De Congo van Lusaka tot Pretoria

In 1999 ontstond door interne machtsstrijd in de rebellengroepen en door onenigheid tussen Rwanda en Oeganda een opening voor mogelijke vrede in de DRC. De ontstane impasse gaf een unieke mogelijkheid om tot een oplossing van de gewelddadigheden te komen. Daar kwam bij dat de Organisatie voor Afrikaanse Eenheid (OAU) zich inzette voor de vrede. Dit paste uitstekend in de doelen van de regionale organisatie, die het vreedzaam oplossen van Afrikaanse conflicten voorstond.¹⁶⁸ Hoewel de gehele internationale gemeenschap het erover eens was dat er vredesbesprekingen gestart moesten worden in de Congo, was het echter zeer de vraag of de OAU hiervoor de meest geschikte organisatie was, als orgaan met relatief weinig harde macht. Geen ongegronde vrees, want de OAU had, net als de Verenigde Naties, een beleid van non-interference in de interne zaken van leden. Bovendien had de organisatie de reputatie niet uitermate succesvol te zijn in het oplossen van conflicten. Om deze reden heeft zijn opvolger, de Afrikaanse Unie, dan ook een gerichter conflictoplossingmechanisme in de statuten opgenomen.¹⁶⁹

Ook de SADC, die door grote invloed vanuit Angola en Zimbabwe Kabila had bijgestaan in de strijd tegen de rebellen, was er veel aan gelegen om vrede te bewerkstellingen. In het kader van de VN-afspraken dat niet alleen regionale, maar ook subregionale organisaties zich bezig dienden te houden met conflictoplossing, omdat die verondersteld worden de meeste kennis van de lokale situatie te hebben, lag dit in de lijn der verwachting.¹⁷⁰ Vooral Zuid-Afrika spande zich in dat verband diplomatiek zeer in, omdat het land de nadruk legt op de democratisering van Afrika en op het zoeken naar vreedzame oplossingen voor conflicten.¹⁷¹ In de ogen van Mbeki was het voortduren van het conflict dan ook onacceptabel. De opstelling van Zuid-Afrika in de onderhandelingen werkte in eerste

167

Stephen D. Krasner en Carlos Pascual, „Adressing state failure‟, Foreign Affairs (Juli/Augustus 2005).

168

Gunnar M. Sorbo en Elling Tjonneland, „The African Union: toward a new architechture for peace, democracy and development?‟ (Chr. Michelsen Institute), geraadpleegd via

http://www.regjeringen.no/nb/dep/ud/kampanjer/refleks/innspill/afrika/cmi.html?id=533425.

169

Ibidem.

170

Mark Malan, „The OAU and African Subregional Organisations. A closer look at the peace pyramid‟ (Institute for Security Studies), Occasional Paper Nr. 36 (Januari 1999).

171

Sadiki Koko, „The “one-plus-four” formula and transition in the Democratic Republic of Congo‟, African

Perspectief op vrede? Langdurig conflict in de Congo / 41 instantie echter niet geheel in het voordeel van de conflictoplossing, omdat andere SADR-leden zoals Zimbabwe en Angola niet geheel achter de Zuid-Afrikaanse nadruk op democratisering stonden. Bovendien waren veel SADC lidstaten bang dat Zuid-Afrika als Afrikaanse grootmacht teveel macht zou kunnen uitoefenen. Mbeki spande zich echter zeer in om deze schijn weg te nemen, door keer op keer te benadrukken als gelijkwaardig onderhandelingspartner aan tafel te willen zitten.¹⁷² Hoewel de vraag kan worden gesteld in hoeverre dit waar is, gezien de persoonlijke stempel die Mbeki op de onderhandelingen drukte, resulteerden de onderhandelingen wel in het Lusaka Akkoord op 10 juli 1999. Dit staakt-het-vuren, dat de basis moest vormen voor een te bereiken vredesakkoord, werd gezien als veelbelovend. Namelijk, alle partijen hadden zich aan het akkoord verbonden en de internationale steun zorgde voor diplomatieke druk op de partijen om zich aan het akkoord te houden.

