De kosteneffectiviteit van het klimaatbeleid

• De kosten van het Nederlandse klimaatbeleid worden vooral door de rijksoverheid gedragen.

• Beoordeling van de kosteneffectiviteit van het klimaatbeleid vraagt een zorgvul- dige monitoring en evaluatie van de beoogde doelen van het beleid, de bereikte effecten en de rol van beleidsinstrumenten daarin.

Het aandeel klimaat in de overheidsuitgaven voor milieu neemt sterk toe en bedraagt nu circa 30%. De kosten van het klimaatbeleid zijn minder dan bij andere milieu- thema’s doorvertaald naar burgers en bedrijven (hoofdstuk 1; tabel 4.2.8).

CO₂-reductiemaatregelen leveren eindverbruikers baten op, zij het vaak pas enkele jaren na de benodigde investering. Dit komt omdat de maatregelen energie besparen en daarmee geld opleveren. Ook voor de Nederlandse economie als geheel (Neder- land BV) leveren de klimaatmaatregelen in de industrie en landbouw op de lange(re) termijn baten op. Dit geldt niet voor maatregelen in de gebouwde omgeving en duur- zame energie, bij de huidige hoge investeringskosten verdienen deze maatregelen zich niet terug.

Wind op zee

Op zee is nog veel energieopwekking met wind- turbines realiseerbaar (10.000 à 15.000 MW in 2030). Deze vorm van hernieuwbare energie wordt daarom sterk door de overheid gestimu- leerd (zie hoofdtekst). Uiteindelijk is echter ook op zee de ruimte voor windenergie begrensd, vanwege economische functies zoals bijvoor- beeld scheepvaart, visserij en oliewinning. Daar- naast kunnen ook op zee ecologische effecten optreden: i) barrièrewerking en sterfte van

vogels door windturbines, ii) negatieve effecten op vissen en zeezoogdieren als gevolg van (geluids-)trillingen die de windturbines in het water veroorzaken en iii) een mogelijke reser- vaatwerking voor vissen en schelpdieren vanwe- ge een visverbod in het windpark. Middels moni- toring- en evaluatieprogramma’s bij de Nederlandse projecten zullen de effecten van energiewinning op zee worden gevolgd (EZ, 2001).

Tabel 4.2.7 Potentiële bijdrage van hernieuwbare energie aan CO₂-emissiereductie in 2010 en 2030 (Menkveld, 2002).

Hernieuwbare energieoptie CO₂-reductie in Realiseerbaar Kosten in 2010

2001 potentieel (euro/1000 kg) 2010 – 2030 Zonne-energie PV 0,01 0,1 – 0,3 600 Wind op land 0,5 1,1 – 1,5 30 Wind op zee 0 2,1 – 10 50 Elektriciteit uit 1,5 7 – 20 10 – 200 afval en biomassa Energieteelt biobrandstoffen1) _{0 1,1 – 10 100 – 400} Waterkracht, warmtepompen, 0,2 0,9 – 2,7 100 – 500 zonneboilers

Sectoren hebben in veel gevallen financiële baat hebben bij het nemen van klimaat- maatregelen, terwijl de overheid in ruime mate de kosten daarvan draagt. Bij de beoordeling van het klimaatbeleid spelen echter meer afwegingen een rol dan alleen de kosten van klimaatmaatregelen (tabel 4.2.9).

De beoordeling of het huidige klimaatbeleid kosteneffectiever kan worden ingezet vraagt dan ook een zorgvuldige en brede evaluatie van de beoogde doelen van het beleid, de bereikte effecten en de rol van beleidsinstrumenten daarin. In de praktijk blijkt dit nog moeilijk; de Algemene Rekenkamer stelt dat de efficiëntie van het kli- maatbeleid onvoldoende wordt geëvalueerd (AR, 2002). Een studie naar de effectivi- teit van energiebesparingssubsidies werd bemoeilijkt door een tekort aan kwalitatief goede gegevens (IBO, 2001). Recentelijk stelde de Algemene Rekenkamer dat de ener- giesubsidies voor de glastuinbouw niet effectief zijn (AR, 2003), terwijl de landbouw- sector en de ministeries deze conclusie betwijfelen onder andere vanwege de gehan- teerde evaluatie-methodiek.

