In Nederland bouwen vrijwel alle werknemers verplicht een oudedagsvoorziening op bij een pensioenfonds. De overheid vindt het pensioen te belangrijk om de verantwoorde- lijkheid hiervoor volledig bij de werknemer zelf te leggen. Daarmee bepaalt de overheid (of beter gezegd: bepalen de cao-partners met goedkeuring van de overheid) ook de condities van het pensioen, zoals de hoogte van het op te bouwen pensioen en de leef- tijd waarop men kan stoppen met werken. Toch ligt de verantwoordelijkheid voor het pensioen niet volledig bij de overheid. Zelfstandigen moeten bijvoorbeeld zelf een pen- sioen bij elkaar sparen. Daarnaast heeft een deel van de werknemers in de loop der jaren zelf gespaard, bijvoorbeeld via een koopsompolis of een lijfrenteverzekering, om hun pensioen te kunnen aanvullen. In de afgelopen decennia is er vrijwel continu discussie geweest over de condities van het pensioen. Vooral de pensioenleeftijd was onderwerp van discussie. In de jaren zeventig van de vorige eeuw zijn regelingen voor vervroegde uittreding (V UT) geïntroduceerd zodat mensen eerder konden stoppen met werken. Deze zijn in de jaren negentig omgezet in prepensioenregelingen waarbij de pensioen- leeftijd weer omhoog ging. In 2006 zijn deze laatste regelingen afgeschaft maar werd de levensloopregeling opengesteld voor vroegpensioen. Daarmee werden de werknemers expliciet verantwoordelijk gemaakt voor hun eigen vervroegde pensioen. Ook hier is een einde aan gekomen: in 2011 heeft de overheid besloten de levensloopregeling stop te zetten. Een werknemer die eerder wil stoppen met werken moet dit nu geheel op eigen kracht doen.
Het nabestaandenpensioen is bedoeld voor het levensonderhoud van mensen die na het overlijden van hun partner geen eigen inkomsten hebben en deze ook niet kun- nen verwerven. Het nabestaandenpensioen is op drie pijlers gebaseerd. Nabestaanden jonger dan 65 jaar hebben, onder voorwaarden, recht op een uitkering op basis van de Algemene nabestaandenwet (ANW). Nabestaanden boven de 65 jaar ontvangen een uitkering op basis van de Algemene Ouderdomswet (AOW). Naast deze twee basis- voorzieningen komt een nabestaande meestal in aanmerking voor een door de partner bij de werkgever opgebouwd aanvullend pensioen. Mogelijk heeft men ook nog een particuliere verzekering afgesloten om het overlijdensrisico af te dekken. Bij het nabestaandenpensioen is de discussie minder heftig geweest dan bij het vervroegde pensioen. Toch heeft ook hier een verschuiving van de verantwoordelijkheid plaats- gevonden. Met de introductie van de ANW in 1996 kreeg een nabestaande niet meer automatisch een uitkering. De overheid meende dat het nabestaandenpensioen aange- past moest worden aan een samenleving waarin het kostwinnersmodel steeds minder de standaard werd en vrouwen steeds meer zelf voor hun inkomen zorgden. De overheid trok zich terug en nabestaanden, enkele specifieke groepen daargelaten, werden verant- woordelijk voor hun eigen inkomen.
Beide pensioenvormen bespreken we aan de hand van een paar kernvragen. Op welke manier heeft de overheid de eigen verantwoordelijkheid van de burgers veranderd en welke randvoorwaarden heeft de overheid gecreëerd om de eigen verantwoordelijk- heid in te vullen? Zien we daarin een consistente visie? Een tweede vraag is in hoeverre de beleidsvisie ook spoort met de wensen van de burgers. Vinden zij de huidige
verantwoordelijkheidsverdeling adequaat? Tot slot gaan we ook in op de resultaten: welke gevolgen ondervinden burgers van de maatregelen en zijn zij in staat om de veran- derende verantwoordelijkheid te dragen? Deze aspecten willen we bekijken bij zowel het nabestaandenpensioen als het vervroegde pensioen om zo te bepalen of er een nieuwe verantwoordelijkheidsverdeling is ontstaan.
