Een economisch-juridische critiek, door
M. A. J. KELLING.
Het is geen eenvoudige, nog minder een aangename taak critiek te moeten uitoefenen op het project van eene nuttige openbare instelling, waarvan men de totstandkoming juichend begroet wegens hare algemeene doelmatigheid voor onze samenleving.
Reeds jaren hebben wij in onze wekelijksche financieel-econo-mische notities in de „Indische Post" gepleit voor Overheidstoe-zicht in Indië op het Levensverzekeringsbedrijf. Nauwelijks zal men dan ook een warmer voorstander kunnen vinden dan ons voor eene wettelijke regeling van dit onderdeel van ons economisch bestel. Want, hoewel de levensverzekering in zijn primitieve vor-men ontstaan is uit het broederschaps-gevoel der vor-menschen, — vor-men denke aan de collegia funeratica, collegia tenuiorum, de con-fréries, *) — toch is in den loop der eeuwen een contrast ontstaan tusschen den groep der verzekeringnemers en dien der verzeke-ringgevers, een contrast dat in onze rechtsorde afbakening eischte.
Evenals elders in ons sociaal bestel, moet ook hier het recht de dwingende ordening van het gemeenschapsleven brengen ter beveiliging, in de samenleving, van de door elkander krioelende en botsende belangen der menscihen. Zoo treffend zegt Prof. Mr.
J. VAN KAN in zijn „Inleiding tot de Rechtswetenschap" 2) : „In elk dezer ordeningen schuilt noodwendig een vergelijk, want alle 1). Vergelijk ook: Prof. Mr. W. L. P. A. MOLENGRAAFF: Leidraad bij de beoefening van het Handelsrecht, § 78: Levensverzekering. Bronnen er. Literatuur.
2). Hoofdstuk XII: Het Streven der Rechtsorde.
belangen van allen kunnen onmogelijk in hun geheel worden be-veiligd". Men houde deze waarheid bij de voorgestelde regeling voortdurend in het oog: de volkomen beveiliging van de belangen van den een, — in dit ontwerp in het bijzonder die van den ver-zekerde—, zou de terzijde stelling van de belangen van den ander, — de assuradeur —, met zich meebrengen.
Daarom moet elke rechtsregeling, — óók de onderhavige—, een vergelijk inhouden voor of door belanghebbenden. Een ver-gelijk of compromis wondt opgesteld na loven en bieden, door geven en nemen, door overweging en ovierleg, overweging voorhal van de belangen door de tegenover elkander staande partijen, overleg óók van belanghebbenden.
En nu is dit een voorname grief tegen de ontworpen regeling:
dat door het ontwerpende Departement dit rechtsprincipe vol-komen is genegeerd, hetgeen des te meer bevreemding wekt, waar het ontwerpende Departement nota ben© dat van justitie is, waar-van dus een dergelijk principieel verzuim allerminst verwacht mocht worden.
Vóórdat 'het Departement van Justitie den opzet dezer regeling ontwierp, is enkelen deskundigen op dit gebied o.a. den Heer B.
D. W. J. VAN GARDEREN, Directeur der Nillntij, en schrijver dezer, om advies gevraagd. De Heer VAN GARDEREN heeft nadien zelfs een volledige, practische oplossing op schrift gesteld en aan het Departement overgelegd. Doch aan dit advies is blijkbaar geen aandaclhlt geschonken, want nergens wordt daarop gezinspeeld, laat staan daarnaar gehandeld.
Sindsdien is het Departement op eigen gelegenheid aan het ontwerpen gegaan. Geen enkele deskundige op levensverzekerings-gebied, noch in Indië, nóch in Holland, is verder daarbij geraad-pleegd x) . Volgens ons door den Secretaris van het Departement van Justitie op 20 December 1926 persoonlijk verstrekte inlich-ting, — deze titularis had zelfs niet de moeite genomen de ont-worpen regeling door te lezen, doch slechts z.g.n. „administratief"
afgedaan! — heeft men het op dat Departement niet noodig geacht advies in te winnen van specialiteiten op levensverzekeringsgebied.
