34
W O L F G A N G M E R K E L
De term 'sociale rechtvaardigheid’ is in de poli tieke discussie van de jaren ’go opnieuw opgedo ken en heeft in de afgelopen tien jaar een beslis sende invloed gehad op de verkiezingsresultaten in de Westerse democratieën. Vooral de progres sieve en sociaal-democratische partijen wisten door hun belofte van ‘meer sociale rechtvaardig heid’ de politieke macht naar zich toe te treldcen. Dit gold zowel voor de democraat Bill Clinton als voor de sociaal-liberale Tony Blair, de socialist Li- onel Jospin, sociaal-democraat Gerhard Schröder en de sociaal-democratische ministers-presiden- ten van Denemarken en Zweden, Poul Nymp Rasmussen en Göran Persson. De deur stond op een kier, maar werd weer dichtgeslagen toen de spö haar plaats in de Oostenrijkse regering moest afstaan en ook de Deense, Pormgese, Nederlandse en Franse sociaal-democratische partijen verkiezingsnederlagen leden.
In Duitsland koos de s p d in de verkiezings campagnes van 1998 en 2002 voor de term sociale
rechtvaardigheid als afbakening tussen rechts en
links, conservatief en progressief, en mssen marktgericht liberalisme en verzorgingsstaat. Het is echter juist de sociaal-democratie van het Europese vasteland die er, ondanks zeer recente pogingen, tot nu toe niet in geslaagd is om uit te
Over de auteur Wolfgang Merkel is hoogleraar
politicologie aan het IVissenschaftszentrum Berlin fürSozialforschung en lid uan het Forum Scholars for European Social Democracy
Noten Zie pagina 44
leggen welke betekenis de term sociale recht vaardigheid zou moeten hebben voor de sociaal- democratie van het begin van de 2ri eeuw. Er is geen sprake van een programmatisch of strate gisch overmigend concept voor sociale recht vaardigheid dat ook in tijden van globalisering, individualisering en versnelde demografische veranderingsprocessen voor concrete politieke hervormingen op basis van grondrechten zoals vrijheid, rechtvaardigheid en solidariteit kan zorgen. De bestaande opvattingen over recht vaardigheid moeten onderzocht en zorgvuldig afgewogen worden en moeten indien nodig wor den aangepast. Om vaststaande opvattingen te kunnen verruilen voor een toekomstgerichte ‘re flectie’ moeten ten minste vier vragen worden beantwoord:
1. De normatieve vraag: op welke regulerende basisprincipes kunnen sociaal-democraten zich beroepen?
2. De pragmatische vraag: aan welke centrale doelstellingen moet een beleid dat gericht is op rechtvaardigheid voldoen?
3. De empirische vraag: hoe rechtvaardig zijn de verzorgingsstaten van het Europese vasteland gezien tegen het licht van deze theoretische doelstellingen op het gebied van recht vaardigheid?
4. De institutionele vraag: op welke wijze die nen verzorgingsstaten te worden omgevormd om rechtvaardig te zijn binnen de condities van politieke realiteit.
Sociaal-democratie anno 2004 Wolfgang Merkel Welke landen zijn sociaal rechtuaardig?
In de laatste 25 jaar van de twintigste eeuw voer den de liberale of communitaristische theorieën over rechtvaardigheid de boventoon. Sociaal-de- mocraten hoeven echter de hoop nog niet te ver liezen. Paradoxaal genoeg zijn namelijk zowel de theorieën van de liberale filosoof John Rawls (1975) als die van de econoom Amartya Sen (2000,2002) van toepassing op de denkbeelden over rechtvaardigheid in de moderne sociaal-de mocratie. Rawls en Sen zijn in wezen consisten ter en ‘sociaal-democratischer’ in hun argumen tatie dan de particularistisch argumenterende communitaristen Amitai Etzioni en Michael Walzer of de essentialistisch argumenterende Martha Nussbaum, een aanhanger van de Aristo telische school.
Laatstgenoemde werd in wezen te vroegtij dig tot een sociaal-democrate bestempeld. De soci aal-democratie kan lering treldcen uit de ab stracte, maar vergaande beginselen van Rawls ten aanzien van herverdeling en kan zich oriën teren op Sen’s opvattingen over de ontwikkeling van persoonlijke ‘capaciteiten’. Dergelijke capa citeiten zijn een inspiratiebron voor een vrij- heidsgerichte visie op rechtvaardigheid, die de met een bepaalde aflcomst of sociale klasse ge paard gaande voordelen beter kan neutraliseren dan welke vrijgevige, Bismarckiaans ingerichte sociale-zekerheidsstaat dan ook. In dergelijke staten, waartoe Duitsland en de meeste landen op het Europese vasteland behoren, blijven de bestaande structurele statusverschillen namelijk grotendeels gehandhaafd (Esping-Andersen 1990; 1996; 1999;2003).
