De Nederlandse overheid streeft al sinds de jaren tachtig naar vermindering van het aantal werkloosheids- en arbeidsongeschiktheidsuitkeringen, vooral om de verzorgings- staat betaalbaar te houden. Zo heeft zij het vangnet aan sociale zekerheid ingeperkt, zodat mensen meer financieel belang hebben bij werken. Ze moeten meer eigen verant- woordelijkheid nemen en zo veel mogelijk zelf voorzien in hun levensonderhoud door middel van werk (TK 2002/2003; TK 2010/2011a; TK 2011/2012a).
In dit hoofdstuk bespreken wij de eigen verantwoordelijkheid van het individu om zelf door werk voor voldoende inkomsten te zorgen. We richten ons op twee thema’s, namelijk de inspanningen van uitkeringsontvangers om betaald werk te vinden en de inspanningen van werkenden om hun inzetbaarheid (employability) op peil te houden en zo uitval uit werk te voorkomen. We onderzoeken welke verschuivingen zich in het overheidsbeleid hebben voorgedaan en hoe deze zijn gemotiveerd. Worden mensen meer dan vroeger geacht te werken voor hun geld? Vervolgens brengen we in kaart hoe de bevolking denkt over deze vormen van eigen verantwoordelijkheid en of de door de overheid gewenste gedragsveranderingen – intensiever baanzoekgedrag van werk- lozen, meer aandacht van werkenden voor hun employability – zich inderdaad hebben voorgedaan.
5.1 Van inkomensbescherming naar re-integratie
De sociale zekerheid is traditioneel voorbehouden aan mensen die niet zelfstandig in hun bestaan kunnen voorzien. In de tweede helft van de twintigste eeuw werden werk- loosheid en armoede steeds meer gezien als het gevolg van structurele maatschappelijke ontwikkelingen en minder van individuele tekortkomingen als luiheid, drankzucht, enzovoort (Houtman 1994: 14). Dit leidde tot de overtuiging dat de zorg voor voldoende bestaansmiddelen niet alleen bij het individu ligt, maar ook bij de samenleving (Hout- man 1994; Fenger et al. 2011; Vrooman 2009; Engbersen 2009). De verantwoordelijkheid voor de armenzorg kwam meer bij de overheid te liggen. Bij de totstandkoming van de wettelijke sociale zekerheid had men een republikeinse burgerschapsvisie, dus een bur- ger die zich verbonden voelt met de maatschappij en haar normen en waarden deelt, die solidair is met de zwakkeren in de samenleving en geen misbruik maakt van de goedheid van medeburgers. De nadruk lag op de rechten van elke burger. Zo was de invoering van de Algemene Bijstands wet in 1965 volgens de verantwoordelijke minister Klompé ‘een geweldige switch van genade naar recht’.
In de jaren zeventig en tachtig namen de uitgaven aan sociale zekerheid fors toe, waar- door de financiële houdbaarheid van het systeem onder druk kwam te staan. Met de toename van het aantal uitkeringen veranderde in de jaren tachtig en negentig ook het beeld van de uitkeringsontvanger (Terpstra 1997). ‘De “dankbare man met de pet in de
hand” is veranderd in een “calculerende” burger die zijn recht op sociale zekerheid als vanzelfsprekend opeist’ (TK 1994/1995: 88). Ook het oordeel over de verzorgingsstaat veranderde: waar het stelsel voorheen gezien werd als oplossing voor maatschappelijke problemen, werd nu vaker gesteld dat het deze problemen juist bestendigde (Murray 1984; Vrooman 2010). Het stelsel bevatte in deze visie weinig prikkels voor uitkerings- gerechtigden om zelf voor voldoende inkomsten te zorgen en leidde ertoe dat te veel mensen (onnodig) afhankelijk werden van een uitkering. Bovendien zouden huis-
houdens beter dan vroeger in staat zijn zelf risico’s zoals werkloosheid te dragen, door de toegenomen welvaart en de stijging van het aandeel tweeverdieners.
