Maatschappelijke gevolgen

De problematiek ziet niet alleen op de financiële aspecten, maar heeft ook invloed op andere factoren. Dit wordt duidelijk in de omschrijving die de FIOD geeft over de carrouselfraudeproblematiek: ‘BTW carrouselfraude is maatschappelijk ontwrichtend en ondermijnt het belastingsysteem. Het is concurrentievervalsend en benadeelt niet alleen de eerlijke bedrijven, maar ook de belastingbetaler.’¹⁰⁷ Deze omschrijving van de FIOD geeft een goede weergave van de impact van dit type fraude.

De invloed op de concurrentieverhoudingen binnen de markt komt als volgt tot stand: fraudeurs beschikken over een grotere winstmarge dan andere vergelijkbare belastingplichtigen, omdat fraudeurs geen btw afdragen over hun prestaties¹⁰⁸. Hierdoor kunnen fraudeurs hun producten tegen een lagere prijs aanbieden, waardoor betrouwbare partijen hun marktaandeel zien teruglopen. Het gevolg hiervan is concurrentieverstoring. Daarnaast lopen de betrouwbare partijen het risico om bij een frauduleuze handelsketen betrokken te raken¹⁰⁹. Oplettend koopmanschap, zoals behandeld in paragraaf 2.2, is hierbij een belangrijk aspect. Indien een belastingplichtige als niet oplettend wordt aangemerkt en de belastingplichtige wist of had moeten weten dat er frauduleus gehandeld wordt, dan kan dit verschillende nadelige gevolgen hebben voor de betreffende belastingplichtige. Echter wordt er van een belastingplichtige niet verwacht dat hij de rol van een opsporingsambtenaar inneemt¹¹⁰. Van de belastingplichtige wordt verwacht dat hij redelijke maatregelen treft om niet bij fraude betrokken te worden.

Echter blijkt uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie dat er geen extra verplichtingen inzake facturering worden opgelegd, maar de belastingplichtige dient wel inlichtingen in te winnen inzake de betrouwbaarheid van zijn beoogde leverancier¹¹¹. Er kan door de Belastingdienst niet vereist worden dat een ondernemer nagaat of de andere marktdeelnemer aan al zijn fiscale verplichtingen voldoet¹¹².

107 https://www.fiod.nl/btw-carrouselfraude-met-dure-autos/ (laatst bekeken op 12 mei 2019)

108 Wolf 2010, par. 3.5.

109 Wolf 2010, par. 3.5.

110M. Lambregts, ‘Over de oplettend koopman, diens wetenschap en zorgvuldigheid’, WFR 2013/1468.

111HvJ EU 21 juni 2012, nr. C-80/11 en nr. C-142/11 (Mahagében David).

112 M. Lambregts, ‘Over de oplettend koopman, diens wetenschap en zorgvuldigheid’, WFR 2013/1468.

31 2.6.3 Juridische gevolgen

Met betrekking tot carrouselfraude is er genoeg jurisprudentie te vinden. Deze diversiteit aan arresten kan voor duidelijkheid zorgen, maar ook aanleiding geven tot juridische onzekerheid¹¹³. Voor dit onderzoek is het te omslachtig om alle arresten die betrekking hebben op carrouselfraude toe te lichten, maar ik zal toch kort ingaan op enkele gevolgen uit de jurisprudentie. Mede om hiermee aan te geven welke richting de jurisprudentie ingaat met betrekking tot carrouselfraude.

Op grond de jurisprudentie van het Hof van Justitie in de zaak Kittel kan het recht op aftrek van voorbelasting geweigerd worden als de belastingplichtige op de hoogte is of had moeten zijn van frauduleus handelen in de betreffende handelsketen¹¹⁴. Echter is het lastig om te bepalen wanneer een belastingplichtige er alles aan heeft gedaan om op de hoogte te zijn van frauduleus handelen, waardoor in sommige gevallen er een oordeel van de rechter nodig is¹¹⁵. Hierdoor is vooraf niet met zekerheid te zeggen of de betreffende belastingplichtige risico’s loopt. Deze onzekerheid heeft tevens zijn negatieve uitwerkingen op de interne markt, omdat vooraf niet feitelijk valt vast te stellen wanneer een belastingplichtige aan zijn zorgplicht heeft voldaan¹¹⁶.