Zelfs is er geen overleg gepleegd met of voorlichting gevraagd 1). Zie ook mijn P. S. op blz. 135.
LEVENSVERZEKERINGSBEDRIJF IN INDIE.
aan de Verzekeringskamer in Holland, het lichaam par excellence om in deze uiterst moeilijke materie uit ervaring deskundigen bij-stand te verleenen.
De in Indië werkende Nederlandsche en Buitenlandsche maat-schappijen,— en die zijn toch. zeker, mèt de verzekerden, de eerste belanghebbenden, — zijn door het Departement óók vol-komen genegeerd.
In de voorstellen zijn de gevolgen dan ook duidelijk merikbaar van het op eigen gelegenheid „ontwerpen" door een op dit gebied volmaakt ondeskundigen bureau-jurist van een dergelijke bij uit-stek technische en belangrijke economische regeling, tot de tot-standkoming waarvan in Nederland veertig jaren vier verschillende Staats-commissies van vooraanstaande deskundigen, — waaronder de kopstukken uit het levensverzekeringsbedrijf—, hebben ge-arbeid 1) .
Het ontwerp der eerste Staatscommissie, dat van 1883 dateert, was geheel geschoeid! op Engelschi model en zou, — tot Wet ge-worden —, onberekenbaar veel goeds hebben kunnen doen. Wegens ondoorgrondelijke redenen werd het ad acta gelegd; en later, toen de behoefte aan wettelijke regeling zich meer en meer gevoelen deed, scheen het wel, alsof men opzettelijk vergat, dat er in dit opzicht reeds zoo veel en zoo goed werk verricht was.
In 1897 werd door een tweede Staatscommissie het ontwerp ingediend van een Wet ter regeling van het Bedrijf der Levens-verzekering. Dit ontwerp was geheel doortrokken met de begin-selen van hen, die bij Staatstoezicht zweren; het ademde een onvervalscht Pruisischen geest. Aan een Commissie van 5 personen werd het toezicht op de Maatschappijen toevertrouwd, mèt alle middelen om hare inzichten dóór te drijven, ook tegen den wil der verantwoordelijke directiën. De leden der Commissie hadden het recht, inzage van alle boeken en bescheiden te nemen. Zelfs de geëmployeerden ten kantore der Maatschappij werden verplicht tot het afleggen van getuigenis, zoo de Directiën die niet goed-schiks geven mochten. Met keur van straffen werd gedreigd,—
dikwijls tegen overtredingen, die in de practijk onmogelijk te
!)• Vergelijk: Mr. J. VAN SCHEVICHAVEN. Het verleden en Heden der Levensverzekering, blz. 242/243.
vermijden zouden zijn. De ontwerpers gaven herhaaldelijk blijk, met de praktijk van het vak niet vertrouwd te zijn, *) en hadden het niet der moeite waard gevonden, zich door mannen van de practijk te laten voorlichten 2) . Reeds door bet enkele feit, dat de controleerende Commissie een onderzoek bij de Rechtbank aanhangig maakte, zou een Maatschappij gecompromitteerd zijn geweest. Vergeten \Mij niet, dat het aanvragen van een officieel onderzoek door Staatsambtenaren op het publiek een veel ongun-stiger indruk omtrent eene Maatschappij maken moet dan het verdedigen der verzekerden van hun eigen-belangen, op de wijze als het stelsel van vrijheid en openbaarheid dat medebrengt.
In het eerste geval „acht zelfs de Staat de zaak niet pluis"; in het tweede geval „hadden de verzekerden vroeger maar beter uit hun oogen moeten kijken" —, aldus zal het publieke oordeel allicht luiden. En bovendien is het lichtvaardig indienen van klachten door de verzekerden te voorkomen, door hen finantieel verantwoordelijk te stellen, zoo die klachten valsch blijken. Geen enkele waarborg is in dit opzicht tegenover de onverantwoorde-lijke Staats-ambtenaren in het leven te roepen 3) .
