2.1 De overheid en de opvoeding van kinderen
‘We zijn de vrijblijvendheid voorbij’. Aldus de programmaminister van Jeugd en Gezin in 2007 in zijn beleidsprogramma Alle kansen voor alle kinderen (Jeugd en Gezin 2007). De minister doelde met zijn uitspraak op de houding van de overheid in situaties waarin ouders problemen hebben met het opvoeden van hun kinderen. Hij sprak de ambitie uit eerder en effectiever in te grijpen dan voorheen wanneer er signalen van problemen zijn in gezinnen.
De uitspraak illustreert de veranderde houding van de overheid bij het opvoeden van kin- deren. Was de overheid er lange tijd van overtuigd dat zij zich zo afzijdig mogelijk moest houden van de manier waarop ouders de opvoeding ter hand nemen, aan het eind van de twintigste eeuw kwam hier verandering in. De overtuiging groeide dat de overheid een meer actieve en minder vrijblijvende houding moest aannemen, ook wanneer er geen (ernstige) problemen in gezinnen bekend zijn. Preventieve opvoedingsondersteu- ning werd het sleutelwoord: ouders bleven de eerstverantwoordelijken, maar zij konden ondersteuning verwachten van professionals, op afstand aangestuurd door de overheid. De overheid is in verschillende gedaanten betrokken bij het gezinsleven (Boermans 2009). Ten eerste is zij als wetgevende macht verantwoordelijk voor de wetgeving over jeugd en gezin. Ten tweede kan zij als rechterlijke macht betrokken zijn bij gezinnen, bijvoorbeeld bij het uitspreken van een kinderbeschermingsmaatregel. En ten derde is de overheid als uitvoerende macht verantwoordelijk voor het uitvoeren van maatregelen die betrekking hebben op de opvoeding. Voor een groot deel worden deze uitvoerende taken uitbesteed aan instanties zoals Bureau Jeugdzorg en de Centra voor Jeugd en Gezin. In dit hoofdstuk besteden we met name aandacht aan de visie van de overheid zoals die naar voren komt in (voorstellen voor) beleid en wetgeving. Aangezien beleid en wetgeving invloed hebben op de rechtspraak en de uitvoering van maatregelen besteden we indirect ook aandacht aan de andere twee rollen van de overheid.
Het hoofdstuk bestaat uit vier delen. In het eerste deel (§ 2.2) beschrijven we de visie van de Nederlandse overheid van de afgelopen twee decennia op de verantwoordelijkheid voor de opvoeding van kinderen. We besteden met name aandacht aan initiatieven rond opvoedingsondersteuning. In het tweede deel (§ 2.3) brengen we deze veranderingen in visie en koers van de overheid in verband met een aantal maatschappelijke ontwik- kelingen uit dezelfde periode. In het derde deel (§ 2.4) kijken we naar de opvattingen van de Nederlandse bevolking over de verdeling van verantwoordelijkheid tussen ouders en overheid en over situaties waarin de overheid opvoedingsondersteuning zou moeten aanbieden, op vrijwillige basis en onder dwang: komen deze opvattingen overeen met de visie die in het beleid centraal staat? Ten slotte bespreken we in het vierde deel (§ 2.5) wat mogelijke consequenties zijn van (meer) overheidsbemoeienis op dit gebied.
