9.1 Onverzadigbare behoefte aan veiligheid
Veiligheid is van oudsher een van de legitimerende bouwstenen van de staat. Vanaf de middeleeuwen, toen eigenrichting nog doodnormaal was, vergaarde de staat meer en meer bevoegdheden om zijn burgers veiligheid en rechtsbescherming te bieden. De moderne staat heeft een monopolie op strafrechttoepassing en geweld, zonder welke we volgens Max Weber niet eens van een soevereine staat kunnen spreken. Het belang- rijkste machtsmiddel van de staat, het strafrecht, was dan ook lange tijd het primaire antwoord op delinquentie.
Dit veranderde toen het naoorlogse Nederland steeds meer te maken kreeg met kleine criminaliteit waarvan vooral de gewone burger de dupe was. Voor de verklaring van de toegenomen zichtbaarheid van criminaliteit zijn vier van de i’s van Schnabel (2000) toepasselijk: individualisering, intensivering, informalisering en internationalisering. Individualisering leidde tot meer keuzevrijheid en dus ook meer vrijheid om uit de pas te lopen. Dit betekent evengoed dat men vaker werd geconfronteerd met de vrijheden en normoverschrijdingen van anderen. Een proces van intensivering, waarbij mensen invulling geven aan hun leven op basis van de eigen beleving en de eigen verlangens, versterkte dit. Door informalisering waren traditioneel gezag en autoriteit niet langer vanzelfsprekend. Internationalisering leidde niet alleen tot grensoverschrijdende cri- minaliteit, maar ook tot de komst van migranten. Onbekendheid met nieuwe culturen leidde tot anonimiteit en onvoorspelbaarheid in de publieke ruimte, wat intolerantie en een gevoel van onveiligheid aanwakkerde. Ook wordt de emancipatie van vrouwen wel genoemd, die vaker buitenshuis gingen werken, soms ten koste van het ouderlijk toe- zicht op de kinderen.
Deze overgang naar de moderne tijd liep gelijk met een groeiend risicobesef. De gedach- te achter de risicosamenleving (Beck 1992; Luhmann 1993) is dat de moderne mens door de sociale en technologische vooruitgang vooral veel te verliezen heeft, terwijl de geva- ren van mogelijk onbeheersbare proporties zich om hem heen opstapelen. Daardoor wordt hij in beslag genomen door het beheersen van risico’s. De sociologen Beck (1992) en Giddens (1994) schrijven onveiligheidsgevoelens toe aan het stijgende niveau van ken- nis en reflectie onder de bevolking. Kennis is weliswaar de motor achter vooruitgang, maar verhoogt ook het bewustzijn van onzekerheden. Zonder het normatieve referentie- kader van weleer worden mogelijkheden en keuzes eerder als onzekerheden en risico’s ervaren. Boutellier (2002) wijst, in navolging van Bauman (2001), dan ook op morele onzekerheid als voedingsbodem voor angst en een groeiende vraag naar veiligheid. Door de stijging van zichtbare criminaliteit en de problematisering ervan wordt in de huidige samenleving met haar individuele vrijheden en onzekerheden onverminderd naar de sterke hand van de overheid verlangd. Dit terwijl de criminaliteit in Nederland het laatste decennium niet of nauwelijks in omvang is toegenomen. Zoals Boutellier
treffend verwoordt: ‘Van veiligheid kun je eigenlijk nooit genoeg hebben; het is een onverzadigbare toestand’ (Boutellier 2005: 7). Veiligheidszorg is dan ook een uitdijend beleidsterrein gebleken waaraan jaar op jaar meer geld wordt uitgegeven (Nauta et al. 2011). De veiligheidszorg richt zich lang niet meer alleen op gedragingen die wettelijk ontoelaatbaar zijn, maar ook op gedrag dat medeburgers als overlast ervaren en tot gevoelens van onveiligheid leidt. Kort na de eeuwwisseling maakte de bevolking haar behoefte aan veiligheid luid kenbaar. Politici als Bolkestein en Fortuyn hadden hiervoor de weg vrijgemaakt. Beknibbelen op veiligheid is dan ook politiek onbespreekbaar, hoe- wel men altijd zoekt naar efficiëntieslagen, bijvoorbeeld binnen de politie.