Net als bij aftrek van voorbelasting, mag ook het nultarief worden geweigerd als duidelijk wordt dat er sprake is van frauduleus handelen¹¹⁷. Dit volgt onder ander uit het arrest Plöckl¹¹⁸ van het Hof van Justitie. Fraude kan dus gevolgen hebben in zowel de lidstaat van de intracommunautaire levering als in de lidstaat van de intracommunautaire verwerving. Indien het nultarief wordt geweigerd, lijkt het geen probleem te zijn dat er vervolgens ook in de lidstaat van aankomst nog een keer btw geheven wordt, dit volgt uit het arrest Italmoda¹¹⁹ en WebMindLicenses¹²⁰. Er kan in frauduleuze situaties daarom sprake zijn van dubbele heffing.

Van Hilten plaatst hier echter kanttekeningen bij en stelt de vraag of dit wel de juiste benadering is¹²¹.

113 Wolf 2010, par. 3.5.

114HvJ EG 6 juli 2006, nr. C-439/04 (Axel Kittel).

115R. Vos en M.H.W.N. Lammers, 'Wist of had moeten weten dat de btw niet is betaald', BTW-bulletin 2014/62.

116 Wolf 2010, par. 3.5.

117Van Hilten en Van Kesteren 2017, par. 14.3.1.

118HvJ EU 20 oktober 2016, nr. C-24/15 (Plöckl).

119HvJ EU 18 december 2014, nr. C-131/13 (Italmoda).

120HvJ EU 17 december 2015, nr. C-419/14 (WebMindLicenses).

121 M.E. van Hilten, ‘Gaat het btw-systeem het houden, onder druk van rechtsmisbruik en fraude?’ (oratie Amsterdam UvA), Amsterdam: Universiteit van Amsterdam 2016.

32

In haar oratie gaat Van Hilten in op een ongeschreven antifraudebeginsel¹²². Als er sprake is van fraude, bijvoorbeeld door het doen van valse aangifte of het opstellen van onregelmatige facturen, en de betrokken ondernemer dit wist of had moeten weten, dan is dit ongeschreven antifraudebeginsel van toepassing. Van Hilten merkt hierbij op dat in de vaste rechtspraak van het Hof van Justitie in geval van fraude of misbruik geen beroep kan worden gedaan op het gemeenschapsrecht. In het arrest Kittel wordt duidelijk dat hiermee wordt beoogd om frauduleus handelen tegen te gaan, omdat het ontnemen van gemeenschapsrecht de verwezenlijking van fraude moeilijker maakt¹²³. Tevens merkt Van Hilten op dat bij constatering van fraude door een lidstaat het Hof van Justitie hierbij afleidt dat de lidstaat deze fraude ook aan moet pakken. De mogelijkheden die de lidstaat hiervoor heeft, is het weigeren van de toepassing van het nultarief en het weigeren van aftrek van voorbelasting. Dat hierbij geen vrijblijvendheid speelt, wordt duidelijk in de arresten Maks Pen¹²⁴ en Italmoda¹²⁵. Vooral in het laatstgenoemde arrest komt duidelijk naar voren dat in geval van belastingfraude de aftrek van voorbelasting en/of het nultarief moet worden geweigerd, ook als voldaan is aan de voorwaarden die hiervoor gelden. Van Hilten concludeert dat dit gezien kan worden als een ongeschreven extra voorwaarde voor toepassing van het nultarief en aftrek van voorbelasting¹²⁶.

2.6.4 Het machtige wapen van de Belastingdienst

Hiervoor kwam aan bod dat In het huidige btw-systeem bij constatering van belastingfraude zowel de aftrek van voorbelasting en/of het nultarief geweigerd moet worden. De Belastingdienst beschikt hiermee over een machtig wapen in de strijd tegen carrouselfraude.

