De stappen in het regelgevingsproces

Procedures voor Acts of Parliament

In het Verenigd Koninkrijk zijn meerdere procedures voor primaire wet-geving, te weten een procedure voor een wetsvoorstel van de regering (government bill), vier verschillende procedures voor initiatiefvoorstel-len door parlementsleden (private members’ bill) en een procedure voor wetsvoorstellen die kenmerken van beide hebben (hybrid bill).44 De meest reguliere procedure is die van de government bill. De ervaring leert dat in een beperkt deel van de gevallen de procedure van een private mem­ bers’ bill wordt doorlopen, en dat gemiddeld – door gebrek aan ambtelijke ondersteuning45 – slechts 11% van die initiatiefvoorstellen resulteert in een wet. In de kabinetsperiode 2006-2007 zijn 33 wetten aangenomen, waarvan 4 private members’ bills (in totaal zijn er in dat jaar 96 initiatief-wetsvoorstellen ingediend).46 Hybrid bills hebben veelal betrekking op grote (infrastructurele) projecten en zijn nog zeldzamer. Sinds 1985 is deze procedure tien maal doorlopen, de laatste keer in 1994.47 In kwanti-tatieve zin is de procedure voor een government bill de belangrijkste. Op deze procedure zullen wij dan ook ingaan.

Voorafgaand aan de parlementaire procedure speelt de ambtelijke voor-bereiding van wetgeving een belangrijke rol. In de preparlementaire fase is er overleg tussen de ministers en de ambtelijke staf op de betrokken departementen. Dit overleg binnen de overheid is gebaseerd op traditie en

44 Zie: House of Commons, Private members’ bill procedure (factsheet L2), Londen: House of Commons Information Office 2007. House of Commons, Private bills (factsheet L4), Londen: House of Commons Information Office 2007. House of Commons, Hybrid bills (factsheet L5), Londen: House of Commons Information Office 2007. www.parliament.uk/factsheets.

45 P. Harris, An introduction to Law, Cambridge University Press, 2005, p. 198-199.

46 House of Commons, Private members’ bill procedure (factsheet L2), Londen: House of Commons Information Office 2008, p. 2.

47 House of Commons, Hybrid bills (factsheet L5), Londen: House of Commons Information Office 2005, p. 6.

informele regels, alsmede op expliciet overheidsbeleid. De departementen met een belang bij de wetgeving worden op het moment geraadpleegd waarop overeenstemming over het onderwerp noodzakelijk wordt geacht. De Better Regulation Executive (BRE) heeft een ondersteunende rol in de coördinatie van voorstellen die een effect op bedrijven, liefdadigheids- en vrijwilligersorganisaties kunnen hebben.48 Naast dit interne overleg vindt in veel gevallen externe consultatie bij niet-parlementaire organisaties en belangenbehartigers plaats. De consultatie heeft iets weg van een onder-handelingsfase. Deze fase wordt belangrijk gevonden, omdat wordt veron-dersteld dat hiermee de kwaliteit van de wetgeving wordt vergroot. Er zijn echter ook kritische geluiden te horen. Zo zou een belangrijk deel van de inhoud van het wetsvoorstel buiten de democratische procedures worden bepaald, waardoor de rol van het parlement verzwakt.49

In de voorbereidende fase wordt tevens een RIA opgesteld. De Cabinet Office Guide beveelt departementen aan om een voorlopige RIA van de beschikbare beleidsopties op te stellen wanneer een departement bezig is met de voorbereiding van een beleidsvoorstel. Een RIA moet worden over-wogen zodra de beleidsdoelen concreet zijn. Een partiële RIA moet worden uitgevoerd bij alle voorstellen waarvoor instemming van het kabinet, het cabinet committee, het bureau van de premier of andere belanghebbende ministeries nodig zijn.50 Wetgevingsjuristen in de Parliamentary Coun­ sel Office (PCO), een onderdeel van de Cabinet Office, stellen uiteindelijk op instructie van het verantwoordelijke departement het wetsvoorstel op. Soms wordt een wetsvoorstel voorafgegaan door een (consultatief) green paper of een white paper (een beleidsstandpunt), maar die zijn niet verplicht.51

Na een eerste formele lezing van het wetsvoorstel – dat wordt vergezeld van Explanatory Notes, een soort beknopte memorie van toelichting – in het parlement (Hogerhuis of Lagerhuis, afhankelijk van waar het wets-voorstel is ingediend) is er een tweede (inhoudelijke) lezing. Deze wordt gevolgd door een debat waarin parlementsleden hun bezwaren tegen het wetsvoorstel kunnen aangeven. Het wetsvoorstel komt vervolgens in de Committee-fase. De wetsvoorstellen worden normaliter besproken in de Public Bill Committee (tot 2006 Standing Committee geheten), die gewoon-lijk uit 17 personen bestaat. In gevallen van constitutioneel belang kan er ook worden gekozen voor een Committee of the Whole House. Hybrid bills worden gewoonlijk besproken in een Select Committee. In de Committee 48 OECD, Regulatory Reform in the UK. Government Capacity to assure high quality regulation, Parijs: OECD

2002, p. 20. www.parliament.uk/factsheets.

