2. De akkoorden
2.4 De voorwaarden getoetst
Al bij het bespreken van de feitelijke gebeurtenissen wordt duidelijk dat er veel moeilijkheden ontstonden in de aanloop naar het vredesakkoord van 2003. De vraag is echter hoe deze situatie moet worden geduid. Daarom worden de gebeurtenissen door middel van de voorwaarden voor goede akkoorden van Miall e.a. verder uitgediept. Bij de aan- of afwezigheid hiervan kan dan een voorspelling worden gedaan over de houdbaarheid van Pretoria II.
De eerste voorwaarde voor een geslaagd akkoord is, volgens de auteurs, dat het akkoord gesloten wordt tussen alle betrokken partijen.200 De Congolese regering was in eerste instantie van mening dat zo weinig mogelijk rebellengroepen bij de onderhandelingen zouden moeten worden betrokken.201 Begrijpelijk, want meer onderhandelingspartners betekende voor Kabila een kleinere kans op het presidentschap nadat de vrede zou worden gesloten. Naast de rebellenfacties zelf hebben dan ook voornamelijk Rwanda en Oeganda zich ingespannen voor inclusiviteit. Ook dit is verklaarbaar; Rwanda en Oeganda wilden via hun proxies namelijk een grotere invloed kunnen blijven uitoefenen op de binnenlandse politieke situatie in de DRC. Als regeringen van staten waren zij namelijk wel partij bij het Lusaka Akkoord en bij de bilaterale akkoorden met de DRC, maar de Inter-Congolese Dialoog was bedoeld voor binnenlandse actoren. Uiteindelijk heeft de regering van de Congo onder druk van de rest ingestemd met het betrekken van andere partijen bij de onderhandelingen, nadat Joseph Kabila de macht overnam van zijn vader.202 De enige partij die op dat moment nog buiten de onderhandelingen viel was de rebellengroepering van de Mai Mai, maar ook zij werden door druk vanuit de regeringsdelegatie uiteindelijk tot de onderhandelingen toegelaten.203
199
Reyntjens, The great African war, 261.
200
Miall e.a., Contemporary conflict resolution, 176.
201
Reyntjens, The great African war, 262.
202
Koko, „The one-plus-four formula‟, 38-39.
203
Perspectief op vrede? Langdurig conflict in de Congo / 47 Echter, ten tijde van Inter-Congolese Dialoog werd inclusiviteit wederom een heikel punt, met name doordat de onderhandelingen zo moeizaam verliepen. Na het onsuccesvol aflopen van congres na congres, sloten Kabila en Bemba (MLC) in 2002 dan maar hun eigen deal, gesteund door een aanhoudende roep vanuit de internationale gemeenschap om een akkoord. Deze deal was echter in strijd met het inclusiviteitsbeginsel dat bemiddelaars Niasse en Mbeki nastreefden en kon ook de goedkeuring niet wegdragen van een groot deel van de rebellenfacties.204 Wat opvalt, is overigens dat de onderhandelaars het in de praktijk ook niet veel beter deden. Ondanks dit principe van inclusiviteit kwamen ook zij een aantal conceptvoorstellen, zonder hiervoor inspraak van alle onderhandelingspartners te vragen, die daarom ook meermalen sneuvelden.205 Begrijpelijk is dit echter wel. De onderhandelingen waren namelijk al langer dan twee jaar bezig en nog steeds niet dichterbij een positieve uitkomst. Bovendien zijn er sterke aanwijzingen dat met name Mbeki het aanzien van Zuid-Afrika als Zuid-Afrikaanse vredesbouwer wilde vergroten door voor een vredesakkoord te zorgen.206
Uiteindelijk gingen alle partijen akkoord met een nieuw voorstel van Niasse en Mbeki, maar het is zeer de vraag of men zich wel tevreden voelde over de overeenkomst. De reden dat de partijen uiteindelijk instemden met de afspraken, is waarschijnlijk voor een groot deel te danken aan de internationale gemeenschap. Vooral de Zuid-Afrikaanse regering en de SADC, maar ook de VN en de westerse wereld, hebben zich dermate politiek ingespannen voor de overeenkomst, dat de verschillende partijen zich praktisch tot een akkoord gedwongen hebben gevoeld.207 Dat zou volgens de redenering van Miall e.a. betekenen, dat het akkoord niet levensvatbaar was. Het werd namelijk, door een groot gedeelte van de partijen niet uit vrije wil gesloten. Hier kan echter tegen in worden gebracht dat een vredesovereenkomst eigenlijk nooit helemaal uit vrije wil gesloten wordt. Immers, elk akkoord bevat voor alle partijen elementen die minder gunstig zijn. Bovendien kregen wel degelijk alle partijen de kans om mee te praten: er waren geen partijen van de onderhandelingen uitgesloten. Meer nog, voor de meeste betrokken partijen kwam het akkoord op een redelijk goed moment: de meeste facties, evenals de betrokken regeringen, verloren op dat moment namelijk meer dan ze wonnen. Joseph Kabila bijvoorbeeld, was er veel aan gelegen om de steun van de internationale gemeenschap te krijgen en dus op een
204
Henri Boshoff en Martin Rupiya, „Delegates, dialogue and desperados. The ICD and the DCR peace process‟,
Institute for Security Studies (2003).
