De nieuwe constitutie - TIJDSCHRIFT VAN DE VEREENIGING VOOR STUDIE VAN KOLONIAAL- MAATSCHAPPEL

door

MR. A. B. COHEN STUART.

De Indische staatsregeling, die, als uitvloeisel van de grond-wetsherziening van 1922, op 16 Mei a. s. volledig in werking zal treden, heeft zeer ze,ker niet de pretentie, een algeheele vernieu-wing te brengen. Eerder zou men de betekenis van het ietwat ingewikkelde nieuwe, dat zij behelst, kunnen zoeken in de ge-wekte toekomstverwachtingen. Het laat zich vergelijken met de verschijning in het openbare verkeer van het nieuwe vervoermid-del, de auto: naast dit nieuwe blijft zich voortbewegen de grobak, de sado, de stoomtram, de fiets, — een historische staalkaart, een museum, — en toch is het onmiskenbaar, dat het nieuwe element op het geheele straatbeeld den stempel van een steeds toenemende vernieuwing drukt.

Oeroude bestanddeelen heeft de staatsregeling intact gelaten, daarnaast minder oude en minder nieuwe invoegselen. Zelfs uit één artikel reeds kan soms een complex van ideeën uit vele tijdperken tot ons spreken. Aan het praehistorische dorps-verband b.v. herinnert art. 128(3): „Aan de Inlandsche ge-meenten worden de regeling en het bestuur van hare huishou-ding gelaten", — aan ingrijpen van Nederlandsch gezag het slot der alinea: „met inachtneming van de verordeningen, uitgegaan van den Gouverneur-Generaal, van het gewestelijk gezag of van de besturen der bij ordonnantie aangewezen zelfstandige gemeen-schappen." Terwijl in dit slot van een regeling bij ordonnantie slechts zeer beperkt sprake is, geeft alinea 5 van hetzelfde artikel blijk van besef, niet alleen dat nieuwe behoeften voor de Inlandsche gemeente in za,ke belastingheffing zijn ontstaan, doch ook, dat daarin moet worden voorzien ingevolge regeling „bij ordonnantie",

DE NIEUWE CONSTITUTIE. 17 waarbij dan de ordonnantie is het nieuwe product van wetgeving,

voortaan tot stand te brengen door samenwerking van Gouverneur-Generaal en Volksraad. En zoo is ook nieuw de 2e alinea, die aan de bepaling van alinea 1 — zoowel aan de oudheid als aan Raffles herinnerend, — dat de Inlandsche gemeenten, behoudens goedkeu-ring, hare hoofden en bestuurders verkiezen, toevoegt: „Bij ordon-nantie kunnen gevallen worden laangewezen, waarin de hoofden en bestuurders van Inlandsche gemeenten worden benoemd door het daarbij aan te wijzen gezag". Een perspectief wellicht van meer moderne dorpsburgemeesters, mogelijk door een raad bijgestaan, van betrouwbare organen mede van het centrale staatsgezag, te midden van en verbonden met het gedeeltelijk oeroude dorpsmilieu, waarvan prof. VAN VOLLENHOVEN de zuivere adatlijn trachtte te herteekenen.

Maar waarin is nu de eigenlijke kern te vinden van het nieuwe dat de herziening bracht?

Toen in 1851 Pahud ter voldoening aan het grondwettelijk voorschrift van 1848 zijn ontwerp van een regeeringsreglement indiende was de groote nieuwe factor: de bemoeienis der Staten-Generaal met Indische zaken. Achteraf is 't wel treffend te lezen, hoeveel opschudding dit verwekte. „Wie dwang en willekeur de eenige grondslagen noemde van het bestuur in Indië, verwachtte van die bepaling, met opzigt vooral tot Nederlandsch Indië de schepping eener betere, eener geheel nieuwe orde van zaken. Wie, blind voor de gebreken van het regeerings-stelsel van Nederlandsch Indië, ïn koloniale kennis bovendien de vrucht zag, die slechts op verheven ambtelijk standpunt en na vele jaren dienst in Indië, tot ontwikkeling komt, verbeidde met angst het oogenblik, waarop Nederlandsche Staten-Generaal zouden geroepen worden tot eene taak, die alleen voor koloniale mannen scheen te zullen worden weggelegd" (*).