Wel deden de aanwas van veelvoorkomende criminaliteit en de toenemende onvrede de overheid in de jaren tachtig inzien dat haar gebruikelijke strafrechtelijke reactie niet toereikend was. Vanaf toen zag men criminaliteit niet langer als exclusief domein van politie en justitie. Nu heerst al bijna dertig jaar de opvatting dat een veilige samenleving alleen te bereiken is als iedereen zijn steentje bijdraagt. De rechtshandhaving zou het sluitstuk op bredere preventieve inspanningen vanuit de maatschappij moeten zijn, een laatste redmiddel. Deze visie houdt tot op de dag van vandaag stand. Wat men precies van de samenleving verwachtte, veranderde wel door de jaren heen.
In dit hoofdstuk gaan we na welke verantwoordelijkheden voor veiligheid de overheid de laatste decennia bij de burger heeft gelegd en vanuit welk motief (§ 9.2). Het gaat om vei- ligheid in brede zin, waarvoor de burger niet alleen verantwoordelijkheid kan nemen als hij lucht krijgt van een strafbaar feit, maar ook door overlast en onveiligheidsgevoelens te verminderen. We kijken naar de burger, niet naar het maatschappelijk middenveld of het bedrijfsleven, zoals de sterk gegroeide private beveiligingssector. Uit het beleid en discours van de opeenvolgende regeringen leiden we vervolgens de dominante visie op burgerschap af (§ 9.3). Op basis van enquêtecijfers kijken we of dit burgerschaps- ideaal overeenkomt met de opvattingen die burgers over hun eigen rol hebben (§ 9.4). Met enkele cases schetsen we of burgers in de praktijk ook gehoor geven aan de ge- wenste eigen verantwoordelijkheid en of dat bijdraagt aan de veiligheid (§ 9.5). Na een reflectie op de mogelijke gevolgen van meer eigen verantwoordelijkheid (§ 9.6) volgt een slotbeschouwing (§ 9.7).
9.2 Eigen verantwoordelijkheid in het beleid
Hoe heeft het veiligheidsbeleid zich ontwikkeld om de burger meer verantwoorde- lijkheid te laten nemen en welke verklaringen worden hiervoor aangevoerd? Een uitputtende inventarisatie van initiatieven is vrijwel onmogelijk. Het veiligheidsbeleid is namelijk sterk gedecentraliseerd naar gemeenten als regisseurs van lokale veilig- heidsnetwerken. Op lokaal niveau worden ontelbare en uiteenlopende projecten van burgerparticipatie ontwikkeld. Daarom geven we de centrale aanpak en het discours van de opeenvolgende kabinetten over de eigen verantwoordelijkheid op hoofdlijnen weer.
9.2.1 Midden jaren tachtig: de overheid kán het niet alleen
Bijna dertig jaar geleden publiceerde de Commissie Kleine Criminaliteit, ook wel bekend als de commissie-Roethof (1984-1986), haar invloedrijke conclusies over de oorzaken en aanpak van veelvoorkomende criminaliteit. Zij weet de vlucht van kleine criminaliteit aan het wegvallen van traditionele sociale verbanden. Het rapport bracht een schokgolf teweeg die zich snel in het beleidsplein Samenleving en Criminaliteit (TK 1984/1985) van het eerste kabinet-Lubbers vertaalde in de ommezwaai naar een gedeelde verantwoorde- lijkheid tussen overheid en samenleving. Voor het eerst werd uitgesproken dat
[...] het niet realistisch is ervan uit te gaan dat de organen van de strafrechtelijke rechtshand- having zonder gerichte steun van samenleving en bestuur bij machte zouden zijn de gevolgen te compenseren van de ook in de motie genoemde (dreigende) afbrokkeling van normbesef en sociale controle, die zich onder meer manifesteert in een zeer omvangrijke en explosief ge- groeide stroom kleine criminaliteit, vooral vermogensdelicten (TK 1984/1985: 14).
