Verspreiding van stoffen

Het beleid om de verspreiding van stoffen naar lucht en water tegen te gaan is succes- vol geweest in het terugdringen van de emissies bij grote puntbronnen. De doelen voor 2000 zijn voor veel van de stoffen dan ook gerealiseerd, maar niet voor allemaal. Met name bij diffuse verspreiding van stoffen, zoals bij zink en koper in zoet water, werd het maximaal toelaatbaar risico (MTR) in 2000 nog overschreden. Veel van de huidige probleemstoffen zijn afkomstig van diffuse bronnen. Om de gewenste kwali- teit van water, bodem en lucht te bereiken is met name een effectieve aanpak van deze diffuse bronnen nodig.

Voor een groot aantal prioritaire stoffen zijn streefwaarden vastgesteld voor de milieukwaliteit in 2010. Belangrijke voorwaarden voor het halen van deze doelen zijn dat de handhaving goed is geregeld en dat het ALARA-principe wordt toegepast bij het nemen van technische maatregelen.

1.12 Handhaving

• Handhaving helpt: er is in 2001 meer gecontroleerd, er zijn meer overtredingen geconstateerd en bedrijven geven aan vanwege de scherpere controles maatrege- len te hebben genomen.

• Grotere handhavingsdiensten hebben meer afstand tot bedrijven. Dit vereenvou- digt handhavend optreden en waarborgt gelijkheid in de handhavingsaanpak.

Het belang van handhaving

Handhaving krijgt maatschappelijk en politiek meer aandacht dan voor de rampen in Enschede en Volendam. Sinds deze rampen groeit het besef dat zonder handhaving het gevaar bestaat dat er alleen op papier sprake is van een veilige en gezonde leef- omgeving. Daarnaast kan handhaving gegevens opleveren over de effectiviteit van het ingezette beleid, over de cohesie van regelgeving vanuit de verschillende beleids- velden en -instanties en over niet beleidsmatig aangepakte problemen.

Cijfermatig blijkt het belang van handhaving onder andere uit het naleefgedrag van bedrijven voor wat betreft de voorschriften in de Wet verontreiniging oppervlaktewa- teren: handhaving blijkt twee van de drie potentiële overtreders er van te weerhou- den om overtredingen te begaan (Expertisecentrum rechtshandhaving, 2002). Ook bij

mestwetgeving voor boeren speelt handhaving een belangrijke rol: geschat wordt dat er tussen de 5 en 20% overtredingen plaatsvinden door onjuiste aangiften. Ondanks onvolkomenheden in de controle weerhield het sanctieregime een grote groep onder- nemers van overtreding (Expertisecentrum Rechtshandhaving, 2002). Doordat er de afgelopen jaren meer controles en vervolgacties zijn uitgevoerd, zijn er meer overtre- dingen aan het licht gekomen (CCO, 2003).

Handhaven op niveau valt niet mee (de kwaliteit van de handhaving)

Er zijn veel instanties betrokken bij de handhaving van milieuwet- en regelgeving. Dit betreft tenminste gemeenten, provincies, waterschappen, AID, de VROM-Inspectie, de politie en het OM. In diverse onderzoeken zijn huidige ontwikkelingen en knelpunten aangegeven. Positieve ontwikkelingen zijn dat de samenwerking tussen partijen toe- neemt, dat er meer middelen voor handhaving beschikbaar gemaakt worden (stuur- groep Handhaven Op Niveau, 2002) en dat provincies de regievoerende taak aan het oppakken zijn. Bij bijna alle instanties worden echter ook knelpunten geconstateerd: − Van de gemeenten heeft anno 2002 amper de helft een handhavingsprogramma

dat voldoet en dat door de gemeenteraad is vastgesteld. Daarnaast dienen de meeste gemeenten die wel een handhavingsprogramma hebben vastgesteld, nog een kwaliteitsslag te maken. De meeste gemeenten blijken niet te weten welke risi- co’s ze lopen (stuurgroep Handhaven Op Niveau, 2002). Verder blijkt slechts 18% van de gemeenten voldoende capaciteit te hebben voor handhaving, kondigen gemeenten de meeste controles vooraf aan, vinden hercontroles na constatering van een overtreding veelal niet plaats en worden aangekondigde sancties vaak niet uitgevoerd (ECWM, 2002).

− De verschillende rijkshandhavingsdiensten hebben wel inzicht in welke wet- en regelgeving gehandhaafd moet worden, maar geen van de rijksinspecties heeft het gewenste nalevingsniveau in beeld gebracht. De prioriteiten stelt men op basis van de aanwezige capaciteit en middelen in plaats van op basis van een gewenst nale- vingsniveau (AR, 2002).

− Voor de politie en het OM geldt dat door de toenemende regels en complexiteit de benodigde tijd en kennis voor handhaving toeneemt, terwijl er krapte op de arbeidsmarkt is (WODC, 2001).

Professionalisering van de handhaving

Het huidige traject van professionalisering is de uitkomst van de in de nota Met recht verantwoordelijk (2001) aangezette discussie. Inzet daarbij was de ver doorgevoerde decentralisatie van handhavingstaken deels terug te draaien; hierbij worden grotere diensten geopperd als (deel)antwoord op de huidige problemen. Enkele voordelen van grotere diensten zijn:

1. voldoende kennis in de breedte van het veld kunnen opbouwen en onderhouden; 2. betere mogelijkheden tot aansturing vanuit het Rijk;

3. meer afstand van het bevoegd gezag tot een bedrijf. Dit vereenvoudigt hand- havend optreden;

4. schaalvergroting leidt mogelijk tot efficiëntere besteding van overheidsmiddelen; 5. het uitvoeren van handhaving op ketens en Europese verplichtingen is beter te

regelen.

In het huidige traject van professionalisering kunnen de handhavende organisaties in eerste instantie zelf kiezen hoe ze tot een betere invulling van de handhavingstaak willen komen. Dit proces heeft echter twee gesignaleerde mankementen. Ten eerste richt het proces zich op de organisatie en niet op de kwaliteit van de handhavingsac- tie zelf (Van de Peppel, 2002). Ten tweede komen problemen die op de raakvlakken van organisaties spelen niet aan het licht, omdat naar de bestaande organisatie wordt gekeken. Juist op deze raakvlakken zijn de bevoegdheden niet duidelijk.

Maatschappelijk belang

De maatschappij heeft verschillende belangen bij een goede handhaving. Een eerste belang is een efficiënte en effectieve bescherming van de leefomgeving en het milieu. Daarbij speelt de vraag in hoeverre de (milieu)handhaving zich momenteel op de grootste maatschappelijke risico’s richt en hoe de communicatie daarover plaatsvindt. Keuzes over de inzet van handhaving zijn vooral maatschappelijke keuzes. De (milieu)problematiek heeft te verschillende effecten om deze wetenschappelijk te kunnen rangschikken (zie ook paragraaf 2.6). Of het risico op overlijden door externe veiligheid of regelmatig geurhinder of zwerfafval belangrijker is, is een maatschappe- lijk vraagstuk waar de wetenschap geen antwoord op heeft.

Een tweede belang is dat iedereen in een gelijke situatie evenveel kans heeft om met handhaving te maken te krijgen en met dezelfde sanctieaanpak en -maat te maken krijgt. In dit licht is er een duidelijke voorkeur voor grotere organisaties waarin methoden en afspraken eenvoudiger binnen de organisatie afgesproken kunnen wor- den.