205
Reyntjens, The great African war, 260.
206
Koko, „The one-plus-four formula‟, 33-47.
207
Perspectief op vrede? Langdurig conflict in de Congo / 48 gunstig moment een akkoord te sluiten. Zodoende had hij de meeste kans zijn macht als president te kunnen behouden. De regeringen van de regionale machten, op hun beurt, begonnen te voelen welke financiële en diplomatieke tol de voortdurende oorlog eiste. Kagame van Rwanda bijvoorbeeld, verspeelde door zijn optreden in de Congo de steun vanuit het westen, verkregen na de genocide van 1994. Bovendien werd de samenwerking tussen Rwanda en Oeganda, door onderlinge disputen, ook minder. Dit betekende vervolgens weer verminderde steun aan de rebellengroepen, die daarom ook meer open stonden voor onderhandelingen, op het moment dat er nog te winnen viel.208
De volgende voorwaarde van Miall e.a. betreft de manier waarop de tekst van het akkoord in elkaar zit. Volgens de auteurs is het namelijk zo, dat wanneer een akkoord gedetailleerd is opgesteld, er minder ruimte is voor (foutieve) interpretatie van afspraken, zodat er ook minders snel afspraken geschonden worden.209 Al bij het Lusaka Akkoord, dat een staakt-het-vuren wordt genoemd, was de tekst gedetailleerd, zodat het zelfs door bepaalde auteurs meeromvattender dan een staakt-het-vuren genoemd is.210 Duidelijk is in elk geval dat in essentie werd in het Lusaka Akkoord al een aanzet gegeven werd voor alle verdere akkoorden. Daarom kan gesteld worden dat de volgende akkoorden veelal een bevestiging waren van Lusaka, in plaats van een uitbreiding ervan. Met name voor de bilaterale akkoorden tussen Rwanda en de DRC en Oeganda en de DRC klopt dit. Al in Lusaka werden namelijk afspraken gemaakt over terugtrekking, over reïntegratie van rebellen in het leger, over grensbewaking en over de rol van de VN hierin.211 In de onderlinge akkoorden wordt daarover niets nieuws besproken, behalve dat er data gewijzigd zijn. Deze overeenkomsten werden op dezelfde manier herhaald in het memorandum over militaire zaken en defensie dat bij het inclusieve akkoord hoorde.212
Echter, zoals al eerder naar voren kwam, is bij het Lusaka Akkoord een tweetal verschillende afspraken gemaakt. Naast de genoemde militaire afspraken zouden er in de Congo interne besprekingen plaatshebben over een nieuwe manier van machtsdeling, middels de zogenaamde Inter-Congolese Dialoog.213 Hiervoor moesten wel degelijk aanvullende afspraken worden gemaakt. Lusaka stelde namelijk enkel dat er afspraken over machtsdeling en de politieke toekomst moesten worden gemaakt, maar concrete afspraken lagen er nog
208
Rogier, „The labyrinthine path‟, 14-15.
209
Miall e.a., Contemporary conflict resolution, 176.
210
Rogier, „The labyrinthine path‟.
211
Lusaka Agreement.
212
Reyntjens, The great African war, 261.