2.2 Ontwikkelingen in overheidsbeleid Een meer betrokken overheid
Van oudsher delen de Nederlandse overheid en maatschappij de visie dat het opvoeden van kinderen een privézaak is van ouders of verzorgers; zij zijn hier primair verantwoor- delijk voor en de overheid dient zich hier niet bovenmatig mee te bemoeien (De Hoog 2003; Hoek 2008). Ouders hebben dus een grote vrijheid om deze verantwoordelijkheid naar eigen inzicht in te vullen. Het gezinsbeleid van de Nederlandse overheid kenmerkt zich door terughoudendheid bij de opvoeding. Dit uitgangspunt is ook in wettelijke bepalingen die gaan over het ouderlijk gezag vastgelegd (Veldkamp 2001). De overheid bemoeit zich in principe niet met de inhoud van de ouderlijke opvoeding maar springt alleen bij in noodgevallen, wanneer ouders aantoonbaar falen en de veiligheid en gezondheid van de kinderen in het geding is, zoals bij ernstige mishandeling of verwaar- lozing. Met dat doel zijn sinds begin twintigste eeuw kinderbeschermingsmaatregelen ontstaan. De overheid is dat (sinds 1995) volgens het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind (IVRK, art. 3 lid 2) ook verplicht. Verder is de rol van de over- heid beperkt tot het bieden van een wettelijk kader en het scheppen van financiële en praktische (rand)voorwaarden, opdat ouders voldoende geld en tijd hebben om hun kinderen op te voeden. Hiertoe zijn regelingen als kinderbijslag en kinderopvang- toeslag ingevoerd. Dit neemt overigens niet weg dat de overheid sinds lang op een aantal opvoedingsterreinen wel een meer directe invloed heeft (RMO 2001). Via de leerplicht- wet ziet zij er bijvoorbeeld op toe dat de cognitieve opvoedingstaak aan de scholen wordt toevertrouwd.
Sinds begin jaren negentig heeft de overheid haar ideaal van terughoudendheid op peda- gogisch gebied steeds meer verlaten (Hermanns en Vergeer 2002; Bucx 2011). De over- tuiging groeide dat de samenleving medeverantwoordelijk is voor de op voeding en de ontwikkeling van kinderen en dat de overheid een meer actieve en minder vrij blijvende houding moet aannemen. In die visie is de rol van de overheid niet meer beperkt tot ingrijpen in de opvoeding bij geconstateerde ernstige problemen, zoals wettelijk is vastgelegd in de diverse kinderbeschermingswetten. In de nieuwe visie ondersteunt de overheid ouders op een actievere manier om te helpen voorkomen dat er problemen ontstaan of escaleren. In de afgelopen twee decennia zijn er diverse beleidsnota’s ver- schenen over het gezin en de jeugd waarin deze visie verder ontwikkeld is. Daarin wordt de vrijheid van ouders bij de opvoeding benadrukt maar is er ook aandacht voor de risico’s die ‘een dergelijke “open” opvoedingssituatie’ (V WS 1996) met zich meebrengt, voor de maatschappij als geheel en voor de betrokken kinderen. Dewenselijkheid van een betrokken overheid wordt over het algemeen gelegitimeerd op grond van het maat- schappelijke belang van het opvoeden van kinderen of, zoals het in de Notitie gezin (V WS 1996) wordt geformuleerd, de ‘continuïteit en ontwikkeling van de samenleving’. Daar- naast wordt verwezen naar de zorgplicht van de overheid voor zwakkeren en het recht van kinderen op veiligheid, gezondheid en een goede op voeding. Het recht op hulp bij problemen is in 2005 vastgelegd in de Wet op de jeugdzorg. Dezewet had twee doelen: betere zorg voor jeugdigen en hun ouders en het versterken van hun positie.
De toegenomen neiging van de overheid betrokken te zijn bij de opvoeding en ontwik- keling van kinderen gaat overigens samen met een grotere betrokkenheid bij andere aspecten van het gezinsleven, zoals het verminderen van de negatieve gevolgen van echtscheiding voor kinderen (V WS 2006; Jeugd en Gezin 2008). Sinds 1 maart 2009 geldt bijvoorbeeld de regel dat bij een echtscheiding met minderjarige kinderen een ouder- schapsplan moet worden opgesteld dat aan de rechter wordt voorgelegd (art. 815 Rv). In zo’n ouderschapsplan worden afspraken vastgelegd, onder andere over het ouderlijk gezag en de verdeling van zorg- en opvoedingstaken tussen ouders. Verder was er de afgelopen jaren aandacht voor het verspreiden van kennis over de medische gevol- gen van het uitstel van ouderschap en gezinsvorming (Jeugd en Gezin 2008). Ookin organisatorisch opzicht kreeg het gezin een meer prominente plek in het beleid van de rijksoverheid, met in 2001 de komst van eerst een staatssecretaris en in 2007 een programmaminister voor Jeugd en Gezin.
