5.2 Aankomst en opvang: 1945-1995
In de periode van 1945 tot 1970 kwamen verreweg de meeste vluchtelingen uit een Europees land met een communistisch regime. In de Koude Oorlogssfeer die ook in Nederland heerste, konden zij op een warm onthaal van de bevolking rekenen. Meteen na de oorlog zochten Poolse militairen die bij de bevrijding waren betrok-ken, hun toevlucht tot Nederland en in 1956 de bekende groep Hongaren. Na de ‘Praagse Lente’ in 1968 ontvluchtten velen Tsjecho-Slowakije en een aantal van hen werd toegelaten. In 1968 kreeg de Nederlandse regering te maken met vluchtelin-gen die niet uit Oost-Europa kwamen: Portugezen vroevluchtelin-gen om toelating. Het toe-latingsbeleid voor deze groep die uit protest tegen het koloniale bewind van hun land dienst weigerden en deserteerden, strekte zich over de jaren 1968-1974 uit.
Na 1970 kwamen ook vluchtelingen van veel verder gelegen herkomst.2Naast ‘Turkse christenen’ en Iraakse Koerden, vroegen ook Oegandezen, Chilenen, Ar-gentijnen en Vietnamezen om toelating. De regimes in hun landen dwongen hen te vertrekken.
Tot dan toe ging het om gemiddeld relatief kleine aantallen, maar met de komst van Tamils in 1984 werd Nederland geconfronteerd met grote aantallen mensen die toelating vroegen. De Tamils waren de burgeroorlog in Sri Lanka ont-vlucht en vroegen vooral in Amsterdam en Den Haag asiel aan. De plotseling gro-te aantallen asielzoekers konden niet verwerkt worden: de lokale Vreemdelingen-diensten slaagden er niet in hen tijdig te registreren en de plaatselijke afdelingen van Vluchtelingenwerk konden hen niet meteen onderdak bieden. Ernstige mis-standen in de opvang en huisvesting waren het gevolg.
De komst van de Tamils luidde een periode in waarin de aantallen asielzoe-kers fors toenamen; ook het aantal nationaliteiten en herkomstlanden steeg aan-zienlijk. In dat opzicht is het tijdvak van voor de jaren tachtig niet te vergelijken met de jaren daarna. In de periode 1983-1993 bestond de asielzoekerspopulatie in Nederland uit meer dan vijftig nationaliteiten, waarvan ongeveer een derde uit Afrika (veel Somaliërs) kwam, een kwart uit het Midden-Oosten (met name Tur-ken en Iraniërs), een kwart uit (Oost-) Europa (grotendeels uit het voormalige Joegoslavië), de overigen van elders.3
Bepaald niet alle asielaanvragen werden gehonoreerd. In de jaren 1988-1998 bijvoorbeeld, werd ongeveer tweederde van de afgehandelde aanvragen
afgewe-2. Suhrke, ‘Uncertain Globalization’, p. 218, 219, geeft aan dat de werking van het Vluchtelingen-verdrag van Genève uit 1951 aanvankelijk beperkt bleef tot Europa en pas vanaf 1967 door toevoe-ging van een protocol mondiaal kon worden toegepast. P. 218, 219.
3. Doornheim c.s., Toevlucht, p. 3. In de jaren 1980-1984 meldden zich 11.000 asielzoekers, in de
periode 1985-1989 ruim 46.000 en in het tijdvak 1990-1994 vroegen 150.000 mensen toelating, van wie alleen al in 1994 meer dan 50.000. De jaren daarna gaven een wisselend beeld te zien: van grote toename kon het een jaar later alweer om aanzienlijk minder aanvragers gaan, terwijl er een jaar daarna weer sprake was van een sterke stijging, opnieuw gevolgd door een forse daling. De strenge-re asielwetgeving van 2001 leidde sindsdien tot (soms zeer scherpe) dalingen.
zen. Een negatieve beslissing betekende echter niet altijd dat de betrokkene Neder-land verliet of uitgezet werd. In de praktijk lukte dat vaak niet, doordat ze onvind-baar waren, het herkomstland hen niet wilde opnemen, of omdat uitzetting geen hoge prioriteit had bij de politie. Een deel van hen verdween in de illegaliteit, ande-ren vertrokken op eigen initiatief naar elders.
