3.1 Naar meer eigen verantwoordelijkheid in het onderwijs?
De overheid stelt zich garant voor de bekostiging en de toegankelijkheid van het onder- wijs en ziet toe op de kwaliteit. De verantwoordelijkheid van de overheid voor het onderwijs is echter begrensd, ook scholen en instellingen, leerlingen en hun ouders hebben elk hun verantwoordelijkheden. We gaan na welke verschuivingen zich hebben voorgedaan in de verdeling van verantwoordelijkheid tussen onderwijsdeelnemers aan de ene kant en scholen en de overheid aan de andere kant.
We kiezen drie actuele beleidskwesties om die verschuivingen te illustreren: de recente voorstellen om de leerplicht te verlengen, de plannen om ouders meer verantwoordelijk te maken voor het leerproces van hun kinderen en de wijzigingen in het collegegeld en de studiefinanciering in het hoger onderwijs.
De eigen verantwoordelijkheid komt daarin verschillend aan de orde. In de eerste casus heeft de eigen verantwoordelijkheid betrekking op de keuzevrijheid van ouders om hun kind onderwijs te laten volgen, dan wel deze taak zelf op zich te nemen. De tweede casus gaat over de verdeling van verantwoordelijkheid tussen ouders en school. En in de derde gaat het om de financiële eigen verantwoordelijkheid van studenten.
3.2 Uitbreiding van de leerplicht
Door de leerplicht zorgt de overheid dat het recht op onderwijs wordt geëffectueerd (Inspectie van het Onderwijs 2008). Ouders hebben de taak om hun kinderen naar school te laten gaan, leraren om te onderwijzen en de overheid om (goed) onderwijs beschikbaar te stellen. Verplichtingen opleggen is een manier om de rechten van, in dit geval, kinderen veilig te stellen (Raz 1986, in Vrooman 2009).
De eigen verantwoordelijkheid van ouders voor de opvoeding van hun kinderen komt tot uiting in het recht een school te kiezen naar hun voorkeur. Als aan bepaalde voor- waarden is voldaan, kunnen ouders bovendien zelf een school stichten die de overheid bekostigt.
Bij verschillende ontwikkelingen is de balans tussen enerzijds keuzevrijheid en eigen verantwoordelijkheid van ouders en anderzijds het veilig stellen van het recht op onder- wijs aan de orde.
Thuisonderwijs
Anders dan in sommige andere landen is de leerplicht in Nederland een schoolplicht. Kinderen thuis naar eigen inzicht les geven is in principe niet toegestaan. Om het recht op onderwijs voor zo veel mogelijk kinderen te waarborgen, zijn er voorzieningen voor kinderen met beperkingen (speciaal onderwijs, ‘rugzakje’) en voor kinderen zonder
vaste verblijfplaats (kinderen van schippers, kermisexploitanten of circusmedewerkers).1
De leerplichtwet maakt evenwel een uitzondering voor ouders die bezwaar maken tegen de levensbeschouwelijke richting van de beschikbare scholen. Zij kunnen onthef- fing van de schoolplicht krijgen (Blok en Karsten 2008). Tot nu toe hebben ze niet de verplichting tot vervangend onderwijs voor hun kinderen, bijvoorbeeld in de vorm van thuisonderwijs.
Vrijstelling komt tegemoet aan de eigen verantwoordelijkheid van ouders, maar de keerzijde is dat het recht op onderwijs voor hun kinderen niet is gegarandeerd. De minister overweegt nu vervangend onderwijs voor hen verplicht te stellen. Aanvullende voorwaarden, zoals een plan van aanpak, moeten een zekere kwaliteit waarborgen (TK 2011/2012a). Het gaat om een klein aantal kinderen: 328 in 2009/’10 (TK 2011/2012a). Uit onderzoek van Blok en Karsten (2008) blijkt dat ouders voorzien in een alternatief, bijna altijd thuisonderwijs.