6.1 Pensioen voor nabestaanden jonger dan 65 jaar 6.1.1 Van behoeftigheid naar zelfzorg
Het nabestaandenpensioen is begin vorige eeuw in het leven geroepen voor weduwen met kinderen. In die tijd was het kostwinnersmodel de norm. In lijn hiermee werden gehuwde vrouwen van overheidswege uitgesloten van de arbeidsmarkt. Getrouwde vrou- wen stonden onder het gezag van hun echtgenoot en moesten hem voor alles wat met geld of contracten te maken had om toestemming te vragen. Alleen voor de dagelijkse boodschappen mochten zij zelf financiële handelingen verrichten (Nationaal Historisch Museum 2012). Bovendien was sinds 1924 bij Koninklijk Besluit geregeld dat alle vrou- welijke rijksambtenaren jonger dan 45 jaar moesten worden ontslagen zodra zij in het huwelijk traden. Ook vrouwen die in het onderwijs, bij de gemeente of bij bedrijven zoals Posterijen en Telegrafie (P T T) en de Nederlandse Spoorwegen werkten, kregen met dit gedwongen ontslag te maken. De maatregel was enerzijds ingegeven door het idee dat gehuwde vrouwen dienden te zorgen voor het huishouden en het gezin. Daarnaast gaf het – vooral in tijden van hoge werkloosheid – geen pas als zij de plek van mannen op de arbeidsmarkt zouden innemen (Van Schaik 1998).
Door dit alles hadden vrouwen over het algemeen weinig werkervaring, met als gevolg dat – als hun man wegviel – hun kansen op de arbeidsmarkt klein waren en het risico op armoede groot. Bij de opbouw van de verzorgingsstaat werd het armoederisico deels afgedekt via enkele regelingen die voorzagen in een uitkering voor weduwen en wezen (de Ongevallenwet van 1901, de Invaliditeitswet van 1919). Verondersteld werd dat zon- der deze voorzieningen het overlijden van een man ertoe zou leiden dat zijn weduwe en kinderen in behoeftige omstandigheden zouden achterblijven. Ook de Algemene Weduwen- en Wezenwet (AW W) uit 1959 was toegesneden op de situatie waarin de ge- huwde man de kostwinner was en zijn echtgenote voor de kinderen zorgde.
Om in aanmerking te komen voor een AW W-uitkering gold als voorwaarde dat de weduwe minderjarige kinderen te verzorgen had, langer dan drie maanden invalide was of 50 jaar of ouder was. Later (drie jaar na de invoering van de wet) is deze leeftijdsgrens verlaagd naar 40 jaar. Een weduwe zonder kinderen had recht op 70% van het minimum- loon, terwijl een weduwe met kinderen recht had op 100% van het minimumloon, wat
gelijk is aan het bijstandsniveau van een echtpaar. De uitkering was niet inkomens- getoetst; als de weduwe over andere inkomsten beschikte, werden die niet op de uit- kering in mindering gebracht. De regeling bepaalde verder dat als de kinderen het huis uit zouden gaan of als de vrouw niet langer invalide was, het recht op een uitkering verviel, tenzij de vrouw op dat moment al 40 jaar oud was. Feitelijk waren dus alleen gezonde weduwen jonger dan 40 jaar zonder kinderen uitgesloten van de AW W.
6.1.2 Meer vrouwen gingen werken
Na afschaffing van de Wet handelingsonbekwaamheid in 1956 mochten gehuwde vrou- wen betaald werk gaan verrichten. De emancipatie van vrouwen zorgde er verder voor dat het arbeidsverbod voor vrouwen in overheidsdienst in 1957 werd afgeschaft. Sinds- dien is de arbeidsdeelname van vrouwen gestaag toegenomen, wat vrijwel geheel is toe te schrijven aan het veranderde arbeidsmarktgedrag van de gehuwde vrouwen. Aan- vankelijk werkten zij tot de geboorte van hun eerste kind, vanaf de jaren tachtig bleven steeds meer vrouwen ook na de geboorte van de kinderen werken, zij het voor minder uren per week (Tijdens 2006).