Vluchteling of asielzoeker: begrippen en definities
Hiervoor is zowel het begrip vluchteling als asielzoeker gebruikt. Vaak worden deze begrippen door elkaar gehanteerd en lang niet altijd is het verschil duidelijk. Bo-vendien heeft een zelfde begrip soms een andere betekenis gehad. In de jaren tot en met 1995 gold het volgende.4
Onder vreemdeling werd een ieder verstaan die niet de Nederlandse nationali-teit bezat.
Vreemdelingen konden tot Nederland worden toegelaten als ze vluchteling waren in de zin van het Vluchtelingenverdrag van Genève, of om humanitaire re-denen.5Andere criteria waren het voldoen aan de voorwaarden voor het verrich-ten van arbeid in loondienst of arbeid als zelfstandige en voor gezinshereniging of gezinsvorming. Andere redenen om hen (tijdelijk) toe te laten, waren studie en medische behandeling.
Een asielzoeker was een vreemdeling die om toelating als vluchteling vroeg. Als de persoon in kwestie voldeed aan de criteria van het Verdrag van Genève, werd hij als vluchteling erkend en toegelaten.6Hij kreeg dan de zogenaamde A-status, daar-mee bijna dezelfde rechten als een Nederlander en mocht voor onbepaalde tijd in Nederland blijven. Als de asielzoeker niet aan de criteria voldeed, kon hij toch in bepaalde gevallen in aanmerking komen voor een vergunning tot verblijf (VTV) op grond van klemmende redenen van humanitaire aard. Deze vergunning moest ieder jaar worden verlengd, totdat de betrokkene na minimaal vijf jaar voldeed aan de voorwaarden voor een vergunning tot vestiging. De VTV-status gaf minder rechten dan de A-status: mensen met een VTV mochten de eerste twee jaar niet
4. Toelichting op basis van hetgeen in 1995 gold uit Doornheim c.s. , Toevlucht, p. 1-2, 15-17. In
2001 is een nieuwe Vreemdelingenwet in werking getreden, die nog slechts één verblijfsstatus toe-kent.
5. Suhrke, ‘Uncertain Globalization’, p. 218, 219, zie noot 3: de werking gold tot 1967 alleen Euro-peanen.
6. Voor de toepassing van het Verdrag van Genève geldt als vluchteling’ elke persoon die uit ge-gronde vrees voor vervolging wegens zijn ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaal-de sociale groep of zijn politieke overtuiging, zich bevindt buiten het land waarvan hij bepaal-de nationa-liteit bezit en die de bescherming van dat land niet kan of uit hoofde van bovenbedoelde vrees niet wil inroepen, of die indien hij geen nationaliteit bezit en verblijft buiten het land waar hij vroeger zijn gewone verblijfplaats had, daarheen niet kan of uit hoofde van bovenbedoelde vrees, niet wil terugkeren.’ Idem, p. 16.
aan de arbeidsmarkt deelnemen. Ook ten aanzien van gezinshereniging en studie-financiering golden beperkingen.
Naast de behandeling van individuele asielverzoeken nodigde Nederland ook elk jaar vluchtelingen uit die in kampen waren ondergebracht onder verantwoor-delijkheid van de Hoge Commissaris. Deze uitgenodigde vluchtelingen kregen de A-status. Dit is de zogenaamde quotumregeling die in 1977 werd ingevoerd. Daar-voor vond uitnodiging plaats op grond van ad hoc besluiten van de ministerraad. De eerste tien jaar werden er ongeveer 250 vluchtelingen per jaar uitgenodigd, van-af 1987 500 plus hun gezinsleden.