213
Perspectief op vrede? Langdurig conflict in de Congo / 49 niet.214 De aanloop naar de Inter-Congolese Dialoog was zoals gezegd duidelijk problematisch, maar in het uiteindelijke akkoord werd afgesproken dat de belangrijke posities en de nationale overgangsregering zouden worden verdeeld over de verschillende partijen. Verder zouden er in juli 2005 parlementaire en presidentsverkiezingen worden uitgeschreven, waarvoor er actief zou worden gewerkt aan het opbouwen van een civiele middenklasse.215
Pretoria II zorgde verder voor vier nieuwe instituties met duidelijke doelen ter ontwikkeling van de Congolese middelklasse: de Onafhankelijke Verkiezingscommissie, de Nationale Observatiecommissie voor Mensenrechten, de Waarheids- en Verzoeningscommissie en de Hoge Media Autoriteit.216 Echter, er zijn enkele vraagtekens te zetten bij Pretoria II. Namelijk, hoewel omvangrijk, verschaft het akkoord veelal politieke oplossingen. Het akkoord slaagt er namelijk goed in machtsdeling te regelen, maar de tekst van het akkoord laat geen ruimte voor het regelen van alle kernproblemen binnen het conflict. Namelijk, er moest een nieuwe grondwet worden ontworpen die alle bevolkingsgroepen op het Congolese grondgebied hun rechten zou toewijzen, maar de Banyamulenge die in het oosten van het land veel grieven hadden, kregen in de tekst van het akkoord niet expliciet uitzicht op burgerrechten.217 Pretoria II op zich heeft echter, afgezien van het uitblijven van een passage over minderhedenbescherming, wel degelijk een zeer uitgebreide en gedetailleerde tekst, met duidelijke taken en instituties die voor implementatie zouden moeten zorgen.218 Ook werd er in het akkoord wel aangedrongen op het ontwerpen van een nieuwe nationaliteitswet, die de Banyamulenge impliciet dezelfde rechten zou moeten geven als de andere bevolkingsgroepen.219 In een staat waarin het opkomen voor deze groepering tot dat moment een politiek onverstandige zet was, is dit toch een stap vooruit. Op de vraag of alle kernproblemen voldoende behandeld zijn bij het onderhandelingsproces, wordt later in deze tekst uitgebreid op teruggekomen.
De volgende vraag die van belang is bij het beoordelen van een vredesproces, is of er een goede balans bestaat tussen gemaakte afspraken en flexibiliteit.220 Oftewel, stelt men zich voldoende open voor het compromis? Aan deze openheid ontbrak het alle partijen bij de vredesbesprekingen in de DRC. Wat betreft flexibiliteit was het bedroevend gesteld. De Joint 214 Lusaka Agreement. 215 Ibidem. 216
Rogier, „The labyrinthine path‟.
217 Lusaka Agreement. 218 Pretoria II Agreement. 219 Lusaka Agreement. 220
Perspectief op vrede? Langdurig conflict in de Congo / 50 Military Commission, die al direct na Lusaka de uitvoering van de demilitarisatie van het grondgebied voor zijn rekening zou nemen, bestond zoals gezegd uit leden van alle partijen. In de praktijk was men echter teveel bezig met het veiligstellen van de eigen troepen om zich daadwerkelijk met ontwapening bezig te houden.221 Van het sluiten van consensus en het daadwerkelijk controleren van demilitarisatie kwam dan ook niets.
Ook de VN-missie die zou worden uitgezonden om het proces bij te staan, droeg in de praktijk niet veel bij. De Verenigde Naties hadden besloten een uitgedunde missie te sturen, die qua omvang afhankelijk zou zijn van de veiligheidssituatie ter plaatse: Bij een veiliger situatie zouden er meer militairen worden gestuurd.222 Omdat er van ontwapening geen sprake was, kwamen er in dus maar weinig VN-militairen. Omgekeerd betekende het uitblijven van een grote VN-macht dat men ook niet hoefde te ontwapenen, want het werd toch niet gecontroleerd. Dit maakt duidelijk dat de wil tot samenwerking ter ontwapening afwezig was. Een ander voorbeeld van het gebrek aan flexibiliteit bij de onderhandelingspartners, is de reactie van de betrokken partijen op het feit dat er een groot gebrek was aan financiële middelen. Het feit dat de middelen beperkt waren, had tot consequentie dat er minder afgevaardigden naar de ICD onderhandelingen konden gaan dan vooraf afgesproken in Lusaka.223 Dit werd door verschillende partijen, en door met name de Congolese regering, als onaanvaardbaar beschouwd, terwijl de situatie geen andere oplossingen toeliet.224 Dit kan gezien worden als obstructie van de onderhandelingen, en dus als een gebrek aan openheid voor het sluiten van compromissen.