Dat van den Minister, die voor het ontwerp de verantwoorde-lijkheid droeg, overigens in hoofdzaak zelfs niet het voor die dagen nieuwe te verwachten was, blijkt uit de bekende passage in de memorie van toelichting, waar werd betoogd dat de aan te nemen (1) KEUCHENIUS, in het „Voorberigt" op de Handelingen betreffende het R. R.

Kol. Studiën. 2.

beginselen van bestuur die behooren te zijn, „welke de meeste waarborgen opleveren, dat, in de eerste plaats het Nederlandsche gezag door vreedzame middelen in dat wingewest zal kunnen gehandhaafd worden, en dat, ten andere, behoudens de welvaart der inheemsche bevolking, dat wingewest aan Nederland zal blijven verschaffen de stoffelijke voordeelen, die het doel waren der ver-overing". Toen deze kras klinkende wingewest-theorie over het geheel in de Tweede Kamer met hoofdschudden was ontvangen, toonde Minister zich bereid, in de gewraakte passage „wingewest"

door „bezittingen" te vervangen, doch hield hij overigens aan zijn beginselverklaring vast en ook aan de daaruit afgeleide stellingen:

(1) „dat de inlandsche bevolking bij voortduring wordt be-stuurd overeenkomstig hare voorouderlijke instellingen en ge-woonten, in zoover die niet aandruischen tegen de onverander-lijke voorschriften dër regtvaardigheid, en

(2e) dat die bevolking zooveel mogelijk wordt gelaten onder de onmiddellijke leiding van hare eigene hoofden, onverminderd de vereischte voorzorgen tegen misbruik en nalatigheid;

(3e) dat de gehechtheid dier hoofden aan het Nederlandsch bestuur wordt onderhouden en bevestigd;

(4e) dat overal de maatregelen der Regeering aan den maat-schapelijken toestand en aan het handhaven van rust en orde onder de inheemsche bevolking moeten worden getoetst;

(5e) dat allen, niet tot de inheemsche bevolking behoorende, aan wie het verblijf in Nederlandsch Indië wordt toegestaan zich be-hooren te onderwerpen aan den voorafgaanden regel en aan zijne gevolgen".

Het ontwerp is in 1854 wet geworden; maar hoezeer de daarin vastgelegde beginselen naar de bedoeling van den ontwerper ge-richt waren op „voortduring" van het „voorouderlijke", op „onver-anderlijke voorschriften", toch is met het Regeeringsreglement een tijdper,k van evolutie ingezet, waarin het zoo vaak werd gewijzigd, dat men er tijdens zijn bestaan met een variant op NIETZSCHE'S

woord van had kunnen zeggen: „Es ist nicht, es wird". Een eco-nomische hervorming van buitengewone beteekenis bracht de wij-ziging van art. 62 (thans art. 51 I. S.) door de z. g. agrarische wet van 1870, waardoor verhuur van grond en uitgifte van gronden

DE NIEUWE CONSTITUTIE. 19 in erfpacht aan Europeesche ondernemers behoudens de bescher-ming van de rechten der inlandsche bevolking werd bevorderd en de stoot werd gegeven tot ingrijpende veranderingen in de maat-schappelijke structuur. Bij de decentralisatie-wet van 1903 werden de artikelen 68a, 68b en 68c (thans de artikelen 123, 124, en 125 I. S.) ingevoerd terwijl de wet op de bestuurshervorming in 1922 de artikelen 67a, 67b, 67c en 68 bracht (thans de artikelen

119-122 I. S.). Bij wet van 1916 werd in een nieuw tiende hoofdstuk de instelling van den Volksraad geregeld, een wet van 1918 voegde hierbij een elfde hoofdstuk „Van de waterschappen". Een wet van 1915 legde in art. 111 R. R. (thans art. 165 I. S.) neer het vroeger steeds afgewezen beginsel, volgens hetwelk het recht der inge-zetenen tot vereeniging en vergadering wordt erkend; een wijzi-ging van art. 113 bracht in 1917 het beginsel van den militieplicht.