Niet iedereen die geen aanspraak konden maken op een A-status of VTV kon teruggezonden worden naar het herkomstland, omdat de situatie daar dat niet mogelijk maakte. Dat gold in de jaren 1990 bijvoorbeeld voor mensen uit Bosnië. Zij konden met ingang van 1 januari 1994 aanspraak maken op een voorwaardelij-ke vergunning tot verblijf (VVTV), daarvoor, vanaf 1992, was de gedoogdenrege-ling van toepassing. Als de situatie in het herkomstland binnen drie jaar na afgifte van deze VVTV was verbeterd, moest de betrokkene alsnog worden teruggezon-den, zo niet, dan kon hij na drie jaar een VTV aanvragen.
Overheidsbeleid 1945-19957
Het vreemdelingenbeleid dat de overheid voerde, diende om het aantal vreemdelingen dat zich in Nederland wilde vestigen, te reguleren. Het was mede afhankelijk van inter-nationale verdragen. Het vreemdelingenbeleid was restrictief: aan voorwaarden gebon-den en daardoor beperkend van karakter. Het asielbeleid bepaalde de regelingen met betrekking tot asielzoekers en vormde een onderdeel van het vreemdelingenbeleid.
De juridische positie van vluchtelingen was in zeer verouderde wetgeving ge-regeld.8In 1965 trad een nieuwe Vreemdelingenwet in werking, die tot doel had ‘een kader te scheppen waarbinnen het vreemdelingenbeleid vorm moest krijgen, op basis van vergunningen en in de wet voorziene rechtsbescherming van vreem-delingen tegen de overheid.’9
In de jaren vijftig en zestig vroegen vooral arbeidsmigranten om toelating, meer dan asielzoekers, hoewel er onder hen wel vluchtelingen waren. Degenen die om politieke redenen waren gevlucht, konden in deze periode van arbeidsmigratie
7. Doornheim c.s., Toevlucht, en Berghuis, Geheel ontdaan, passim, Bronkhorst, Een tijd van ko-men, p. 36, 37.
8. Namelijk de Vreemdelingenwet van 1849, de Vreemdelingentoezichtswet van 1918 etc., zie Marij Leenders, Ongenode gasten: van traditioneel asielrecht naar immigratiebeleid, 1851-1938,
(Hil-versum 1993) passim en Bronkhorst, Een tijd van komen, p. 36. Vanaf 1947 volgden nieuwe
regelin-gen, het internationale vluchtelingenverdrag etc.
9. Citaat in Doornheim c.s., Toevlucht, p. 26, ontleend aan R. de Quant, ‘Vorming van het
vreemdelingenbeleid, een terugblik’, in: Justitiële verkenningen, jrg. 12, nr. 8, (’s-Gravenhage 1986), p. 998-1020.
makkelijker binnenkomen door als buitenlandse arbeider een arbeids- en ver-blijfsvergunning aan te vragen.10Na 1973 stond alleen de mogelijkheid van beroep op asiel open. Terzijde, dit is een verklaring voor de groei van de asielmigratie sinds die tijd. De asielmigratie van de jaren vijftig en zestig zat immers deels ‘ver-stopt’ in de cijfers van de arbeidsmigratie. Toen deze ‘oplossing’ niet meer moge-lijk bleek, nam mede daardoor het aantal asielaanvragen toe.
Politieke belangstelling voor een asielbeleid, die er voor 1970 nauwelijks was geweest, groeide toen de aantallen asielzoekers stegen.11In juni 1979 verscheen de Notitie inzake het Nederlandse vreemdelingenbeleid, over de toelating van vreem-delingen en de voorwaarden tot voortzetting van het verblijf. Met name vanaf 1983 nam het aantal asielzoekers sterk toe en kwamen er meer parlementaire discussies. Het asielbeleid kreeg meer vaste vorm, hetgeen zichtbaar werd in de Vreemdelin-gencirculaires die vanaf 1983 meer bepalingen bevatten ten aanzien van asielzoe-kers.12Sinds 1987 is het beleid er, mede bepaald door internationale afspraken, ex-pliciet op gericht de stroom van ‘oneigenlijke’ asielzoekers – diegenen die hun be-roep op vluchtelingschap niet konden baseren op de in het Vluchtelingenverdrag genoemde gronden – zoveel mogelijk in te perken.