Vanuit een moderne sociaal-democratische visie zijn er vijf argumenten te geven voor de op vattingen over rechtvaardigheid zoals die wor den geformuleerd door Rawls en Sen:
1. Doordat beide uitgaan van het individu wordt bij beide theorieën niet alleen rekening ge houden met de vereiste vrijheid voor het indi vidu maar ook met de individualisering, die ten aanzien van maatschappelijke waarden en de persoonlijke manier van leven plaatsgrijpt in de postindustriële samenlevingen van de 21® eeuw.
2. Zowel de opvattingen over rechtvaardigheid van Rawls als die van Sen bieden het individu maximale vrijheid en politieke rechten en be schermen deze rechten tegen autoritaire of paternalistische invloed van de staat of de maatschappij. In de opvattingen ligt daar naast een grotere vrijheid voor het individu besloten en een uitbreiding van de mogelijk heden tot het maken van keuzes vanuit een ei gen, individueel standpunt.
3. Ondanks het feit dat de individuele vrijheid prioriteit heeft, wordt in het tweede principe van rechtvaardigheid van Rawls' uitgegaan van een sterke herverdeling, zo lang deze her verdeling maar de bevordering van gelijk waardige en eerlijke levenskansen voor de minstbedeelden tot doel heeft.
4. Vooral op het gebied van het onderwijs, de ar beidsmarktparticipatie en het activeringsaan- bod van de verzorgingsstaat, de gebieden die zorgen dat moderne maatschappijen toe komstgericht zijn, kan de sociaal-democratie zich op een gunstige manier afzetten tegen conservatieve, christen-democratische en ne oliberale partijen. Dergelijkbeleid kan ont wikkeld worden op basis van de door Amartya Sen gepostuleerde capaciteiten.
5. Sen legt de nadruk op de bevordering van in dividuele ‘capaciteiten’. De kern van deze op vatting is de capaciteit van het individu om zijn eigen belangen te behartigen. Door een gelijkwaardige, brede en tijdige toegang tot zowel onderwijs als arbeidsmarkt ontstaat grotere autonomie, meer eigenwaarde, een betere integratie in de samenleving en de mo- gelijlcheid voor het individu zich aan te pas- 3 5 sen aan de steeds veranderende economische uitdagingen waaraan hij of zij bloot staat. Een a priori eerlijke verdeling van levenskansen is te verkiezen boven ex-post-compensatie door middel van monetaire sociale transfers. Door een eerlijke verdeling van levenskansen wordt namelijk de sociale mobiliteit van min derbedeelden vergroot en kunnen armoede vallen die al meerdere generaties bestaan be ter uit de weg worden geruimd dan het geval
Sociaal-democratie anno 2004 Wolfgang Merkel Welke landen zijn sociaal rechtuaardig?
3S
is in verzorgingsstaten a la Bismarck met een sociaal vangnet achteraf.
Het beginsel van toegang tot sociale recht vaardigheid kan als superieur worden be schouwd aan de conservatieve uitgangspunten van de voor het Europese vasteland kenm er kende verzorgingsstaat die aan het eind van de negentiende eeuw in het leven werd geroepen. Maar, is het ook mogelijk om deze filosofisch-ab- stracte principes op een overtuigende manier om te zetten in sociaal-democratische program ma’s en sociaal-democratisch bestuur?
P OL I T I E K E D O E L E N
De vormgeving van de maatschappij van de toe komst heeft vooral betrekking op de volgende di mensies van sociale rechtvaardigheid:
> Gelijkwaardige levenskansen betekenen ge lijkwaardige toegang tot de basisvoorzienin gen van de maatschappij voor iedereen, aan gezien die voorzieningen de premissen zijn voor de waardigheid en het zelfrespect van het individu. Dit geldt in het bijzonder voor gelijkwaardige politieke participatie, bescher ming van burgerrechten en politieke rechten, gezondheidszorg en bescherming van de ge zondheid, opleiding, scholing en werk. > Het allerbelangrijkste is het absoluut verm ij
den van armoede, omdat armoede een belem mering vormt voor de ontwiMceling en het beleven van individuele waardigheid, inte griteit en autonomie. Wanneer armoede als gegeven geaccepteerd wordt, wordt de bijl aan de wortels van een rechtvaardige maatschap pij gelegd. De armoedecijfers in de Verenigde Staten en Groot-Brittannië en de toegenomen armoede in de Bondsrepubliek Duitsland ge durende de afgelopen 10 jaar zijn vanuit het oogpunt van rechtvaardigheid absoluut niet te billijken.