In 't geheel waren bij meer dan 20 wetten wijzigingen en aanvul-lingen laangebracht, waaronder zeer ingrijpende, voordat de grond-wetsherziening van 1922 over het Regeieringsreglement formeel tenminste het doodvonnis velde.

Deze reeks van wijzigingen zal voor een goed deel mogen wor-den gesteld op rekening van de voortstuwende kracht, die van de openbare meening, zich uitende door de Staten-Generaal, uitging.

Ten slotte blijkt dus toch de opneming van dezen parlementairen invloed in het constitutioneele apparaat voor Indië van groote be-teekenis te zijn geweest.

En nu kan men misschien van de thans tot stand gekomen con-stitutioneele hervorming zeggen, dat zij veel bij het oude laat en voornamelijk veranderingen van eenige beteekenis vertoont door betrekkelijke versterking van de positie van het vertegenwoordi-gend lichaam van Indië: den Volksraad. Maar wie weet, of ook hier niet op den duur zal blijken, dat de indirecte invloed dezer hervorming van diepgaande beteekenis is? De analogie met de hervorming van 1854 wettigt althans een dergelijke verwach-ting.

Het is dus wel van belang de verschillende aspecten der recente hervorming na te gaan.

Krachtens het nieuwe grondwetsartikel 61 zou de „staatsinrich-ting van Nederlandsch-Indië" door de wet moeten worden

vast-gesteld; uit deze bepaling vloeide voort de totstandkoming van de wet op de staatsinrichting van Nederlandsch-Indië (Ind. Stbl. 1925 No. 447), aan te halen als „Indische staatsregeling".

Bij het uitvaardigen van de nieuwe wet is, tot veler teleurstel-ling niet het geheele regeeringsreglement grondig herzien. Soort-gelijke klachten hoorde men ook in 1854. De schijnbaar geheel nieuwe staatsregeling is thans feitelijk grootendeels een handhaving van het bestaande Regeeringsreglement, gewijzigd slechts in ver-band met de beginselen der grondwetsherziening, en overigens systematisch eenigszins verbeterd en op ondergeschikte punten bijgewerkt.

Deze tot zekere hoogte in de richting van de voorstellen der Indische Herzieningscommissie van 1918 gaande beginselen der grondwetsherziening (artt. 60,61 en 62 G. W.) omvatten het volgende:

Ie. behoudens de onbeperkte bevoegdheid van de algemeene wetgevende macht wordt de regeling van de inwendige aange-legenheden van Nederlandsch-Indië op de wijze, bij de wet vast te stellen, overgelaten aan aldaar gevestigde organen, tenzij bij de wet de bevoegdheid tot regeling van bepaalde onderwerpen of voor bepaalde gevallen aan den Koning is voorbehouden;

2e. aan den Nederlandschen wetgever is de bevoegdheid ge-waarborgd om de door evenbedoelde organen vastgelegde verorde-ningen op grond van strijd met de Grondwet, met de wet of met het algemeen belang te vernietigen;

3e. voor het geval van regeling van eenig onderwerp bij de wet, is het hooren van het vertegenwoordigend lichaam van Ne-derlandsch-Indië, behoudens bij de wet te bepalen uitzonderingen, voorgeschreven;

4e. onderscheid wordt gemaakt tusschen wetgeving en bestuur;

bepaald is, dat voor zooveel niet bij de grondwet of bij de wet bepaalde bevoegdheden aan den Koning zijn voorbehouden, het algemeen bestuur over Nederlandsch-Indië in naam des Konings wordt uitgeoefend door den Gouverneur-Generaal.

