Het gemeenschappelijk landbouwbeleid

• Het GLB van de EU heeft naast negatieve ook positieve gevolgen gehad voor het milieu; zo reguleerden melkquota het aantal melkkoeien en daarmee de mestpro- ductie.

• De voorgestelde hervormingen van het GLB (2003) geven lidstaten meer ruimte om EU-geld in te zetten voor plattelandsontwikkeling en milieuvriendelijker land- bouw.

• De mogelijkheden die het GLB daarvoor nu al biedt worden door lidstaten nog weinig gebruikt; uitzonderingen zijn Duitsland en het Verenigd Koninkrijk. • De voorgestelde hervormingen van het GLB kunnen leiden tot lichte extensivering

van de Nederlandse rundveehouderij en lichte intensivering van de akkerbouw.

Ontwikkeling gemeenschappelijk landbouwbeleid

Het GLB is ingesteld om de agrariërs in de EU van een redelijke levensstandaard te verzekeren en de voedselvoorziening veilig te stellen. Voor basisproducten zoals gra- nen, suiker, melk en rundvlees biedt het GLB een prijsgarantie, via een systeem van invoerheffingen, interventieprijzen en exportrestituties. Andere voor Nederland rela- tief belangrijke producten als aardappelen, groenten, fruit, bloemen, varkens- en kip- penvlees en eieren kennen een veel geringere mate van marktbescherming.

Vrij snel na de voltooiing van de invoering van het GLB in 1968 ontstonden overschot- ten aan graan, zuivel en rundvlees. Deze werden met exportsubsidies afgezet op de wereldmarkt, wat leidde tot handelsconflicten met de VS. Dit heeft geleid tot afspra- ken tussen landen in het kader van de General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) om marktbescherming te verkleinen. In 1992 is het GLB daarom voor het eerst dras- tisch aangepast. Deze hervorming heeft geleid tot een verschuiving van productprijs- steun naar een stelsel van inkomenstoeslagen (figuur 3.2.1). Inkomenstoeslagen zijn gekoppeld aan aantallen hectares of dieren, drijven de productie minder op en zijn daarom minder verstorend voor de internationale handel. Momenteel worden nieuwe voorstellen besproken voor verdere aanpassing van het GLB (tekstbox Voorstellen tot hervorming GLB).

Milieurandvoorwaarden aan Europese inkomenssteun

Lidstaten kunnen milieuvoorwaarden stellen aan het doorsluizen van directe inko- menstoeslagen aan boeren, de zogenoemde ‘cross-compliance’. Inkomenstoeslagen zijn er in Nederland voor granen, snijmaïs, koolzaad, zetmeelaardappelen, vleesvee en schapen. Alleen voor maïs worden aan de toeslag ook milieurandvoorwaarden ver-

bonden. Na de invoering ervan in 2000 is het gebruik van chemische onkruidbestrij- dingsmiddelen in maïs gehalveerd en nam de mechanische onkruidbestrijding fors toe (Bruins et al., 2002a). Eenzelfde regeling voor zetmeelaardappelen werd ingetrok- ken nadat bleek dat het gebruik van loofdodingsmiddelen weliswaar daalde, maar het Figuur 3.2.1 Verschuiving in EU-budget voor gemeenschappelijk landbouwbeleid en uitgaven aan Nederland, 1980-2002 (Bron: LEI, CBS, EC, CEC).

