóór de invoering van het min-derhedenbeleid
Bekende maatregelen die genomen werden voor de Indische Nederlanders en ge-repatrieerden die niet zelf in hun huisvesting konden voorzien, waren het voor deze groep toepasselijk verklaren van de hiervoor al genoemde RVK (Regeling Rijksvoorkeurswoningen) en de Wet Huisvesting Gerepatrieerden. De RVK res-sorteerde aanvankelijk onder Binnenlandse Zaken, maar vanaf 1952 had het minis-terie van VRO de administratieve uitvoering van deze regeling. Relevant is het ge-geven dat vanaf 1952 bij het ministerie van Maatschappelijk Werk, later CRM en haar opvolgers, de verantwoordelijkheid lag voor de huisvesting via deze regeling van daarvoor aangewezen groepen, aanvankelijk dus de Indische Nederlanders en gerepatrieerden.2
De woningtoewijzing verliep meestal via de zogenaamde contactambtenaren die verbonden waren aan de Districtskantoren voor de gerepatrieerdenzorg. Zij bezochten gezinnen in contractpensions en stelden rapporten op over hun woon-en leefomstandighedwoon-en.3Op grond daarvan volgde een beoordeling door de Dis-trictshuisvestingscommissie. Deze hield daarbij rekening met godsdienstige ge-zindte, gezinsgrootte, afstand tot werk – een adviseur van het Rijksarbeidsbureau was betrokken – en school, en deed dan een voordracht voor een bepaalde woning in een gemeente. Maatschappelijk werksters of inspectrices van
woningbouwver-2. Zie onder meer de circulaire van de staatssecretaris van VROM dd. 20 december 1988: MG 88-55 en brief CRM 18 juni 1982 in Archief VROM, DBCF/AMBA, inv.nr. 439.
3. Zie Ellemers en Vaillant, Indische Nederlanders, p. 60-63, op basis van Wassenaar-Jellesma, Van Oost naar West, zie daar ook p. 155-165. Nederland werd in drie districten verdeeld; voor elk
was er een districtskantoor.
enigingen en -stichtingen in de betrokken gemeente, beoordeelden vervolgens de woon- en leefgewoonten – ‘niet te talrijk voor het huis, dat voor hen bestemd is, niet te slordig’ – en als die werden goedgekeurd werd de woning definitief toege-wezen.4Vrijwel alle door de overheid geholpen gezinnen kwamen op deze manier aan onderdak. Ook degenen die in eerste instantie zelfstandig huisvesting vonden, hadden met een zogenaamde TA-verklaring (een verklaring van tijdelijke afwezig-heid uit het contractpension) recht op een woning uit de 5%-regeling. Zowel de toewijzingen van de Districtshuisvestingcommissie als de TA-verklaringen waren gekoppeld aan gespreide vestiging in Nederland.5
De meeste nieuwkomers uit het voormalig Nederlands-Indië hadden een voorkeur voor het Westen van het land, maar velen kwamen in andere regio’s te-recht. In de jaren zestig werd het stringente spreidingsbeleid geleidelijk soepeler. Volgens het al eerder genoemde CCKP vormden onvoldoende begrip voor de ge-repatrieerden en gebrekkige toepassing van de gemeentelijke steunverlening in met name kleinere gemeenten, de aanleiding tot deze beleidswijziging.6
In de loop van de jaren vijftig werd duidelijk dat er vooralsnog geen sprake was van terugkeer van de Molukkers. Hun huisvesting bleek problematisch; de bouwkun-dige staat, bevolkingsdichtheid en afgezonderde ligging van de woonoorden maakten voortzetting van het verblijf ongewenst. Het inzicht groeide dat definitie-ve huisdefinitie-vesting nodig was.7 Begin 1959 bracht de Commissie Verwey-Jonker, die door de regering om advies was gevraagd, rapport uit met de huisvestingsaanbeve-ling: ‘De huisvesting in de woonoorden staat op een te laag peil. Individuele huis-vesting in woningen tussen de Nederlandse bevolking kan voor de grote meerder-heid echter vooralsnog niet worden aangeraden. De commissie beveelt – bij wijze van proef – de inrichting van open woonwijken aan.’ Verwey-Jonker: ‘Dat wilden ze zelf! We hebben met veel van die mensen gesproken, maar ze wilden allemaal bij elkaar blijven.’8De aanbeveling van de open woonwijken werd overgenomen.