Kleine criminaliteit werd gezien als uitvloeisel van structurele maatschappelijke proble- men, waarvoor de oplossingen ook in de maatschappij lagen.
Het kabinet signaleerde groeiende verontrusting onder de bevolking en een ‘dreigende vermindering van het vertrouwen van de burger in de overheid in haar functie van beschermer van persoonlijke en collectieve belangen’ (TK 1984/1985: 13) en nam zich daarop voor de schijn van almachtige niet langer hoog te houden. Verwachtingmanage- ment was dan ook het eerste antwoord op de verontrusting en het tanende vertrouwen onder de bevolking. De bestaande sociale structuren moesten weer sterker worden aan- gesproken om verdere normerosie tegen te gaan. In de praktijk werd vooral het maat- schappelijk middenveld voor preventieve sociale projecten gemobiliseerd. Ook werd een toezichthoudende taak weggelegd voor burgers in een dienstverlenend beroep (conduc- teurs, winkelpersoneel, leraren enz.). Zij moesten de sociale controle verstevigen. Van de privéburger werd feitelijk nog weinig meer gevraagd dan dat hij zelf normen naleeft en redelijke voorzorgsmaatregelen treft om eigen slachtofferschap te voorkomen, bijvoor- beeld door de fiets te laten graveren. Het kabinet heeft voor ogen dat politie en justitie hun inzet laten afhangen van deze preventieve inspanningen. Nalatigheid wordt ont- moedigd, voorzorg wordt beloond.
Samengevat was de effectiviteit van de veiligheidsaanpak het belangrijkste beleidsmotief om burgers te mobiliseren. Naast een oproep tot normnaleving werd de eigen verant- woordelijkheid hoofdzakelijk ingevuld met gelegenheidsbeperkende maatregelen om eigen slachtofferschap te voorkomen.
9.2.2 Jaren negentig: de burger heeft óók een maatschappelijke plicht
Het programma Recht in Beweging (TK 1990/1991) van kabinet-Lubbers III onderschrijft de uitgangspunten van het beleidsplein Samenleving en Criminaliteit onverminderd. Sluipende rechtsinflatie en normvervaging blijven de belangrijkste drijfveren voor het activeren van de samenleving. Maar anders dan voorheen staat niet alleen het beperkte kunnen van politie en justitie centraal, maar ook het morele feit dat ‘lange tijd de nadruk
eenzijdig op de rechten van de individuele burgers jegens de overheid en niet op hun plichten jegens elkaar of de gemeenschap’ lag (TK 1990/1991: 18). Dit leidt tot een ver- breding van de eigen verantwoordelijkheid, want ‘het preventieconcept van de jaren negentig zal echter meer moeten omvatten dan de bescherming van de eigen belangen of goederen tegen bedreigingen van buitenaf’ (TK 1990/1991: 35); het moet nu ook het belang van de samenleving dienen.
De zorg om de maatschappelijke betrokkenheid van burgers wordt ook door de latere Paarse kabinetten uitgedragen. Reactief strafrechtelijk optreden schiet tekort in een anoniem en onvoorspelbaar geworden publieke ruimte. Dit schaadt niet alleen de veiligheid, maar ook de beleving van veiligheid. Meer aandacht voor preventie moet zorgen voor een evenwichtiger of integrale aanpak, waarbij dwarsverbanden worden gesmeed tussen veiligheidsthema’s en veiligheidspartners (TK 1992/1993; TK 1994/1995; TK 1998/1999). Als een van deze partners kan de burger zich juist preventief nuttig maken. Men stelt vast dat het maatschappelijk middenveld, het bedrijfsleven en burgers echter nog altijd te weinig verantwoordelijk worden gehouden of zich te weinig verant- woordelijk voelen.