Bij constatering van carrouselfraude kan er dus zowel aan de 0%-kant als aan de aftrek-kant ingegrepen worden. De vraag is echter of dit ingrijpen wel proportioneel is. Van Hilten is van mening dat dit wapen van de Belastingdienst de rechtszekerheid niet ten goede komt en dit tevens ten koste gaat van het vertrouwen in het huidige btw-systeem¹²⁷. Daarnaast geeft zij aan dat weigering van het nultarief en weigering van aftrek van voorbelasting niet ‘zomaar’

mag plaatsvinden, maar hierbij juist de rechtspraak een uitkomst moet bieden. Lamers sluit hierbij aan en concludeert dat in de situatie van het arrest Italmoda het antifraudebeginsel kennelijk zwaarder weegt dan het rechtszekerheids-, het vertrouwens- en het

122 M.E. van Hilten, ‘Gaat het btw-systeem het houden, onder druk van rechtsmisbruik en fraude?’ (oratie Amsterdam UvA), Amsterdam: Universiteit van Amsterdam 2016, par. 3.2.

123HvJ EG 6 juli 2006, nr. C-439/04 (Axel Kittel), punt 58.

124HvJ EU 13 februari 2014, nr. C-18/13 (Maks Pen).

125HvJ EU 18 december 2014, nr. C-131/13 (Italmoda).

126 M.E. van Hilten, ‘Gaat het btw-systeem het houden, onder druk van rechtsmisbruik en fraude?’ (oratie Amsterdam UvA), Amsterdam: Universiteit van Amsterdam 2016, par. 3.2.

127 M.E. van Hilten, ‘Gaat het btw-systeem het houden, onder druk van rechtsmisbruik en fraude?’ (oratie Amsterdam UvA), Amsterdam: Universiteit van Amsterdam 2016, par. 3.2.

33

neutraliteitsbeginsel¹²⁸. Hierdoor is hij van mening dat dit arrest gezien kan worden als een effectief bestrijdingsmiddel tegen btw-fraude. Het maakt overigens niet uit of de betreffende belastingplichtige die getroffen wordt door het ingrijpen van de Belastingdienst zelf fraude pleegde. Maar ook het feit dat door weigering van het nultarief en/of weigering van het recht op aftrek te veel btw wordt geheven (en de btw cumuleert), staat volgens Lamers het ingrijpen niet in de weg. De wetgever hoeft blijkbaar niet bij de wet geautoriseerd te worden om de weigering van het nultarief en/of weigering van het aftrekrecht toe te passen. Lamers omschrijft het daarom ook wel als ‘een staaltje rechtsvinding dat wel erg ver gaat’. Het is dus maar de vraag of dit echt de juiste manier is om het frauduleus handelen te bestrijden.

2.7 Tussenconclusie

In dit hoofdstuk is inmiddels duidelijk geworden wat het begrip carrouselfraude inhoudt en hoe dit uitwerkt in het huidige btw-systeem. Daarnaast heeft het diverse gevolgen voor zowel de lidstaten als belastingplichtigen. Toch kan het ook een ongrijpbare fraudevorm zijn, die moeilijk te traceren is. Financieel gezien is het moeilijk om vast te stellen wat de omvang van de schade is, maar duidelijk mag zijn dat carrouselfraude een groot aandeel heeft in de btw-gap van de lidstaten. Daarnaast heeft carrouselfraude ook maatschappelijke en juridische gevolgen. Dit alles komt onder andere door zwakheden in het huidige btw-systeem. Des te meer is het van belang om de carrouselfraudeproblematiek zo snel mogelijk aan te pakken.

128 J.J.M. Lamers, ‘Spel zonder grenzen’, NTFR-B 2015/6.

34

Hoofdstuk 3 – Het voorstel voor een definitief btw-systeem

3.1 Inleiding

Enige tijd geleden kwam de Europese Commissie met een actieplan om het btw-systeem te hervormen¹²⁹. Hiermee wordt beoogd een nieuw systeem te creëren dat beter past bij de huidige situatie in de fiscaliteit. De Europese Commissie geeft de volgende omschrijving van dit gewenste btw-systeem: ‘een btw-ruimte die een diepere en eerlijkere eengemaakte markt kan ondersteunen, bijdraagt aan het stimuleren van banen, groei, investeringen en concurrentievermogen, en voldoet aan de eisen van de 21^e eeuw’¹³⁰. In oktober 2017 kwam de Europese Commissie met een officieel voorstel voor een definitief btw-systeem¹³¹. In dit hoofdstuk zal ik dit voorstel van de Europese Commissie onderzoeken.