49 P. Harris, An introduction to Law, Cambridge University Press 2005, p. 199.

50 OECD, Regulatory Reform in the UK. Government Capacity to assure high quality regulation, Parijs: OECD 2002, p. 36.

51 House of Commons, Parliamentary stages of a government bill (factsheet L1), Londen: House of Commons Information Office 2008. www.parliament.uk/factsheets.

wordt het wetsvoorstel uitvoerig en artikelsgewijs besproken. Ook heeft de Committee de bevoegdheid het wetsvoorstel te amenderen, er nieuwe artikelen aan toe te voegen, de wet te splitsen en (naar aanleiding van de amendementen) de naam van de wet te wijzigen. Om de wetsvoorstellen goed te kunnen beoordelen heeft de Committee sinds 2006 het recht om geschreven en mondeling bewijs op te vragen.52

Als het wetsvoorstel door een Committee is geamendeerd, wordt het opnieuw geprint en belandt het vervolgens in de Report Stage. In deze fase kan het parlement verdere amendementen doorvoeren. Daarbij wordt het wetsvoorstel niet meer per artikel besproken, maar wordt het debat gevoerd over de wet als geheel. In deze fase kan het parlement de amende-menten van de Committee terugdraaien. Is het wetsvoorstel behandeld in een Committee of the Whole House, dan wordt de Report Stage overgesla-gen. Direct na de conclusies van het rapport vindt de derde lezing plaats. In deze fase kunnen geen amendementen meer worden doorgevoerd. De debatten in deze fase zijn over het algemeen kort.53 Hierna gaat het wets-voorstel naar het Hogerhuis. Daarbij doorloopt het wetswets-voorstel grofweg dezelfde stappen als bij het Lagerhuis. De belangrijkste verschillen zijn dat het wetsvoorstel na de tweede lezing gewoonlijk naar een Committee of the Whole House wordt gezonden; er zijn geen fatale tijdslimieten voor debat-ten over amendemendebat-ten en amendemendebat-ten kunnen ook tijdens de derde lezing en in de Committee­ en Consideration-fase worden doorgevoerd. Uiteindelijk moet het Lagerhuis instemmen met de tekst van ieder wets-voorstel. Als het Hogerhuis het wetsvoorstel heeft geamendeerd, kunnen er drie dingen gebeuren:

1 Het Lagerhuis gaat akkoord met de amendementen van het Hogerhuis. 2 Het Lagerhuis gaat akkoord nadat zij de amendementen heeft

geamen-deerd; zij vraagt aan het Hogerhuis of die hiermee kan instemmen. 3 Het Lagerhuis gaat niet akkoord met de amendementen van het

Hoger-huis.

Uiteindelijk is het streven dat beide Kamers van het parlement zich kunnen vinden in de wetstekst. Een wetsvoorstel kan daarom verschil-lende keren tussen beide Kamers heen en weer pendelen (ook wel ping-pongen genoemd). Loopt dit uit in een patstelling, dan kan het Hogerhuis de wet niet blokkeren, maar wel één kabinetsperiode tegenhouden. Na de verkiezingen kan het Lagerhuis de wet alsnog goedkeuren.54 Nadat het parlement het wetsvoorstel heeft aangenomen, dient het Koninklijke goed-52 House of Commons, General Committees (factsheet L6), Londen: House of Commons Information Office

2009, p. 4-8. www.parliament.uk/factsheets.

53 House of Commons, Parliamentary stages of a government bill (factsheet L1), Londen: House of Commons Information Office 2008. www.parliament.uk/factsheets.

keuring te krijgen (Royal assent). Dit is louter een formele stap. Tenzij in de wet anders is bepaald, treedt de wet direct daarna in werking.