Zoals gezegd was de AW W niet inkomensgetoetst. Dit betekende dat steeds meer vrou- wen naast hun arbeidsinkomen het volledige AW W-bedrag bleven ontvangen. Aangezien weduwen recht hadden op een uitkering van 70% of 100% van het minimumloon, kon- den zij hierdoor een redelijk inkomen hebben. In 1988 bepaalde een rechter bovendien dat ook weduwnaars – die voorheen van de regeling waren uitgesloten – op grond van het gelijkheidsbeginsel recht hadden op een AW W-uitkering, zodat er een groep mensen bijkwam die aanspraak op de regeling konden maken. Aangezien bij mannen het arbeidsinkomen vaak nauwelijks terugliep na het verlies van hun partner, kon hun inkomen na dit overlijden zelfs hoger worden dan ervoor. Al met al was er inmiddels – mede als gevolg van de rechterlijke uitspraak – een grote groep rechthebbenden die de regeling eigenlijk niet nodig had.
De vervanging van de AW W door de Algemene nabestaandenwet (ANW) in 1996 was – althans voor een deel – bedoeld om bij de nieuwe ontwikkelingen in de samenleving aan te sluiten. Zoals de memorie van toelichting het verwoordde, meende het toen- malige kabinet dat het financiële risico van overlijden van de partner in eerste instantie tot de eigen verantwoordelijkheid van de individuele burgers behoort en dat iedereen zelf kan afwegen of en tot op welk niveau hij zich voor dit risico wil verzekeren. Als beide partners betaald werk verrichten zal de behoefte aan zo’n particuliere verzekering moge- lijk helemaal niet aanwezig zijn (TK 1995).1 Het recht op een ANW-uitkering werd beperkt
tot enkele groepen van wie niet te verwachten is dat zij door arbeid in hun onderhoud kunnen voorzien.
6.1.3 Invoering ANW
Met de invoering van de ANW werd de uitkering verlaagd tot maximaal 70% van het minimumloon voor een alleenstaande en 90% voor een eenoudergezin. Verder werd een aantal nieuwe voorwaarden verbonden aan de ANW-uitkering: rechthebbend zijn alleen nabestaanden geboren vóór 1950 of die voor ten minste 45% arbeidsongeschikt verklaard zijn of die de zorg hebben voor kinderen jonger dan 18 jaar. Achterliggende gedachte bij deze voorwaarden is dat alleen deze bevolkingsgroepen niet altijd in hun levens- onderhoud zouden kunnen voorzien. Bij de rechthebbenden worden, vanuit diezelfde gedachte, de inkomsten uit andere bronnen, zoals arbeid of een arbeidsongeschikt- heidsuitkering, geheel of gedeeltelijk op de uitkering in mindering gebracht. Alleen voor inkomsten vanwege een zelf afgesloten lijfrente of een aanvullend nabestaanden- pensioen geldt dit niet. Nabestaanden met minderjarige kinderen hebben bovendien, onafhankelijk van hun verdere inkomsten, recht op de halfwezenuitkering (20% van het minimumloon, ongeacht het aantal kinderen). Een belangrijk verschil met de oude AW W is verder dat ongehuwd samenwonenden gelijkgesteld zijn aan gehuwden. Nabestaanden die met een nieuwe partner gaan samenwonen, verliezen hun ANW-uitkering, terwijl dit voorheen alleen gold voor personen die opnieuw in het huwelijk traden.
