-1.000 2.000 3.000 4.000 5.000 6.000 7.000 8.000 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Wetten AMvB's Ministeriële regelingen
7.7 Doelbereiking van het beleid RIA’s
In Nederland moet voor iedere wet en AMvB die naar verwachting sub-stantiële gevolgen zal hebben voor bedrijven, milieu of uitvoerbaarheid of handhaafbaarheid, een effectenanalyse worden uitgevoerd, die men als RIA zou kunnen bestempelen. In een quickscan wordt bepaald welke verdere toetsen nodig zijn voor het bepalen van de gevolgen van de in te voeren regeling. RIA heeft geen betrekking op ministeriële regelingen, waardoor binnen deze groep geen positieve gevolgen te verwachten zijn.
Nederland wordt in de internationale literatuur beschouwd als een van de koplopers op het gebied van administratieve lastenmetingen en het Standaardkostenmodel blijkt een succesvol exportproduct te zijn.298 De administratieve lasten worden goed uitgewerkt, terwijl de overige kosten en de baten van de regelgeving veel minder grondig worden uitgewerkt.299 Deze aspecten worden zelden gekwantificeerd. De keuze voor een beleids-optie moet worden gerechtvaardigd, maar wanneer dit is gebeurd is de RIA uitsluitend bedoeld om de gevolgen van de voorgenomen regel-geving transparant te maken, niet om een afweging te maken tussen beleidsopties.
Consultatie leidt zelden tot de keuze voor alternatieve regelgeving of het terugtrekken van het wetsvoorstel. Consultatie kan wel leiden tot verho-ging van de regeldruk.300
Voor zover ons bekend zijn er geen onderzoeken gedaan naar de kwan-titatieve gevolgen van de RIA op de regelproductie in Nederland. Een opvallend verschijnsel is dat de productie van de enige onderzochte vorm van rijkswetgeving waarop geen RIA hoeft te worden uitgevoerd, namelijk de ministeriële regelingen, continue toeneemt. Dat terwijl de productie van formele wetten en AMvB’s betrekkelijk constant blijft. Een causaal verband tussen het gebruik van RIA en de groei van de productie van ministeriële regelingen kan op basis van een dergelijke constatering echter niet gelegd worden. Mogelijk worden om andere redenen steeds meer zaken gedelegeerd. De oorzaken van de groeiende ministeriële rege-lingenproductie zouden daarvoor uitvoeriger onderzocht moeten worden. De doelbereiking van het dereguleringsprogramma
Nederland heeft vanaf de jaren tachtig een beleid gevoerd dat was gericht op deregulering. Aanvankelijk was er een sterk kwantitatieve belangstel-ling (het aantal regels), maar halverwege de jaren negentig verschoof de belangstelling naar de reductie van een bepaald soort kosten binnen die regels, namelijk de administratieve lasten. Toch hebben in de periode na het uitkomen van de nota Bruikbare rechtsorde alle ministeries de opdracht gekregen een veegactie te houden om alle onbruikbare minis-teriële regelingen af te schaffen. Dit heeft geleid tot het intrekken van een zeer groot aantal ministeriële regelingen. Deze actie is duidelijk terug te vinden in het verloop van het bestand van geldende ministeriële regelin-gen. Een probleem is echter dat op de instroom van nieuwe ministeriële
298 Council of the European Union, Comparative analysis of regulatory impact assessment in ten EU countries. A report prepared for the EU directors of better regularion group, Dublin: Council of the European Union 2004.
299 C.M. Radaelli, Desperately seeking regulatory impact assessments. Diary of a reflective researcher (paper submitted for evaluation), Exeter: University of Exeter 2007, p. 13 en 15.
regelingen geen rem lijkt te zitten. De productie van ministeriële regelin-gen neemt ieder jaar nog toe, waardoor het schrappen van regels dweilen met de kraan open lijkt. De acties gericht op het intrekken van formele wetten en AMvB’s lijken veel minder succesvol te zijn, gezien de geringe schommelingen in de voorraadcijfers.