3.2 Voorstel van de Europese Commissie voor een definitief btw-systeem

Na de invoering van de overgangsregeling is er enige tijd overheen gegaan voordat de Europese Commissie met nieuwe voorstellen kwam voor een definitief btw-systeem. In het actieplan uit 2016 kondigt de Europese Commissie fundamentele wijzigingen aan van de bestaande regels voor intracommunautair goederenverkeer¹³². Hier werd in de Btw-richtlijn al op vooruit gelopen: ‘De in deze richtlijn vastgestelde regeling voor de belastingheffing in het handelsverkeer tussen lidstaten is een overgangsregeling en zal worden vervangen door een definitieve regeling, in beginsel gebaseerd op belastingheffing in de lidstaat van oorsprong van de goederenleveringen en de diensten’¹³³. Hieruit blijkt dat voor het oorsprongbeginsel een prominente rol was weggelegd in de plannen voor een definitief btw-systeem. Hier moet echter wel een kanttekening bij geplaatst worden. De belastingheffing zal in deze plannen plaats vinden via het oorsprongbeginsel, de toerekening aan de schatkisten zal overigens nog wel plaatsvinden via het bestemmingslandbeginsel¹³⁴.

Op 4 oktober 2017 kwam de Europese Commissie met het langverwachte voorstel voor een definitief btw-systeem. Hierbij geeft de Europese Commissie toe dat het huidige btw-systeem,

129 Europese Commissie, ‘Actieplan betreffende de btw: Naar een gemeenschappelijke btw-ruimte in de EU – Tijd om knopen door te hakken’, COM(2016) 148 definitief.

130 Europese Commissie, ‘Actieplan betreffende de btw: Naar een gemeenschappelijke btw-ruimte in de EU – Tijd om knopen door te hakken’, COM(2016) 148 definitief, par. 1.

131 Europese Commissie, ‘Follow-up van het actieplan betreffende de btw: Naar een gemeenschappelijke btw-ruimte in de EU – Tijd om in actie te komen’, COM(2017) 566 definitief.

132 Europese Commissie, ‘Actieplan betreffende de btw: Naar een gemeenschappelijke btw-ruimte in de EU – Tijd om knopen door te hakken’, COM(2016) 148 definitief.

133 Art. 402, lid 1 Btw-richtlijn.

134 Bijl e.a. 1992, par. 1.4.

35

het overgangsstelsel, te gefragmenteerd en te fraudegevoelig is¹³⁵. Het hervormen van het btw-systeem wordt daarom ook als noodzakelijk geacht, waardoor het stelsel ook in de toekomst beter bestand is tegen belastingfraude. Naar schatting zal de invoering van een uniform btw-stelsel, volgens de Europese Commissie, de grensoverschrijdende btw-fraude met 41 miljard euro omlaag moeten brengen¹³⁶. Hiervoor zijn overigens geen duidelijke berekeningen gegeven, maar het geeft wel aan dat de Europese Commissie serieuze stappen wil zetten om grensoverschrijdende btw-fraude tegen te gaan.

Om de overstap te maken van het huidige btw-systeem naar een definitief btw-systeem, zal er stapsgewijs modernisering plaatsvinden. Toen het voorstel gepubliceerd werd door de Europese Commissie, waren er al enkele maatregelen genomen. Deze aanpassingen worden tevens toegelicht in het voorstel voor een definitief btw-systeem. Daarnaast gaat de Europese Commissie in op de vervolgstappen die genomen moeten worden. In tegenstelling tot het eerder genoemde artikel uit de btw-richtlijn, stelt de Europese Commissie in het voorstel voor een definitief btw-systeem dat de belastingheffing gebaseerd zal zijn op het bestemmingslandbeginsel¹³⁷.