Niet bekostigd onderwijs
Ouders die ontevreden zijn met door de overheid bekostigd onderwijs, kunnen hun kind inschrijven bij een particuliere school. Voor de leerplicht is het van belang dat die school in inrichting en bevoegdheden van het personeel overeenkomt met een door het rijk bekostigde school. Bij gebrek aan criteria was deze voorwaarde in de praktijk niet goed te hanteren door leerplichtambtenaren.
De opkomst van de ‘Iederwijs–scholen’ niet bekostigde scholen met een radicaal vernieuwend concept – riep de vraag op of deze aan te merken waren als school in de zin van de leerplichtwet. Critici spraken van ‘veredelde speeltuinen’ zonder lesaanbod ( Gerrits 2005). Uit onderzoek onder 60 niet bekostigde scholen concludeerde de onder- wijsinspectie dat een flink aantal niet aan te merken was als school in de zin van de leer- plicht.2 Veel scholen sloten daarop de deuren (Inspectie van het Onderwijs 2006). In 2007
werden in de leerplichtwet kwaliteitscriteria voor niet bekostigde scholen opgenomen. Hun aantal is inmiddels klein: in 2010 in het basisonderwijs 23 en in het voortgezet onderwijs 15 (Inspectie van het Onderwijs 2010).
Kwalificatieplicht
In de vorige eeuw is de leerplicht diverse keren verlengd (Van Kemenade en Raa 1986). Meestal ging het om verhoging van de leerplichtige leeftijd, maar bij de invoering van de basisschool in 1985 werd ook de aanvangsleeftijd vervroegd. Vanaf dat moment waren kinderen volledig leerplichtig van hun vijfde tot hun zestiende jaar. De meest recente uitbreiding is de kwalificatieplicht in 2007. Voor jongeren zonder startkwalificatie is de leerplicht toen verlengd van 16 tot 18 jaar. Nieuw was dat met de kwalificatieplicht een inhoudelijke norm werd gedefinieerd: minimaal het niveau van havo, vwo of mbo-2. Jongeren zonder startkwalificatie worden beschouwd als voortijdig schoolverlater, ook als zij wel een vmbo-diploma hebben. De kwalificatieplicht moet het aantal voortijdig schoolverlaters terugdringen. Ook jongeren die zich in de praktijk wisten te redden, zoals nogal wat jongeren die met een vmbo-diploma een baan kregen, vallen onder de kwalificatieplicht (Josten 2010). De veronderstelling is dat jongeren zonder start- kwalificatie zich op de langere duur toch niet kunnen handhaven op de arbeidsmarkt.
Overwegingen achter de kwalificatieplicht
Bij de introductie in de jaren negentig wordt de noodzaak van een startkwalificatie vooral beargumenteerd vanuit de arbeidmarkt (Tijdelijke Adviescommissie Onderwijs- Arbeidsmarkt 1990). Later wijst de overheid ook op de noodzaak jongeren voldoende toe te rusten voor participatie in de samenleving. De overheid plaatst schooluitval in een breder kader van uitval op diverse terreinen, met als mogelijke gevolgen criminaliteit, hoge zorgkosten, lage arbeidsparticipatie, integratieproblemen, gebrekkig burgerschap en zelfs radicalisering (OCW 2006). De eigen verantwoordelijkheid van ouders en hun kinderen wordt niet alleen ingeperkt om eigen bestwil van jongeren, maar ook vanwege de negatieve gevolgen van schooluitval voor de samenleving. Deze argumentatie is ove- rigens niet nieuw; de invoering van de leerplicht in 1900 werd al mede ingegeven door de vrees voor ‘verloedering van het gemeen’ (Idenburg 1964).
Recent kondigde de demissionair minister van Onderwijs aan te onderzoeken of de kwalificatieplicht moet worden verlengd van 18 naar 23 jaar. Aanleiding was een verzoek van de gemeente Rotterdam om hiermee te mogen experimenteren. Deze verlenging betekent een verdere inperking van de keuzevrijheid en dus de eigen verantwoordelijk- heid van ouders en jongeren (TK 2011/2012b).