De vergrote toestroom leidde tot verdere aanscherping van het bestaande, restrictieve toelatingsbeleid.13Nieuwe maatregelen, zoals versoberde opvangrege-lingen en belemmering van de toegang tot de arbeidsmarkt moesten de ontvan-gende samenleving minder aantrekkelijk maken. Ook een visumplicht voor ‘risi-colanden’ en aansprakelijkheidsstelling van vervoerders dienden om asielaanvra-gen te voorkomen. Bovendien werden scherpere criteria ingevoerd bij de verlening van asiel (eis van persoonlijke bedreiging, het scheiden van ‘politieke’ en ‘econo-mische’ vluchtelingen en een lijst van zogenoemde ‘veilige landen’). Per 1 januari 1994 werd een herziene Vreemdelingenwet van kracht.14
Opvang en huisvesting15
Al deze vreemdelingen, met welke status dan ook, hadden onderdak nodig. Het is niet duidelijk hoe de opvang en verdere begeleiding onmiddellijk na de oorlog is
10. Dat gold bijvoorbeeld voor diegenen die de regimes van Franco in Spanje, Salazar in Portugal en van de Griekse kolonels wilden ontvluchten.
11. Afgezien van debatten in het parlement rond eventuele toelating van incidentele groepen. 12. Doornheim c.s., Toevlucht, p. 26.
13. Zie Handboek Minderheden.
14. Idem, passim en Doornheim c.s., Toevlucht, p. 30. In 2001 trad een nieuwe Vreemdelingenwet in werking.
15. Verwey-Jonker, ‘De vluchtelingen’, p. 231-232, Bronkhorst, Een tijd van komen, Berghuis, Ge-heel ontdaan, Ten Doesschate, Asielbeleid, Puts, Asielzoekers, en Monitoring statushouders. Eerste vervolgmeting huisvesting, verhuizingen, onderwijs en arbeid. Eindrapport. Cebeon (Amsterdam
1997), alle passim.
verlopen. Wellicht was er aanvankelijk nauwelijks begeleiding, maar al snel kwam (kerkelijk) hulpwerk op gang.16Uit 1946 dateert de Nederlandse tak van de Inter-governmental Committee on Refugees, korte tijd later omgedoopt tot Internatio-nal Refugee Organisation (IRO), dat dicht bij de overheid stond en ook belast was met huisvesting. IRO was de belangrijkste organisatie in de eerste naoorlogse ja-ren. Het UAF (Universitair Asyl Fonds) werd in 1948 opgericht, dat begon met het begeleiden van 61, grotendeels Tsjechoslowaakse, studenten.
In mei 1954 werd de Stichting Nederlandse Federatie voor Vluchtelingenhulp (NFV) opgericht, die tien organisaties van diverse richtingen overkoepelde. Het UAF behoorde ertoe, de vakbond NVV, en gereformeerde, hervormde, katholieke en joodse gemeenschappen. Aan het eind van de jaren zeventig werd NFV opge-volgd door de Vereniging Vluchtelingenwerk Nederland (VVN), later Vluchtelin-genWerk genoemd.
Er waren ook organisaties van vluchtelingen zelf. Hun activiteiten waren door-gaans cultureel van karakter en vooral bedoeld om onderlinge contacten te bevor-deren. Een aantal organisaties van Oosteuropese vluchtelingen sloot zich in 1960 aan bij de Stichting Federatie van Organisaties van Vluchtelingen (FOVIN), die deel ging uitmaken van VluchtelingenWerk. Eind 1987 werd FOVIN opgeheven, maar de aangesloten organisaties bleven bestaan. In 1985 werden de zelforganisaties van vluchtelingen, nu voornamelijk uit de Derde Wereld, opnieuw gebundeld, nu in de Federatie VON (Federatie van Vluchtelingen Organisaties in Nederland).