Meer hulp bij re-integratie
In 1987 en 1990 verschenen de adviezen Activerend arbeidsmarktbeleid en Een werkend perspec-
tief waarin de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) pleitte voor een
actievere rol van de overheid bij de re-integratie van werklozen en arbeidsongeschikten en bij de naleving van de verplichtingen die tegenover het uitkeringsrecht staan. Ook de rapporten van de commissie-Buurmeijer over de uitvoering van de werknemers- verzekeringen en de rapporten Doelman-Pel en Van der Zwan over de uitvoering van de Algemene Bijstandswet uit 1993 waren kritisch over de uitvoering van de sociale zeker- heid. Als reactie komt in het beleid steeds meer nadruk op re-integratie, handhaving en bevordering van de eigen verantwoordelijkheid: ‘Aan de eigen verantwoordelijkheid tot inkomensverwerving dient consequent voorrang te worden gegeven. Inkomens- verwerving dient boven uitkeringsverstrekking te gaan’ (TK 1993/1994: 59). Werk zoeken en vinden wordt een gedeelde verantwoordelijkheid van overheid en burger, waarbij de overheid meer verantwoordelijkheden neerlegt bij uitkeringsontvangers, maar hen tegelijkertijd helpt werk te vinden. Centraal staat de wederkerige relatie tussen burger en overheid. Burgers hebben niet langer het onvoorwaardelijke recht op een uitkering, maar moeten daar iets tegenover stellen (Van Gunsteren 1992; Raven 2012). De republi- keinse burgerschapsvisie verschoof daarmee naar een meer liberale opvatting, waarin mensen in beginsel zelf voor hun inkomen moeten zorgen, en als dit niet lukt, via financiële prikkels en disciplinaire maatregelen zo snel mogelijk van uitkering naar werk worden gebracht. Goed burgerschap werd steeds meer geduid in termen van economi- sche participatie en integratie (Van Gunsteren 1992; Engbersen 2009). Het activerende beleid was niet alleen bedoeld om de verzorgingsstaat betaalbaar te houden, maar stoel- de ook op de gedachte dat een betaalde baan uiteindelijk het beste is voor de mensen zelf. Werk geeft niet alleen inkomen, maar ook ontplooiingsmogelijkheden en sociale contacten (TK 1992/1993). Maatregelen om bepaalde groepen aan het werk te krijgen (vrouwen, allochtonen, arbeidsongeschikten, langdurig werklozen) werden ook vanuit dit oogpunt genomen (Faber 2009).
Tegen deze achtergrond zijn vanaf de jaren negentig de toegangscriteria aangescherpt en de hoogte en duur van de uitkeringen beperkt. Hierdoor kwamen minder mensen in aanmerking voor een uitkering en nam de eigen verantwoordelijkheid voor het verwer- ven van inkomsten toe. Kabinet-Rutte II zet dit voort. De wederkerigheid kwam vooral tot uiting in de toegenomen verplichtingen die tegenover het uitkeringsrecht staan, het sleutelbegrip ‘werken naar vermogen’ en steun van de overheid bij re-integratie.
Meer nadruk op verplichtingen tegenover het uitkeringsrecht
De paternalistische verantwoordelijkheid van de overheid voor de minstbedeelden veranderde in stimuleren tot zelfredzaamheid. Financiële prikkels, duidelijke regels en een intensiever sanctiebeleid moeten de ‘calculerende burger’ naar de arbeidsmarkt leiden. Het beleid zet in op meer eigen verantwoordelijkheid, maar schrijft tegelijker- tijd nauwkeurig voor wat verantwoordelijk gedrag is, overeenkomstig het ‘nieuwe verantwoordelijkheidsmodel’ (zie hoofdstuk 1). Zo leggen wijzigingen in de arbeids- ongeschiktheidsregelingen meer verantwoordelijkheid voor de re-integratie van zieke werknemers bij de werknemers zelf en hun werkgevers. Werkgevers moeten langer loon doorbetalen en een plan hebben voor de re-integratie van de zieke werknemer. Zo niet, dan kan het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (U W V) een sanctie opleggen. De werknemer moet meewerken aan herstel op straffe van stopzetting van loondoorbetaling of ontslag.
Ook de werkloosheidsuitkeringen krijgen meer kenmerken van wederkerigheid.