Opvoedingsondersteuning
In de koerswijziging van de overheid speelt opvoedingsondersteuning als instrument een belangrijke rol. Vanaf begin jaren negentig komt de term opvoedingsondersteuning of opvoedingssteun regelmatig voor in beleidsnota’s, zoals Opvoedingssteun op maat (W VC 1991), Ouders ondersteunen (W VC 1993), Naar een veiliger samenleving (Justitie 2002), Veiligheid
begint bij voorkomen (Justitie 2007), en Alle kansen voor alle kinderen (Jeugd en Gezin 2007).
Onder opvoedingsondersteuning worden verschillende (semi-)professionele voorzie- ningen en interventies verstaan die erop gericht zijn de competenties van ouders te versterken, de zelfredzaamheid van ouders en kinderen te bevorderen en zorg afhanke- lijkheid te voorkomen of te verminderen (W VC 1991; Jeugd en Gezin 2008). In het kader van de Wet maatschappelijke ondersteuning en het nieuwe stelsel voor jeugdhulp zijn gemeenten verantwoordelijk voor het bieden van opvoed- en gezinsondersteuning aan ouders en gezinnen, waaronder het geven van informatie en voorlichting, het signaleren van problemen, het bieden van (lichte) pedagogische hulp en het coördineren van zorg (Prinsen 2006). Sinds 2007 wordt opvoedingsondersteuning aangeboden via de Centra voor Jeugd en Gezin.
Opvoedingsondersteuning heeft vooral een preventieve functie (Janssens 1998; Her- manns 2000). Doel is om – via de opvoeding door ouders – te voorkomen dat er (ern- stige) problemen of (ontwikkelings)achterstanden ontstaan bij kinderen, opdat geen gebruik gemaakt hoeft te worden van zwaardere vormen van jeugdzorg. Er is onder- scheid tussen primaire en secundaire preventie (Hermanns 2000; Boermans 2009). Primaire preventie is gericht op het voorkomen van problemen in de opvoeding of bij kinderen. Bij secundaire preventie is er al sprake van beginnende problemen en is het doel te voorkomen dat deze problemen escaleren en er onherstelbare schade ontstaat. Naast deze preventieve functie heeft opvoedingsondersteuning een signalerende functie: problemen kunnen tijdig onderkend worden, is het idee, en indien nodig wor- den ouders en kinderen toegeleid naar aanvullende zorg.
Opvoedingsondersteuning richt zich in het algemeen op drie groepen (Hermanns et al. 2005). Voor de gehele populatie van gezinnen en ouders zijn er pedagogische basis- voorzieningen die algemene opvoedingsvoorlichting geven via folders of cursussen.
Ook de Centra voor Jeugd voor Gezin en gemeentelijke opvoedloketten (een recent plan, V WS 2011) vallen onder deze voorzieningen. Voor ouders of gezinnen van wie op basis van onderzoek bekend is dat zij een verhoogd risico op de ontwikkeling van problemen hebben wordt een risicobenadering gehanteerd (Hermanns et al. 2005). Dan gaat het bijvoorbeeld om opvoedingsondersteunende projecten voor gezinnen in achterstands- wijken. Voor ouders en gezinnen met reeds bestaande opvoed- en opgroeiproblemen, gezinnen die volgens de Notitie gezin (V WS 1996) ‘hun kernfunctie niet of niet goed kunnen vervullen’, zijn er voorzieningen die ouders gedurende een bepaalde periode begeleiden, zoals Video Hometraining. Dergelijke programma’s proberen het gedrag van ouders naar hun kinderen te veranderen of de gevoeligheid van ouders voor hun kinde- ren te vergroten.