Het akkoord voorzag in de volgende afspraken. Ten eerste moesten de vijandigheden per direct stoppen. Er zou er een Joint Military Commission (JMC) worden ingesteld, bestaande uit representanten van alle partijen en voorgezeten door een onafhankelijke afgevaardigde van de OAU. Deze JMC zou aan het hoofd staan van de afwikkeling van het militaire deel van het akkoord; het garanderen van de terugtrekking van buitenlandse troepen en het ontwapenen en reïntegreren van de rebellengroepen.¹⁷³ Een VN-macht werd daarbij gevraagd om de JMC te ondersteunen met manschappen.¹⁷⁴ Een dergelijke commissie wordt vaker ingesteld bij het sluiten van een staakt-het-vuren en ook het vragen om militaire steun vanuit de VN is bij dergelijke situaties niet onbekend. Er wordt ook aangenomen dat een dergelijke inclusieve formule de meeste kans van slagen heeft, maar de moeilijkheid ontstaat bij het uitvoeren van de afspraken. Regelmatig komt het voor dat een ontwapeningscommissie geen voortgang maakt doordat er meningsverschillen ontstaan. Ook is het bij een verzoek om VN-manschappen zeer de vraag of het benodigde aantal militairen door de VN kan worden opgebracht.¹⁷⁵ Deze problemen lagen in de DRC dus duidelijk op de loer.

Binnenlands was het zaak tot politieke machtsdeling te komen. Daarom werd de zogenaamde Inter-Congolese Dialoog (ICD) in het leven geroepen.¹⁷⁶ Hierbinnen zouden alle betrokken Congolese partijen (maar in de praktijk ook Rwanda en Oeganda, via hun proxies –

172

Chris Landsberg, „Promoting Democracy: The Mandela-Mbeki doctrine‟, Journal of Democracy Vol. 11-3 (July 2000) 107-121.

173

Reyntjens, The great African war, 249.

174

Emeric Rogier, „The labyrinthine path to peace in the Democratic Republic of Congo‟, Working Paper (Clingendael Institute 2003) 4-5.

175

Stedman, „Spoiler problems‟, 5-53.

176

Perspectief op vrede? Langdurig conflict in de Congo / 42 de rebellenlegers) onderhandelen over de politieke toekomst van de DRC. Ook zou middels deze dialoog een nieuwe grondwet worden geschreven. Er werd, na veel protesten van met name Kabila, besloten alle rebellengroepen tot de onderhandelingen toe te laten en ook ruimte te maken voor burgerafgevaardigden. Dit was een overwinning voor Rwanda en Oeganda, die dus via „hun‟ rebellenbewegingen vinger in de pap kregen in de toekomst van de Congo. De ICD zou, op aandringen van de OAU en de VN, worden geleid door een onafhankelijke bemiddelaar, in de persoon van voormalig Botswaanse president Ketumile Masire.¹⁷⁷ Dit in tegenstelling tot het aanstellen van een SADC bemiddelaar, die, zo werd gevreesd, wellicht partijdig zou zijn, doordat hij of zij de belangen van de regio zou kunnen nastreven. Echter, op de achtergrond bleef Mbeki in zijn functie als vertegenwoordiger van de SADC zeer wel aanwezig in de onderhandelingen.¹⁷⁸