4. Citaat bij Wassenaar-Jellesma, Van Oost naar West, p. 160.
5. Niet alle woningen waarin repatrianten terechtkwamen waren nieuwbouwwoningen, ook woningen waar eerder gerepatrieerden woonden die vervolgens naar Noord-Amerika waren geë-migreerd, kwamen vrij.
6. Ellemers en Vaillant, Indische Nederlanders, p. 62 op basis van het CCKP-rapport Verslag over de jaren 1960-1961-1962, (’s-Gravenhage 1964) p. 66.
7. Tuynman-Kret, Molukkers van huis uit, p. 52.
8. Over de commissie zie onder meer T.V.M. Pels, Molukkers in Nederland. Het overheidsbeleid 1961-1978, (Amsterdam 1979), 42-48, waaruit de citaten zijn overgenomen, behalve het commentaar
van Verwey-Jonker dat ze gaf in een persoonlijk gesprek. (20 april 1993). Pels, Molukkers in Neder-land, p. 45. Een uitzondering op de overplaatsing naar woonwijken vormde de gemeente Woerden
die Molukse gezinnen na de woonoordperiode (tot 1966) gespreid huisvestte, daar waar toevallig woningen beschikbaar kwamen. Zie Nico van Wijk, ‘Ambon of Belanda?’ Een studie over Molukkers
in Woerden waar Molukkers na opheffing van de plaatselijke kampen verspreid zijn gehuisvest,
(Lei-den 1985), p. 79, 80.
Het Commissariaat voor Ambonezenzorg (CAZ) van Maatschappelijk Werk speelde ook in de overgang naar woonwijken een belangrijke rol. Deze organisatie nam het initiatief tot de bouw van de zogenaamde Domeinwoningen: eigendom en beheer berustten bij de Dienst der Domeinen, terwijl het onderhoud in handen was van de Rijksgebouwendienst.
De overgang naar woonwijken werd een langdurig en pijnlijk proces. De rege-ringsnota De problematiek van de Molukse minderheid in Nederland uit 1978 con-stateerde:
Voor vele Molukkers was de overgang van de betrekkelijke geborgenheid van een woonoord – voor de ouderen hunner een vertrouwde voortzetting van het leven in de KNIL-kazernes – naar een permanente woonwijk een mentaal moeilijk te nemen stap, die én het definitieve verlies van de militaire status én het wijkend perspectief van een spoedige terugkeer naar Indonesië belichaamde. Soms kon eerst na langdu-rige onderhandelingen en niet zonder conflicten (…) de ontruiming van een woon-oord worden bewerkstelligd.9
Uit dit citaat blijkt de symbolische betekenis van de woonoorden; daarin kwamen de aanleiding tot hun komst, het ontslag en het RMS-ideaal samen.
De herhuisvesting, de overgang van woonoorden naar woonwijken die ruim twintig jaar duurde, werd verder vertraagd. De bouwkosten stegen in de jaren zestig snel. Door de toegenomen radicalisering onder Molukse jongeren in de jaren zeven-tig voelden gemeenten ook weinig voor Molukse woonwijken. Bovendien werd be-weerd dat er geen geld beschikbaar was, maar ook dat Molukkers niet welkom wa-ren, omdat er nog steeds woningnood heerste en de eigen burgers voorgingen.10De woonwijken werden meestal gebouwd in de nabijheid van de vroegere woonoorden en vormden een afgezonderd deel in een dorp of stad, doorgaans gemeenten met minder dan 50.000 inwoners. Ze hadden eigen instituties zoals een kerk, wijkraad en soms een sociaal-culturele instelling. Opvallend was dat de bewoners in de wijken zich er totaal niet van bewust waren dat ze wat betreft de hoogte van de huren en kwaliteit van de woning ten opzichte van een groot deel van de Nederlandse bevol-king een bevoorrechte positie hadden ingenomen.11Niet iedereen verhuisde mee naar de woonwijken, sommigen, vooral de jongeren, kozen voor huisvesting tussen de overige bevolking. Een indicatie van de manier waarop de Molukkers woonden – niet meer dan dat, omdat de gegevens ter discussie stonden – gaven cijfers uit 1978: 75% zou toen in woonwijken bijeen wonen, 3% in nog woonoorden en de overige 22% ‘verspreid’. Concentratie van Molukkers in grote steden kwam niet voor.12
De woonpositie van de Molukkers bleek gunstig in vergelijking met
Neder-9. De problematiek van de Molukse minderheid in Nederland, p. 14.