Aan het overheidsbeleid voor opvoedingsondersteuning liggen verschillende
veronderstellingen ten grondslag. Ten eerste is opvoedingsondersteuning primair op de ouders gericht vanuit de veronderstelling dat veranderingen in het ouderlijk gedrag effect hebben op kinderen. Verder wordt aangenomen dat vroegtijdig ingrijpen voor- komt dat probleemgedrag op latere leeftijd optreedt en er een beroep wordt gedaan op zwaardere vormen van zorg (W VC 1991; Jeugd en Gezin 2007). Hoe eerder hoe beter, is de gedachte. Hieruit vloeit de veronderstelling voort dat het belangrijk is om risico- gezinnen of gezinnen met problemen in een vroeg stadium te traceren en te benaderen. Naastopvoedingsondersteuning heeft het beleid zich de afgelopen decennia daarom ook gericht op vroegsignalering, screening en risicotaxatie (V WS 2006; Jeugd en Gezin 2007). Ten slotte wordt vaak aangenomen dat problemen in gezinnen en bij kinderen het best opgespoord en behandeld kunnen worden door professionals. Overigens is het beleid van de overheid de laatste jaren ook gericht op opvoedingsondersteuning via informele persoonlijke netwerken van ouders. Zo zijn er bijvoorbeeld ‘opvoeddebatten’ in buurten en gemeenten, waarin ouders ervaringen met opvoeding kunnen uitwisselen. Ook zijn er voor gezinnen met problemen ‘Eigen Krachtconferenties’, die beogen problemen zo veel mogelijk aan te pakken vanuit het eigen netwerk van het gezin.
Twee perspectieven op opvoedingsondersteuning
Initiatieven van opvoedingsondersteuning zijn ontwikkeld vanuit twee perspectieven, aldus Hermanns (2000). Als eerste vanuit een (van oorsprong medisch) preventiemodel zoals dat gehanteerd wordt binnen de (jeugd)gezondheidszorg en het welzijnswerk. Hier wordt het belang van vroegtijdige onderkenning en behandeling van problemen benadrukt voor het voorkomen van ernstige ontwikkelings- of opvoedingsproblemen in gezinnen. In deze visie is het gezin een zelfregulerend systeem dat ontregeld kan raken bij een opeenstapeling van risicofactoren: armoede, stress, eigenschappen van ouders of kinderen die het opvoedproces kunnen verstoren. Dit perspectief gaat uit van de zelfredzaamheid of de eigen kracht van ouders, kinderen en de omgeving van het gezin; ouders nemen zelf het initiatief en zoeken hulp als ze die nodig hebben. Het wordt daar- om belangrijk gevonden dat opvoedingsondersteuning vrijblijvend en vraag gericht is en dat de ondersteuning goed aansluit bij de wensen van de ouders. Ook is het belangrijk dat opvoedingsondersteuning laagdrempelig is, zowel in fysiek als sociaal opzicht. Via de oprichting van Centra voor Jeugd en Gezin en de recente plannen voor een opvoed loket
in elke gemeente (V WS 2011) wil de overheid ervoor zorgen dat ouders dichtbij huis hulp aangeboden krijgen. Daarnaast benadrukt de overheid dat op voedingsondersteuning voor elke ouder vanzelfsprekend en sociaal geaccepteerd moet zijn, of, zoals de Nota
gezinsbeleid (V WS 2006) stelt: ‘Het moet vanzelfsprekend en niet raar zijn dat ouders bij-
voorbeeld bij hun eerste kind opvoedcursussen volgen.’
Het andere perspectief op opvoedingsondersteuning is meer justitieel van aard.
