In het voorgaande is op een aantal plaatsen met een zeker optimisme gesproken over de opbrengst van dit onderzoek voor de Nederlandse situatie: sprake was van beoordeling ‘of andere Europese landen er aanpakken op na houden die in Nederland een doelmatige reductie van de regelproductie kunnen bewerkstelligen’, en bezien zou worden ‘welk dereguleringsbeleid eventueel kansrijk binnen de Nederlandse rechtsorde zou kunnen worden ingepast’. Voor een dergelijk optimisme is uit de aard der zaak eigenlijk geen plaats.
Dit onderzoek is internationaal-vergelijkend van aard: men zou het gecombineerd vergelijkende staats- en bestuursrecht en bestuurskunde kunnen noemen. Van dergelijk onderzoek zijn de beperkingen onmiddel-lijk duideonmiddel-lijk.
Ten eerste is daar de beperking die men als onderzoeker heeft als men niet door en door bekend is met de rechtsstelsels en juridische en poli-tieke cultuur van de te onderzoeken landen.17 Maakt dat een adequate beschrijving op zichzelf al lastig – wij menen met dit onderzoek overigens een zeer adequaat beeld van regeldruk(vermindering) in de onderzochte landen te hebben gegeven –, met name als het gaat om aanbevelingen dient de grootste terughoudendheid te worden betracht. Het kan best zo zijn dat bepaalde instrumenten in andere landen succesvol of juist onsuc-cesvol zijn gebleken, maar dat zegt bijzonder weinig over het te verwach-ten succes als men ze naar Nederland zou ‘overplanverwach-ten’: een staatsbestel en politieke cultuur vormen nu eenmaal een uitermate gecompliceerd systeem van machten en tegenmachten die elkaar min of meer in even-wicht houden.
De opdrachtgever is zich daarvan blijkens de opdracht gelukkig ook goed bewust geweest, waar geen aanbevelingen maar alleen een zo adequaat mogelijke beschrijving werd gevraagd, en ook de begeleidingscommissie heeft deze beperking steeds helder op het netvlies gestaan.
Wel menen wij in grove trekken enkele steeds terugkerende fenomenen te ontwaren, waarvan wij de vergelijkende betekenis ook wetenschappelijk 17 Vgl. zeer uitgebreid T. Koopmans, Vergelijkend publiekrecht, Deventer: Kluwer 1986, p. 4-6.
voor onze rekening durven te nemen. In alle onderzochte landen is sprake van een zichtbare behoefte aan vermindering van regeldruk. In eveneens al deze landen is gezocht naar verschillende vormen van institutionele inbedding van toetsmomenten. En in al deze landen gaan die instellingen gebukt onder een gebrek aan dwingendheid van hun oordeel. Kennelijk acht men het onverenigbaar met het primaat van de politiek (hoe ook genaamd) om een niet-politieke instantie een dwingende rol te geven bij het vaststellen van een zo politiek gevoelige materie als de mate van ingrijpendheid van overheidsregels.
Dat hoeft overigens niet te betekenen dat dergelijke instellingen geen waarde hebben; zij articuleren bij voorgenomen wetgeving steeds het aspect van de regeldruk, en leggen een motiveringsplicht bij degenen die de uitgangspunten van terughoudendheid niet in acht willen nemen. Aldus hebben zij zelfs een democratisch-rechtsstatelijke waarde, want terughoudendheid met regels en regeldruk is rechtstreeks terug te voeren op de beginselen van de democratische rechtsstaat.18
18 Vgl. E.M.H. Hirsch Ballin, ‘Regelen op afstand als vereiste van een sociale rechtsstaat’, in: M.A.P. Bovens, W. Derksen & W.J. Witteveen (red.), Rechtsstaat en sturing, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1987, p. 95 e.v., ook opgenomen in: Rechtsstaat en beleid. Een keuze uit het werk van mr. E.M.H. Hirsch Ballin, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1991, p. 387 e.v.