Reductie van administratieve lasten
De Nederlandse regering zet al lange tijd in op reductie van admini-stratieve lasten voor bedrijven (en wat later voor burgers). In de periode 2003-2007 is een lastenreductie van 25% gerealiseerd. De Algemene Rekenkamer concludeert in 2006 dan ook: ‘Het kabinet is de afspraken met de Tweede Kamer grotendeels nagekomen. Het kabinetsbeleid heeft echter minder merkbaar effect voor het bedrijfsleven dan uit de kabinets-rapportages valt op te maken. Dit komt onder meer doordat geschrapte informatieverplichtingen (die een administratieve last betekenden) voor-heen niet altijd voor 100% door ondernemers werden nageleefd (waardoor het schrappen van de verplichting niet altijd effect had op de lasten). Ook blijken bedrijven voor eigen doeleinden bepaalde administratieve proces-sen te handhaven (inclusief de lasten daarvan), ook al bestaat daartoe geen wettelijke verplichting meer. Verder worden sommige informatie-verplichtingen, nadat ze door de overheid zijn geschrapt, alsnog opgelegd door de sector zelf (waardoor de lasten blijven bestaan).’301 In de nieuwe kabinetsperiode is opnieuw als doel gesteld de administratieve lasten met een kwart te verminderen en volgens de eigen voortgangsrapportages van het kabinet ligt dit programma goed op schema. Het lijkt er derhalve op dat het de Nederlandse regering de laatste jaren lukt om bij een gelijk-blijvend tot licht stijgend regelbestand wetgeving minder zwaar op het bedrijfs leven te laten drukken, althans waar het de administratieve lasten betreft.
7.8 Conclusies
De regelhiërarchie in Nederland is betrekkelijk complex. Als hoogste regels gelden internationale verdragen, gevolgd door het Statuut van het Koninkrijk der Nederlanden. De Grondwet staat hiërarchisch gezien onder het Statuut. Formele (rijks)wetten vormen het skelet van de Nederlandse rechtsorde. Aan de regering kunnen bevoegdheden voor het uitvaardi-gen van algemene maatregelen van (rijks)bestuur worden toegekend om (raam)wetgeving inhoudelijk in te vullen. Daarnaast kan bij of krachtens de wet aan individuele ministers de bevoegdheid om ministeriële rege-lingen uit te vaardigen worden toegekend. Zelfstandige AMvB’s (die niet 301 Algemene Rekenkamer, Reductie administratieve lasten voor het bedrijfsleven, Den Haag: Algemene
op een wet terug zijn te voeren) komen zelden voor. Nederland kent geen constitutioneel hof. De rechter mag wetten in formele zin niet aan de Grondwet toetsen.
Deregulering is een onderwerp dat al vanaf de jaren tachtig speelt in Nederland. Aanvankelijk lag de nadruk op het aantal regels, maar al gauw werd in het MDW-programma voor een economisch uitgangspunt gekozen. Dit leidde onder meer tot privatisering van verschillende over-heidsbedrijven. Reductie van administratieve lasten werd speerpunt van het beleid. Nederland heeft zich door een systematische aanpak van administratieve lasten goed van andere landen weten te onderscheiden. Met name de oprichting van Actal, het ontwikkelen van het Standaardkos-tenmodel en de kwantitatieve reductiedoelstellingen zijn sterke punten op het gebied van administratieve lastenverlichting, die inmiddels door veel landen zijn overgenomen. In de nota Zicht op wetgeving wordt het wetgevingsbeleid in een breed kader geplaatst en worden kwaliteitseisen voor wetgeving gegeven. Het perspectief veranderde van de economische invalshoek naar een principiëler doordenking van de verhouding tussen overheid en samenleving. Dit leidde tot kwaliteitseisen voor wetgeving. Om de wetgevingskwaliteit te waarborgen zijn vervolgens verschillende instituties opgericht. Uiteindelijk is getracht beide stromingen te integre-ren en te komen tot een betere rechtsorde.