Naast het feit dat er gebrek was aan flexibiliteit bij de onderhandelingspartners, werden de gemaakte afspraken bovendien slecht nagekomen. Zo zou Kinshasa vanaf Lusaka al zorg dragen voor de veiligheid in de grensregio bij het terugtrekken van de vijandige troepen. In de praktijk, echter, gebeurde dat niet. Ook de Rwandese en Oegandese regeringen hielden zich niet aan de afspraken voor terugtrekking. Afgesproken was, namelijk, dat de vijandige legers direct na het sluiten van het Lusaka Akkoord het grondgebied verlaten, maar dit gebeurde niet. Toen het Rwandese leger zich in 2002, na het sluiten van het bilaterale vredesakkoord tussen Kagame en Kabila, dan uiteindelijk terugtrok, gebeurde dat in recordtijd, waardoor er een veiligheidsvacuüm ontstond in de oostelijke regio.225 Hoewel Kigali zich van dit risico bewust was, koos men toch voor deze tactiek; een duidelijk
221
Rogier, „The labyrinthine path‟, 4.
222 Ibidem, 5. 223 Ibidem. 224 Ibidem, 10. 225
Perspectief op vrede? Langdurig conflict in de Congo / 51 voorbeeld van gebrek aan flexibiliteit. Bovendien zijn er aanwijzigen dat tijdens de onderhandelingen de financiële steun aan de MLC en de RCD gewoon doorging.226 Ook de milities hielden zich bovendien niet aan gemaakte afspraken. De integratie in het Congolese leger, waarvoor de rebellenleiders zouden zorgen, volgde niet. De redenen die daarvoor genoemd kunnen worden, zijn onder andere de genoemde voortdurende steun uit de omringende landen. Ook de onveilige situatie in de grensregio wordt door de milities als reden opgevoerd. Het is echter waarschijnlijker, dat men simpelweg niet zijn macht over het territorium op wilde geven.227
Kortom, geen van de partijen hield zich aan de afspraken, wat zorgde voor wantrouwen bij de anderen, wat op zijn beurt weer zorgde voor nog minder bereidheid tot flexibiliteit. Het feit dat pas medio 2003, toen Niasse en Mbeki een concept akkoord presenteerden, de onderhandelingspartners bereid waren tot compromissen, gecombineerd met de wetenschap dat in het akkoord zelf de afspraken behoorlijk vergaand zijn, maakt dat men zich afvraagt of de strijdende partijen wel zat te wachten op vrede.228 Ook hier lijkt het er wederom op dat de onderhandelingspartners zich uiteindelijk pas genoodzaakt hebben gevoeld om vrede te sluiten, op het moment dat hun positie verzwakte.
Duidelijk is geworden dat de strijdende partijen veel moeite hadden zich aan gemaakte afspraken te houden. Daarom zal gekeken worden of het vredesproces desondanks een aantal aansporingmechanismen bevatte.229 Een goed voorbeeld van een aansporingmechanisme is machtsdeling, een voorwaarde waar de akkoorden inderdaad voor gezorgd hebben.230 Zoals eerder uiteengezet waren de onderhandelingen moeizaam, maar het resultaat was wat betreft machtsdeling wel positief. Niet alleen op nationaal, maar ook op regionaal en lokaal niveau wordt in het akkoord de macht namelijk verdeeld over de verschillende strijdende partijen. Dit betekende dus voor alle partijen een gunstige uitkomst als ze zich aan het akkoord zouden houden, zodat het gerekend kan worden bij de aansporingmechanismes. Het feit dat door de moeizame onderhandelingen de onderlinge verhoudingen zeer slecht waren, plus het feit dat de betrokken partijen de reputatie hadden vooral met het uitbreiden van de eigen macht bezig
226
Reyntjens, The great African war, 255-261.
227
Rogier, „The labyrinthine path‟.
228
Pretoria II Agreement.
229
Miall e.a., Contemporary conflict resolution, 176.