Uitbreiding leerplicht voor jonge kinderen uit achterstandsgroepen
Kinderen zijn leerplichtig bij 5 jaar, maar bijna alle kinderen gaan al op hun vierde naar de basisschool. Er is discussie of de kleine groep 4-jarigen die dat niet doet (ongeveer 1%), daartoe zou moeten worden verplicht vanwege het belang van een vroege start voor met name kinderen uit achterstandsgroepen (TK 2002/2003). Een wetsvoorstel van die strekking is in 2001 ingediend (TK 2001/2002), maar uiteindelijk weer ingetrokken (EK 2002/2003).
Voor kinderen met een risico op achterstand bestaat vanaf 2,5 jaar voor- en vroegschoolse educatie. Het kabinet-Rutte I wilde dat kinderen met een taalachterstand ‘met dwang en drang gaan deelnemen aan de vroeg- en voorschoolse educatie’(Regeerakkoord 2010: 31). ‘Dwang en drang’ betekent voor deze kinderen een verlenging van de leerplicht, zeker als sprake zou zijn van dwang. De mogelijkheden tot dwang lijken overigens niet groot. Een algemene verlaging van de aanvang van de leerplicht is disproportioneel ten opzichte van het doel; een verlaging voor een selectieve groep vereist een objectief, niet discrimine- rend afbakeningscriterium, maar dat is lastig te vinden.3 Voor ‘drang’ zouden de consulta-
tiebureaus een ingang kunnen bieden. Andere opties zijn de inburgering of de intensieve hulpverlening aan probleemgezinnen met ‘aanpakken achter de voordeur’ (Kriek et al. 2012).
Wat valt er te zeggen over de effectiviteit van leerplichtmaatregelen? Het aantal voor- tijdig schoolverlaters is de afgelopen jaren flink verminderd; de kwalificatieplicht kan daaraan hebben bijgedragen. Volgens Cabus et al. (2011) heeft de maatregel in ieder geval een kortetermijneffect op de kans op voortijdig schoolverlaten.4 De Wetenschappelijke
Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) vond de kwalificatieplicht te eenvormig; wel geschikt voor leerlingen met een weinig problematische loopbaan die voortijdig van school gaan omdat ze bijvoorbeeld een leuke baan krijgen (‘opstappers’), maar niet voor
jongeren met een opeenstapeling van problemen (WRR 2009). Daarnaast is er een groep van ‘niet-kunners’: jongeren voor wie een startkwalificatie te hoog gegrepen is (Eimers 2006). Een onbedoeld effect van de kwalificatieplicht en de startkwalificatie is dat jonge- ren die niet aan de norm voldoen gemarginaliseerd kunnen raken.
Achterstanden bestrijden is de rechtvaardiging voor met ‘dwang en drang’ inperken van de keuzevrijheid van ouders van jonge kinderen uit risicogroepen. Internationaal onderzoek laat zien dat voor- en vroegschoolse educatie effectief kan zijn, maar in Nederland is dat tot dusverre niet erg overtuigend aangetoond (Doolaard en Leseman 2008; Driessen 2012). Als effecten zouden uitblijven, wordt het uitoefenen van ‘dwang en drang’ betwistbaar.
3.3 Ouders en school: verschuiving in verantwoordelijkheid
De relatie tussen ouders en de school omvat vele aspecten. Dat ouders een belangrijke rol hebben in de opvoeding staat buiten kijf. In alle beleidsnota’s over de relatie tussen ouders en school staat dat ouders de eerstverantwoordelijken in de opvoeding van het kind zijn. Dat niet-actieve, moeilijk bereikbare ouders soms tekortschieten, heeft echter de druk op scholen doen toenemen. In het beleid is er daarom steeds aandacht geweest voor deze groep moeilijk bereikbare ouders en ook de omvang en aard van het taken- pakket van de school was onderwerp van beleid. De assistentie van ouders bij klussen in de school heeft de overheid steeds opgevat als een zaak van ouders en de school zelf. De communicatie tussen ouders en de school is daarentegen wel onderwerp van overheids- beleid, met name als het om informatie, medezeggenschap of klachten gaat.