Tegenover het ontvangen van een uitkering staat meer verantwoordelijkheid van de bur- ger om werk te zoeken. Op de naleving van de sollicitatieplicht wordt strenger toe gezien en het begrip passende arbeid wordt opgerekt; mensen moeten sneller werk onder hun niveau aanvaarden.1 Daarnaast komt er meer nadruk op handhaving. De bevoegdheid
van de uitvoeringsorganen tot het sanctioneren wordt omgezet in een verplichting. Wanneer werklozen niet meewerken aan hun re-integratie worden zij gekort op hun uit- kering. Ook de laatste jaren staat een strenger handhavingsbeleid hoog op de politieke agenda (TK 2011/2012b; TK 2011/2012c; V VD en PvdA 2012). Overigens hebben uitvoerings- instanties bij handhaving wel veel vrijheid. Met name in de bijstand lijkt het naleven van de verplichtingen slechts in beperkte mate zijn neerslag te hebben gekregen in de uitvoeringspraktijk (Engbersen 2009; IWI 2011; Van Echtelt en Guiaux 2012).
De overheid is dus meer eisen gaan stellen aan werklozen. Hoever zij hierin kan gaan, blijft echter een punt van discussie. Zo zijn recente voorstellen om bijstandsontvangers te korten op hun uitkering als zij door gedrag of uiterlijk hun kansen op de arbeidsmarkt belemmeren of als zij het Nederlands onvoldoende beheersen, omstreden (A Z 2007; TK 2010/2011b; Van Echtelt en Guiaux 2012). De voorstellen lijken enerzijds illustratief voor een toenemend wantrouwen tegenover bijstandsontvangers en de vrees voor on- nodige aanspraken op de sociale zekerheid. Anderzijds tonen ze een sterk sturende overheid die zich nu ook inlaat met het uiterlijk van bijstandsontvangers. Veel ophef was er ook over plannen om werklozen te verplichten (laaggeschoold) werk te aanvaar- den, onder andere in de tuinbouw (de Volkskrant 2010, 2011a). Critici vergelijken deze werkwijze met dwangarbeid en met de werkverschaffing in de vooroorlogse periode, toen werklozen zware arbeid moesten verrichten tegen lage beloning en onder slechte omstandigheden. Voorstanders zien deze maatregelen echter als noodzakelijk om de uitkeringen van hun ‘kleefkracht’ te ontdoen. Dit debat wordt niet voor de eerste keer gevoerd. Ook begin jaren negentig weigerde de toenmalige minister De Vries tewerk- stellingsvergunningen af te geven aan Oost-Europeanen omdat er genoeg werkloze
Nederlanders waren voor dit werk en probeerden Amsterdam en Den Haag werklozen in de land- en tuinbouw aan het werk te krijgen (Engbersen 2009: 45 e.v.).
Werken naar vermogen
Vanwege de hoge werkloosheid heerste begin jaren tachtig de overtuiging dat volledige werkgelegenheid onhaalbaar was: er zouden altijd mensen zijn die moeilijk aan het werk komen (De Beer 1996). Door de naderende vergrijzing kwam in het beleid echter steeds meer de opvatting in zwang dat iedereen nodig is op de arbeidsmarkt om tekort aan personeel te voorkomen. Arbeidsongeschikten en werklozen moeten zich inzetten ‘naar vermogen’ en – al is het gedeeltelijk of op een laag niveau – zo veel mogelijk zelf inkom- sten uit werk verkrijgen.