Zoals al eerder werd opgemerkt, hielden de partijen zich nochtans niet aan de afspraken. Er bleven gevechten plaatsvinden tussen het regeringsleger van de DRC, Oeganda en Rwanda en rebellengroepen. De bezetting van Congolees grondgebied ging door en de politieke kopstukken van de verschillende partijen beschuldigden elkaar over en weer van het schenden van de afspraken. Van echt overleg kwam dan ook weinig. Zo zou de ICD na veel uitstel uiteindelijk plaatsvinden in juni 2000, maar werd Masire door Kabila ineens niet meer geaccepteerd als onafhankelijke bemiddelaar.¹⁷⁹ Tussen de regels door kan dit geïnterpreteerd worden als Kabila‟s angst om door de OAU teveel benadeeld te worden. De facto betekende het dat de onderhandelingen volledig stil kwamen te liggen. Daarbij kwam nog dat bepaalde overeenkomsten in de praktijk niet haalbaar bleken, met name door gebrek aan (financiële) middelen. Zoals bij de meeste Afrikaanse vredesoperaties was het slagen ervan namelijk afhankelijk van de donaties van de westerse lidstaten van de VN, die te lang op zich lieten wachten. De OAU, maar ook de SADC droegen bovendien maar weinig bij, omdat Zuid-Afrika als enige kapitaalkrachtige lidstaat uit de regio weigerde voor alle kosten op te draaien.¹⁸⁰ Ook het sturen van blauwhelmen verliep zo moeizaam als te verwachten was: de VN stemde toe in het sturen van manschappen, maar het mandaat van de vredesmacht MONUC was dermate zwak, dat de JMC zijn werk niet naar behoren kon doen. Bovendien was de omvang van de missie klein, zodat er van daadwerkelijke inbreng van de militairen redelijkerwijs geen sprake kon zijn.¹⁸¹

177

Reyntjens, The great African war, 251.

178

Landsberg, „Promoting Democracy‟, 107-121.

179

Reyntjens, The great African war 250.

180

Landsberg, „Promoting Democracy‟, 107-121.

181

Perspectief op vrede? Langdurig conflict in de Congo / 43 Na de dood van Kabila senior, en het overnemen van de macht door Joseph Kabila in januari 2001, was men weer enigszins hoopvol gestemd over het verdere verloop van het vredesproces, hoewel internationale scepsis toch wel hoogtij vierde. Joseph Kabila gaf aan Masire als acceptabele bemiddelaar te beschouwen en wilde het vredesproces nieuw leven inblazen. In augustus 2001 vond dan ook een positief gestemde „predialoog‟ plaats in Gaborone, waar een voorlopige agenda werd vastgesteld voor de ICD, en enkele voorlopige afspraken konden worden gemaakt over politieke en burgerlijke vrijheden, vluchtelingenzaken en interne precedures. Ook werd een datum vastgesteld: op 15 oktober 2001 zou de Dialoog dan echt beginnen.¹⁸² Deze talks about talks verliepen kortom in een dermate positieve sfeer dat een vredesakkoord naderbij leek te komen. Helaas ontstonden in de aanloop naar de echte onderhandelingen weer moeilijkheden, weer voornamelijk veroorzaakt door het presidentiële kamp. Door de genoemde financiële moeilijkheden was de ICD namelijk genoodzaakt de grootte van de verschillende afvaardigingen aan te passen, ter verontwaardiging van Joseph Kabila.¹⁸³ Een additioneel probleem ontstond doordat een rebellenbeweging uit de oostelijke grensregio, de Mai Mai, niet bij de onderhandelingen zouden mogen zijn, terwijl deze pro-Kabila groepering voor de regering van groot belang was.¹⁸⁴ Bij de openingsceremonie was Kabila dan ook afwezig. Dit zorgde voor hernieuwd wantrouwen tussen de onderhandelingspartners: RCD/Goma en de MLC stelden dat de regering het vredesproces probeerde te vertragen. Bemba bleef daarom ook weg van de ceremonie. De regering echter beschuldigde de rebellengroepen ervan een reden te zoeken om de gevechten te hervatten. Uiteindelijk werd de ICD weer uitgesteld en kon pas na intensieve bemiddeling door Masire, maar ook door de Zuid-Afrikaanse president Mbeki worden hervat.¹⁸⁵ Een groot onderdeel van dit succes hing samen met het toevoegen van een delegatie van de Mai Mai aan de onderhandelingstafel, waardoor de regeringsdelegatie toeschietelijker werd.¹⁸⁶

Medio maart 2002 werden de onderhandelingen in Sun City hervat en deze verliepen nog steeds moeizaam. Echter, de onderhandelingspartners slaagden erin werkgroepen op te richten die zich zouden richten op bepaalde aspecten van het vredesproces. Dit resulteerde in onder andere economische en financiële commissies, een onafhankelijke verkiezingscommissie, een waarheids- en verzoeningscommissie en een veiligheids- en

182

Reyntjens, The great African war, 254-256.