Het is onnoodig den inhoud van het bedoelde Wetsontwerp te bespreken. Het werd door de vakmannen sedert becritiseerd en vonmde de directe aanleiding tot het votum der Vereeniging voor Levensverzekering, waarbij het gehuldigde systeem eenstem-mig werd afgekeurd.
Een derde Staatscommissie publiceerde haar ontwerp in 1912.
Het was gegrondvest op het systeem van „Vrijheid en Openbaar-heid" en was veel korter dan dat der vorige 'Commissies.
Dit laatste nu was in de oogen van velen een deugd, in die van anderen een gebrek. In de Vereeniging voor Levensverzeke-ring,— die in dienzelfden tijd met een meer uitvoerig (wellicht te uitvoerig) ontwerp voor den dag kwam, — waren de opinies omtrent het ontwerp der Staatscommissie verdeeld. Eenerzijds vond men, dat het te oppervlakkig was en te veel ongeregeld
1). Hierbij kan Indië dus verwijzen naar een „antecedent".
2). L'Histoire se répète!
3). Prof. VAN GEER, een der leden van de Commissie, die deze Wet ontwierp, kwam in een afzonderlijke nota tegen de hoofdbeginselen van
dit ontwerp op.
LEVENSVERZEKERINGSBEDRIJF IN INDIE. m liet; anderzijds vond men juist die beknoptheid een gewenscfrte
eigenschap: het zou gemakkelijker zijn een eenmaal bestaande Wet later wat uit te breiden (zoo dit noodig mocht blijken!) dan haar — zoo zij het bedrijf te veel aan banden mocht blijken te leggen—later weder in te krimpen.
Ook dit derde ontwerp is ad acta gelegd!
In November 1920, eindelijk, werd een ontwerp, door een vierde Staatscommissie samengesteld, aan den Minister overhandigd.
Nu zouden wij allerminst wenschen, dat met de totstandkoming der regeling van het Levensverzekeringsbedrijf in Indië ook veertig jaren gemoeid zouden zijn. Juist daarom is het zoo buitengewoon te betreuren, dat de Regeering met een dergelijk gebrekkig en foutief ontwerp voor den dag is gekomen. Want nu is een repliek en dupliek, een herziening en verbetering, met alle daaraan ver-bonden tijdroovende administratieve besognes, onvermiijdelijk.
En intusschen wacht de Indische bevolking met stijgende angst.
Het is begrijpelijk, dat de Indische bevolking óók toezicht eischt op het levensverzekeringsbedrijf hier te lande: het vertrouwen van het publiek in de levensverzekeringmaatschappijen dient een hechte basis te hebben.
Doel eener wettelijke regeling moet dan ook zijn: waarborgen te scheppen, dat de verzekeraars in Indië solide zijn en dal eventueele onsoliditeit niet verborgen blijve, dat dus de verzeke*
raars, die solide zijn, ook solide blijven.
De wet op het levensverzekeringsbedrijf van 1922, Stbl. 716, deed in Nederland de Verzekeringskamer ontstaan, welke in 1923 hare nuttige werkzaamheden begon.
Daarmede werd het reeds jaren verlangde staatstoezicht op de levensverzekeringen en daarmede verband houdende maat-schappijen ingevoerd. De tekortkomingen bij de „Algemeene" en de „Kosmos" hadden de onverantwoordelijkheid van het „op het randje loopen" door levensverzekeringsondernemingen ten duide-lijkste gedemonstreerd; beter dan vele theoretische beschouwingen leerde op die wijze de harde werkelijkheid, wat in 'het levensver-zekeringsbedrijf niet kan èn niet mag.