Het particuliere initiatief was in de eerste naoorlogse decennia van groot be-lang voor opvang en begeleiding van vluchtelingen. De 3.000 Hongaren die in 1956 naar Nederland kwamen, moesten in korte tijd ondergebracht worden. De opvang was vrijwel geheel in handen van particuliere organisaties; een Interdepartementa-le Commissie zag toe op de organisatorische aspecten van het geheel. De Hongaren werden eerst centraal opgevangen in de Jaarbeurs in Utrecht, daarna in woonoor-den en vervolgens werwoonoor-den ze in gemeenten geplaatst, die daar overigens geen extra bouwvolume voor kregen. De Interdepartementale Commissie werd in 1968 weer aan het werk gezet voor hulp aan Tsjechoslowaken. Ook nu was de opvang in feite in handen van particuliere organisaties zoals NFV; het ministerie van CRM was bij overleg betrokken. De organisaties hielpen met het vinden van huisvesting; deze vluchtelingen kwamen hoofdzakelijk in Amsterdam en in de provincie Utrecht te-recht. Sommige particulieren stelden uit sympathie een deel van hun huis ter be-schikking.
In de jaren zeventig ging het anders: de groepen die toen binnenkwamen, werden op verschillende manieren opgevangen, afhankelijk van hun status. Als ze
16. Verwey-Jonker, ‘De vluchtelingen’, p. 233. Ook internationaal waren de kerken bij het vluch-telingenvraagstuk betrokken. Voor een overzicht van de organisaties, zie Bronkhorst, Een tijd van komen, passim.
niet als vluchteling werden aangemerkt, moesten ze zelf voor onderdak zorgen. Dat was problematisch voor illegalen, zoals de christen-Turken die in de periode 1976-1982 veelal illegaal binnen waren gekomen. Vanuit de illegaliteit dienden ze een aanvraag voor toelating als vluchteling in. Ze moesten zelf hun huisvesting re-gelen en kwamen vaak met velen bij elkaar in brandgevaarlijke woningen terecht. Gemeenten stelden dat ze voor een dilemma stonden: of de hand lichten met brandvoorschriften – alternatieve woonruimte zou er niet zijn, of de mensen op straat laten staan. De Tweede Kamer drong er bij de regering op aan om iets te on-dernemen. Daarop werd in diverse plaatsen centraal onderdak geregeld.17
De ± 6.000 Vietnamezen die tussen 1975 en 1982 aankwamen, werden opge-vangen door VluchtelingenWerk (VVN), onder formele verantwoordelijkheid van het ministerie van CRM. Tot 1980 werden ze in 40 vluchtelingencentra onder-gebracht en daarna werden ze over diverse opvangcentra verdeeld. Voortdurende conflicten tussen VVN en CRM leidden ertoe dat VVN in 1981 haar verantwoorde-lijkheid voor de opvang van uitgenodigde vluchtelingen teruggaf. Na een uiterst problematische periode ging VVN in 1984 weer verder.18
17. Bronkhorst, Een tijd van komen, p. 48,49, 64 en 65.
18. Verschillen van inzicht over de vorm van opvang, de besteding van subsidies etc., door een be-stuurslid van VVN samengevat als: ‘een onduidelijke houding van CRM en een gebrek aan zakelij-ke inzichten binnen de VVN’, vormden de achtergrond van de problemen. Deze en de volgende alinea: idem, p. 70 en 71.
ccccccc
Een nieuwe vorm van opvang werd in 1981 geïntroduceerd: het zogenaamde in-huismodel. De bedoeling was dat uitgenodigde vluchtelingen niet langer dan drie maanden in een centrale opvang mochten verblijven en daarna in een ge-meente moesten worden gehuisvest. Daarvoor werd de bekende 5%-regeling (RVK) weer geactiveerd: net als eerder voor de Indische Nederlanders, Surinamers en Antillianen zou ook nu 5% van de nieuwe woningwetwoningen voor vluchte-lingen bestemd kunnen worden.
Tot 1985 was er eigenlijk geen specifiek opvangbeleid van de overheid voor asielzoekers. De aantallen waren tot die tijd relatief beperkt; de overheid achtte een door haar georganiseerde opvang niet nodig. Bovendien meende ze dat
aanwezig-heid van opvangfaciliteiten toename van asielzoekers tot gevolg zou hebben.19De aanvragers konden een beroep doen op de Algemene bijstandswet (ABW) en moes-ten zelf in hun huisvesting voorzien, waarbij ze vaak geholpen werden door vrijwil-ligers en VVN.