183

Ibidem.

184

Tatiana Carayannis, „The challenge of building sustainable peace in the DRC‟ (Centre for Humanitarian Dialogue), Background paper (Juli 2009) 10.

185

Rogier, „The labyrinthine path‟, 10.

186

Perspectief op vrede? Langdurig conflict in de Congo / 44 defensiecommissie.¹⁸⁷ Al snel werd duidelijk dat de partijen over verschillende zaken redelijk in staat waren compromissen te sluiten, maar dat er vooral knelpunten te vinden waren bij die zaken die de machtsbases van de leiders aantastte. Het leek onmogelijk om afspraken te maken over het terugtrekking van legers, over overgangsrechtspraak en over het type van politieke regime dat de Congo zou moeten krijgen.¹⁸⁸

Opmerkelijk genoeg poogden Kabila en Bemba op 17 april de overige partijen buiten spel te zetten door te komen met een akkoord van henzelf. Dit akkoord, dat voorzag in het aanblijven van Kabila als president, en van Bemba de premier maakte, werd gesteund door een aantal partijen. Echter, RCD/Goma verwierp het akkoord. Ook Masire en Mbeki achtten het akkoord onacceptabel, omdat het buiten de Inter-Congolese Dialoog tot stand was gekomen en strijdig was met de principes van inclusiviteit en consensus waartoe in Lusaka besloten was.¹⁸⁹ Dit is begrijpelijk, omdat een dergelijk akkoord de facto betekende dat Masire en Mbeki het akkoord niet als diplomatieke overwinning voor de ICD konden presenteren. In juni 2002 kwamen de Congolese regering en de MLC dan ook tot de conclusie dat het akkoord niet levensvatbaar was.¹⁹⁰ Wederom was er een situatie ontstaan die de onderhandelingen bemoeilijkte. Wel werd in diezelfde periode een akkoord gesloten tussen Rwanda en de Congolese regering. Inhoudelijk was het een kloon van het Lusaka Akkoord, dat vroeg om de terugtrekking van de Rwandese troepen van het grondgebied van de DRC en om de ontwapening van de Hutu-rebellen die de integriteit van de Rwandese staat schendden.¹⁹¹ Echter, dit maal waren de partners enkel de twee regeringen, wat impliceert dat Kabila‟s status als president niet meer ter discussie stond bij Rwanda.192

Ook tussen Museveni van Oeganda en Kabila werd in september 2002 een akkoord getekend dat eenzelfde doel had, het Luanda Akkoord.¹⁹³ Wat hierbij opvalt, is dat de gedeeltelijke akkoorden die wel gesloten werden, voortdurend zonder diplomatieke begeleiding van Masire om tot stand kwamen. Er wordt daarom wel gesteld dat er meer onderhandelingen buiten de officiële dialoog

187

Reyntjens, The great African war, 257.

188

Ibidem.

189

Rogier, „The labyrinthine path‟, 12.

190

Reyntjens, The great African war, 257-260.

191

Memorandum of understanding between the Democratic Republic of Congo and Rwanda on the withdrawal

of Rwandan troops from the territory of the DRC and the dismantling of ex-FAR and Interahamwe forces in the DRC (juli 2002), http://www.issafrica.org/AF/profiles/DRCongo/cdreader/bin/4memo.pdf, geraadpleegd op 9

maart 2010.

192

Reyntjens, The great African war, 258-259.