Wat de hervorming aan nieuws te zien geeft, is dus de toeken-ning van een zekere mate van wetgevende zelfstandigheid aan Nederlandsch-Indië (waarvoor de oude verzamelnaam „koloniën

DE NIEUWE CONSTITUTIE 21 en bezittingen" uit art. 1 der grondwet is vervallen, zonder dat de in de wetgeving toch niet ongebruikelijke term „Land" van de Herzieningscommissie is overgenomen), voorts een meer op den voorgrond treden van het „vertegenwoordigend lichaam" van Indië, een beperking van de bemoeienissen der Kroon, wier Opper-bestuur niet meer als vroeger wetgeving omvat en wier wetgevende taak beperkt wordt, en ten slotte een zekere verschuiving in de taak van den als bestuursorgaan genoemden Gouverneur-Generaal, die zich meer op samenwerking met het vertegenwoordigend lichaam zal moeten toeleggen en minder aan Nederlandschen leiband zal hebben te loopen, al is dan overigens het oppergezag van den Nederlandschen wetgever en van de Kroon erkend gebleven.

Deze grondtrekken zijn allesbehalve sterk sprekend en leggen getuigenis af van een bijzondere neiging om „grauw op grauw"

te schilderen, om zich te hoeden voor treffende overgangen, om zich te houden aan zeer bedachtzame evolutie, die R noch air heeft van revolutie. Geestdriftig is de wat kleurlooze hervorming eigen-lijk nergens begroet; lusteloos is zij aanvaard door sini- en sana-groepen, door conservatieven en vooruitstrevenden; bijtend werd de spot, toen zij van regeeringswege werd aangeduid als een

„kostbaar geschenk". iDoor de linkerzijde in de Tweede Kamer is nog kort geleden op den Minister van Koloniën druk uitgeoefend

om snel tot een algeheele herziening van de staatsregeling te ge-raken. Van uiterst rechts kwamen eveneens stemmen, aandringend op dadelijke ingrijpende herziening doch dan natuurlijk in een lichting, afwijkend van die, welke men links op het oog heeft. (*)

Voor een niet gering deel gaat de strijd om de positie van den Volksraad, die men links sterker wenscht, terwijl rechts de ver-vanging van dit geheel Indië vertegenwoordigend lichaam door een

in zijn taak tot Java beper;kten raad wordt bepleit.

Meer vermoeid dan vurig klonk bij al dit strijden in de voor-jaarszitting 1926 de door den Volksraad aangenomen motie-VAN

HELSDINGEN, waarin het oordeel werd kenbaar gemaakt: „dat Indië een periode van rustige doorvoering der hervormingen op

staat-(1) Zie b.v. A1r. Dr. H. N. A. VAN ÜYBLAND OOSTERHOF, De staatkundige

verhouding tusschen Nederland en Indië. Vragen des Tijds, Juli-Augustus 1926.

kundig terrein behoeft, waaraan het ter hand nemen van een al-geheele herziening der staatsregeling niet bevorderlijk zou zijn."

Niet geheel onverklaarbaar zijn de verschijnselen van matheid.

Een sterke hervormingsneiging is sedert het midden der vorige eeuw van uit Nederland in Indië doorgedrongen, product eenerzijds van groeiende sociale neigingen, anderzijds van een economischen expansiedrang, die, zoekende naar gunstige productie-verhoudin-gen, in Indië stuitte op straffe overheidscontrole, onvrijheid, pa-triarchale bescherming, archaïsche achterlijkheid in allerlei vorm.

Nederlandsche kolonisten stelden hun krachten in dienst van de hervormingsbeweging, die zich behalve op economische ontwikke-ling o. m. richtte op decentralisatie en medezeggingschap; die ook de opheffing der inheemsche wereld haar zedelijke taak achtte.

Nu intusschen de publiekrechtelijke organisatievormen ten deele losser en tevens de productieverhoudingen voor van buiten komend kapitaal gunstiger zijn geworden, is de hervormingsactie van den kant der Nederlandsche kolonisten van zelf verflauwd; ten deele is zij in oneenigheid vast geloopen, wat ook verband houdt met het feit dat de ingetreden moderniseering achterhaald is door snel opkomende politieke stroomingen en bewegingen onder Inlanders en Chineezen, op wie gaandeweg de eigenlijke drang tot hervor-ming, — zij het in uiteenloopende en nog niet geheel uitgezette richting, — is overgegaan. Al heeft zich de ook hier door een

„rising tide of colour" gekenmerkte toestand nog lang niet duide-lijk afgeteekend, toch wordt wel vrij algemeen beseft dat een tijdperk is afgesloten en nieuwe lijnen van politieke evolutie moeten worden getraceerd. Vandaar een stemming van zoeken en onze-kerheid.