Waaropvoedingsondersteuning in het eerste perspectief gericht is op het versterken van de vaardigheden van ouders, is ondersteuning binnen het justitiële perspectief meer een middel om kinderen te beschermen tegen hun ouders en de samenleving te bescher- men tegen kinderen uit probleemgezinnen. Naast het belang van het kind staat dus ook het belang van de omgeving en de maatschappij als geheel centraal (Junger-Tas 1997; Boermans 2009). Ook het justitiële perspectief benadrukt vroegtijdige onderkenning en preventie, veronderstelt dat een cumulatie van risicofactoren in gezinnen kan leiden tot opvoedproblemen en ziet opvoedingsondersteunende programma’s als geschikt instru- ment. Maar de rol van de overheid is duidelijk groter. Er wordt namelijk vanuit gegaan dat een vraaggestuurde, vrijblijvende ondersteuning niet altijd werkt. Vooral wanneer ouders zich niet bewust zijn van hun eigen problemen zullen zij geen hulp zoeken noch aangeboden hulp accepteren, zo wordt gedacht (Junger-Tas 1998). Opvoedingsondersteu- ning dient daarom ook een niet-vrijblijvend karakter te hebben en ingezet te kunnen worden zonder dat ouders hierom gevraagd hebben of zelfs tegen de wens van ouders in. Voorstellen voor het dwingend opleggen van op voedingsondersteuning variëren van het verplichten van ouders die in contact zijn gekomen met politie of kinderbescherming om de hulp te accepteren (Junger-Tas 1997) tot het verplicht stellen van een universele opvoedingscursus voor alle aanstaande ouders (Willems 2005). De recente ondertoe- zichtstelling van drie kinderen uit een gezin vanwege ernstig overgewicht (NRC Handels- blad 2012) is een voorbeeld van ingrijpen nadat ‘vrijwillige’ hulp geweigerd was.
Het justitiële perspectief lijkt de laatste jaren belangrijker te zijn geworden. Kwam de term opvoedingsondersteuning in de jaren negentig vooral voor in beleid rond jeugd en gezin, vanaf 2002 duikt deze ook op in beleid rond veiligheid, zoals Naar een veiliger samen-
leving (Justitie 2002) en Veiligheid begint bij voorkomen (Justitie 2007). De visie dat de overheid
achter de voordeur moet kunnen ingrijpen indien ouders niet uit eigen beweging profes- sionele opvoedingsondersteuning accepteren, lijkt inmiddels breed te worden gedragen door politieke partijen, zo blijkt uit een analyse van verkiezings- en partijprogramma’s (Sieckelinck 2010). Het gaat niet om ingrijpen als ouders aantoonbaar tekortschieten en de gezondheid en de ontwikkeling van het kind ernstige schade toebrengen; dat is van oudsher al geregeld in kinderbeschermingsmaatregelen. Grond voor alle kinder- beschermingsmaatregelen, ook de lichtste vorm (de ondertoezichtstelling), is dat er sprake is van ernstige schade of bedreiging voor het kind. De discussie van de laatste jaren concentreert zich juist op preventief ingrijpen: in gezinnen waar geen problemen bekend zijn of waar de problemen niet ernstig genoeg zijn voor een kinderbescher- mingsmaatregel. In het wetsvoorstel Herziening kinderbeschermingsmaatregelen, dat is aangenomen door de Tweede Kamer en momenteel bij de Eerste Kamer ligt, worden de juridische mogelijkheden voor dergelijk preventief ingrijpen in gezinnen verruimd (TK 2011/2012). In dit wetsvoorstel wordt ‘opgroeiondersteuning’ geïntroduceerd als een
lichte maatregel van kinderbescherming, op te leggen als er minder ernstige problemen bij kinderen zijn maar ingrijpen toch gewenst is omdat ouders advies of zorg niet accep- teren. Dan gaat het bijvoorbeeld om verplichte deelname aan opvoedingsondersteuning of verplichte acceptatie van coaching.
Concluderend signaleren we twee ontwikkelingen. Ten eerste is de wens van de overheid toegenomen om ouders te helpen bij hun pedagogische taak. Dat heeft geresulteerd in de ontwikkeling van (gemeentelijke) voorzieningen van opvoedingsondersteuning. Het gaat hier met name om allerlei preventieve interventies om de competenties van ouders te vergroten en op deze manier de kans op (ernstige) problemen bij kinderen te verkleinen of te voorkomen dat problemen verergeren. Ten tweede is de behoefte van de overheid toegenomen om het toezicht op de opvoedingspraktijk te intensiveren en in sommige gevallen ouders te dwingen zich te laten ondersteunen bij de opvoeding; niet alleen bij vastgestelde problemen maar ook bij risico’s of beginnende problemen. In de nieuwe situatie zijn ouders nog steeds eerstverantwoordelijk voor de opvoeding van kin- deren, maar ziet de overheid een grotere rol voor zichzelf weggelegd om de opvoeding in goede banen te leiden.