230
Perspectief op vrede? Langdurig conflict in de Congo / 52 te zijn, maakte echter wel dat het vertrouwen in het uitvoeren van deze machtsdeling bij allen beperkt was.231
Daarentegen ontstond in de loop van 2003 een zogenaamde stalemate, een impasse die de facto als aansporingmechanisme kan fungeren. Voor de meeste partijen bij het conflict was de militaire en diplomatieke situatie namelijk zodanig, dat er een opening ontstond voor onderhandelingen. Zoals eerder uiteengezet, werd het bereiken van een akkoord namelijk om verschillende redenen winstgevender geacht dan het voortzetten van de strijd: De DRC, Rwanda en Oeganda wilden hun internationale steun niet verliezen en de binnenlandse milities hoopten zo nog wat macht naar zich toe te trekken.232 Dit alles resulteerde in een positieve uitkomst voor de regering Kabila, want hij zou via het akkoord in elk geval tijdelijk zijn presidentszetel behouden, waardoor de opzet van de andere betrokken partijen –het afzetten van de regering Kabila– de facto mislukt was.233
Dat dit niet eerder gebeurde, is te wijten aan verschillende oorzaken. Ten eerste hebben de verschillende partijen bewust de onderhandelingen tegengehouden, in de hoop dat de kansen op het strijdtoneel zouden keren, waardoor men meer uit een vredesakkoord zou kunnen halen.234 Echter, naast het feit dat de kosten voor de strijdende partijen gewoonweg te hoog werden om het conflict openlijk voort te zetten, kwam er ook steeds meer druk van buiten. De internationale gemeenschap wilde zo langzamerhand wel eens een resultaat zien van alle investeringen. Daarbij kwam nog de inzet van Zuid-Afrika, die weliswaar hun diplomatieke diensten hadden aangeboden in de oplossing van het conflict, maar ook aangaven dat hun bereidheid niet tot in het oneindige aanwezig zou blijven. Dit wordt geïllustreerd door het feit dat Mbeki in Sun City aangaf bereid te zijn om de onderhandelingen te verlengen met een aantal dagen, maar ook direct een deadline stelde, waarna de onderhandelingspartners gevraagd zouden worden te vertrekken.235
Deze factoren maakten dat het aannemelijk is dat de internationale gemeenschap de handen van het vredesproces zou kunnen gaan aftrekken. Dit resulteerde in een serieus risico voor de strijdende partijen. Namelijk, de mogelijkheden tot onderhandelen en tot het vergaren van hun deel van de macht zou kunnen wegvallen. Immers, zonder financierders, hoewel beperkt, zou er geen bemiddelaar en geen logistieke inzet meer mogelijk zijn.236 Er zijn hierover uiteraard geen verklaringen afgelegd, maar het is aannemelijk dat men daarom voor
231
Rogier, „The labyrinthine path‟, 10.
232
Ibidem, 14-15.
233
Pretoria II Agreement.
234
Reyntjens, The great African war, 255-260.
235
Koko, „The one-plus-four formula‟.
236
Perspectief op vrede? Langdurig conflict in de Congo / 53 lief nam dat de bemiddelaars niet iedereen bevielen en dat de delegaties kleiner waren dan men graag had gezien. Het is daarom ook aannemelijk dat deze aansporing een doorslaggevend resultaat heeft gehad.
Er is veel gesproken over de onenigheden tussen alle partijen in het vredesproces. Van alle kanten beschuldigde men elkaar, vaak terecht, van het schenden van de afspraken. Het vertrouwen onderling, wat toch een onmisbaar onderdeel is tijdens vredesonderhandelingen en dat vooraf al minimaal was, beschadigde hierdoor nog meer. Praktisch betekende het namelijk dat afspraken die voortaan zouden worden gemaakt, ook al werden ze door alle partijen ondersteund, geen waarde zouden hebben. Men ging er per slot van rekening toch vanuit dat ze niet zouden worden nagekomen. Daarom is het, zeker van de situatie in de Congo, van essentieel belang dat er een geschillenprocedure zou zijn die dergelijke onenigheid in goede banen kon leiden.237
Impliciet werd het wellicht al duidelijk in eerdere secties, maar bij het vredesproces in de DRC was hier geen sprake van. Namelijk, er waren simpelweg te weinig financiële middelen om een dergelijk orgaan in het leven te roepen.238 Dat betekende dat er geen ruimte was om de geschillen die ontstonden op een goede manier op te lossen, wat weer zorgde voor een nog verder dalend vertrouwen in de onderhandelingspartners. Dat dit het vredesproces behoorlijk heeft vertraagd, hebben we reeds gezien. Men wilde niet langer met elkaar rond de tafel en onderhandelingen werden om allerlei redenen keer op keer uitgesteld.239
Opvallend is het dan om te zien dat de onderhandelingen uiteindelijk wel een akkoord hebben opgeleverd. Een verklaring hiervoor kan wellicht gevonden worden in de stelling die eerder al naar voren kwam, namelijk dat een deel van onderhandelingen plaatsvonden buiten de officiële kanalen om.240 Er kan gesteld worden dat er daardoor meer tijd was voor overleg en voor het uitspreken van onenigheden dan kan worden aangetoond. Echter, dergelijke