Hierna volgt een typering van VROM en de corporaties als organisatie en van hun taken.2Uit de gegeven typering wordt zichtbaar waaruit de implementatie van de taak van het bestel op het terrein van de huisvesting bestond en wat daarbij de speelruimte van deze organisaties was.3
Vooral de speelruimte in relatie tot minderheden is van belang. Deze kon aan-gewend worden om in- of uit te sluiten. Op het eerste gezicht lijkt het primaat van de politiek bepalend voor VROM; het departement zou dan uitvoeren wat door de politiek wordt gedicteerd en eigenlijk geen vrijheid van handelen hebben. De vraag is of dit juist is; kan VROM ook zelf beleid in gang zetten? Als antwoord op deze vragen volgt een korte schets van taken, prestaties en beleidseffecten. In het daarin genoemde proces van stadsvernieuwing bleek dat de politiek het voortouw nam, terwijl de beschrijving van de decentralisatie van het subsidiebeleid aantoonde dat dit in hoge mate vanuit het departement werd geïnitieerd en uitgevoerd. VROM bleek vrijheid van handelen te hebben; de vraag is vervolgens hoe VROM zijn speelruimte in relatie tot het minderhedenbeleid toepaste. Welke plaats nam dit beleid in het geheel van beleidsontwikkeling en -uitvoering in?
De eerder genoemde grote overheidsinvloed op de huisvesting wordt in de volgende schets bevestigd, terwijl daaruit tevens de invloed van het departement blijkt. Wat in het gevoerde beleid het gewicht was van de taak als vakdepartement voor het minderhedenbeleid wordt eveneens zichtbaar. Uit de geschiedenis van het departement, dat aan het begin van de wederopbouw werd opgericht, en de taakopvatting zijn verklarende factoren te traceren.
Een belangrijke bron bleek het gedenkboek Volkshuisvesting in Goud, over de vijftigjarige geschiedenis van het Directoraat-Generaal van de Volkshuisvesting.4
Het kwam in nauwe samenwerking en onder begeleiding van VROM tot stand en is in zekere zin een autobiografie van dit ministerie. Het getuigt daardoor van het zelfbeeld van het departement, terwijl het uiteraard ook feitelijke informatie geeft. Wat was het discours binnen het departement? Wat werd als prioriteiten, belang-wekkende taken en noodzakelijke beleidsprocessen gezien? Wat ontbreekt en wat betekent dat? Dit soort vragen is relevant voor de taak die VROM had ten aanzien van het minderhedenbeleid.
Aan de typering van de corporaties liggen dezelfde vragen ten grondslag: wat waren de taken en wat was de speelruimte van deze organisaties? Hun taken laten zien welk deel van de opdracht van het bestel zij in de praktijk uitvoerden; hun speelruimte komt aan het licht in woonruimteverdeling en in mogelijke huurders-invloed. Ook hun geschiedenis biedt verklarende factoren:
woningbouwvereni-2. In volgende hoofdstukken wordt hun handelen in relatie tot de in- of uitsluiting van nieuwko-mers in de praktijk geanalyseerd.
3. Naast de literatuur waaraan in de voetnoten van dit hoofdstuk wordt gerefereerd, is ook ge-bruik gemaakt van Paul Ekkers, Van volkshuisvesting naar woonbeleid, (Den Haag 2002).
4. Van der Schaar red., Goud, (Den Haag 1996).
gingen kenden vanaf het begin betrokkenheid van huurders. Ze hadden ook een bepaald type huurders als gewenst voor ogen. Ze waren gewend huurders te selec-teren; hun vrijheid van handelen bood die mogelijkheid. Uit hun geschiedenis blijkt eveneens de relatie met VROM, onder andere ten aanzien van het relevante toezicht op de corporaties.
Voordat VROM en de corporaties aan de orde komen, wordt kort toegelicht hoe volkshuisvesting overheidstaak werd, hoe het bestel gevormd werd en wie de actoren op het niveau van de praktijk zijn.
7.2 Volkshuisvesting: een zaak van overheidsbeleid
Volkshuisvesting is al ruim een eeuw een overheidstaak, lang voordat dit beleidster-rein aan een apart ministerie werd toebedeeld. In de Woningwet van 1901 werd voor het eerst vastgelegd dat huisvesting tot het terrein van de overheid behoorde. Volks-huisvesting werd een sociale voorziening, gereglementeerd en financieel gesteund door de staat en de Woningwet vooral bedoeld om slechte woningen af te keuren, regels te stellen voor nieuwe woningen en overbewoning te voorkomen. Een krach-tig overheidsoptreden in het domein volkshuisvesting was echter niet de bedoeling. De opstelling van de overheid bleef dan ook lang terughoudend, tot de Tweede We-reldoorlog en de gevolgen daarvan tot actief ingrijpen noopten. Sindsdien gold een sterke overheidsinterventie, waarin pas aan het einde van de eeuw een keer kwam.