De verantwoordelijkheid van de burger wordt in de jaren negentig vooral uitgelegd als sociale zelfredzaamheid en burgerschapszin: ‘de bereidheid en het vermogen van burgers aan eigen vrijheid in te leveren ten gunste van anderen’ (TK 1994/1995: 8). Zelf- redzaamheid wordt, behalve als voorzorg (bijv. Politiekeurmerk Veilig Wonen), opgevat als het vermogen van de moderne mondige burger om zelf conflicten te beslechten, waarbij de overheid slechts procedurele en materiële ondersteuning biedt. Het project Buurt bemiddeling, waarbij vrijwilligers ruziënde buren rond de tafel brengen, staat model voor dit ideaal.
Burgerschapszin moet enerzijds blijken uit sociale controle in eigen kring:
Zoals de primaire verantwoordelijkheid van de burger om in het eigen onderhoud te voorzien niet wordt weggenomen door de verzorgingsstaat, zo ontslaat de rechtsstaat de burgers niet van hun plicht om zelf de rechtsorde zoveel mogelijk in stand te houden door middel van norm- handhaving in eigen kring (TK 1990/1991: 34).
Anderzijds wordt maatschappelijke participatie gestimuleerd door lokale burgerinitia- tieven te subsidiëren (zie hoofdstuk 12). Burgers krijgen meer zeggenschap en inspraak. Het primaire doel is versterking van de sociale cohesie, door goed nabuurschap, lokale betrokkenheid, vrijwilligerswerk en tolerantie in een multiculturele samenleving. Samengevat raken de argumenten van effectiviteit en morele plicht in de jaren negentig onlosmakelijk met elkaar verbonden. Gelegenheidsbeperking om het eigen slachtoffer- schap te voorkomen is het minste wat de burger hoort te doen, maar daarnaast wordt onbaatzuchtige inzet in de lokale gemeenschap verwacht. Dit maakt buurtpreventie de dominante strategie waarbinnen de overheid een bijdrage van de burger verwacht.
9.2.3 De eenentwintigste eeuw
Oren en ogen van de politie (2001-2007)
Na de eeuwwisseling (TK 2000/2001; TK 2002/2003; TK 2004/2005) wordt het accent op preventie verlegd naar repressie via rechtshandhaving, waar grote achterstanden worden geconstateerd (Van Noije en Wittebrood 2008). Dit neemt niet weg dat in de lokale prak- tijk aan preventie wordt gedaan via gesubsidieerde wijkprojecten als ‘Onze buurt aan zet’ en ‘De krachtige buurt’. Het kabinet waarschuwt zelfs dat de maatschappelijke inzet van de wijk van invloed kan zijn op de prioriteitstelling van de politie. Ook is het de tijd van premier Balkenendes normen en waarden en de slogan ‘fatsoen moet je doen’. Dit bete- kent dat burgers vanzelfsprekend op normnaleving worden aangesproken. De invoering van gedragscodes, in de buurt, op school, in het openbaar vervoer en in de sport, onder- streept dit.
Meer dan voorheen wordt de verantwoordelijkheid behalve bij het maatschappelijk middenveld ook bij de individuele burger gelegd. Aanvankelijk is dit via voorlichtings- campagnes en verlaagde verzekeringspremies nog vooral gericht op voorzorgsmaat- regelen tegen slachtofferschap van inbraak en cybercriminaliteit: ‘Wie zo – binnen de grenzen van zijn mogelijkheden – passende preventieve maatregelen treft, moet ook ervaren dat politie en justitie hem daarbij ondersteunen’ (TK 2000/2001: 49).
Gaandeweg wordt de burger sterker als extra ogen en oren van de politie aangespro- ken. De campagne Meld geweld uit 2001 reikt getuigen al een concreet stappenplan aan (‘mobiliseer omstanders, bel 112, onthoud kenmerken van de dader, verleen eerste hulp en vertel de politie wat je hebt gezien’). Sinds 2004 wordt geëxperimenteerd met Burgernet, waarmee de politie burgers oproept om mee uit te kijken naar concrete per- sonen of voertuigen die bij een misdrijf betrokken zijn. Meld Misdaad Anoniem (‘M.’) wordt gelanceerd zodat mensen zonder risico op represailles belastende informatie aan de politie kunnen overdragen. Ook overweegt men omstanders van geweld te bewegen foto’s van voorval en dader te maken en naar de politie te sturen. De wenselijkheid en haalbaarheid van dit laatste wordt dan nog onderzocht. Hoewel op strikt vrijwillige basis krijgt de burger in het programma Naar een veiliger samenleving (TK 2002/2003) met deze ondersteunende politietaken een actievere rol in de rechtshandhaving dan ooit tevoren.