> Om armoede te kunnen tegengaan en ‘sociale vererving’ van armoede te voorkomen moet ieder individu gelijkwaardige toegang heb ben tot de kansen die een passende opleiding en scholing kunnen bieden. De staat dient
zorg te dragen voor een zo optimaal mogelijk systeem van opleiding en scholing, aangezien die factoren wezenlijk bij dragen aan de ont wikkeling van levenskansen voor het indi vidu. Die levenskansen zijn vervolgens weer het uitgangspunt voor de ontwilckeling van de vrijheid van het individu. In de huidige maatschappij is de waarde van vakkennis en persoonlijke vaardigheden sterk aan inflatie onderhevig als gevolg van de globalisering en de kenniseconomie. Stimulering van gelijke kansen is dan alleen mogelijk wanneer er een goed systeem van opleiding en scholing wordt opgezet, waarvan iedereen kan profite ren en de mogelijkheden kan benutten. Het onderwijs moet ook al op niet-leerplichtige leeftijd (Esping-Andersen 2003), in sterkgeïn- stitutionaliseerde vorm, eerste kansen bieden en moet vervolgens telkens zorgen voor tweede en derde kansen gedurende de indivi duele levensloop.
Gelijke levenskansen houden ook gelijk waardige mogelijldieden tot arbeidsmarkt participatie in, aangezien die deelname niet alleen het inkomen, maar ook de status, het prestige en de integratie van het individu in de maatschappij bepaalt. Arbeidsmarktparti cipatie is daarom niet alleen een kwestie van inkomenszekerheid, maar ook van de be scherming van de waardigheid van het indi vidu en van diens kansen op een leven dat hij of zij zelf in de hand heeft (Sen 1999). Arbeids marktparticipatie moet dan ook de hoogste prioriteit krijgen, evenals scholing. Passieve elementen van de verzorgingsstaat die de groei van de arbeidsmarkt tegengaan, zoals het geval is in de conservatieve verzorgings staten op het Europese vasteland, moeten worden afgebouwd en activerende elementen die het aantal banen doen toenemen moeten worden bevorderd.
In tegenstelling tot de traditionele linkse op vattingen moet niet in eerste instantie aan dacht worden besteed aan inkomensongelijk heid en ongelijke verdeling van bezit. In tegendeel: wanneer bezit en inkomen voort-s 1 0/ 1 1 ( 2 0 0 4
Sociaal-democratie anno 2004 Wolfgang Merkel Welke landen zijn sociaal rechtvaardig?
komen uit eigen prestaties en gebaseerd zijn op verrichtingen^ die de hele maatschappij ten goede komen en daardoor ook ten goede komen aan hen die de minste kansen op vrij heid hebben, moeten ze als rechtvaardig wor den beschouwd (Rawls 1975). In dergelijke ongelijkheid komt niet alleen het vrije ge bruik van gelijkwaardige kansen tot uitdruk king, maar ook van rechtvaardigheid, vooral wanneer door die ongelijltheid de materiële kansen van de minstbedeelden kunnen wor den verbeterd. Wanneer voldaan wordt aan de voorwaarden van vermijding van armoede, het creëren van een gehjkwaardige toegang tot onderwijs en een hoge arbeidsmarktparti cipatie, verliest de vermindering van inko- mensongelijldieid aan prioriteit ten gunste van het meritocratische principe van per soonlijke prestaties. De gelijldieid van de be scherming van vrijheid, de waardigheid van ieder individu en de samenhang van de maat schappij moeten de legitimerende maatstaf zijn en vormen tegelijkertijd de grens voor ongelijke verhoudingen bij de verdeling van inkomen.
Een sociaal-democratische regering dient daarom rekening te houden met vijf prioriteiten op het gebied van de sociale rechtvaardigheid: 1. Vermijding van armoede.
2. Een zo hoog mogelijke standaard voor oplei dingen, scholing en bijscholing en gelijke en eerlijke toegang voor allen tot deze vormen van onderwijs.
3- Arbeidsmarktparticipatie voor iedereen die dat wil en kan.