2.3 Maatschappelijke ontwikkelingen als prikkel
Veranderingen in beleid zijn vaak het gevolg van maatschappelijke ontwikkelingen en veranderingen van inzichten (Hoogerwerf en Herweijer 2003). De neiging van de overheid om meer betrokken te zijn bij de opvoeding van kinderen kan dan ook in samenhang hiermee gezien worden. Volgens Hermanns (2009) is er vanaf de jaren negentig een groeiende bezorgdheid bij beleidsmakers en in de publieke opinie over de jeugd van tegenwoordig. In de media is er veel aandacht voor overlast door jongeren en voor excessen zoals comazuipen, breezerseks en gameverslaving. En in beleidsnota’s wordt over kinderen en jongeren vaak gesproken in termen van risico’s en proble- men, van overlast en normoverschrijdend of crimineel gedrag. Zo stelt Operatie Jong (een samenwerkingsverband tussen verschillende ministeries tussen 2003 en 2007) in 2004: ‘De groep jongeren met problemen groeit, de ernst van hun problemen neemt toe en de problemen ontstaan op steeds jongere leeftijd’ (Operatie Jong 2004). In het meer recente beleidsprogramma Alle kansen voor alle kinderen (Jeugd en Gezin 2007) lezen we: ‘Op straat zien we dat de jongeren die overlast veroorzaken steeds jonger zijn.’ De toenemende bezorgdheid over het welzijn en de ontwikkeling van kinderen werd deels gevoed doordat er in dezelfde periode sprake was van een groeiende instroom in speciale voorzieningen voor kinderen met psychische en gedragsproblemen, lichte ontwikkelingsachterstanden of andere problemen (Hermanns 2009; Pommer et al. 2011). Een aantal ernstige incidenten in het begin van deze eeuw – zoals het meisje van Nulde, Savannah, het Maasmeisje – hebben de brede verontrusting bij beleidsmakers en publiek nog versterkt.
De toenemende bezorgdheid over de jeugd betekent overigens niet dat het welzijn en de ontwikkeling van kinderen in Nederland als geheel in dezelfde periode is verslechterd. Integendeel; studies hebben herhaaldelijk laten zien dat het over het algemeen goed
gaat met de Nederlandse jeugd, ook in vergelijking met landen om ons heen, en dat jeugdproblematiek in ieder geval niet toegenomen is (Rispens et al. 1996; Hermanns 2009; Bucx 2011; De Roos et al. 2011; Unicef 2010). Er is dus iets anders aan de hand. Mogelijk is er sprake van een afnemende acceptatie door de samenleving van afwijkend gedrag van kinderen en jongeren (Hermanns 2009; Van Noije 2010). In dat verband wordt soms gesproken van een ‘risico-samenleving’ (Beck 1999) waarin risico’s en afwijkend gedrag niet worden geaccepteerd en zoveel mogelijk dienen te worden verminderd of voorkomen. Psychopathologisering of criminalisering van gedrag van kinderen en jon- geren kan hiervan het gevolg zijn. Onder psychopathologisering wordt verstaan dat meer alledaagse opgroei- en opvoedproblemen – problemen die niet ongewoon zijn en vaak vanzelf weer overgaan – in ontwikkelingspsychopathologische termen worden gedefini- eerd en dus als iets waarbij professionele hulp is aangewezen (Hermanns 2009). Crimina- lisering heeft betrekking op de toegenomen bereidheid van burgers om aangifte te doen van problematisch gedrag van jongeren en op het feit dat gedrag van kinderen en jonge- ren door politie en het strafrechtsysteem steeds vaker als crimineel gedrag beschouwd wordt dat moet leiden tot vervolging (Weijers 2008). Daarnaast speelt wellicht een rol dat de jeugdzorg problemen eerder signaleert en beter diagnostiseert. Datverklaart mis- schien ook deels het toegenomen beroep op voorzieningen in de jeugdzorg (Hermanns