Veel beleid is de afgelopen decennia gericht geweest op versterking van de formele posi- tie van ouders. In 2010 constateert de Onderwijsraad dat deze individuele, juridische relatie inmiddels goed is geregeld en dat de overheid zich moet richten op andere rela- tievormen tussen ouders en school (Onderwijsraad 2010). Dat lijkt nu het geval: recent spoort de overheid ouders aan om meer verantwoordelijkheid te nemen voor het leer- proces van hun kind.
In termen van eigen verantwoordelijkheid laten de ontwikkelingen een wisselend beeld zien: enerzijds hebben ouders en leerlingen meer rechten, anderzijds worden zij vaker aangesproken op hun (morele) plichten en verantwoordelijkheden. De overheid wil dat ouders en school als partners optrekken: aanvankelijk bij opvoedkundige zaken, recen- ter op het gebied van het leren.
Meer aanspraken: versterking van de positie van ouders
In 1998 stelde de Onderwijsraad dat er in wet- en regelgeving lange tijd weinig aandacht was voor de rechten en plichten van leerlingen en hun ouders (Onderwijsraad 1998). Op schoolniveau waren die wel geëxpliciteerd en dan met name de plichten van leerlin- gen. De rechten en plichten zijn steeds meer geformaliseerd en kregen in toenemende mate ook de vorm van individuele garanties voor de onderwijsloopbaan (Onderwijsraad 1998). Inmiddels beschikken ouders in het funderend onderwijs over een schoolgids, een schoolplan en een klachtenregeling. Naast informatierecht en klachtrecht hebben ouders ook recht op participatie: als lid van het schoolbestuur, een ouderraad of de
medezeggenschapsraad. Leerlingen in het voortgezet onderwijs kunnen invloed uit- oefenen via het leerlingenstatuut.
In toenemende mate kunnen ouders over informatie beschikken over de kwaliteit van het onderwijs en de prestaties van de school van hun kind. De onderwijsinspectie levert deze informatie, eerst via de kwaliteitskaart, later de toezichtkaart. Vanaf eind jaren negentig zijn ook dag- en weekbladen ranglijsten van scholen op basis van prestaties gaan publiceren.
Scholen in het funderend onderwijs hebben verplicht een klachtenregeling voor ouders en personeel en moeten bij een onafhankelijke klachtencommissie aangesloten zijn. De gedachte van een klachtenregeling is dat deze bijdraagt aan de kwaliteit van de school en het onderwijs.
Een globale scan van de jurisprudentie van klachten in primair en voortgezet onderwijs vanaf eind jaren negentig (www.onderwijsgeschillen.nl /klachten/alle-jurisprudentie- klachten) laat zien dat de meeste klachten gaan over ongewenst gedrag (waaronder seksuele intimidatie), onzorgvuldige behandeling van ouders en leerlingen of toe- latingskwesties (zie kader 3.1).
Kader 3.1
In 2003 beklaagt een leerling zich bij de landelijke klachtencommissie over een cijfer 4 voor economie dat volgens hem ten onrechte nooit veranderd is in een 6. Daardoor ging hij niet over naar 4 havo. Tevens klaagt de leerling erover dat het besluit hem te laten doubleren geen recht doet aan de inspanningen die hij zich heeft getroost om in de laatste periode zijn cijfers aanzienlijk op te halen, terwijl zijn thuissituatie hem ernstig belemmerde bij het werken voor school.
De klacht over het cijfer wordt gegrond verklaard. De commissie doet aanbevelingen die ertoe kunnen leiden dat de leerling alsnog bevorderd wordt naar 4 havo.