Plattelandsontwikkeling Inkomenstoeslagen Marktondersteuning Uitgaven EU Gemeenschappelijk landbouwbeleid Zuivel Runderen, schapen en geiten Varkens en pluimvee Akkerbouw Suiker Groente en fruit Plattelands- ontwikkeling Overig

Uitgaven aan Nederland 2001 (1,2 mld euro)

1980 1988 1996 2004 0 10 20 30 40 50 mld euro Milieugevolgen GLB

Het is lastig vast te stellen wat de milieugevolgen zijn van het gevoerde gemeenschappelijke markt- en prijsbeleid (Baldock et al., 2002). Op een aantal terreinen heeft het GLB tot intensive- ring van de landbouw geleid en daarmee tot een grotere milieubelasting. Het duidelijkst is dat voor suikerbieten, waarvan het areaal veel klei- ner zou zijn zonder het GLB, en voor granen waar – althans tot 1992 – meer kunstmest en bestrij- dingsmiddelen gebruikt is dan in landen buiten de EU met minder marktbescherming. Maar, voor de melkveehouderij geldt vermoedelijk het tegen- overgestelde: de melkquotering heeft geleid tot een rem op intensivering en heeft voorkómen dat de melkveehouderij uit marginale gebieden in de EU is verdwenen. De melkquotering in Nederland heeft de productie van rundermest geremd.

De verschuiving van prijssteun naar inkomens- steun heeft zonder meer voordelen voor het milieu, omdat het minder productieverhogend werkt. Voor grotere graantelers geldt een ver- plichting om een deel van het areaal braak te leggen, dit biedt ook perspectieven voor een toe- name van de biodiversiteit (vooral vogels). Een neveneffect van de in 1992 doorgevoerde hervor- mingen is dat snijmaïs in aanmerking is gekomen voor inkomenstoeslag. Dit heeft geleid tot een groter snijmaïsareaal dan het geval zou zijn zon- der GLB (Baldock et al., 2002). Dit is met name relevant voor Nederland, met meer dan 200.000 ha snijmaïs die beeldbepalend is in het land- schap.

gebruik van schimmelbestrijdingsmiddelen juist toenam (Bruins et al., 2002b). Meer inzet van cross-compliance zal voor Nederland maar weinig milieueffect hebben omdat i) het GLB slechts voor een aantal producten van direct belang is en ii) het steeds moeilijker wordt milieumaatregelen te formuleren die aanvullend zijn op het bestaande beleid. Ook andere lidstaten verbinden nauwelijks milieurandvoorwaarden aan de inkomenstoeslagen, oorzaken zijn:

− er is weinig dwang vanuit de EU om het instrument in te zetten;

− veel milieumaatregelen zijn al verplicht vanwege (inter)nationale wetgeving; − het blijkt lastig om maatregelen voor te schrijven die een aanvullend milieueffect

hebben én goed uitvoerbaar en handhaafbaar zijn.

Voorstellen tot hervorming GLB

De Europese Commissie heeft op 22 januari 2003 een pakket voorstellen van Commissaris Fischler tot hervorming van het GLB goedgekeurd. Over het pakket ‘CAP-reform: a long term perspective for sustainable agriculture’ zal vermoedelijk deze zomer in de Europese Raad van ministers een akkoord tussen de lidstaten worden bereikt. Het Europees Parlement heeft alleen adviesrecht op dit dossier. Doelen van de voorstellen zijn om de EU-uitgaven te beperken (groei van het land- bouwbudget tot 1% per jaar) en zo de uitbreiding van de EU te vergemakkelijken, en om het GLB beter te kunnen verdedigen in de huidige ronde van WTO-onderhandelingen. Verder wil de Euro- pese Commissie de Europese landbouw meer concurrerend, marktgericht en duurzaam maken en het GLB verregaand vereenvoudigen. De hoofdlijnen van de voorgestelde hervormin- gen en de milieueffecten daarvan zijn: - De omvorming van gewas- en dierafhankelij-

ke inkomenstoeslagen naar één bedrijfstoe- slag. Dit leidt ertoe dat agrariërs vrijer wor- den in de teeltkeuze. In vruchtbare EU-regio’s dicht bij afzetgebieden kan dit leiden tot ver- schuiving naar intensieve teelten (bijvoor- beeld aardappelen en groenten), in meer mar- ginale gebieden kan het leiden tot

extensivering. Een lagere productprijs leidt tot lager gebruik van inputs als mest en bestrijdingsmiddelen.