Door de oprichting van een hoogstaand controle-lichaam als de Verzekeringskamer is daaraan in Nederland een einde gemaakt;
de houders van Nederlandsche levensverzekeringspolissen, weten nu, dat er over hun belangen wordt gewaakt en dat tegen directies, die over hun maatschappijen geen goed beheer voeren, door die Kamer, desnoods hardhandig, kan worden op-getreden.
Helaas vallen de alleen in Indië werkende levensverzekering-maatschappijen, spaarkassen en dergelijke ondernemingen buiten deze heilzame controle. Al spoedig gingen in Indië dan ook stemmen op tegen dit gemis. Ook bier wenscht het voor de toe-komst zorgende publiek toezicht op het levensverzekeringsbedrijf.
Duidelijk kwam dit vooral aan het licht, toen de onregelmatig-heden ontdekt werden bij de Centrale Onderlinge Inlandsche Levensverzekering Maatschappij. Op het Departement van Justitie heeft men toen nagegaan, hoe het toezicht in Indië het best zou kunnen worden uitgeoefend. Daar is het Departement ruim \y2
jaar. mee bezig geweest.
Het Indische publiek — verzekerd bij andere dan Nederlandsche Maatschappijen of de Nillmij — blijft intussohen in zijn onzekere positie, want de onderhavige ontwerpen van een wet en van een Koninklijk Besluit tot wettelijke regeling van het Levensverzeke-ringsbedrijf in Indië, die door den Gouverneur-Generaal medio December aan den Volksraad ter overweging zijn aangeboden, geven de verlangde uitkomst niet.
Het Indische publiek kan thans voor het eerst kennis nemen van die ontwerpen. Bij zulke gevallen merken wij het nut van tijdig indienen van ontwerpen bij den Volksraad: nu toch wordt de gelegenheid gegeven, een dergelijken belangrijken bestuurs-maatregel, vóórdat hij in behandeling komt, onder de loupe te nemen en opbouwende critiek uit te oefenen op fouten en ge-breken. Wanneer een dergelijke regeling tijdens de zitting wordt ingediend en geopenbaard, is er voor de publieke belangstelling haast geen mogelijkheid, van haar gevoelen te doen blijken.
Vooral in dit geval is het gelukkig, wa'nt er valt heel wat aan te veranderen!
De nieuwe Volksraad zal dus in zijn eerste zitting de onge-twijfeld niet gemakkelijke taak hebben deze ontwerpen te behan-delen. Niet gemakkelijk zeggen wij, omdat de ontwerper op het
LEVENSVERZEKERINGSBEDRIJF IN INDIE. H 3 Departement van Justitie te Weltevreden het zich wèl gemakkelijk
heeft gemaakt -door voor het ontwerp eenvoudig de verschillende artikelen van de Nederlandsche Wet op het Levensverzekerings-bedrijf van 1922, voor het meerendeel ongewijzigd over te nemen, hier en daar, — zooals de Memorie van Toelichting het lakoniek zegt—, „pasklaar gemaakt voor Nederlandsch-Indië".
Alvorens tot eene categorische bespreking der betreurens-waardige gevolgen van die pasklaarmakerij over te gaan, is het noodzakelijk in het kort hier de bedaeling weer te geven van de Nederlandsche Wet van 22 December 1922.
Onder levensverzekeringsbedrijf verstaat de Wet het sluiten van overeenkomsten tot het doen van geldelijke uitkeeringen in verband' met het leven of den dood van den menschi, met uitslui-ting van de ongevallenverzekering. Beding van een premie is vereischt, doch niet het maken van winst. Met geldelijke uitkee-ringen worden gelijkgesteld verplichtingen in verband met gebeur-tenissen, waarvan het ontstaan onzeker is en die den persoon van den mensen treffen, terwijl nevens de geldelijke verplichtingen ook verplichtingen van anderen aard kunnen warden aanvaard (artikel 1 en 2). De Wet is niet van toepassing op de Rijksver-zekeringsbank, op fondsen, door het openbaar gezag ingesteld ten bate van ambtenaren in dienst van dit gezag, en op personeel-fondsen, verbonden aan eene inrichting van handel, van nijverheid of van aanverwanten aard (artikel, 6).