4. Een sociale, individueel activerende bescher ming van een waardig leven.
5. Beperking van inkomensongelijltheid en on gelijke verdeling van bezit wanneer deze de eerste vier doelen van rechtvaardigheid in de weg staan en een gevaar vormen voor de samenhang binnen de maatschappij. Deze hiërarchisch geordende doelen van rechtvaardigheid sluiten elkaar in de praktijk geenszins uit. Een verstandig sociaal-democra- tisch beleid moet gericht zijn op synergie en niet
de wederzijds vernietigende aspecten van deze vijf doelen van rechtvaardigheid te bevorderen. Indien dit echter ónmogelijk is door een gebrek aan middelen, dient te worden uitgegaan van de hiërarchische ordening van deze vij f prioriteiten om tot een rechtvaardige^ wijze van besmur te komen.
DE E M P I R I S C H E VRAAG
Sinds de analyses van Esping-Andersen (1990; 1996:1999) wordt in de internationale weten schappelijke discussie gesproken over ‘drie werelden van het verzorgingsstaatkapitalisme’: het liberale, conservatieve en sociaal-democrati sche model van de verzorgingsstaat. Ik neem de interne structuur van deze typologie over, maar noem de ‘werelden’ voor de duidelijldieid het ‘marginale Angelsaksische model van de verzor gingsstaat’, de ‘sociale-verzekeringsstaat van de landen van het Europese vasteland’ en het ‘uni versalistische Scandinavische model’. Dit zijn re- ëel-typische benaderingen van de ideaal-typische beginselen van sociaal beleid: het selectieve en sterk inkomensafhankelijke systeem van de marginale sociale zekerheid, de statusgeoriën- teerde sociale zekerheid en de rechten van de universele burger (Schmidt 1998:215). Deze pure vormen van sociaal beleid bestaan in de praktijk namurlijkniet, maar zijn in een bepaalde mix geïnstitutionaliseerd. Desalniettemin wordt het karakter van het sociale beleid in de Verenigde Staten bepaald door het principe van selectieve sociale voorzieningen, dat van het Europese vasteland door het principe van sociale verzeke ringen en in de Scandinavische staten door soci ale voorzieningen die met belastinggelden wor den gefinancierd.
Annoedecijfers
Wanneer de staten van Zuid-Europa als laatko mers even buiten beschouwing worden gelaten, ontstaat een duidelijkbeeld: terwijl men in de Scandinavische landen en de landen op het Euro pese vasteland vrij succesvol is geweest bij de be strijding van de armoede, is men daarin
groten-3 7
Sociaal-democratie anno 2004 Wolfgang Merkel Welke landen zijn sociaal rechtuaardig?
deels niet geslaagd in de Angelsaksische landen. Meer dan ééntiende van de bevolking van deze rijke landen, en wel 13,6%, leeft onder de armoe degrens. Dat is paradoxaal genoeg ook het gevolg van een extreem hoog armoedecij fer in de rijkste maatschappij (Verenigde Staten 1994/1995: 18,8%). Maar ook in Groot-Brittannië was in die zelfde periode sprake van een zeer hoog armoe decij fer. Er moet worden afgewacht of het beleid gericht op arbeidsmarktparticipatie en de active ring van de verzorgingsstaat van de ‘New La- bour’-regering van Tony Blair voldoende is om dit grote rechtvaardigheidsprobleem in de tweede regeringsperiode van Blair op te lossen."^ Hoewel het probleem van de armoede in Duits land nog niet is opgelost, is het wel minder ge worden, vooral door rijkelijke sociale voorzie ningen ex-post (1994/1995:7,5%).
Uitgaven voor onderwijs
In 19 9 5 waren de uitgaven voor onderwij s verre weg het hoogst in de vier Scandinavische landen, terwijl in de landen van het Europese vasteland, de Angelsaksische landen en de landen van Zuid- Europa aanzienlijk minder werd uitgegeven aan onderwijs. Het is interessant om te zien dat Duitsland, dat 4,3 % van het bruto binnenlands product aan onderwijs besteed, zelfs in vergelij king met Zuid-Europese landen achterloopt. Voor de toekomst van een land als Duitsland, dat met een schaarste aan grondstoffen te maken heeft, en voor de gelijkwaardigheid van keuzes en levenskansen van de inwoners van Duitsland is dit ontegenzeggelijk slecht nieuws. Deze uit komsten worden gestaafd door een beoordeling 3 8 van het Duitse onderwij sbeleid door de u nes c o :
terwijl de Scandinavische landen continu goede cijfers krijgen, bungelt Duitsland al enkele jaren onderaan de lijst van o ec d-landen. Vanuit het oogpunt van sociale rechtvaardigheid is dit gege ven in twee opzichten een groot probleem. Ten eerste vermindert het momenteel de kansen van individuen om effectief te profiteren van onder wijs en de eigenlevenskansen te verbeteren, vooral voor hen in de lagere sociale strata. Ten tweede is er sprake van een schending van het
beginsel van intergenerationele rechtvaardig heid. Doordat niet voldoende in onderwij s en onderzoek geïnvesteerd wordt, ontstaat na af loop van het kenmerkende tijdsinterval een ver mindering in welvaart bij de jongere en toekom stige generatie(s). Dit effect zal opnieuw het sterkst toeslaan bij de lagere sociale strata, waar van de sociaal-economische positie steeds ster ker vast zal komen te liggen.