3.2.1 Genomen maatregelen ten tijde van de publicatie van het voorstel

Eén van de maatregelen die al genomen was door de Europese Commissie ten tijde dat het voorstel uit kwam, is de verbetering van de belastinginning en van de administratieve samenwerking tussen lidstaten. Hierbij is een begin gemaakt met de ontwikkeling van een transactienetwerkanalyse voor de uitwisseling en verwerking van btw-gegevens door risicoanalysemedewerkers van het Eurofisc-netwerk¹³⁸. Dit netwerk ziet op de snelle uitwisseling van gerichte informatie tussen lidstaten. Door de ontwikkeling van een transactienetwerkanalyse wordt het voor de belastingautoriteiten van de lidstaten eenvoudiger, veiliger en sneller om frauduleus handelen op te sporen en tegen te gaan. Naast deze maatregel om de informatie-uitwisseling te stroomlijnen, is er een richtlijn aangenomen waarin voorschriften staan met betrekking tot de strafrechtelijke bestrijding van fraude die de financiële belangen van de Europese Unie schaadt. Hiermee wordt het makkelijker om de

135 Europese Commissie, ‘Follow-up van het actieplan betreffende de btw: Naar een gemeenschappelijke btw-ruimte in de EU – Tijd om in actie te komen’, COM(2017) 566 definitief, par. 1.

136 Europese Commissie, ‘Follow-up van het actieplan betreffende de btw: Naar een gemeenschappelijke btw-ruimte in de EU – Tijd om in actie te komen’, COM(2017) 566 definitief, par. 1.

137 Europese Commissie, ‘Follow-up van het actieplan betreffende de btw: Naar een gemeenschappelijke btw-ruimte in de EU – Tijd om in actie te komen’, COM(2017) 566 definitief, par.

3.1.1.

138 Europese Commissie, ‘Follow-up van het actieplan betreffende de btw: Naar een gemeenschappelijke btw-ruimte in de EU – Tijd om in actie te komen’, COM(2017) 566 definitief, par.

2.2.1.

36

strafbare feiten bij fraudesituaties te bepalen. Daarnaast is de Europese Commissie ook aan het onderhandelen over betere administratieve samenwerking met Noorwegen.

Fraudebestrijding en de invordering van schuldvorderingen met betrekking tot de btw spelen hierbij een cruciale rol.

3.2.2 Uitvoering van toekomstige maatregelen

Uit het actieplan van de Europese Commissie komt naar voren dat er gestreefd wordt naar een solide en gemeenschappelijke btw-ruimte. Dit wordt beoogd met de invoering van een definitief btw-systeem. Om de invoering van een definitief btw-systeem soepel te laten verlopen, zal de overgang plaatsvinden in twee stappen¹³⁹:

- Als eerste wetgevingsstap moet de btw-behandeling van goederenleveringen tussen bedrijven geregeld worden, dit worden ook wel de B2B-leveringen genoemd. Dit ziet dan op de B2B-leveringen binnen de Unie.

- Vervolgens zal de nieuwe btw-behandeling uitgebreid worden tot alle grensoverschrijdende leveringen. Vanaf dat moment vallen ook leveringen van diensten onder de regeling. Echter zal deze tweede stap pas voorgesteld worden, als de eerste stap uitvoerig is gemonitord.