Deze opstelling van de overheid veranderde met de komst van grote aantallen Ta-mils. Zij dienden na aankomst, vooral begin 1985, gelijktijdig een asielverzoek in. In afwachting van een beslissing moesten ze zelf voor huisvesting zorgen. Ze trok-ken naar de grote steden, vooral naar Amsterdam en ’s-Gravenhage, en kwamen daar veelal in overvolle en brandgevaarlijke pensions terecht. Ook betekende de komst van de Tamils een fors beroep op de Algemene Bijstands Wet en dat stelde de betrokken gemeenten voor financiële problemen. Ze luidden, gesteund door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), de noodklok. De situatie was niet meer beheersbaar. Amsterdam en ’s-Gravenhage stelden de rijksoverheid verant-woordelijk, omdat die de toelating regelde, en vroegen om een centrale opvang-voorziening en spreiding van de Tamils over het land. Ook het particulier initiatief en VVN lieten weten dat ze een dermate omvangrijke hulp bij het zoeken van huis-vesting niet konden bieden.
De rijksoverheid reageerde met de Regeling verzorgd verblijf Tamils (RVVT). Het ministerie van WVC huurde vakantiehuisjes, pensions etc. van particulieren en bracht de Tamils daarin onder, waarmee tevens spreiding over het land was ge-realiseerd.20Met de RVVT nam het Rijk tevens de financiële consequenties van het verblijf voor haar rekening, zij het zonder financiering van een sociaal programma. VVN kreeg wel middelen om vrijwilligers in te schakelen die zich bezig zouden houden met vrijetijdsbesteding van de Tamils.
Het aantal asielzoekers nam verder toe. Ook de nieuw binnengekomen aanvra-gers gingen vooral naar de grote steden. Weer trokken de grote steden en de VNG aan de bel bij de rijksoverheid, die zij verantwoordelijk stelden voor de opvang van alle asielzoekers. Verder rezen er forse bezwaren tegen de RVVT, de ‘bed-bad-broodregeling’, die niet alleen heel sober was, maar ook als discriminerend werd er-varen, omdat ze alleen voor de Tamils gold en niet voor andere asielzoekers. Vanuit de Tweede Kamer werd vervolgens aangedrongen op een uniform opvangbeleid voor alle asielzoekers.
Een uniform opvangbeleid kwam er in 1987 met de Regeling Opvang Asielzoe-kers (ROA). De ROA was het gevolg van de Welzijnswet uit hetzelfde jaar, die de juridische grondslag zou vormen voor het opvangbeleid; in deze wet werd de op-vang van asielzoekers tot rijkstaak bestempeld. De regering erkende dat de
centra-19. Puts, Asielbeleid, p. 33.
20. Puts, ‘Een oordeelkundige spreiding’, p. 92, ook voor de volgende alinea, en Handboek
Min-derheden.
le overheid verantwoordelijk was voor de asielprocedure en de toelating. Zij is ‘daardoor in de positie geplaatst dat voor de asielzoeker, die niet beschikt over vol-doende middelen van bestaan, op grond van humanitaire overwegingen een zekere voorziening wordt getroffen.’21Uitgangspunt was een humane opvang – de in Ne-derland gebruikelijke materiële voorzieningen moesten worden gegarandeerd –, maar er mocht geen voorsprong ten opzichte van Nederlanders ontstaan. Boven-dien zou de opvang niet in positieve of negatieve zin mogen afsteken bij het beleid van omringende landen. Het opvangbeleid mocht geen reden vormen om in Ne-derland asiel te vragen.
De bedoeling was dat de opvang een zaak van Rijk én gemeenten werd: het Rijk voor de opvang en de gemeenten voor de materiële aspecten daarvan. De op-vang moest bijgevolg decentraal plaatsvinden. Alleen in geval van een onverwacht grote instroom waardoor capaciteitsproblemen binnen gemeenten zouden