Tegenstellingen worden gevoeld, die sp,re,ken van onrust en wantrouwen over en weer; die voorloopig in allerlei richting rem-mend werken op het verkrijgen van vooruitgang. In tijden als deze bestaat vooral behoefte aan een sterke, rechtvaardige, met schep-pingsdrang vervulde Regeering.

Intusschen moet, zooals gezegd, in de gegeven omstandigheden de beteekenis der vaag en flauw schijnende staatkundige hervor-ming, die ons de Indische Staatsregeling brengt, vooral niet worden onderschat. Zij helpt het tweevoudig beginsel van regionale

zelf-DE NIEUWE CONSTITUTIE 23 standigheid en publiek overleg van vertegenwoordigende lichamen in zaken van wetgeving en bestuur tot een hoofdzaak in ons staats-recht maken; verbonden als dit is met het beginsel der suprematie van Staten-Generaal en Kroon, brengt het een juridische drieëen-heid tot heerschappij die wel alleszins de aandacht verdient als krachtbron tot verdere ontwikkeling.

II.

De regionale zelfstandigheid, erfstuk van grijs verleden en mee overgenomen met den boedel van den feodalen Compagniestijd, had in de eerste helft der 19e eeuw, periode van streng gecentrali-seerd bewind onder Koninklijk opperbestuur, wel aanzienlijke in-breuk geleden, maar toch was daarvan bij de totstandkoming van het Regeeringsreglement in 1854, buiten de beperkte administra-tieve zelfstandigheid van Landvoogd en bestuursambtenaren, een niet onbelangrijke rest overgebleven: de autonomie der Inlandsche gemeenten en de „gelaten" zelfstandigheid der Inlandsche „land-schappen" of vorstendommen. Oo;k de feitelijke onafhankelijkheid van de toen nog vrij uitgestrekte „invloedssferen" was destijds voor Indië een kenmerkende factor. Sedert heeft het inlijvings-proces ten aanzien van deze laatste zich steeds verder voltrokken, zoodat thans van de invloedssferen niet veel van belang meer over is. Daarentegen is in het rechtstreeks bestuurd gebied steeds meer overgegaan tot decentralisatie, tot schepping van binnen het staatsverband autonome locale ressorten onder bestier van ver-tegenwoordigende raden. De bestuurshervonming van 1922 bracht een verderen uitbouw der regionale zelfstandigheid door de in-stelling van provincies met daarin opgenomen zelfstandige, doch hiërarchiek lager staande stadsgemeenten en regentschappen.

Vermelding verdient verder het streven om ook de tot dusver soms vrij fictieve zelfstandigheid der Inlandsche landschappen tot meerdere ontwikkeling te brengen. De bekroning van het decentralisatie-proces is de vorming van Indië als geheel tot een zelfstandig „Land", eigenlijk een opperprovincie, organisch be-standdeel van den Nederlandschen Staat. Zij is, zooals destijds door de Herzieningscommissie uitvoerig werd betoogd, noodig geworden door de toenemende economische en politieke

ontwikke-ling van Indië. De voorbereiding hiertoe werd reeds getroffen: Ie.