Door maatschappelijk en economische ontwikkelingen veranderden de opvattingen over wie werd vrijgesteld van de arbeidsplicht. Lange tijd zijn ouderen eerder aange- moedigd dan ontmoedigd om voortijdig te stoppen met werken (zie hoofdstuk 6). Dat zou vacatures creëren voor jongere generaties en zodoende de werkloosheid bestrijden. Ook de arbeidsplicht voor alleenstaande ouders met jonge kinderen werd tot in de jaren negentig met soepelheid behandeld, omdat het voor hen moeilijk was arbeid en zorg te combineren en het bovendien goed zou zijn voor de kinderen als de ouder thuis was (Van Oorschot 1997). Na de invoering van de nieuwe bijstandswet in 1996 golden er uit- zonderingen op de arbeidsplicht voor personen vanaf 57,5 jaar, alleenstaande ouders met kinderen jonger dan 5 jaar en personen die om medische of sociale redenen niet konden werken. Ook ouderen met een W W-uitkering waren vrijgesteld. Deze categoriale vrij- stellingen zijn inmiddels afgeschaft en daarmee is de eigen verantwoordelijkheid voor het verkrijgen van inkomsten uit werk voor deze groepen toegenomen (Kerckhaert en Engelen 2009; Verveen et al. 2005).
Ook arbeidsongeschikten moeten steeds meer ‘naar vermogen’ werken. Door de stel- selwijziging in 1987 kwamen gedeeltelijk arbeidsongeschikten niet meer in aanmerking voor een volledige arbeidsongeschiktheidsuitkering, maar moesten zij een beroep doen op een werkloosheidsregeling met bijbehorende verplichtingen. In 2006 is de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) vervangen door de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA) en in 2010 volgden aanpassingen van de Wet werk en arbeids- ondersteuning jonggehandicapten (Wajong). Activering kwam centraler te staan en wer- ken moest voor arbeidsongeschikten lonend zijn. Ook de aangekondigde Participatiewet beoogt meer mensen met een arbeidsbeperking bij een reguliere werkgever aan de slag te krijgen (V VD en PvdA 2012).
Dienstverlening aan werklozen bij de re-integratie
In de jaren negentig zag de overheid voor zichzelf een belangrijke rol bij het begeleiden van uitkeringsontvangers naar de arbeidsmarkt. De overheid benadrukte de eigen ver- antwoordelijkheid voor het voorzien in inkomsten uit werk, maar bood tegelijkertijd hulp aan uitkeringsontvangers om hun weg op de arbeidsmarkt te vinden. Uitgangspunt was dat een deel van de werklozen onvoldoende kwalificaties heeft om zelfstandig op de arbeidsmarkt aan de slag te gaan. Uitvoeringsinstanties moesten scholing en andere trajecten aanbieden om de discrepantie tussen vraag en aanbod op de arbeidsmarkt
te overbruggen. De overheid introduceerde een combinatie van een activeringsbeleid om werklozen ‘beter te bewerktuigen’ voor de arbeidsmarkt en een toeslagenbeleid voor werkgevers die langdurig werklozen en arbeidsongeschikten in dienst nemen (WRR 1997). Men streefde naar marktwerking: uitvoeringsinstanties konden diensten inkopen bij private re-integratiebedrijven. Er moest een klantgerichte benadering komen met toegankelijke dienstverlening, bijvoorbeeld door één loket voor alle werkzoekenden. Samenwerking en fusies tussen uitvoeringsorganisaties moesten de dienstverlening nog verder verbeteren.
De laatste jaren zien we echter een verschuiving in de manier waarop naar re-integratie wordt gekeken. Er was veel kritiek op de re-integratie; deze zou weinig effectief zijn (zie o.a. Vrooman 2010). Een beleidsdoorlichting liet zien dat re-integratie in het algemeen de kansen op werk vergroot, maar dat dit effect slechts klein is en dat de opbrengst in termen van bespaarde uitkeringslasten niet opweegt tegen de kosten van de re- integratietrajecten (SZ W 2008). Mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt kwamen ondanks de dienstverlening niet aan het werk. Mensen met een kleine afstand tot de arbeidsmarkt zouden ook zonder de dienstverlening aan het werk komen. Eerder zagen we deze scepsis al bij de zogenaamde Melkertbanen (uit 1994, later ID-banen), gesubsidieerde arbeidsplaatsen om mensen werkervaring te laten opdoen zodat zij makkelijker konden doorstromen naar reguliere banen. Dat laatste gebeurde nauwe- lijks, reden waarom de ID-banen in 2004 zijn afgeschaft, al bleef de mogelijkheid tot loonkosten subsidie wel bestaan.