De opvatting dat volkshuisvesting een zaak van overheidsbeleid is, werd in 1983 nog eens bevestigd in de Grondwet, waarin als sociaal grondrecht is opgeno-men: ‘Bevordering van voldoende woongelegenheid is voorwerp van zorg der overheid’ (art. 22, lid 2).5Algemeen heerst sindsdien de opvatting, verwoord in dit artikel, dat ‘huisvesting van groot belang is voor het welbevinden en de ontplooi-ingskansen van de bewoners en dat goede huisvesting voor alle lagen der bevolking bijdraagt aan vermindering van maatschappelijke achterstanden.6 Het doel van het volkshuisvestingsbeleid is de bevordering van een optimale woonsituatie voor alle inwoners.7
5. Volgens Van der Pot, Donner, Handboek van het Nederlandse Staatsrecht, (Zwolle 1995) p. 337,
betekent dit echter geen recht op wonen, deze bepaling verplicht tot ‘zorg’ ter ‘bevordering’. Uit de jurisprudentie blijkt dat het artikel wel een inspanningsverplichting inhoudt: Vonnis van de Ar-rondissements-Rechtbank te Utrecht dd. 18 juni 1991: ‘Uit art. 22 Grondwet (Gr.w) vloeit, (…), voor de overheid de (inspannings-)verplichting voort om voor voldoende woongelegenheid te zorgen;’, NJ 1991/370, (Bron: Kluwer, Deventer).
6. Van der Schaar, Volkshuisvesting, (Utrecht 1991), p. 21.
7. Dit blijkt onder meer uit nota’s en dergelijke, zoals het ‘Jaarverslag 1981’ deel AMBA, de afde-ling binnen VROM die zich in de jaren 1980 onder meer bezighield met minderhedenbeleid, ar-chief VROM, BCF/AMBA, 438 (cursivering in de tekst: jj). Ook Van der Schaar, Groei, p. 41. De
auteur noemt onder andere Structuurschema volkshuisvesting, Tweede Kamer der Staten-Generaal, Zitting 1976-1977 no. 14.435-1.
De overheidsinvloed manifesteerde zich op allerlei terreinen van de volkshuisves-ting, het meest op het terrein van de non-profit huursector, naast de eigenwoningsec-tor en de particuliere huurseceigenwoningsec-tor een van de drie woningmarktseceigenwoningsec-toren. Er was een om-vangrijke wet- en regelgeving, subsidie-, huur- en bouwbeleid, verdelingsbeleid en een toelatings- en toezichtsbeleid voor woningcorporaties. Waar en hoeveel woningwet-woningen er werden gebouwd, of ze ook voor de laagste inkomens betaalbaar waren en hoe ze verdeeld werden, dit alles was een zaak van beleid, rijks- dan wel gemeente-lijk beleid.8Dat betekende ook dat het volkshuisvestingsbeleid zich op diverse bestuur-slagen afspeelde, namelijk die van rijk, provincies en gemeenten.
Het bestel huisvesting en het niveau van de praktijk
Het huisvestingsbestel krijgt in belangrijke mate vorm op rijksniveau. Over de ge-wenste mate van overheidsinvloed wordt van oudsher verschillend gedacht. In hoofdstuk twee kwamen de opvattingen van liberalen, sociaal-democraten en con-fessionelen al aan de orde. Het bestel wordt ook gevormd door de relatie met inko-mensbeleid, macro-economische omstandigheden, demografische factoren, ruimtelijke ordening en politieke prioriteiten. In hoofdstuk twee is een aantal wet-ten genoemd die in het volkshuisvestingsbestel na 1945 van kracht werden. Ze vormden het wettelijk kader van de naoorlogse volkshuisvesting.
Op het niveau van de praktijk is een aantal partijen actief: het ministerie van Volkshuisvesting en overheidsorganen zoals de Raad voor de Volkshuisvesting. Ook belangengroepen, zoals die van financiers, corporaties en hun koepels, particuliere opdrachtgevers, bouwfondsen, instellingen die eigenwoningbezit bevorderen en consumentenorganisaties in de huursector. Organisaties die opkomen voor de be-langen van werkgevers en werknemers in de bouw, bebe-langenbehartigers van huur-ders, van bewonersgroepen en van bijzondere groepen, bijvoorbeeld jongeren zijn eveneens actoren op dit niveau.Verder zijn beroepsorganisaties, onderzoekinstellin-gen en nog een aantal onafhankelijke instituten in de volkshuisvesting werkzaam.