Procedures voor Statutory Instruments

Een primaire wet kan een bevoegdheid aan een minister of een ander orgaan overdragen om wettelijke regels uit te vaardigen. Dat betekent niet dat het parlement geen invloed heeft op de secundaire wetten die worden uitgevaardigd door het orgaan waaraan de bevoegdheden zijn gedelegeerd. Harris onderscheidt een aantal checks and balances. In de eerste plaats dient het parlement de primaire wet vast te stellen waarin de bevoegdheden aan het betreffende orgaan worden overgedragen. Rechters mogen toetsen of het orgaan de SI niet ‘ultra vires’ (buiten de toege-kende bevoegdheid) heeft vastgesteld. In de tweede plaats is het zo dat het merendeel van de SI’s bij vaststelling ofwel door het parlement moet worden goedgekeurd, ofwel voor het parlement ter inzage moet worden gelegd (‘laid before Parliament’). Gedurende de inzage kan een parle-mentslid een motie indienen om de SI in te trekken.55

Er zijn in het Verenigd Koninkrijk verscheidene procedures ter vaststel-ling van gedelegeerde wetgeving. Niet het type SI, maar een bepavaststel-ling in de ‘parent act’ bepaalt welke procedure het orgaan moet volgen.56 De proce-dures voor gedelegeerde wetgeving verschillen weinig voor wat betreft de ambtelijke voorbereiding.57 Het belangrijkste onderscheid vinden we bij de verantwoording aan het parlement. In deze paragraaf geven we eerst een algemene beschrijving van de preparlementaire fase en daarna een beschrijving van de drie belangrijkste parlementaire verantwoordings-procedures.

De ambtelijke voorbereiding van de secundaire wetgeving is tot aan het parlementaire deel van het proces grotendeels gelijk aan die van de primaire wetgeving. SI’s worden gewoonlijk opgesteld door het bureau Juridische Zaken van het verantwoordelijke ministerie. Tevens dient het verantwoordelijke ministerie een RIA op te stellen. Vervolgens vindt normaal gesproken een consultatieronde plaats met andere overheden en belanghebbende partijen. Na deze consultatieronde stelt het ministerie het voorstel voor de SI op. Alle SI’s moeten worden voorzien van Explanatory Notes, waarin het bereik en de doelstelling van de SI worden aangegeven. Wanneer een SI onderwerp is van een parlementaire procedure, moet hij worden vergezeld van een Explanatory Memorandum (EM). Dit is een kort document waarin wordt uitgelegd wat de werking van de SI is en waarom. 55 P. Harris, An introduction to Law, Cambridge University Press 2005, p. 202.

56 House of Commons, Statutory Instruments (factsheet L7), Londen: House of Commons Information Office 2008.

57 OECD, Regulatory Reform in the UK. Government Capacity to assure high quality regulation, Parijs: OECD 2002, p. 21.

De EM dient ook een beschouwing van de kosten en de uitkomsten van de publieke consultatie te geven. Hierbij kan naar de RIA worden verwezen. Veel SI’s zijn onderwerp van parlementaire controle. In de Statutory Instruments Act 1946 zijn regels voor de te volgen procedures neergelegd. Gewoonlijk geeft de ‘parent act’ aan welke procedure de SI moet volgen. De procedures verschillen met name in het moment waarop de SI aan het parlement moet worden voorgelegd en welke bevoegdheden het parlement heeft. De belangrijkste zijn:58

1 De Negative Resolution Procedure wordt veruit het meest toegepast. SI’s treden in werking, tenzij het parlement hiertegen bezwaar heeft (een ja, tenzij principe). Hiervan zijn twee varianten:

a de SI wordt in concept (niet getekend) aan het parlement voorgelegd. De SI wordt pas door de minister (of een ander bevoegd gezag) ondertekend als hij niet binnen 40 dagen door het parlement wordt afgekeurd;

b de SI wordt aan het parlement voorgelegd nadat hij is ondertekend door de minister (of een ander bevoegd gezag), maar is onderwerp van een parlementaire toets. Het parlement kan door middel van een motie binnen 40 dagen de SI annuleren.

2 De Affirmative Resolution Procedure wordt in ongeveer 10% van de gevallen toegepast. De parlementaire controle is hier wat stringenter dan onder 1. SI’s treden niet in werking, tenzij ze worden goedgekeurd in beide Kamers van het parlement (een nee, tenzij principe). Hiervan zijn drie varianten:

a de SI wordt in concept aan het parlement voorgelegd en kan niet worden ondertekend totdat hij is goedgekeurd door beide Kamers van het parlement (met uitzondering van financiële SI’s, daarvoor is alleen goed keuring van de House of Commons nodig);

b de SI wordt ondertekend aan het parlement voorgelegd, maar kan niet in werking treden totdat hij is goedgekeurd door het parlement; c de SI wordt aan het parlement voorgelegd nadat hij in werking is

getreden. Hij kan echter niet in werking blijven, tenzij het parlement binnen een wettelijke periode (van meestal 28 of 40 dagen) zijn goed-keuring verleent.

3 De SI wordt ter kennisgeving aan het parlement voorgelegd nadat hij is ondertekend. De verantwoordelijke minister (of ander bevoegd orgaan) hoeft echter geen verantwoording af te leggen.