Uit het voorstel voor een definitief btw-systeem blijkt verder dat de Europese Commissie heeft gekozen voor een stelsel waarbij grensoverschrijdende leveringen van goederen binnen de Unie belast worden op grond van het bestemmingsbeginsel¹⁴⁰. Hierbij brengt de leverancier de btw in rekening bij zijn klant tegen het tarief dat van toepassing is in de lidstaat waarin de goederen aankomen. De Europese Commissie wil hierbij een one stop shop-systeem invoeren, waarbij de btw aangegeven en betaald moet worden in de lidstaat waarin de leverancier is gevestigd. Hieruit kan dus opgemaakt worden dat in de lidstaat van vertrek de btw wordt afgedragen en deze btw verrekend moet worden met de lidstaat van aankomst. Dit voorstel voor een definitief btw-systeem heeft daarom overeenkomsten met het in het verleden voorgestelde verrekensysteem, ook wel het clearingstelsel genoemd. Echter wordt er wel direct gesproken over een uitzondering op deze algemene regel. Deze uitzondering houdt in dat voor een klant die door zijn belastingautoriteit is gecertificeerd als een compliant bedrijf, een certified taxable person, de mogelijkheid bestaat om toch in de lidstaat van aankomst de belasting af te dragen. Deze uitzondering komt overeen met het huidige overgangsstelsel.

139 Europese Commissie, ‘Follow-up van het actieplan betreffende de btw: Naar een gemeenschappelijke btw-ruimte in de EU – Tijd om in actie te komen’, COM(2017) 566 definitief, par.

3.1.1.

140 Europese Commissie, ‘Follow-up van het actieplan betreffende de btw: Naar een gemeenschappelijke btw-ruimte in de EU – Tijd om in actie te komen’, COM(2017) 566 definitief, par.

3.1.1.

37 Ter verduidelijking een voorbeeldsituatie:

Stel je voor dat er een leverancier is die goederen wil verkopen aan een klant in een andere lidstaat. De leverancier brengt dan de verschuldigde btw in rekening bij zijn klant. Dit is de verschuldigde btw die geldt in de lidstaat van de bestemming van de goederen. Indien de klant gecertificeerd is, en er dus sprake is van een certified taxable person, brengt de leverancier de verschuldigde btw niet in rekening bij de klant. De verschuldigde btw zal door de klant zelf in zijn binnenlandse btw-aangifte opgenomen worden.

Naast de uitzonderingsituatie voor een certified taxable person, komt de Europese Commissie met meerdere elementen waarvoor maatregelen nodig zijn. Naar aanleiding van het actieplan om het btw-systeem te hervormen¹⁴¹, werd al snel duidelijk dat de noodzaak bestond om op korte termijn bepaalde verbeteringen toe te passen aan het huidige btw-systeem. Vervolgens zal overgegaan worden op nadere bepalingen voor de daadwerkelijke uitvoering richting een definitief btw-systeem.

Met betrekking tot het voorstel van de Europese Commissie worden bepaalde maatregelen toegepast om de overgang naar het gewenste btw-systeem beter te laten verlopen. De belangrijkste maatregelen zien op de voorbereiding van de wetgeving op een definitief btw-systeem. Hierbij is er noodzaak om de invoering van het beginsel van belastingheffing in de lidstaat van bestemming en de invoering van de regel van de verschuldigdheid van de leverancier in orde te krijgen¹⁴². Ook het invoeren van het one stop shop-systeem heeft prioriteit. Daarnaast moeten er op korte termijn oplossingen komen voor de harmonisering en vereenvoudiging van de regels voor het bewijs van intracommunautair vervoer van de goederen. Deze vereenvoudiging zal overigens alleen gelden voor een certified taxable person. Tot slot wil de Europese Commissie op korte termijn de btw-verordening betreffende de administratieve samenwerking wijzigen. Dit is nodig om ervoor te zorgen dat de status in het VIES wordt opgenomen, dat is het informatie-uitwisselingssysteem voor de btw. Met dit informatie-uitwisselingssysteem kan worden nagegaan of bij grensoverschrijdende leveringen van goederen of diensten een gecertificeerde status aanwezig is bij de belastingplichtige.

Naast de maatregelen waarmee de Europese Commissie een solide en gemeenschappelijke btw-ruimte wil creëren, heeft de Europese Commissie in het voorstel van 4 oktober 2017 ook

141 Europese Commissie, ‘Actieplan betreffende de btw: Naar een gemeenschappelijke btw-ruimte in de

141 Europese Commissie, ‘Actieplan betreffende de btw: Naar een gemeenschappelijke btw-ruimte in de

In document Carrouselfraude in de btw (pagina 30-0)