7.3 Het ministerie van Volkshuisvesting9
De oprichting van het ministerie
De organisatie die bepalend is voor het volkshuisvestingsbeleid, zowel in beleids-ontwikkeling als in -uitvoering, is het ministerie waar dit rijksbeleid in 1945 werd
8. In uitvoerende zin spelen woningcorporaties bij de verdeling een grote rol. Dat gebeurde zeker vanaf de jaren zestig toen zij een steeds groter deel van de sociale huursector gingen beheren. 9. Zie voor dit gedeelte o.m. Van der Schaar, Groei, p. 27 e.v., Van der Schaar, Goud, en Siraa, Een
miljoen, passim.
ondergebracht. De koers van krachtige overheidsinterventie werd onderstreept in de oprichting van een eigen departement. De wederopbouw was de belangrijkste aanleiding: vanaf 1947 werd het departement ministerie van Wederopbouw en Volkshuisvesting genoemd.
De oprichting van een afzonderlijk ministerie ging niet zonder slag of stoot. Direct na de oorlog trachtte de toenmalige Hoofdinspecteur van de Volkshuisves-ting de zorg voor de volkshuisvesVolkshuisves-ting voor het ministerie van Binnenlandse Zaken te behouden. Hij meende dat de sociale en bouwtechnische aspecten van het wo-ningbouwprogramma bij Binnenlandse Zaken hoorden en niet bij de Wederop-bouwdienst. Het hoofd van de afdeling Volkshuisvesting deelde deze opvatting. Hij vreesde dat de sociale kant van de volkshuisvesting in het gedrang zou komen als het beleidsterrein aan een technisch departement als dat van Waterstaat, waar de Wederopbouwdienst toen nog bij hoorde, zou worden overgedragen. Hij schreef zijn minister op 2 juni 1945:
De volkshuisvesting staat in het brandpunt van de belangstelling, zulks uit hoofde van haar sociale inslag. Zij dient geleid te worden door een minister en een Departe-ment, waarop sociaal gevoel voorop [moet] gaan. Dat sociale gevoel is de motor; het bouwen etc. is het wiel, is secundair. Het wiel is een instrument, heeft qua talis geen hart. Altijd zal het land een verantwoordelijk minister wensen, van wiens sociaal willen men verzekerd is. Men zal dit ‘willen’ nooit zoeken bij een hoofd van een technisch departement; zeer zeker niet bij Uwe ambtgenoot van Waterstaat, bij wie uiteraard de techniek prevaleert.10
Niettemin, Binnenlandse Zaken moest afstand doen van de zorg voor de volks-huisvesting. Het eigen departement kwam er wel en de aangestelde minister be-schouwde de woningbouw voornamelijk als een technisch-economisch vraagstuk. De zorg voor de bevordering van de doelmatige verdeling van woongelegenheid kwam overigens pas in 1965 bij VRO terecht.11
De top van het nieuwe ministerie stond een krachtige leiding van de rijksover-heid voor en van decentralisatie, zoals Binnenlandse Zaken bepleitte, kwam dan ook niet veel terecht. Ook kritische geluiden uit de Tweede Kamer die eveneens ge-richt waren op handhaving van de gemeentelijke autonomie – centraal in de Wo-ningwet stond immers de gedachte dat volkshuisvesting een zaak van gemeenten was – mochten niet baten. Met een beroep op de uitzonderlijk zware omstandighe-den die volkshuisvesting een nationale zaak maakten, weromstandighe-den het centrale beleid en de daarop gerichte organisatie van het departement met succes verdedigd.
10. Siraa, Een miljoen, p. 62.
11. Het ministerie van Maatschappelijk Werk nam bij de oprichting in 1952 de zorg voor alle aan-gelegenheden betreffende het maatschappelijk werk over van het ministerie van Binnenlandse Za-ken, waaronder de verdeling van woonruimte. Het ministerie van CRM, opvolger van het ministe-rie van Maatschappelijk Werk, droeg deze taak in 1965 over aan VRO. Siraa, Een miljoen, p. 233,
noot 179.