4 De SI hoeft niet aan het parlement te worden voorgelegd en is dus geen onderwerp van een parlementaire procedure.

Veelal beoordeelt het parlement SI’s niet op hun volledige merites, maar vindt een toets plaats of de SI binnen het mandaat van de ‘parent act’ 58 House of Commons, Statutory Instruments (factsheet L7), Londen: House of Commons Information Office

blijft.59 Het parlement kan in geen van de bovenstaande procedures SI’s amenderen. Wanneer in de procedures onder 1 en 2 één van beide Kamers van het parlement haar goedkeuring voor de SI weigert, kan deze niet in werking treden. Met name van de House of Lords wordt verwacht dat zij terughoudend omgaat met haar bevoegdheid om SI’s te weigeren.60 Procedures voor Regulatory Reform Orders

Een uitzondering op de regel dat SI’s niet op hun volledige merites wor-den beoordeeld vormen de Regulatory Reform Orders (RRO’s), die onder de Regulatory Reform Act 2001 of de Legislative and Regulatory Reform Act 2006 tot stand komen. Omdat deze wetten vergaande bevoegdheden aan ministers toekennen, toetsen beide Kamers deze SI’s uitputtend in Select Committees.61

Door middel van RRO’s kunnen voorschriften in primaire wetgeving worden geamendeerd of ingetrokken teneinde de administratieve lasten die direct of indirect uit de betreffende wet voortvloeien te verlichten, of om te komen tot een betere wetgevingskwaliteit. In dit specifieke geval kan dus een primaire wet worden gewijzigd door middel van secundaire wetgeving. Om deze reden is de totstandkoming van een RRO dan ook met meer waarborgen omkleed dan de overige SI’s. De minister moet een aantal toetsen uitvoeren. De noodzaak van de onderhavige wetgeving, proportionaliteit en de belangen van partijen moeten worden afgewogen tegen de vraag of er geen noodzakelijke bescherming wordt weggehaald, of er geen onevenredige gevolgen zijn voor rechten en vrijheden en of de wijziging niet van constitutioneel belang is. Voordat de betreffende minister het voorstel ondertekent, dient hij eerst een brede groep van belanghebbenden te consulteren. Verder dient hij een conceptorder aan het parlement voor te leggen, voorzien van een Explanatory Document. Het parlement moet vervolgens bedenktijd krijgen. Wanneer de concept-order aan het parlement wordt voorgelegd, dient de minister een keuze te maken voor:

1 de Negative Resolution Procedure; 2 de Affirmative Resolution Procedure; of

3 de Super­affirmative Procedure, waarin de minister rekening moet houden met de moties van het Hogerhuis en het Lagerhuis en met aan-bevelingen van de Select Committees, die daarvoor een termijn van 60 dagen krijgen. In het Lagerhuis is het in de praktijk de Regulatory Reform Committee die het concept goed- dan wel afkeurt.

59 OECD, Regulatory Reform in the UK. Government Capacity to assure high quality regulation, Parijs: OECD 2002, p. 20.

60 Joint Committee on Conventions, Conventions on the relationship between the two Houses of Parliament, 31 October 2006 (HC1212/HL 265), 2005-06.

61 OECD, Regulatory Reform in the UK. Government capacity to assure high quality regulation, Parijs: OECD 2002 p. 20.

De Select Commitees beoordelen of de RRO binnen de criteria in de Regula­ tory Reform Act blijven. De Select Committees stellen een rapport op dat zij naar het parlement sturen. Vervolgens vindt er in de beide Kamers van het parlement een debat plaats over de conceptorder. Bij goedkeuring door beide Kamers kan de Regulatory Reform Order rechtskracht krijgen. Figuur 2 geeft een schematisch overzicht van de verschillende wetgevings-processen.

Figuur 2 Schematisch overzicht wetgevingsproces Initiatief Ministers Kabinet House of Commons House of Lords Koningin Implementatie Primaire

wetgeving ^Secundairewetgeving

- Informele interne consultatie - Informele externe consultatie - Voorlopige RIA - Intragouvernementele coördinatie - Partiële RIA - Green/white papers - Concept wetsvoorstel - Publieke consultatie - Volledige RIA - Artikelgewijze verantwoording in Public Bill Committee - Debat over de wet als geheel

in HoC

- Als in HoC, maar geen principiële bespreking, mag wetsvoorstel 1 regeringsperiode vertragen en geen amendementen begrotingswetten - Koninklijke goedkeuring (formaliteit)

- Controle of de SI in strijd is met de ‘parent law’ Departementen Regulatory Reform Orders

- Idem als bij primaire wetgeving - Idem als bij primaire

wetgeving

- Idem als bij primaire wetgeving - Idem als bij primaire

wetgeving

- Idem als bij primaire wetgeving

- Neemt overwegingen parlement in acht - Voorlopige consultatie - Concept Order ter lezing

voor parlement - Document publiek

gemaakt

- 60 dagen bedenktijd voor parlement.

- Verantwoording bij Deregulation Commission in beide Kamers