meer uitleg verdienen. Wij zullen daarom in dit hoofdstuk de centrale begrippen uiteenzetten zoals wij die in ons onderzoek hanteren. Het doel hiervan is om enerzijds afspraken te maken over de wijze waarop de begrippen gehanteerd zullen worden. Sommige landen hanteren een eigen jargon en daardoor kan het voorkomen dat begrippen in verschil-lende landen een andere betekenis of connotatie hebben. Consultatie is in sommige landen (mede) het vragen van advies binnen de overheid, terwijl het in andere landen uitsluitend betrekking heeft op advies door organi-saties buiten de overheid. Het is daarom belangrijk hierover vooraf afspra-ken te maafspra-ken. Dit kan ertoe leiden dat de door ons gehanteerde begrippen voor sommige landen afwijken van het ter plaatse gehanteerde jargon. Anderzijds heeft het onderhavige hoofdstuk het doel om die begrippen te introduceren waarnaar in dit onderzoek met nadruk wordt gekeken. Daarmee geeft dit hoofdstuk sturing aan het beschrijvende deel van het onderzoek.
In de volgende paragrafen worden achtereenvolgens de afhankelijke en de mogelijke onafhankelijke variabelen gedefinieerd. De afhankelijke varia-belen worden behandeld in paragraaf 2.1 en 2.2 en hebben vooral betrek-king op regelproductie en regelkwaliteit. De onafhankelijke variabelen komen aan bod in paragraaf 2.3. Dit is een selectie van variabelen die van invloed kunnen zijn op de regelproductie en regelkwaliteit. Ten slotte geeft paragraaf 2.4 een korte samenvatting.
2.1 De regelhiërarchie
Het onderzoek heeft in principe betrekking op de wetten op rijks- of fede-raal niveau. Daarbij wordt het begrip wet breed opgevat, het verwijst naar het begrip wet in materiële zin. Daaronder vallen formele wetten, maar ook besluiten van algemene strekking die algemeen verbindende voor-schriften inhouden, zoals in Nederland AMvB’s en ministeriële regelingen. Wetten in materiële zin waarvoor lagere overheden bevoegd zijn, zoals provinciale en gemeentelijke verordeningen, worden buiten beschouwing gelaten. Wetten zonder algemeen verbindende voorschriften, zoals begro-tingswetten, worden buiten beschouwing gelaten in het materiële wets-begrip.19 Conform het spraakgebruik hanteren wij de begrippen wetten en regels (zoals in regeldruk) door elkaar.
19 Vgl. P.B. Cliteur & A. Ellian, Ecyclopedie van de rechtswetenschap II. Positief recht, Deventer: Kluwer 2007, p. 20.
Omdat in dit onderzoek slechts naar het hoogste bestuurlijke niveau wordt gekeken, worden wetten van lagere overheden niet nader beschouwd. Maar ook de wetten van de centrale overheid in een bepaald land staan in een zekere hiërarchische verhouding tot elkaar. In het algemeen geldt dat wetten van lagere orde niet in strijd mogen zijn met wetten van hogere orde. Rechters kunnen doorgaans lagere regelgeving onverbindend verkla-ren als zij in strijd zijn met hogere regelgeving. Daarop zijn echter uitzon-deringen, zoals de Nederlandse rechter die geen wetten mag toetsen aan de Grondwet. De verantwoordelijkheid voor het niet laten ontstaan van strijdigheid ligt in dit geval bij de wetgever.20
Vaak is het zo dat wetten van lagere orde een andere, meestal eenvoudiger, wetgevingsprocedure met minder waarborgen en andere institutionele voorzieningen doorlopen. Het is daarom voor het onderzoek van belang om de hiërarchie van wetgeving en de bijbehorende procedures in kaart te brengen. Daarnaast is het in kaart brengen van de hiërarchie van wet geving van belang om na te kunnen gaan of bepaalde instrumenten ter bevordering van wetgevingskwaliteit verschuivingen van het ene naar het andere hiërarchische niveau veroorzaken.