193

Agreement between the Governments of the Democratic Republic of the Congo and the Republic of Uganda

on Withdrawal of Ugandan Troops from the Democratic Republic of the Congo, Cooperation and Normalization of Relations between the Two Countries (september 2002)

Perspectief op vrede? Langdurig conflict in de Congo / 45 plaatsvonden dan tijdens de zittingen.¹⁹⁴ Hieruit kan worden opgemaakt dat de daadwerkelijke invloed van de bemiddelaar maar gering was en dat niet alleen Kabila, maar ook andere onderhandelingspartners hun vraagtekens hadden bij Masire. Ook kan het betekenen dat de onderhandelingsrondes impliciet wellicht meer belang hadden dan in eerste instantie naar voren komt. Immers, de verschillende partijen zaten wel degelijk met elkaar aan tafel en konden wel degelijk tot (gedeeltelijke) overeenkomsten komen, hoewel buiten de officiële zittingen om.

Om de ICD nieuw leven in te blazen werd, weinig verrassend, dan ook een nieuwe bemiddelaar aangesteld die, hoewel onder een andere aanstelling, Masire‟s positie overnam. Moustapha Niasse, aangesteld door Kofi Annan en dus opererend onder een „hoger‟ en in de ogen van de onderhandelingspartners onpartijdiger VN-mandaat, hervatte de onderhandelingen op 15 november 2002 in Pretoria.¹⁹⁵ Officieel echter, was Masire wel degelijk nog de bemiddelaar. Toen de Pretoria onderhandelingen wederom op niets dreigden uit te lopen kwam Niasse, onder druk van Mbeki, tot tweemaal toe met conceptvoorstellen voor een akkoord, waarna de onderhandelingspartners dertig minuten kregen om deze te bestuderen.¹⁹⁶ Allen tekenden uiteindelijk, al is de vraag of de inhoud ervan allen beviel en of er inderdaad sprake was van politieke wil tot het sluiten van vrede. Waarschijnlijker is dat men met name bang was gemarginaliseerd te raken bij een langer uitstel. Allen zagen namelijk hun positie verzwakken, terwijl de (internationale) steun aan Kabila groter werd.¹⁹⁷ Rwanda en Oeganda hadden reeds laten merken open te staan voor vrede met Kabila. Het is waarschijnlijk dat zij daarom liever vrede sloten met nog enige onderhandelingsruimte, dan te moeten wachten op het verder ineenstorten van hun machtsbasis. Opmerkelijk is wel dat wederom Mbeki een grote rol in de onderhandelingen naar zich toeschoof, op een manier de schijn van „diplomatieke druk vanuit een regionale macht‟ bepaald niet wegnam.

In april 2003 werd in Pretoria uiteindelijk het inclusieve Pretoria Akkoord (ook wel Pretoria II) ondertekend, onder leiding van Masire, waardoor zijn diplomatieke waardigheid werd gered. Het akkoord, een samenvoeging van alle voorafgaande akkoorden, zou dan nu eindelijk voor vrede in het Grote Merengebied moeten zorgen.¹⁹⁸ Het bestond uit een deel dat machtdeling regelde, waarin stond dat de overgangsregering zou bestaan uit een president en vier vicepresidenten die verkiezingen zou organiseren voor juni 2005. Ook werd er een

194

Rogier, „The labyrinthine path‟, 10-15.

195

Reyntjens, The great African war, 258-259.

196

Ibidem, 260-261.

197

Rogier, „The labyrinthine path‟, 14-15.

198

Perspectief op vrede? Langdurig conflict in de Congo / 46 overgangsgrondwet bijgevoegd, die gebaseerd was op de afspraken aangaande machtsdeling, maar die rigoureus herschreven diende te worden. Tot slot werden de afspraken over reïntegratie van rebellenfacties en de terugtrekking van buitenlandse troepen nogmaals opgenomen in een memorandum.¹⁹⁹

In document Langdurig conflict in de Congo Perspectief op vrede? (pagina 40-46)