Bron: www.onderwijsgeschillen.nl/klachten/alle-jurisprudentie-klachten/
Een zaak die veel teweeg bracht was die van Karina Schaapman met een klacht over de school van haar kinderen (zie kader 3.2). Voor het eerst stapte een mondige ouder naar de rechter om het bevoegd gezag aansprakelijk te stellen voor gebrekkig onderwijs.
Kader 3.2
Karina Schaapman spande eind jaren negentig een rechtszaak aan tegen de gemeente Amsterdam die zij aansprakelijk stelde voor de leerachterstand van haar kinderen. Onderzoek wees uit dat alle kinderen van de school een leerachterstand van tenminste drie jaar hadden. De gemeente als bevoegd gezag van de school moest volgens Schaapman de bijlessen van haar kinderen vergoeden. In hoger beroep werd Schaapman in 1999 door de rechter in het gelijk gesteld, waarna de gemeente verplicht was voor alle ouders van deze school de kosten van bijlessen te vergoeden (Schaapman 2000).
Oudercontracten kunnen de soms problematische relatie tussen ouders en de school vlottrekken. Niet iedereen is voorstander van formeel vastleggen van de onderlinge verhouding tussen ouders en de school. Ouders zouden worden betutteld (Furedi 2009; Salm 2009), mogelijk raken de verhoudingen gepolariseerd en ontstaat er een claimcul- tuur (Onderwijsraad 2010).
Het recht op medezeggenschap van ouders en leerlingen is wettelijk geregeld. In 2007 is de Wet medezeggenschap scholen (WMS) in werking getreden ter vervanging van een wet uit 1992. De nieuwe wet moet de positie van ouders, leerlingen en perso- neel versterken. Vijf jaar na invoering van de WMS bleek uit onderzoek dat bijna alle scholen medezeggenschapsraden hebben. Maar er zijn ook knelpunten. Bestuurders en managers houden zich niet altijd aan de wettelijke verplichtingen en soms worden in- stemmingsrechten statutair gewijzigd in adviesrechten. Vaker nog vindt obstructie van wettelijke rechten impliciet plaats. Andere knelpunten zijn het gebrek aan belangstelling van ouders en leerlingen, het gebrek aan professionaliteit en te weinig contact tussen de medezeggenschapsraad en zijn achterban (Bokdam et al. 2012).
De verantwoordelijkheidsverdeling bij opvoeding en onderwijs
Door de jaren heen spreekt de overheid ouders op verschillende manieren aan. De ver- schillende benaderingswijzen hangen samen met veranderingen in de taakopvatting van de school, met bredere maatschappelijke ontwikkelingen als democratisering, individu- alisering, schaalvergroting, marktwerking, en met incidenten.
Vanaf de jaren zeventig moesten scholen een steeds breder takenpakket vervullen om oplossingen te bieden voor achterstandsproblematiek, maatschappelijke en opvoed- kundige problemen en opvangkwesties (Bronneman-Helmers 1999). Zo werden school- besturen in 2006 verantwoordelijk voor de tussenschoolse opvang en in 2007 voor voor- en naschoolse opvang als ouders daar om vroegen.
Veel scholen voelden ook zelf de noodzaak om een antwoord te vinden op de veran- derende leerlingenpopulatie. De toenemende diversiteit met meer achterstands- en zorgleerlingen en uiteenlopende opvoedstijlen stelden nieuwe eisen aan de school en het onderwijs. De druk op scholen tot taakverbreding leidde tot een debat over de vraag waar de grens ligt (Turkenburg 2005). Die discussie werd beslecht door de commissie- Dijsselbloem (TK 2007/2008) die constateerde dat de bredere taakopvatting van de school ten koste was gegaan van de primaire taak.