10. Interview S. Turk met dhr. R., 1995.
11. Van Amersfoort, Immigratie en minderheidsvorming, p. 129.
12. Etnische minderheden, p. XI. Penninx wees erop dat de cijfers met grote omzichtigheid moes-ten worden gehanteerd. Volgens sommige deskundigen was het gespreid wonen sterk toegenomen.
landers en zeker in vergelijking met andere allochtonen. Demografische gegevens wezen echter op een snelle groei van de groep en het beleid werd opnieuw overwo-gen: uitbreiding van bestaande woonwijken of bouw van nieuwe woonwijken? In de regeringsnota van 1978 werd voor geen van beide, maar in feite voor individue-le huisvesting gekozen: ‘De hier voorgestelde beindividue-leidsombuiging zal moeten uitlo-pen op een gelijkstelling van Molukkers en andere groeuitlo-pen burgers in het huisves-tingsbeleid.’ Dit was een duidelijke koerswijziging. Wel zou de gelijkstelling gelei-delijk moeten plaatsvinden en er bleven mogelijkheden voor Molukkers om in elkaars nabijheid woonruimte te krijgen.13In de nota werden verder plannen tot verbetering van de huisvestingsproblematiek genoemd, waaronder de overdracht van rijkswoningen aan gemeenten en woningcorporaties. Een specifieke maatregel werd aangekondigd: toepassing van de RVK. Vanaf die tijd kwam de 5%-regeling ook aan Molukkers ten goede.14Bovendien raakte VRO na 1978 meer bij de Moluk-se huisvesting betrokken; in de nota was gesteld dat het voornemen bestond om de taken ten aanzien van de Molukkers, tot dan toe gecoördineerd door CRM, volle-dig te laten overnemen door de andere departementen. Daarmee werd het einde van de uitzonderingspositie onderstreept.15
VRO kondigde alle gemeenten met Molukse ingezetenen en de woningcorpo-raties ter plaatse een spoedige overdracht van de Domeinwoningen aan. CRM coördineerde dit proces en VRO had de huisvesting als taak. VRO zegde toe de over te dragen woningen in goede staat te laten brengen, stelde mede de over-drachtsprijs vast, financierde en subsidieerde. De overdracht zou een zeer langdu-rig verloop krijgen, mede door inspraakprocedures. Nog in het Jaaroverzicht Min-derhedenbeleid 1994 werd melding gemaakt van overdracht van Domeinwonin-gen.16Uiteindelijk verschoof de verantwoordelijkheid voor de huisvesting volledig naar het lokale niveau.
Zeker bij de eerste opvang, maar ook in het vervolg van de woongeschiedenis van de Molukkers wordt zichtbaar dat voor deze groep in bijzondere mate geldt dat de huisvesting zeer positietoewijzend van aard was en hun levensomstandigheden
13. Problematiek van de Molukkers in Nederland, p. 42, 43 en Etnische Minderheden, p. 34, 35. 14. De aanmeldingsprocedure voor een voorkeurswoning verliep als volgt: de Directie Welzijn Minderheden (CRM) kreeg van VRO een kopie van de brief, waarin een gemeente werd meedeeld hoeveel Rijksvoorkeurswoningen bestemd waren voor de door de Directie aan te wijzen ge-gadigden. Brief CRM 18 juni 1982 in Archief VROM, DBCF/AMBA 439.
15. Voor deze alinea zie Tuynman-Kret, Molukkers van huis uit, passim, daar ook de citaten uit de
regeringsnota. Overigens bleef de overdracht van de rijkswoningen wel een coördinerende taak van CRM. Verder werd een interdepartementale commissie ingesteld (De Commissie Molukkers). Ge-leidelijk aan verschoof de coördinatie van het Molukkersbeleid naar Binnenlandse Zaken en werd, zie Minderhedennota, in het minderbeleid opgenomen. Het einde aan de uitzonderingspositie
wil-de dus niet zeggen dat wil-deze groep geen doelgroep van het minwil-derhewil-denbeleid zou worwil-den en dat er geen specifieke maatregelen zouden komen. In de regeringsnota werd wellicht een einde aan de pe-riode van collectieve huisvesting etc. bedoeld.
16. Jaaroverzicht Minderhedenbeleid, Tweede Kamer, vergaderjaar 1993-1994, 23 049, p. 55.
bepaalde.17De specifieke aanleiding tot hun komst: het conflict met de Nederlandse overheid en de verplichtingen die hieruit volgens de Molukkers voor de overheid voortvloeiden, de collectieve opvang en huisvesting, en de langdurige isolering van de omringende samenleving, hebben hun invloed decennialang doen gelden.