Goed burgerschap (2007-2010)
Het vierde kabinet-Balkenende geeft weer een preventieve wending aan het veiligheids- beleid en de eigen verantwoordelijkheid van de burger (Van Noije en Wittebrood 2009). Het ontwikkelen van verantwoord burgerschap ten behoeve van de democratische rechtsstaat staat centraal, onder meer via het handvest ‘Verantwoord burgerschap: een kwestie van geven en nemen’ en ‘het Huis voor Democratie en Rechtsstaat’. Het tegen beter weten in opstapelen van beleid zou ineffectief zijn en het vertrouwen in de rechts- staat ondergraven (Justitie/BZK 2007).
Vanuit het streven naar actief burgerschap krijgt het normen- en waardendebat een nog prominentere plek. Van burgers wordt primair respect en fatsoen in de openbare ruimte
verwacht. Dit hangt nauw samen met de nadrukkelijkere strijd tegen subjectievere vormen van onveiligheid:
Wanneer buren elkaar kennen en weten wat hen bezig houdt, bestaat er meer begrip voor elkaars gedrag. Situaties worden minder snel als overlast ervaren en waar toch irritatie ontstaat, spreekt men elkaar eerder en op respectvolle wijze aan. Door bewoners te laten participeren en zelf initiatieven voor meer binding en betrokkenheid in de buurt te laten on- dernemen, krijgen bewoners daadwerkelijk meer grip op de ontwikkelingen in hun directe leefomgeving. Te denken valt bijvoorbeeld aan initiatieven als straatcoaches, buurtvaders en buurtwachten. Die zijn cruciaal voor het vergroten van het veiligheidsgevoel van bewoners
(TK 2007/2008: 38).
Ook van gedragscode- en buurtbemiddelingsprojecten wordt veel verwacht. Daartoe wordt het budget voor stedelijke vernieuwing in grotere mate aangewend voor lokale burgerinitiatieven.
Het betrekken van de burger bij de rechtshandhaving staat minder in de schijnwerpers dan in de voorgaande jaren, maar wordt wel gecontinueerd. Men wil de verantwoor- delijkheid van ouders aanscherpen door ze financieel aansprakelijk te stellen voor wangedrag door kinderen tussen 14 en 18 jaar oud (in 2012 is dit nog altijd een initiatief- wetsvoorstel). De oproep aan burgers om misstanden – vooral ook huiselijk geweld – te melden, is blijvend. Ter versterking van het vertrouwen in de politie en de veiligheids- beleving, krijgt de burger in het project Buurtsignaal invloed op de prioriteitsstelling van de lokale politie. De landelijke uitrol van Burgernet en SMS-alert (in 2010) moet vol- gens dit kabinet niet alleen de pakkans van criminelen maar ook de veiligheidsgevoelens van deelnemers verbeteren. Wel wordt nu de kanttekening geplaatst dat het kabinet de betrokkenheid van burgers bij de opsporing weliswaar aanmoedigt, maar dat deze in de rechtsstaat aan grenzen gebonden is.