Het toezicht op het bedrijf is opgedragen aan een Verzekerings-kamer (art. 8). Het bedrijf mag alleen worden uitgeoefend door naamlooze vennootschappen en onderlinge maatschappijen, welke geen ander bedrijf mogen uitoefenen (art. 9 en 10). Omtrent de oprichting en inrichting der Onderlinge Maatschappijen geeft de wet eenige voorschriften. Naamlooze Vennootschappen moeten een geplaatst kapitaal en Onderlinge Maatschappijen een geplaatst waarborgkapitaal hebben van ten minste ƒ 1.000.000,— behoudens de bij aigameene maatregelen van bestuur te stellen uitzonderingen (art. 15 en 16). Aan de Verzekeringskamer moeten de in artikel 17 genoemde stukken worden overgelegd. Is aan de door de Wet gestelde eischen voldaan, dan geeft de Kamer daarvan eene ver-klaring af, waarna het bedrijf ma.g worden uitgeoefend. Van
weigering van de afgifte der verklaring is beroep op den Koning (artikel 18).
Voor buitenlandsche ondernemingen, die in Nederland het levensverzekeringbedfijf willen uitoefenen, gelden overeenkomstige bepalingen. Zij moeten bovendien een in het Rijk in Europa gevestigde persoon aanstellen als vertegenwoordiger, die bevoegd is verzekeringen te sluiten en voor de onderneming in rechte op te treden (art. 19 en art. 20, waarin de vertegenwoordiging nader wordt geregeld).
De ondernemingen zijn verplicht de door de Wet voorgeschreven en de door de Kamer verlangde inlichtingen aan deze te ver-strekken (art. 2 1 — 2 3 ) , alsmede telken jare bepaalde staten in te vullen en een verslag te doen opmaken en een en ander aan de Kamer te doen toekomen (art. 27 — 29).
De Kamer is bevoegd, in het belang van de schuldeischers uit overeenkomsten van levensverzekering, aan de ondernemingen adviezen te geven en tot openbaarmaking van haar advies te besluiten, behoudens beroep op den Koning (art. 24 — 26). Zij kan getuigen en deskundigen hooren en van de boeken en bescheiden der ondernemingen inzage nemen of doen nemen (art.
30 en 31).
De wet bevat voorts bepalingen over de overdracht en samen-smelting van ondernemingen, bepalingen ten aanzien van maat-schappijen, die bijzondere voorzieningen behoeven, welke bepa-lingen in de plaats treden van de wet van, 29 April 1921, Stbl.
695, alsmede strafbepalingen en overgangs- en slotbepalingen.
Onze volgende, en zeker niet de minst voorname, bedenking nu is, dat de ontwerper het betreurenswaardige voorstel heeft gedaan om ook in Indlë een lichaam als de Halland'sefie Verzekerings-kamer in te stellen.
„Er is een Verzekeringskamer, enz." decreteert artikel 8 van het ontwerp. Uiterst eenvoudig is het een dergelke instelling op papier in elkaar te zetten: men heeft er alleen een pen en wat inkt voor noodig. Geheel anders is de practische uitvoering, vooral in een Koloniaal gebied als Indië, waar geen enkele persoon beschikbaar is, die "de noodlge deskundige competentie
LEVENSVERZEKERINÜSBEDRIJF IN INDIE.
heeft om in dat college zitting te nemen, tenzij men één der Nillmiij-directeuren zou willen uitnoodigen, die echter waarschijn-lijk Voor de eer wel zullen bedanken.
Waar haalt men hier de personen vandaan, die competent zouden zijn een dergelijke verantwoordelijkheid te dragen?