6.3 Woonvervolg van Surinamers en Antillianen/Arubanen en huis-vestingsmaatregelen vóór de invoering van het minderhedenbe-leid
Na eerste opvang, vaak bij familie of vrienden, zochten de Surinamers verder naar huisvesting in een tijd waarin nog steeds grote woningnood heerste. Dat bleek geen eenvoudige opgave. Mevrouw B., een ‘vroege’ Surinaamse immigrante, verbleef drie maanden op het eerste adres in Nederland, maar daarna:
En toen ben ik, ik wist geen raad, toen ben ik naar het Surinaamse ...zaakgelastigde heette het toentertijd of ambassadeur. En toevallig was mijn oom daar, die was zaak-gelastigde. Toen zijn we bij hem langsgegaan en zeiden we: “We houden het niet uit, wat moeten we doen?” Hij zei: “Ja, jullie hadden moeten weten dat er hier geen hui-zen zijn.” Ik zeg: “ja goh, we hebben werk, en een huis zouden we toch moeten krij-gen.” Dat idee had je, als je werkt dan moet je ook een huis hebben.
Via de oom kreeg de familie B. de mogelijkheid een huis in huurkoop te kopen. Volgens mevrouw B. werden zij anders behandeld dan Nederlanders: ‘...want ze [de Surinamers] konden niet te huur krijgen, omdat ze teveel kinderen hadden en ze waren anders en zo, dus je kon niet huren en wat overbleef was kopen.’18 Me-vrouw B. kwam, net als veel andere Surinamers, ook na opvang verder met hulp van eigen contacten. Aangekomen in 1964, voor de sterk toenemende migratie, en met een oom als zaakgelastigde was zij niet ‘de gemiddelde Surinaamse immi-grant’. Toch was het voor haar toen al moeilijk om woonruimte te krijgen.
De problemen namen in de jaren zeventig toe, toen de Surinamers in relatief korte tijd in grote aantallen naar Nederland trokken. De woningmarkt bleek wei-nig toegankelijk. Ze kwamen vooral in particuliere huurwoningen terecht, vaak in oude stadswijken, maar ook, zoals eerder al aangegeven, in nieuwbouwwijken, met woningen van corporaties, die door de autochtone bevolking niet gewenst wa-ren, zoals de Bijlmermeer in Amsterdam.
17. Zie ook Van Praag, ‘Huisvesting’, p. 305, 306. 18. Interview C. van Vliet met mw. B., 1995.
19. Reubsaet e.a., Surinaamse migranten. De positie van Surinamers in de Nederlandse samenleving,
hoofdstuk 4, samenvatting op p. 111-114. De publicatie dateert van 1982; het onderzoek is mede op het Woningbehoefteonderzoek van 1977 gebaseerd. De conclusie over de woonpositie is afgeleid uit gegevens over het woontype, de woninggrootte in relatie tot de huishoudensgrootte en over de aard en de hoeveelheid van de woonproblemen.
Het onderzoek van Reubsaet e.a. laat een slechtere huisvestingssituatie van Surinamers zien in vergelijking met de totale Nederlandse bevolking.19 In het Westen van het land en in de grote steden was de woonsituatie het slechts; daar was de spanning tussen vraag en aanbod op de woningmarkt het grootst. Verder was de situatie van Surinamers die in de periode 1968-1973 naar Nederland wa-ren gekomen, slechter dan van de nieuwkomers uit de jawa-ren 1974-1975, hetgeen de onderzoekers verklaarden uit de positieve effecten van de (overheids-) aandacht die sinds deze laatste jaren aan de huisvesting van Surinamers werd besteed.
De achterstand van Surinamers schreven zij ook toe aan de ‘blijkbaar moei-lijke toegankelijkheid van bepaalde sektoren van de woningmarkt’. Surinaamse twee- of meergezinshuishoudens woonden relatief vaak in gehuurde flats, étage-woningen etc.; naar verhouding vaak huurétage-woningen in de laagste huurklassen en niet gewild door autochtone woningzoekenden. Het waren woningen die veelal klein waren en door hun ouderdom kampten met technische en onder-houdsproblemen. Naar Nederlandse normen woonde een heel groot deel van de Surinamers te klein; dat gold voor het hele land. Blijkbaar was er een tekort aan betaalbare, grote woningen. Velen hadden dan ook verhuisplannen.