De nieuwe ANW laat vooral een verandering zien voor nabestaanden ouder dan 40 jaar zonder de zorg voor minderjarige kinderen. Waar deze groep in het kader van de AW W nog een zeer kleine kans op de arbeidsmarkt kregen toegedicht, is dit volgens de ANW door de stijgende arbeidsparticipatie van vrouwen anders komen te liggen. Zij dien- den zelf in hun onderhoud te voorzien door te (gaan) werken of door een particuliere overlijdensrisicoverzekering af te sluiten. Alleen degenen die geboren waren voor 1950 kwamen alsnog in aanmerking voor een ANW-uitkering. Dit was echter een substan- tiële groep: in 1996 was de gemiddelde nabestaande zonder kinderen 58 jaar oud (een gemiddeld geboortejaar van 1938). Weliswaar was de uitkering lager dan voorheen, maar men bleef wel recht hebbend. Pas in 2015, wanneer het gehele geboortecohort van voor 1950 ten minste 65 jaar oud is, komt daar een eind aan. Dan geldt daadwerkelijk dat na- bestaanden zonder kinderen geen recht meer hebben op een ANW-uitkering.
Voor de nabestaanden met minderjarige kinderen en voor arbeidsongeschikten beteken- de de regeling eveneens een verandering. Niet alleen het uitkeringsbedrag wijzigde, van 100% naar maximaal 90% van het minimumloon, maar er kwam ook een inkomenstoets. Dit voorkwam het stapelen met eventuele andere inkomensbronnen.
De nieuwe regeling laat bij uitstek zien hoe de overheid zich in de loop der tijd steeds meer heeft teruggetrokken als partij die verantwoordelijk is voor het levensonderhoud van (groepen) burgers. Alleen nabestaanden die aan de (strengere) toelatingseisen vol- doen, komen nog in aanmerking voor de basisvoorziening vanuit de overheid.
Als gevolg daarvan is het aantal ontvangers van een nabestaanden uitkering in de loop der jaren fors teruggelopen. Waar in de eerste helft van de jaren negentig, onder de oude AW W, het aantal uitkeringsontvangers ruim boven de 190.000 lag, nam dit vanaf 1996
met circa 7000 per jaar af. Eind 2011 bedroeg het aantal ANW-uitkeringen minder dan 87.000 (CBS 2012a).
Met de nieuwe ANW werden de aanspraken op een overheidsvoorziening fors ingeperkt, maar veel nabestaanden hebben recht op een aanvullend pensioen dat de overleden partner via de vroegere werkgever heeft opgebouwd. Werknemers participeren hier vaak automatisch in via hun pensioenfonds. Begin 2011 waren er 4,3 miljoen deelnemers aan een dergelijke collectieve regeling voor een tijdelijk nabestaandenpensioen (geldig tot de nabestaande 65 jaar wordt), bijna driekwart van het totaal aantal deelnemers aan een pensioenfonds (DNB 2011). Deze nabestaandenpensioenen zijn niet inkomensgetoetst, hoewel het effect daarvan op de arbeidsparticipatie onduidelijk is. Voor sommige nabe- staanden zal het een reden zijn om niet te gaan werken; anderen zullen juist wel gaan (of blijven) werken omdat men de arbeidsinkomsten mag houden.
6.1.4 Burgerschapsvisie en verantwoordelijkheidsverdeling
Hoewel de invoering van de ANW leidde tot een verschuiving in de verantwoordelijkheid van de overheid naar de betrokkenen zelf (paren en nabestaanden), is het de vraag of hier een duidelijk andere burgerschapsvisie aan ten grondslag ligt. Het doel van de ANW was destijds de regeling aan te passen aan de gewijzigde omstandigheden van vrouwen. Daarbij werd beargumenteerd dat paren dit risico goed zelf konden dragen en er daarom verantwoordelijk voor gemaakt konden worden. In de memorie van toelichting werd als een geaccepteerde vorm van risico-indekking gewezen op de mogelijkheid zich particu- lier te verzekeren.
Het oude AW W-regime had de kenmerken van een communitaristische visie op de ver- deling van de verantwoordelijkheid. De uitkering werd verstrekt omdat mensen deel uitmaakten van een historisch gegroeide gemeenschap en behoeftig waren. Daarbij waren er weinig verplichtingen aanwezig.