De veranderde visie op het effect van re-integratie, financiële overwegingen, maar ook de opvatting dat uitkeringsgerechtigden zelf in staat zijn werk te vinden (o.a. U W V 2011: 9; de Volkskrant 2011b) hebben geleid tot sterke verlaging van de budgetten voor re-integratie (RWI 2011). De overheid lijkt daarmee te kiezen voor een andere richting:
Het verkrijgen en behouden van betaald werk is in de eerste plaats een verantwoordelijkheid van mensen zelf. De overheid ondersteunt alleen de mensen die dat écht nodig hebben. Bij dat streven past een andere verhouding tussen de rollen en verantwoordelijkheden van overheid, burgers en bedrijven dan voorheen (TK 2011/2012d).
Dit heeft consequenties voor de dienstverlening aan uitkeringsontvangers. Zo gaat het U W V zijn cliënten in principe via internet begeleiden en zal er minder persoonlijk con- tact zijn, tenzij de inschatting is dat iemand weinig kansen op de arbeidsmarkt heeft. Ook sluiten tussen 2012 en 2015 70 Werkpleinen en blijven er 30 regionale Werkpleinen over (U W V 1012). Uitkeringsgerechtigden moeten dus niet alleen zo veel mogelijk zelf in hun levensonderhoud voorzien, maar zijn voortaan ook meer op zichzelf aangewezen bij de zoektocht naar betaald werk.
5.2 Inzetbaarheid van werkenden
In de jaren negentig begon de overheid ook de eigen verantwoordelijkheid van mensen te bevorderen voor het voorkómen van werkloosheid en het beperken van vervroegde uitstroom. Daartoe wilde zij de inzetbaarheid van werknemers vergroten; werkenden moesten zowel hun huidige als vooral ook hun toekomstige mogelijkheden verbreden
(TK 1990/1991; TK 1996/1997a; TK 1996/1997b). Dat moet hun risico op uitval uit betaald werk vanwege bv. kennisveroudering of onvoldoende kwalificaties verminderen. Met name onder de Paarse kabinetten, dus vanaf halverwege de jaren negentig, werd hier sterk op ingezet (Yerkes 2011). De sociale partners deelden dit streven (STAR 1996). Mensen dienen er zelf voor te zorgen dat zij hun hele loopbaan goed inzetbaar zijn en werden opgeroepen tot pro-actief gedrag. Zij moeten hun kennis en vaardigheden bijhouden, op tijd uitzien naar ander werk als hun baan gevaar loopt en breed inzet- baar zijn. Voor zo’n blijvende en brede inzetbaarheid wordt wel de term employability gebruikt.
Kort gezegd gaat het om het vermogen en de wil van een individu om die kwaliteiten en vaardigheden te verwerven én te onderhouden, waarmee hij of zij de mogelijkheden die een voortdurend veranderende arbeidsmarkt biedt steeds optimaal kan benutten (Sociale Nota 1999: 27, zie TK 1998/1999).
‘Employable zijn is het in staat zijn en de wens te hebben blijvend aantrekkelijk te zijn voor de arbeidsmarkt, door te reageren en te anticiperen op veranderingen in arbeidstaken en werk- omgeving’ (De Grip et al. 1999: 296).
Werkenden kunnen hun employability op peil houden door bijvoorbeeld scholing te volgen, informeel leren op de werkplek en met enige regelmaat van baan of functie te veranderen, zodat zij een brede werkervaring opdoen (STAR 2006). De overheid en sociale partners riepen werkgevers en werknemers op om vaker dit type maatregelen te nemen (STAR 1996; TK 1997/1998; TK 1998/1999). De overheid benadrukte vooral het belang van meer deelname aan brede scholing, dat wil zeggen scholing in kennis en vaardigheden die in meerdere beroepen te gebruiken zijn (OCW 1998).
De visie dat de toekomstige kansen van werknemers gebaat zijn bij maatregelen zoals scholing was een duidelijke verschuiving in het overheidsbeleid ten opzichte van de decennia ervoor. Toen werd scholing vooral gezien als middel om het functioneren in de eigen baan te verbeteren, of als tweedekansonderwijs (De Grip 2000; STAR 2006; TK 2001/2002).