Burgermoed (2010-2012)
De titel van het regeerakkoord ‘Vrijheid en verantwoordelijkheid’ laat al raden dat het liberale kabinet van V VD en CDA, gedoogd door de PV V, een en ander van burgers ver- wacht (TK 2010/2011a). Het streven is een kleine overheid, zo dicht mogelijk bij burgers; een bondgenoot die zich waar mogelijk beperkt tot kerntaken. Hiertoe snijdt het kabi- net, mede aangespoord door de voortslepende economische crisis, in subsidies, taken, bestuurlijke drukte en overheidspersoneel. Dit is duidelijk merkbaar in het wijkenbeleid, waar de centrale geldkraan na jaren wordt dichtgedraaid. Het is aan gemeenten of ze al dan niet blijven investeren in buurtpreventieprojecten (TK 2010/2011b). Wel benadrukt minister Donner van Binnenlandse Zaken telkenmale het belang van goed burgerschap, burgerparticipatie en zelfsturing (Donner 2011). Om dit te bevorderen bewandelt het kabinet niet de weg van subsidiëring maar van terugtrekking, met als argument dat de overheid burgers vooral in de weg zit bij het realiseren van idealen.
Het ministerie van Justitie verandert in het ministerie van Veiligheid en Justitie. Hierin klinkt duidelijk door dat veiligheid een speerpunt is en primair als zaak van justitie wordt gezien. Het kabinet kiest dan ook weer sterker voor een aanpak vanuit de rechtshand- having. Dit geldt ook voor het bevorderen van de verantwoordelijkheid van burgers.
Schaarse voorbeelden van centrale initiatieven buiten de rechtshandhaving om zijn de campagne voor de werving van pleegouders en de campagne Normaal doen is zo gek nog niet, die niet alleen wangedrag wil tegengaan, maar tegelijk voorbeelden van goed fatsoen aanreikt.
Daadkracht is het devies, voor zowel overheid als burger. Dit betekent enerzijds dat van omstanders van misdrijven een flinke mate van burgermoed wordt verwacht. Zo wordt het stappenplan van de campagne Meld Geweld uit 2001 uitgebreid met het direct aanspreken van de dader en het maken van foto- of filmmateriaal voor de politie. Met de campagne Pak de overvaller, pak je mobiel (2011) worden burgers nog explicieter opgeroepen overval- lers op film vast te leggen. Lokaal worden op dit gebied ook eigen initiatieven ontwikkeld. Steeds meer politiekorpsen zetten vrijwilligers in voor surveillance- of recherchetaken, vaak uitgerust met uniform en portofoon. Het doel is om daders vaker op heterdaad te betrappen. In 2012 doet een meerderheid van de korpsen een beroep op duizenden vrijwilligers (RTL Nieuws 2012).
Anderzijds krijgt burgermoed in het geval van zelfverdediging meer ruimte. Hoewel eigen- richting in ‘Vrijheid en verantwoordelijkheid’ nog als vanzelfsprekend wordt verworpen, wordt de grens van het acceptabele wel verlegd. Zoals premier Rutte het bij de presentatie van zijn regeerakkoord verwoordde:
Mocht u onverhoopt geconfronteerd worden met een inbreker in huis, en u slaagt erin om die met een paar ferme tikken het huis uit te jagen, dan wordt de inbreker in de boeien afgevoerd en niet u. Zoals nu op dit moment nog te vaak het geval is (30 september 2010).
Ook staatssecretaris Teeven van Veiligheid en justitie spreekt in september 2012 van een 'inbrekersrisico' naar aanleiding van een incident waarbij een inbreker de confrontatie met de bewoners niet overleefde. Het kabinet wijzigt hiervoor per 1 januari 2011 aan- wijzing 2010A030 voor politie en openbaar ministerie (OM), waardoor mensen die zich in eigen huis of bedrijf iets te hardhandig verdedigen tegen indringers, niet langer worden aangehouden, tenzij er evidente aanwijzingen van eigenrichting zijn. Volgens het OM moet begrip getoond worden voor noodweerexces ‘als gevolg van de hevige gemoeds- toestand die door de aanranding wordt veroorzaakt’. Voorbeelden van noodweerexces volgens het OM zijn harder of langer terugslaan dan nodig is om de aanval af te weren, of een wapen gebruiken waar met minder had kunnen worden volstaan (Staatscourant 2010). Samengevat speelt het gevoel van veiligheid vanaf de jaren negentig een steeds grotere