De invoering van de ANW bracht een perspectiefwijziging voor nabestaanden zonder minderjarige kinderen. Mensen werden zelf verantwoordelijk voor een inkomen na het overlijden van hun partner, via een verzekering of via betaalde arbeid. Dit kan gezien worden als een verschuiving naar een meer liberale verantwoordelijkheidsverdeling. Bij de nabestaanden met kinderen ligt de situatie genuanceerder. Ook voor hen zijn de kansen op de arbeidsmarkt aanmerkelijk verbeterd, en voor mannen waren die van ouds- her al goed. Toch heeft de overheid zich hier niet volledig teruggetrokken. Nabestaanden met minderjarige kinderen bleven ook na de invoering van de ANW recht houden op een uitkering, hoewel de verlaging van de uitkering aangeeft dat zij meer zelf verantwoor- delijk werden gehouden voor het inkomen. Ook bij deze groep lijkt een liberale verant- woordelijkheidsverdeling van toepassing. Nabestaanden dienen in principe zelf hun inkomen te verdienen. Wel worden ze ondersteund als het niet lukt.
6.1.5 Wensen en maatregelen van burgers
Met de ANW werden meer nabestaanden geacht zelf zorg te dragen voor hun levens- onderhoud. Maar hoe denkt de Nederlandse burger hierover? Komt deze visie overeen met wat mensen willen en recht vaardig vinden?
In de Enquête eigen verantwoordelijkheid (EEV) 2012 zijn we nagegaan hoe burgers den- ken over de verantwoordelijkheid van nabestaanden voor hun inkomen (zie kader 1.1 in hoofdstuk 1). Respondenten kregen een fictieve situatie voorgelegd van een paar met een kind van 2 jaar oud, waarin de man betaald werk verricht en de vrouw thuis is. Gevraagd is wie verantwoordelijk is voor het inkomen van de vrouw als de man zou overlijden: beide partners (door nu al een verzekering af te sluiten), de vrouw (zij moet dan gaan werken) of de overheid (dient te zorgen voor een weduwe-uitkering). Een ruime meerder- heid (59%, zie tabel 6.1) vindt dat het paar een verzekering moet afsluiten. Een kleiner deel (18%) stelt dat de vrouw in dat geval moet gaan werken. Beide groepen responden- ten lijken met hun antwoord het uitgangspunt te onderschrijven dat mensen in principe zelf het financiële risico van overlijden van hun partner dienen op te vangen, door te werken of zich te verzekeren. Toch is er ook een substantiële groep (23%) die te kennen geeft dat de verantwoordelijkheid voor het inkomen van de nabestaande volgens hen bij de overheid ligt. Overigens is denkbaar dat ook de voorstanders van het afsluiten van een overlijdensverzekering de overheid deels verantwoordelijk houden; wellicht zien zij de verzekering vooral als extra bron van inkomsten naast een uitkering.
De mening over de verantwoordelijkheid voor het financiële risico van het overlijden van de partner blijkt samen te hangen met de eigen arbeidsmarktpositie van de respondent. Mensen zonder werk vinden relatief vaak dat de overheid moet zorgen voor een uit- kering, terwijl werkenden dit juist minder vaak aangeven. Gepensioneerden zeggen wat vaker dan de andere groepen dat nabestaanden moeten gaan werken. In het verlengde hiervan zijn ook het opleidingsniveau en de welvaartspositie van belang: laagopgeleiden en mensen met een huishoudensinkomen onder de armoedegrens menen vaker dat de overheid verantwoordelijk is voor het inkomen van de vrouw uit de voorgelegde situatie dan hoogopgeleiden en personen met een hoger huishoudensinkomen. Kenmerken als geslacht, leeftijd of samenstelling van het huishouden bleken geen verschil uit te maken.