Wijziging in beleid vanwege vergrijzing en snelle maatschappelijke veranderingen
De nadruk van de overheid op de inzetbaarheid van werkenden had een aantal redenen (TK 1994/1995; TK 1996/1997a; TK 1997/1998; TK 1998/1999). Een daarvan was de verwachte toename van internationale concurrentie en snellere technologische ontwikkelingen, waardoor bedrijven hun werkprocessen en organisatiestructuur vaker zouden moeten aanpassen. Dat stelt hogere eisen aan het personeel dat de wijzigingen telkens moet bij- benen. Meer investeringen in hun kennis en vaardigheden vergroten hun weerbaarheid op de arbeidsmarkt. Bovendien is beter opgeleid personeel goed voor het aanpassings- vermogen en de concurrentiekracht van organisaties.
Een tweede reden was het verwachte toenemende beroep op de Algemene Ouderdoms- wet (AOW) en de gezondheidszorg door de vergrijzing. Om de verzorgingsstaat betaal- baar te houden moest de arbeidsdeelname groeien. Vervroegde uitstroom via collectief gefinancierde regelingen werd afgeremd (zie hoofdstuk 6). Langer doorwerken vergt wel
dat werknemers ook op latere leeftijd goed inzetbaar zijn. De overheid wenste daarom dat werknemers hun kennis en vaardigheden hun hele loopbaan up-to-date houden. Hun werkgevers hebben daar ook baat bij (STAR 1996; TK 1990/1991).
Inzetbaarheid is verantwoordelijkheid van werkgevers en werknemers; overheid faciliteert
De verantwoordelijkheid voor employability lag in de optiek van de overheid bij de individuele werknemers en hun werkgevers. Zij plukken immers de vruchten, namelijk betere vooruitzichten op de arbeidsmarkt en een hogere productiviteit.
Tijdens het arbeidsleven ligt de verantwoordelijkheid voor het blijven leren bij de belang- hebbenden, meestal de werknemers en de werkgevers. Deze partijen dienen daarom in eerste instantie gezamenlijk tot leeractiviteiten te besluiten en zelf daarvoor te betalen (OCW 1998).
De sociale partners kunnen bijdragen door in cao’s afspraken te maken over employ- ability. Voor zichzelf zag de overheid vooral een agenderende, stimulerende en faciliterende rol (OCW 1998; TK 1998/1999). Die probeerden de achtereenvolgende kabinetten vooral te vervullen door het stimuleren van scholing tijdens de loopbaan en aandacht te vragen voor ‘een leven lang leren’ (Yerkes 2011). Dit deed zij onder meer door voorlichting, subsidies, employability-adviseurs voor het midden- en kleinbedrijf en een extra fiscale prikkel voor werkgevers. Ook bevorderde de overheid de erkenning van elders verworven competenties (EVC), oftewel buiten het onderwijs verkregen kennis en vaardigheden (OCW 1998). Erkenning van dit soort competenties moet inzichtelijker maken wat een werknemer buiten de formele scholing heeft geleerd.
Het beleid van de overheid bij employability kwam voort uit een liberale visie op burgerschap, die er van uitgaat dat werkenden voldoende competent zijn om hun ver- antwoordelijkheid te nemen. De veronderstelling is ook dat burgers te prikkelen zijn tot het op peil houden van hun inzetbaarheid door informatievoorziening en een zodanige inrichting van belastingen en sociale zekerheid dat werken loont. De faciliteiten die de overheid vervolgens bood, pasten daarentegen meer bij een sociaaldemocratische ver- zorgingsstaat. Dat is niet uniek voor Nederland: het bevorderen van employability stond ook centraal in de politiek van de Derde weg in Groot-Brittannië onder premier Blair (De Grip 2000; McQuaid en Lindsay 2005), die elementen van linkse en rechtse sociaal- economische politiek verenigde.
Hoofdlijnen overheidsbeleid de afgelopen decennia niet gewijzigd
Na de jaren negentig is de inzetbaarheid van werknemers hoog op de agenda blij- ven staan (zie bv. TK 2004/2005; TK 2006/2007). Stimuleren van een leven lang leren