Het ministerie als organisatie12
Kern van het nieuw gevormde ministerie werd in 1946 de Centrale Directie van de Volkshuisvesting (CDV), die de taak van de vroegere afdeling Volkshuisvesting overnam.13In 1981 werd de CDV opgevolgd door het Directoraat-Generaal van de
12. Dit gedeelte is voornamelijk gebaseerd op Van der Schaar (red.), Goud, passim.
13. De directie onderging tot 1981 enkele naamswijzigingen. Voor deze periode wordt gemakshal-ve de afkorting CDV gebruikt. Taken, beleidsopgagemakshal-ven en -effecten zijn terug te vinden in alle
ge-ccccccc
volkshuisvesting (DGVH). Een terugblik over vijftig jaar op dit hart van het minis-terie verscheen in 1996 in het eerder genoemde gedenkboek Volkshuisvesting in goud. Verandering en Continuïteit in Beleid en Organisatie van het Directoraat-Ge-neraal van de Volkshuisvesting.
De typeringen in dit boek van een ministerie als organisatie geven inzicht in de speelruimte die een ministerie heeft of neemt. Een departement is allereerst een organisatie die beleid ontwikkelt en uitvoert, met een eigen cultuur, technologie en werkroutines. Ministeries zijn bijzondere organisaties – in vergelijking met pri-vate ondernemingen – vooral door de binding met overheid en politiek. De vrij-heid van handelen wordt door het primaat van de politiek beperkt. Een ministerie neemt een aparte plaats in, tussen de beleidssector enerzijds en het regeringsbeleid anderzijds. Het beeld van een dergelijke organisatie wordt bepaald door het over-heidsgezag waarmee het beleid is bekleed.14Deze bijzondere positie onderstreept het belang van het ministerie als partij binnen het bestel, naast het functioneren als organisatie op het niveau van de praktijk.
Hoewel er beperkingen zijn, heeft een ministerie wel degelijk eigen ruimte en vrijheid van handelen. Het is bij uitstek de taak van een departementale organisa-tie om te anticiperen op maatschappelijke veranderingen en wijzigingen in poliorganisa-tie- politie-ke prioriteiten, ‘ja zelfs aan die veranderingen leiding te geven.’ Formele kaders, zoals besluitvorming in de politieke sfeer over taken en middelen, zijn nooit volle-dig gedragsbepalend. Politieke interventies betreffen over het algemeen slechts een deel van het repertoire van een organisatie. Politiek bedrijven is immers selectivi-teit in aandacht,
met als keerzijde een redelijke mate van autonomie in de schaduw. (…) Bij de uit-voering van beleid bestaat nagenoeg altijd de nodige vrijheid in handelen, een vrij-heid die immers voorwaarde is voor effectief optreden en vernieuwing in beleid.15
Het gedenkboek geeft twee voorbeelden van de (wisselende) verhouding met de politiek in relatie tot de eigen speelruimte van het ministerie: de beleidsprocessen
bruikte literatuur over de volkshuisvesting in Nederland in dit en andere hoofdstukken, zoals pu-blicaties van Van der Schaar, Priemus, Siraa en anderen; sommigen zijn overigens ook auteurs van het gedenkboek.
14. Van der Schaar (red.), Goud, p. 12.
15. Citaten, ibidem. Bovendien vormt een ministerie het middelpunt van een netwerk van orga-nisaties, een beleidssector, georganiseerd rond een probleemveld. Voor DGVH bestond de beleids-sector lange tijd vooral uit gemeentelijke diensten van volkshuisvesting, gemeentelijke woningbe-drijven en woningcorporaties en verder nog organisaties en groepen, zoals belangenbehartigers van huurders en woningbezitters, alle vertegenwoordigd in de Raad voor de Volkshuisvesting. Over en weer zijn het ministerie en deze organisaties in meer of mindere mate van elkaar afhanke-lijk. Het ministerie heeft echter greep op het veld door de structurering van de beleidssector, onder meer door andere organisaties als belangengroep of uitvoerder van beleid te erkennen en toe te la-ten. De heterogeniteit in het veld biedt het ministerie ruime mogelijkheden regie te voeren.
stadsvernieuwing en decentralisatie van het subsidiebeleid. De stadsvernieuwing beschouwen de auteurs als ‘een boeiend voorbeeld van politieke aansturing’. Het initiatief kwam weliswaar van de grotere gemeenten, maar het proces kwam niet werkelijk van de grond. Dat veranderde met de komst van staatssecretaris Schaefer (PvdA) die niet alleen nieuw elan, maar ook veranderingen in de beleidspraktijk bracht.