Tabel 6.1
Gewenste verantwoordelijkheid voor het inkomen van een nabestaande onder 65 jaar met kind, bevolking van 18 jaar en ouder, 2012 (in procenten)
overheid
(nabestaandenuitkering)
partners
(door een verzekering)
nabestaande
(door te gaan werken)
totaal 23 59 18 arbeidsmarktpositie werkzaam 20 62 18 gepensioneerd 24 58 19 student 26 55 18 overig niet-werkzaam 30 54 16 werkloos/arbeidsongeschikt 32 57 11 opleidingsniveau basisonderwijs, vmbo 29 56 15
havo, vwo, mbo 21 61 17
hbo, wo 18 60 21
inkomen
niet-arm 21 60 18
arm 38 50 12
Bron: SCP (EEV’12)
Volgens de meeste respondenten dienen paren dus zelf te regelen dat de achterblijvende partner niet in financiële problemen komt als een van beiden overlijdt. Maar hoe luidt hun oordeel wanneer een paar dit wel heeft gedaan, maar het resultaat onvoldoende blijkt te zijn? In een tweede situatie die de respondenten kregen voorgelegd is de man van het fictieve paar overleden en heeft de vrouw een betaalde baan voor twaalf uur per week. Daarnaast ontvangt de vrouw een bedrag uit een overlijdensverzekering. Beide partners hebben in dit scenario dus een deel van hun verantwoordelijkheid genomen door een verzekering af te sluiten. Ook voorziet de vrouw nu deels zelf in haar inkomen. Dat inkomen is in totaal netto 600 euro per maand, onvoldoende om met haar 2-jarige kind van rond te komen. De respondenten moesten aangeven wie in hun ogen verant- woordelijk is voor de rest van het inkomen van deze vrouw: moet zij meer uren gaan werken of moet de overheid het restant via een nabestaandenuitkering bijpassen? De respondenten konden met een schuifbalk aangeven hoe de verantwoordelijkheidsverde- ling volgens hen moet liggen. Voor het resultaat in tabel 6.2 is deze lijn in vier gelijke delen gesplitst, waarbij de twee middelste delen een gematigde mening weergeven en de twee uitersten een meer uitgesproken opvatting.
De respondenten beoordelen deze situatie anders dan de voorgaande. De meerder- heid houdt nu vooral de overheid verantwoordelijk voor het aanvullende inkomen (26 + 31 = 57% (zie tabel 6.2)). Zij vinden dat de vrouw al voldoende bijdraagt aan haar eigen levensonderhoud en vinden het onwenselijk dat een weduwe met een jong kind meer uren buitenshuis gaat werken. In lijn met de vorige situatie blijkt ook hier dat men- sen in armoede of met een lage opleiding vaker de verantwoordelijkheid bij de overheid leggen. Daarentegen vinden werkenden relatief vaker dat de nabestaande moet gaan werken. De gewenste verantwoordelijkheidsverdeling hangt dus duidelijk samen met de eigen positie, maar per saldo vindt bij alle groepen een kleine meerderheid dat de over- heid in dit scenario verantwoordelijk is voor een uitkering.
Tabel 6.2
Gewenste verantwoordelijkheid voor het resterende inkomen van een werkende nabestaande onder 65 jaar met kind, bevolking van 18 jaar en ouder, 2012 (in procenten)
vrijwel alleen de overheid eerder de overheid eerder de nabestaande vrijwel alleen de nabestaande totaal 26 31 24 20 arbeidsmarktpositie werkzaam 22 30 26 22 gepensioneerd 29 29 23 20 student 17 37 30 16 overig niet-werkzaam 38 31 18 13 werkloos/arbeidsongeschikt 34 33 17 15 opleidingsniveau basisonderwijs, vmbo 34 31 19 16
havo, vwo, mbo 23 33 25 19
hbo, wo 20 28 28 25
inkomen
niet-arm 25 30 24 20
arm 36 33 17 13
Een derde enquêtevraag betrof de situatie van de respondenten zelf. Aan degenen die met een partner wonen is gevraagd of zij een overlijdensrisicoverzekering hebben