Ook kwamen ze relatief vaak terecht in duurdere eengezinswoningen, meestal buiten de grote steden. De oorzaak was mogelijk het gegeven dat ze betrekkelijk kort op de woningmarkt opereerden, waardoor ze aangewezen waren op de relatief duurdere nieuwbouw. De onderzoekers veronderstelden dat, voorzover de Surinamers woningen hadden gekocht, het nogal eens ge-dwongen koop zou zijn geweest, omdat ze in de huursector niet terecht
den. Verder werd in de grote steden vaker discriminatie bij het zoeken naar woningen gesignaleerd dan elders.20
Antillianen doorliepen in grote lijnen eenzelfde vervolg in hun woongeschiedenis als Surinamers. Ook deze groep kon overwegend zelf, met hulp van het eigen net-werk, in vervolgonderkomens voorzien en doet dat nog steeds.
In het onderzoek dat in hoofdstuk 3 over de eerste opvang van Antillianen werd genoemd, gehouden onder 74 alleenstaande vrouwen uit Curaçao en Aruba, waren gegevens van 48 vrouwen over huisvesting naar het tweede, derde en vierde adres opgenomen.21Daaruit bleek dat meer dan de helft na de eerste opvang naar zelfstandige woonruimte was verhuisd; 22 van hen betrokken al binnen acht maanden een dergelijke woning. Inwoning bij bekenden op het tweede adres kwam in vijf gevallen nog voor. Een groep van acht vrouwen verhuisde van het eer-ste adres naar huurkamers; zeven van hen hadden eerder bij verwanten of beken-den ingewoond. Dit gegeven versterkt het beeld dat familie en vrienbeken-den vooral een tijdelijke opvangfunctie vervulden.
Bij verhuizing naar een derde adres kwam inwoning nagenoeg niet meer voor, en ook hotels, pensions, opvangcentra en huurkamers waren nog maar zelden het vervolgadres. Vrijwel alle respondenten waren vertrokken naar een zelfstandige woonruimte beneden de huursubsidiegrens. Kennelijk heeft deze groep vrouwen niet te maken gehad met erg lange wachttijden die toch voor huisvesting in deze sector normaal waren. Ook degenen die op hun derde adres een zelfstandige wo-ning kregen, hadden meestal niet lang gewacht. Verschillende factoren verklaren de korte wachttijden: een aantal van hen kreeg woonruimte na ‘sociale indicatie’, vaak ging het om woonruimte die gebruikt werd voor noodgevallen, woningen van slechtere kwaliteit in onaantrekkelijke wijken, en veelal kwamen ze te wonen in klei-ne provincieplaatsen, soms zelfs in uithoeken van het land. Voor dit soort huisves-ting bestond meestal geen animo en dus geen lange wachttijden. Zo kwamen de 22 vrouwen die binnen acht maanden een zelfstandige woning vonden, niet in de gro-te provinciesgro-teden of de Randstad gro-terecht, behalve in de Bijlmer en Hoogvliet.
Zoals bleek uit het hoofdstuk over de opvang, bestond ook bij Antillianen en Arubanen voorkeur voor de grote steden. In Nederland woonden er per 1 januari 1996, het einde van de hier behandelde periode, 96.700 Antillianen/Arubanen, van wie 30.135 in de vier grote steden.22
20. Op 1 januari 1996 woonden er 288.800 Surinamers in Nederland, van wie er 163.292 in de gro-te sgro-teden verbleven. H.M.A.G. Smeets, E.P. Margro-tens en J. Veenman,, Jaarboek Minderheden 1997,
(Houten/Zaventem/Lelystad 1997) p. 49.
21. Van Dijke e.a., Mama Soltera, p. 38 e.v. Dit onderzoek werd weliswaar veel later gehouden dan de invoering van het minderhedenbeleid, namelijk in 1989, maar is indicatief voor de periode daar-voor.
22. Smeets e.a., Jaarboek Minderheden 1997, p. 49.
Huisvestingsmaatregelen
Uit het hoofdstuk over de opvang bleek dat de overheidszorg voor de huisvesting van Surinamers en Antillianen geruime tijd een CRM-aangelegenheid was. CRM stelde in de jaren zestig enkele commissies in die zich met de zorg voor de Surinamers/An-tillianen in Nederland bezighielden.23Het ministerie van VRO was niet in deze com-missies vertegenwoordigd. Uit de commissieverslagen blijkt de toenemende be-zorgdheid over een goede opvang en huisvesting. Ook de neiging van Surinamers/ Antillianen om zich in de grote steden te vestigen, was aan het einde van de jaren zes-tig al goed zichtbaar. CRM kreeg ook de leiding van de eerder genoemde in 1974 in-gestelde I.C.B.R., de Interdepartementale Commissie voor Beleidscoördinatie ten behoeve van Surinaamse en Nederlands-Antilliaanse Rijksgenoten (later: ten