door de wet van 1912 (Ind. Stbl. No. 459), waardoor de rechts-persoonlijkheid van Indië werd uitgesproken en de scheiding tussclhen Indische en Nederlandsche financiën werd voltrokken, 2e. door de wet van 1916 (Ind. Stbl. No. 114), waarbij de Vol,ks-raad werd ingesteld, welk lichaam zou medewerken aan de tot standkoming van. de Indische begrooting en ook ten aanzien van verschillende onderwerpen van wetgeving adviseerend zou optre-den. De bij de beraadslagingen over het ontwerp destijds in uil-zicht gestelde uitgroei van den Volksraad tot een wetgevend lichaam is nu — nadat daartoe door de grondwetsherziening van 1922 de weg was gebaand — bij de Indische staatsregeling tot stand gekomen. De bedoeling is d'at deze eigen wetgeving van Indië, in de eerste plaats bestaande in uitvaardiging van ordon-nanties in samenwerking van Landvoogd en Volksraad (art. 82 I.S.), zich voornamelijk zal bepalen tot de „inwendige aangelegen-heden".

Het terrein kan ingevolge art. 82b I.S. verruimd worden:

ordonnanties kunnen worden vastgesteld tot regeling van andere onderwerpen;, waarvan de regeling ingevolge een wet of een alge-meenen maatregel van bestuur bij ordonnantie moet geschieden.

Bovendien valt te denken aan de bepaling van art. 92 I.S., dat in dringende omstandigheden nopens onderwerpen, waarvan de regeling bij de wet of algemeenen maatregel van bestuur moet geschieden, doch niet geschied is, ordonnanties kunnen worden vastgesteld onder nadere bekrachtiging door de wet of door een algemeenen maatregel van bestuur; en die van art. 93 I.S. dat in dergelijke omstandigheden onder nadere bekrachtiging bij ordonnantie wetten of a.m.v.b. geheel of gedeeltelijk kunnen wor-den buiten werking gesteld of gewijzigd.

Maar het terrein kan ook worden ingekrompen. Ingevolge art.

61 der Grondwet wordt de Indische staatsregeling door de wet vastgesteld; de daarin opgenomen bepalingen kunnen dus ook alleen door den algemeenen wetgever worden gewijzigd. Boven-dien zal de Indische wetgever steeds moeten terugwijken, wanneer en voorzoover de algemeene Nederlandsche wetgever een bepaald onderwerp mocht willen regelen. Al dadelijk zijn ter regeling aan

DÉ NIEUWE CONSTITUTIE. 25 den algemeenen wetgever voorbehouden: de vaststelling van de tarieven van in- en uiten doorvoer (art. 183 I.S.), de regeling betreffende de werkzaamheid van een circulatiebank en de uitgifte van bankbiljetten (art. 185 I.S.). Voorts eventueele herziening van de comptabiliteitswet, de Indische muntwet 1912, de Indische mijnwet en de Javasche Bankwet (art. I d-g, overgangsbepalingen I.S.).

In den Volksraad is de meening verkondigd, dat, nu art. 61, tweede lid, der Grondwet voorschrijft de regeling der inwendige aangelegenheden over te laten aan in Indië gevestigde organen, de regelingsbevoegdheid van den algemeenen wetgever een beper-king heeft ondergaan, waardoor hij zich zou moeten onthouden van inmenging in deze inwendige aangelegenheden *). Evenwel betoogt HUART, dat de moederlandische wetgever ook voortaan orgaan der overzeesche gebieden blijft op dit bijzondere terrein.

„De toestand" aldus deze schrijver 2) , is hier wezenlijk anders dan b.v. bij de verhouding van den Rijks- en den gemeentelijken wet-gever. In dit laatste geval staan tegenover elkaar een Rijksorgaan en een gemeentelijk orgaan. En nu neemt men weliswaar aan, dat het eerstgenoemde, zoo vaak het dit dienstig oordeelt, een onderwerp van gemeentelijk belang tot een van Rijksbelang kan maken, maar het moet zich dan ook uiten in een Rijksregeling die voor het geheele Rijk geldt. Bij art. 61 der Grondwet daaren-tegen blijft men binnen de sfeer van het overzeesch belang, of nu de moederlandsche wetgever dan wel een overzeesche regelaar

In document TIJDSCHRIFT VAN DE VEREENIGING VOOR STUDIE VAN KOLONIAAL- MAATSCHAPPELIJKE VRAAGSTUKKEN (pagina 26-55)