De afgelopen jaren verbetert de evaluatie van het klimaatbeleid alsmede de kosten- effectiviteit:

− de maatregelen van de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid zijn gebaseerd op een brede analyse van de kosteneffectiviteit en lastenverdeling (VROM, 1999);

− het afgelopen jaar is substantieel bezuinigd op de overheidsuitgaven door maatwerk op subsidieregelingen van energiebesparing en duurzame energie (MEP-regeling); Tabel 4.2.8 Kosteneffectiviteit van het vastgestelde klimaatbeleid in 2010 (Bron: ECN/RIVM).

Aandeel in Kosten- Kosten- Kosten-

bereiken effectiviteit effectiviteit effectiviteit

Kyoto-verplichting Nederland BV eindverbruiker overheid

% reductie euro/1000 kg CO₂-eq.

CO₂industrie 10 -20 -100 60 en landbouw CO₂duurzame 10 30 0 80 energie CO₂gebouwde 10 200 -180 40 omgeving Niet-CO₂ 20 ≤ 5 ≤ 5 ≤ 5 broeikasgassen Buitenlandse 50 ≤ 10 ≤ 0 ≤ 10 reducties

Kostenindicatie: groen = laag; geel = midden; rood = hoog.

1) De kosteneffectiviteit van de overheid geeft de verhouding weer van enerzijds de financiële steun van de overheid aan een sector en anderzijds de emissiereductie van de sector die wordt gerealiseerd door het gehele beleidsinstrumentarium (dat wil zeggen niet alleen fiscale regelingen en subsidies maar ook afspraken, regelgeving en heffingen).

2) De verwachte inkomsten van de overheid en uitgaven van eindverbruikers aan energiebelastingen en accijnzen op motorbrandstoffen zijn niet meegenomen als baten respectievelijk kosten.

− het positieve besluit van de Europese Raad van milieuministers over EU-emissie- handel voor bedrijven vergroot de effectiviteit en efficiëntie van beleid bij interna- tionaal concurrerende sectoren.

Bij stijgende kosten en krimpende budgetten zal het belang voor de overheid van een zo efficiënt mogelijk klimaatbeleid en een voortdurende evaluatie daarvan blijven toenemen.

Tabel 4.2.9 Beleidsafwegingen in het klimaatbeleid.

Aspect Van belang voor: Reactie/keuzes overheid:

Goede internationale economische ontwikkeling subsidies concurrentiepositie energie-intensieve

bedrijven sectoren

Lange termijn structurele verandering - verplichte energie-

reductie-effect van de energiehuishouding maatregelen voor

(transitie) nieuwe gebouwen

- financiële ondersteuning voor duurzame energie Kyoto Protocol: ”Een technologie-ontwikkeling

substantieel deel van de in Nederland

reductieverplichting dient 50% van de beleidsopgave

in het binnenland te in het binnenland

worden gerealiseerd realiseren, grotendeels

met CO₂-reducties Nederland: het halen van de

Synergie klimaatbeleid NEC-emissieplafonds (NO_x met aanpak lucht- en SO₂) in 2010

verontreiniging

Europa: afname van Europese investeren in JI-projecten luchtverontreiniging

Duurzame ontwikkeling technologieoverdracht naar investeren in CDM-projecten in ontwikkelingslanden ontwikkelingslanden

Kosteneffectiviteit van beleidsinstrumenten Over alle milieuthema’s heen tekent zich een dui- delijke volgorde af in de efficiëntie van beleids- instrumenten. In volgorde van afnemende kos- teneffectiviteit lijkt dit ook te gelden voor klimaatbeleid:

− internationaal beleid zoals regelgeving, belastingen op energieproducten en emis- siehandel voor bedrijven;

− nationale regelgeving zoals energiepresta- tienormen voor nieuwbouw van woningen en kantoren;

− nationale fiscale steun en subsidies zoals de energie-investeringsaftrek voor bedrijven en de nieuwe voorgenomen Wet milieukwaliteit elektriciteitsproductie.