Arbeidsmarktparticipatie
Voor een vergelijking van de arbeidsmarktparti cipatie gebruik ik vier indicatoren: algemene werkgelegenheidscijfers, cijfers voor werkgele genheid onder vrouwen, werldoosheidscijfers en cijfers voor langdurige werldoosheid. Uitgaande van de werkgelegenheidscijfers zijn de Scandi navische landen opnieuw de koploper van de drie groepen landen, gevolgd door de Angelsak sische landen en de landen van het Europese vasteland. Met een percentage van 71,3% ligt Duitsland duidelijk boven het gemiddelde van de verzorgingsstaten van het Europese vaste land, maar duidelijk onder het gemiddelde van de Angelsaksische landen, om nog maar te zwij gen van de gemiddelde percentages van de Scan dinavische landen.
Het cijfer voor de werkgelegenheid onder vrouwen is een indicator voor een rechtvaardige verdeling van de arbeidsmarkt mssen de ver schillende seksen, hoewel dit cijfer als indicator niet volledig voldoet. Het werkgelegenheidscij fer voor vrouwen moet voor de zekerheid ook worden bekeken tegen de achtergrond van cultu rele en religieuze factoren die zich onttreldcen aan politiek beleid op de korte termijn. Maar zelfs de factoren die wel door middel van politiek beleid kunnen worden beïnvloed hebben een be langrijke, en soms zelfs veel directere, invloed op het werkgelegenheidscijfer onder vrouwen. Denk hierbij aan het belastingsysteem (belasting van huishoudens tegenover belasting van indivi duen) , de kwaliteit en het aanbod van sociale voorzieningen die door de verzorgingsstaat ter beschilddng worden gesteld om de inspannin gen die gepaard gaan met het opvoeden van
Sociaal-democratie anno 2004 Wolfgang Merkel Welke landen zijn sociaal rechtvaardig?
deren en het huishouden te verminderen, het be schikbaar stellen van banen bij publieke dien sten en de uitbreiding en flexibilisering van deeltijdwerk.
Het is niet verbazend dat het werkgelegen heidscijfer onder vrouwen het hoogst is in de (protestantse en/of sterk geseculariseerde) Scan dinavische verzorgingsstaten. Zij worden ge volgd door de (protestantse) Angelsaksische lan den en de landen van het Europese vaste land met een gemengde religieuze achtergrond. De rij wordt gesloten door de katholieke of christelijk- orthodoxe ‘laatkomers’ van Zuid-Europa. In alle gevallen is er sprake van aanzienlijke afstanden tussen de groepen landen.
Ten aanzien van de werldoosheid is het beeld niet verrassend. De werkloosheid is het laagst in de Noord-Europese landen, maar in de jaren ne gentig scoren de verzorgingsstaten van het Euro- pese vasteland vrijwel net zo goed als de Scandi navische landen. Dit is echter toe te schrijven aan het traditionele, sociaal-democratische land Oostenrijk, met een vrijwel volledige werkgele genheid (werldoosheid 3,8%) en de goede presta ties van Nederland (5,7%), waar de arbeidsmarkt steeds verder gedereguleerd is en het beschik bare werk eerlijk werd verdeeld door middel van parttime banen. Duitsland deed het met een per centage van 7,5% behoorlijk goed, maar in 19 9 9, het eind van de onderzochte periode, lag het land met een percentage van 8,7% duidelijk boven het gemiddelde van de groep landen van het Euro pese vasteland.
Het percentage langdurig werklozen kan als een belangrijke indicator van sociale recht vaardigheid worden beschouwd, omdat hieruit blijkt hoe lang werldozen uitgesloten zijn van de arbeidsmarkt. Een hoog percentage langdurig werldozen moet worden gezien als een empiri sche indicator voor het onrechtmatig marginali seren van gedeelten van de bevolking, omdat