De laatste tijd zien we een accentverschuiving. Scholen moeten zich minder met opvoed- kundige zaken bezighouden, terwijl ouders zich meer met het onderwijs van hun kind moeten bemoeien. In het beleid hebben prestaties in cognitieve vakken, excellentie, en het beheersing van de basisvaardigheden taal en rekenen/wiskunde een centralere plaats gekregen. Passend bij deze verandering wordt ook van ouders een andere rol ver- wacht. Ouders worden (moreel) aangesproken op hun verantwoordelijkheid voor het leerproces van hun kind. Na het voortgezet onderwijs worden ze medeverantwoordelijk voor de juiste studiekeuze en het voorkomen van voortijdig schoolverlaten.
Overwegingen voor versterking van de positie van ouders
De veronderstelling in het beleid van de laatste twintig jaar is dat de machtsverhouding tussen de aanbieders (scholen en hun besturen) en gebruikers (leerlingen en hun ouders) precair is, dan wel in onbalans. Zeer bepalend voor het beleid was het Schevenings Beraad, een overleg in 1993/’94 tussen de minister van Onderwijs en vertegenwoordigers van koepelorganisaties over nieuwe bestuurlijke verhoudingen. Kern van het Beraad was dat scholen en hun besturen meer autonomie kregen ten opzichte van de overheid. Om de macht niet eenzijdig bij scholen en besturen te leggen, moest de positie van ouders en leerlingen in het primair en voortgezet onderwijs versterkt worden.’Daar komt bij dat scholen open met hun omgeving moeten communiceren: verantwoording afleggen voor wat ze doen aan direct belanghebbenden, en gelegenheid bieden voor meedenken en meebeslissen’(O&W 1994).
Leerlingen en hun ouders krijgen in de jaren na het Beraad meer instrumenten in han- den om invloed uit te oefenen op het onderwijs. De overheid vond het haar taak om ouders op hun rechten en plichten te wijzen. Scholen zelf kregen de wettelijke plicht om ouders te informeren over de kwaliteit van de school. De kabinetsnotitie Ouders en
de school: versterking van het partnerschap pleit voor verbetering van de medezeggenschap,
de informatievoorziening aan ouders en de communicatie tussen school en ouders (TK 2000/2001).
Belangrijke nota’s zijn de ‘koersdocumenten’ voor het primair en voortgezet onder- wijs uit 2004 (TK 2003/2004). Die geven invulling aan de verantwoording van scholen en hun besturen aan de stakeholders van de school. De schoolgids, het schoolplan, de begroting, jaarrekening en het bestuursverslag bieden goede handvatten voor beïnvloeding van de school door ouders, personeel en leerlingen en ook de klach- tenprocedure vervult die functie, zo wordt gesteld. Er komt een aanpassing in de medezeggenschap die past bij de nieuwe bestuurlijke verhoudingen. Ouders moeten tegenwicht kunnen bieden aan het schoolbestuur.
Motivatie voor de verantwoordelijkheidsverdeling in opvoeding en onderwijs
Wat betreft de opvoeding moeten ouders en school elkaar vooral als partner zien.
Idealiter sluiten de opvoedende rol van ouders en die van de school op elkaar aan en zijn school en ouders bondgenoten. Deze gedachte ligt ook ten grondslag aan de schoolkeuzevrijheid van ouders: zij kunnen een school kiezen die het best aansluit op hun gedachten over de opvoeding en vorming van hun kind (TK 2003/2004).
De overheid schrijft niets voor op dit vlak, maar laat aan scholen en ouders over hoe ze invulling geven aan die relatie en aan een optimale verdeling van verantwoordelijk- heden.
In de recentere Actieplannen (OCW 2011a; OCW 2011b; OCW 2011c) krijgt het partner- schap tussen ouders en school een invulling, die past bij de nieuwe focus op cognitie en prestaties: ouders hebben volgens de plannen de verantwoordelijkheid om bij te dragen aan een ambitieuze leercultuur. School en ouders moeten elkaar aanvullen, als educatieve partners met een gemeenschappelijk doel: de prestaties van de leerling. De
veronderstelling is dat een actieve houding en concrete bijdrage van ouders leidt tot betere prestaties van de leerling.