De decentralisatie van het subsidiebeleid bleek juist een sterk ambtelijk geïni-tieerd en uitgevoerd proces. Dit beleidsproces, met grote invloed op het bestel, be-gon in de jaren zeventig en kreeg vanaf het einde van de jaren tachtig zijn beslag. Bevoegdheden, ook financiële, werden overgedragen aan lagere overheden. Het departement, in casu de CDV/DGVH, had een belang; het bestaande sturingscon-cept voldeed niet meer. Later werd beheersing van het budget een groot motief. In de stadsvernieuwing liep de politiek voorop, bij de decentralisatie nam het minis-terie het voortouw: ‘de politiek volgde later’.16
Wie het gedenkboek leest, ontkomt niet aan de indruk dat het ministerie van VROM, bezien vanuit zijn kern CDV/DGVH, een technisch en financieel-econo-misch ministerie was. Het was decennialang gericht op bouwen, bouwen, en nog eens bouwen, later op beheersing van het budget. Verreweg het grootste deel van de relatief kleine groep medewerkers voerde beleid uit. Dat ging overwegend over subsidies, geldstromen en bouwtechnische kwesties.
Die constatering brengt de bij de oprichting van het ministerie geuite vrees voor een technisch departement met gebrek aan ‘sociaal willen’ in herinnering. Het doel van het ministerie was natuurlijk wel sociaal van karakter: bevordering van goede en betaalbare huisvesting voor wie dat nodig had. Het sociale grond-recht uit 1983 bevestigde die opdracht. Met deze taak hield dit overwegend tech-nisch-financiële departement zich bezig. De vraag is of de technisch georiënteer-den en financieel deskundigen oog hadgeoriënteer-den voor sociale aangelegenhegeoriënteer-den, zoals de effecten van hun beleid voor zwakkere groepen in de samenleving, de doelgroepen van het volkshuisvestingsbeleid, waaronder allochtonen die overwegend op de so-ciale huursector waren aangewezen. Bovendien is het de vraag of soso-ciale aspecten werden gezien als bij VROM behorend.
Waaruit bestonden beleidseffecten waar de burger direct mee te maken kreeg? Al-lereerst de hoge, maar kwalitatief tamelijk homogene woningproductie; dat werd de woningvoorraad dus ook. Grote luxe kwam niet veel voor, maar slechte wo-ningbouw was vermeden. De kwaliteit van het woningaanbod was gemiddeld ge-nomen vrij hoog. Per bewoner waren woningoppervlakte en -kwaliteit sterk
geste-16. Van der Schaar (red.), Goud, resp. de hoofdstukken zes en tien, de citaten uit hoofdstuk twaalf, Epiloog, passim. Over de stadsvernieuwing volgt meer in een volgend hoofdstuk, waar deze kwestie gerelateerd wordt aan de effecten voor minderheden.
gen. Vanaf de jaren zeventig werden geld en regelgeving gericht op een goede ver-deling van de beschikbare woningvoorraad. Het woningaanbod was voor grote groepen toegankelijk, mede door een omvangrijke subsidiëring van de woonlas-ten. Dat betekende dat de verdeling van woningkwaliteit over de verschillende huishoudens dan ook niet sterk afhankelijk was van hun inkomensniveau. De woonlasten waren tot in de jaren tachtig gematigd. Een belangrijk (bedoeld) effect van het beleid was de groei van de non-profit huursector geweest. De eigenwo-ningsector groeide de eerste naoorlogse decennia nauwelijks. Bevordering van het eigenwoningbezit werd pas midden jaren zestig een belangrijk beleidsthema.
Keerzijden van de prestaties waren er ook, zoals de eenvormigheid, als gevolg van de efficiënte productie, die het gevaar van degradatie met zich meebracht. En de gemiddeld hoge kwaliteit die de bevolking weliswaar een goede huisvesting bood, maar de keuze voor lagere woonlasten beperkte. Zeker toen de prijs van het wonen, sterker dan eerder het geval was, werd doorberekend aan de huurder, wer-den de mogelijkhewer-den om uit te wijken voor de lage inkomensgroepen geringer. De woonlastendruk is, internationaal vergeleken, vooral in de sociale huursector hoog. Daarbij leidde de nadruk op de sociale verhuur ook tot verhoudingsgewijs weinig woningbezitters met een laag inkomen.
Opmerkelijk is dat in de behandeling van de taken en opgaven in het gedenk-boek, de deelname aan het minderhedenbeleid niet voorkomt. VROM was als vak-departement betrokken en de daaruit voortvloeiende taken vielen onder DGVH. De doelgroepen van het minderhedenbeleid behoorden zeker ook tot de doelgroe-pen van het volkshuisvestingsbeleid; de meeste nieuwkomers waren afhankelijk van de sociale huursector.
In het algemeen is er geen of weinig aandacht voor de effecten van beleid voor specifieke doelgroepen, zoals effecten van de koers van decentralisatie, van markt-werking en van de verzelfstandiging van de woningbouwcorporaties die het minis-terie, onder leiding van staatssecretaris E. Heerma, was ingeslagen.17Dit beleid, dat