In het wetgevingsproces is een aantal reflectieve momenten ingebracht. Bij iedere wet of AMvB moet een quickscan worden uitgevoerd waarin de wetgevingsambtenaar een overweging van alternatieve instrumenten maakt en beoordeelt in hoeverre extra toetsen noodzakelijk zijn. Deze afweging wordt getoetst door het Meldpunt Voorgenomen Regelgeving. Vervolgens kan een Bedrijfseffectentoets (BET), een Milieueffectentoets (MET) en/of een Uitvoerbaarheids- en Handhaafbaarheidstoets (U&H-toets) worden uitgevoerd. Deze RIA beslaat echter niet het volledige spec-trum van potentiële gevolgen van een regeling. Het ministerie van Justitie heeft een verantwoordelijkheid voor de wetgevingskwaliteit, en de uitvoe-ring van bovengenoemde toetsen is een van de toetsingscriteria. Daarbij zet het de beoordeling van de BET en de MET uit bij respectievelijk het ministerie van EZ en het ministerie van VROM. Daarnaast geeft Actal een advies over de gevolgen voor de administratieve lasten. De Raad van State geeft het laatste advies over de kwaliteit van de wet alvorens deze in het parlement wordt behandeld.
De RIA zoals die in Nederland wordt uitgevoerd, beslaat slechts een deel van de te verwachten gevolgen van wet- en regelgeving. Bovendien hoeven ministeriële regelingen niet aan een RIA te worden onderworpen. Kwanti-ficering van de administratieve lasten is vaak goed, maar de overige lasten en de batenkant van de regelgeving zijn vaak onvoldoende
gekwantifi-ceerd. De Nederlandse RIA is niet sterk gericht op het vinden en afwegen van alternatieven voor regelgeving. Zo hoeven bijvoorbeeld geen scena-rio’s van alternatieven tegen elkaar te worden uitgewerkt en afgewogen. Het zwaartepunt van de RIA vindt plaats op het moment dat de keuze voor het type regeling is gemaakt. RIA wordt in Nederland vooral gezien als een instrument waarmee de wetgevingskwaliteit gebaat is, maar niet als instrument waarmee de regelproductie kan worden beteugeld.
Ook consultatie wordt vooral gezien als een instrument om de wetstech-nische kwaliteit te verbeteren en minder als manier om ondeugdelijke wetten terug te trekken. Over de manier waarop de consultatie moet worden uitgevoerd en welke plaats zij in het wetgevingsproces heeft, is weinig vastgelegd. Zo is het moment waarop consultaties moeten plaatsvinden en wie moeten worden uitgenodigd, niet vastgelegd; er is geen consultatieplicht, geen ondersteuning en er zijn geen consultatie-handleidingen. Consultaties vinden in de praktijk vaak plaats nadat de (politieke) beslissing om regelgeving te maken al is genomen. Consultatie heeft daarmee een zwakke beleidsmatige verankering. Hoewel consultatie regelmatig leidt tot amendementen in het wetsvoorstel, leidt het zelden tot schrappen van een regel of de keuze voor een alternatief instrument. Uit onderzoek blijkt verder dat de inbreng van belanghebbenden de regeldruk van ontwerpregelingen vaak doet toenemen.
Een effectief middel om regels te reduceren is het intrekken van
uitgewerkte regelingen. Vooral de doorlichtingsactie van de ministeriële regelingen heeft tot een enorm aantal ingetrokken regelgevingen geleid. Het succes van een dergelijke operatie toont aan dat een periodiek, geïnstitu tionaliseerd doorlichtingsmechanisme voor uitgewerkte regelge-ving wordt gemist.
De productie van wetten en AMvB’s is in de afgelopen jaren steeds rede-lijk constant gebleven. De productie van ministeriële regelingen neemt ieder jaar nog flink toe. Het is onduidelijk of dit is toe te schrijven aan het ontbreken van de RIA-plicht voor ministeriële regelingen.
De sterke en jarenlange aandacht van de Nederlandse regering voor admi-nistratieve lasten begint zijn vruchten af te werpen. Hoewel het totaal aantal wetten, AMvB’s en ministeriële regelingen in de afgelopen jaren redelijk constant is gebleven, is het de regering gelukt de administratieve lasten voor het bedrijfsleven flink terug te brengen. Helaas wordt dat nog niet altijd door het bedrijfsleven gevoeld. Naast de administratieve lasten zijn nog vele andere zaken voor bedrijven van belang en om die reden is het beleid verbreed naar onder meer nalevingskosten, verwervingskosten voor subsidies en toezichtslasten.