- Toeslagen meer afhankelijk maken van de naleving van normen op het gebied van milieu, voedselveiligheid, dierenwelzijn en diergezondheid en arbeidsveiligheid. Deze zogenoemde cross-compliance zal voor het milieu alleen effect geven als de nationaal gestelde milieueisen verder gaan dan de reeds geldende (inter)nationale regelgeving.

- Meer geld voor plattelandsontwikkeling, met maatregelen om voedselkwaliteit en dieren- welzijn te bevorderen en landbouwers te hel- pen aan EU-normen te voldoen. Dit kan een prikkel zijn tot gedeeltelijke extensivering van de (Nederlandse) landbouw en tegelijkertijd het behoud van het beheer van het agrarisch landschap. Deze voorgenomen verschuivin- gen van gelden naar plattelandsontwikkeling staat echter onder grote Europese politieke druk omdat daardoor de directe steun aan de bestaande landbouw zal afnemen.

- Afromen van rechtstreekse inkomenstoela- gen aan grotere landbouwbedrijven, om dit geld – minimaal verdubbeld met nationaal budget – beschikbaar te stellen voor platte- landsontwikkeling, en om besparingen te realiseren. Door deze zogenoemde modulatie zullen de inkomens van agrariërs teruglopen. Besteding van de modulatiegelden kan posi- tieve effecten hebben op milieu, natuur en landschap. Vooral betaling voor groene dien- sten (natuur en landschap) lijkt perspectief- vol.

- Herziening van het GLB-marktbeleid in bepaalde sectoren, waaronder verdere verla- ging van interventieprijzen voor granen en zuivel.

Doorvoering van de omvorming van steun naar één bedrijfstoeslag en verdere prijsverlagingen kunnen in Nederland gemiddeld leiden tot een lichte intensivering van de akkerbouw en een lichte extensivering van rundveehouderij (bij gelijkblijvende melkquota) (De Bont et al., 2002). Het gemiddelde stikstofoverschot in lidstaten van de EU-15 zal door de voorgestelde maatregelen naar schatting met 3,4% dalen.

Plattelandsbeleid

Momenteel gaat circa 10% van de landbouwuitgaven van de EU naar plattelandsont- wikkeling (figuur 3.2.1). Via de Europese Kaderverordening plattelandsontwikkeling (1257/99) kunnen lidstaten aanspraak maken op geld voor vervroegde uittreding van agrariërs, probleemgebieden of gebieden met milieubeperkingen, milieumaatregelen in de landbouw en bebossing van landbouwgronden. Deze categorieën werken de lid- staten uit in een plattelandsontwikkelingsplan (POP).

Lidstaten hebben de mogelijkheid om extra gelden voor plattelandsontwikkeling te genereren via modulatie. Modulatiegelden mogen alleen worden ingezet voor maat- regelen die uitstijgen boven Goede Landbouwpraktijk (GLP), de basiseisen voor milieu, dierenwelzijn, diergezondheid, natuur, water en landschap waaraan ieder landbouw- bedrijf aan zal moeten voldoen in de toekomst. Alleen het Verenigd Koninkrijk en Duitsland passen modulatie toe, andere Europese lidstaten nog niet.

Nederland heeft gekozen voor één POP voor het hele land. Het POP 2000-2006 richt zich op herstructurering naar een duurzame landbouw en verhoging van de kwaliteit van het platteland. Het POP Nederland is opgesteld door de minister van LNV en de provinciebesturen, met betrokkenheid van VROM, OC&W en V&W. Van het totale overheidsbudget van ruim 1 miljard euro voor de periode 2000-2006, gebruikt Neder- land ongeveer 20% voor de aankoop van landbouwgronden voor natuur, 20% voor her- inrichting van natuurgebieden, 10% voor agrarisch waterbeheer, 9% voor landbouw- milieumaatregelen en 40% aan overige maatregelen (tabel 3.2.1). De EU draagt bijna 40% bij aan dit budget.