Vermoedelijk heeft men zich dan ook voorgesteld, een tweetal deskundigen uit Nederland te laten komen. Als dat gelukt — wij zijn wat sceptisch ook in dit opzicht — dan vergete men niet, dat een wetenschappelijk man om in het volle leven te blijven staan en niet te verstarren, in dit zoo bij uitstek levende en zich aan-passende vak, voortdurend contact behoeft met vakgenooten, hetgeen 'hij hier mist.
Maar bovendien, als men toch in Nederland moet gaan zoeken, waarom dan geen aansluiting gezocht bij het officiëele Neder-Iandsche toezicht?
Dit, wat de personeele bezwaren tegen een Verzekeringskamer betreft.
De materieele dienen echter evenmin te worden onderschat.
Indië toch z,al daardoor niet alleen een Gouvernementskantoor met vrijwel niets-om-handen-hebbende hoofdamibtenaren rijker worden, maar de begrooting zal jaarlijks onnoodig worden belast met plus minus ƒ 100.000 voor dat bureau. Wij zeggen onnoodig, omdat er een veel betere en zoo goed als kostelooze oplossing mogelijk is.
Het was voor ons een voldoening te bemerken, dat ook in vooraanstaande kringen der Indische levensverzekeringswereld deze meening volkomen gedeeld wordt, hetgeen o.a. bleek uit het interview, dat het Nieuws van den Dag voor Ned.-Indië had met den Heer B. D. W. J. VAN GARDEREN, één der directeuren van de Nillmij (gepubliceerd! in genoemde courant van 29 Juni j-l-).
Het zou ons te ver voeren om bedoeld leerzaam interview hier in zijn geheel op te nemen. De quintessens komt neer op de beantwoording van de vraag, hoe men zich de „Indische Verzeke-ringskamer" denkt samen te stellen.
„Daar denk ik in het geheel niet aan", was het antwoord van den Heer VAN GARDEREN, „de Regeering zal wel wijzer zijn. Want
een Indische Verzekeringskamer is ten eerste niet samen te stellen, ten tweede is zij veel te duur, ten derde heeft zich zij niet voldoende werk".
Inderdaad.
Niet samen te stellen, want werkelijk bevoegde krachten (en natuurlijk wil ook die Regeering voor een dergelijke hoogst ge-wichtige functie geen tweede-rangs-menschen), hetzij men die in Indië zoekt, of ze uit Holland wil laten komen, zullen zictii niet laten vinden om zitting te nemen in een chambre fainéante, want dat zal een Indische Verzekeringskamer zonder eenigen twijfel worden.
Bovendien: insiders weten, hoeveel moeite het in Nederland gekost heeft om de Kamer aldaar door prima menschen bezet te krijgen, en daar ging het om een „echte" kamer.
Te duur: want drie hoofdambtenaren plus lager personeel kosten ten minste 50 mille per jaar, en als men verloven, pen-sioenen, reis- en verblijfkosten enz. meerekent, zal men heusch niet ver van een ton per jaar blijven.
Wat is nu het te controleeren belang?
Volgens ruwe schatting ongeveer 5 ton premie-inkomen per jaar 1) , doch laat ons het dubbele nemen: 1 millioen. Het zou toch waarlijk te dlwaas zijn om een zoo buiten alle verhoudingen hoog percentage aan toezicht te besteden: het jonge Indische verzekeringswezen kan dit onmogelijk dragen. Doch ook als de schatkist de kosten zou voldoen, moet er toch een redelijke ver-houding bestaan tusschen de uitgaven en het te verwachten nut.
De Nederlandsche Kamer kostte in 1924 ook een ton, doch om-geslagen over een premiebedrag van 77 millioen!
Niet voldoende werk: want de Nederlandsche Kamer controleert ruim 250 groofe en kleine maatschappijen en vereenigingen, terwijl in Indië, als men alles bijeen schraapt, men er slechts 14 heeft 2) ,
Niet voldoende werk: want de Nederlandsche Kamer controleert ruim 250 groofe en kleine maatschappijen en vereenigingen, terwijl in Indië, als men alles bijeen schraapt, men er slechts 14 heeft 2) ,