Versnelling rechterlijke procedure: toegang en gronden

2.4.1 Geen pro forma beroep (art. 1.6 lid 2 Chw) en geen nieuwe gronden (art. 1.6a Chw) Ingevolge artikel 1.6, tweede lid, Chw moeten de beroepsgronden binnen de beroepstermijn zijn ingediend: de mogelijkheid van pro forma-beroep is uitgesloten. In samenhang hiermee sluit artikel 1.6a Chw de mogelijkheid uit dat na afloop van de beroepstermijn nog gronden worden ingebracht. In verband met haar kernfunctie van volledige heroverweging (artikel 7:11 Awb) gelden er geen overeenkomstige beperkingen voor de bezwaarschriftprocedure. Ingevolge het eerste lid van artikel 6:5 Awb dient het beroepschrift de gronden van het be-roep te bevatten. Bij een pro forma-bebe-roep wordt weliswaar binnen de bebe-roepstermijn bebe-roep ingesteld, maar bevat dat beroepschrift nog niet de gronden van dat beroep, of nog niet alle gronden die men wenst aan te voeren. Een beroepschrift dat niet is gemotiveerd kan om die reden niet-ontvankelijk worden verklaard. Niet-ontvankelijkverklaring wegens het ontbreken van de gronden is in het algemene bestuursprocesrecht pas mogelijk nadat aan de indiener de gelegenheid is geboden dit verzuim te herstellen, zo bepaalt artikel 6:6 Awb.

Vanuit een oogpunt van juridische kwaliteit is het een belangrijke vraag in hoeverre een pro-cedure de mogelijkheid biedt propro-cedurele gebreken te herstellen. Hierna worden eerst de ach-tergronden van het pro forma-beroep beschreven, voordat de regeling in de Chw wordt ge-evalueerd.

2.4.1.1 Achtergronden pro forma beroep 1^e dimensie: herstelfunctie

De oorsprong van de mogelijkheid tot het indienen van een pro forma beroepschrift ligt in de wens om het bestuursprocesrecht informeel te houden. Mede waar in het bestuursprocesrecht geen verplichte procesvertegenwoordiging bestaat en omdat de termijnen in de regel kort zijn, oordeelde de wetgever het nodig dat een mogelijkheid bestond tot herstel van gebreken aan een beroepschrift. Alle belangrijke bijzondere wetten die beroep op een bestuursrechter mo-gelijk maakten, kenden een bepaling die de rechter verplichtte gelegenheid tot herstel te

47

Zie Kamerstukken II 2005/06, 29 515, nr. 140, p. 31 en nr. 224; zie ook de motie van Van Dijk c.s. in

35

den.⁴⁸ In procedures van bezwaar en administratief beroep bestond een dergelijke wettelijke regeling vroeger niet altijd. Onder het oude Kroonberoep werd indiening van een pro forma beroepschrift niet mogelijk geacht.⁴⁹ In de periode van de Wet Arob (vanaf 1 juli 1976 tot de inwerkingtreding van de Awb) is in de jurisprudentie voor bezwaar een ongeschreven plicht tot het bieden van gelegenheid tot herstel aangenomen.⁵⁰ De rechtspraak achtte dit nodig met het oog op de in acht te nemen zorgvuldigheid. De gedachte dat een behoorlijkheidsplicht verlangt dat er gelegenheid wordt geboden voor herstel leefde ook bij de totstandkoming van de Awb. De memorie van toelichting bij artikel 6:6 Awb schrijft:

‘Zoals bij administratieve rechtspraak in het algemeen al geldt, behoort ook bij bezwaar en ad-ministratief beroep niet aanstonds tot niet-ontvankelijkheid te worden besloten indien niet is voldaan aan eisen die gesteld zijn voor het in behandeling nemen van het bezwaar of beroep’.⁵¹

2^e dimensie: professioneel gebruik

De wettelijke plicht voor de rechter om gelegenheid te bieden voor het herstel van gebreken, leidde ertoe dat professionele gemachtigden deze mogelijkheid aangrepen om enig uitstel te verkrijgen voor het formuleren van de gronden van het beroep: het pro forma beroep. Het wordt ook wel ‘voorlopig beroepschrift’ genoemd; of ‘sauverend beroepschrift’, omdat het de bedoeling is dat op deze wijze wordt veiliggesteld dat de beroepstermijn niet wordt over-schreden. Het gevolg is, dat de gronden in het algemeen pas na het einde van de beroepster-mijn worden ingebracht. Hier is sprake van een zekere verschuiving van de functie van de herstelmogelijkheid, doordat deze in dit geval niet wordt ingezet ter compensatie van onwe-tendheid, maar welbewust, als middel om tijd te winnen. Het gebruik van deze mogelijkheid kan alleszins redelijk zijn, ter verbetering van de mogelijkheden tot voorbereiding van een procedure. De termijnen waren en zijn vaak kort, de materie is dikwijls tamelijk specifiek en voor een gemachtigde niet altijd vertrouwd, terwijl cliënten zich dikwijls pas tot de gemach-tigde wenden als het einde van de termijn al in zicht is. Een goede reden voor een pro forma beroepschrift kan ook zijn dat partijen nog in onderhandeling zijn.⁵² Gebruik van een pro forma beroepschrift kan dan ook voor alle betrokken partijen (inclusief de rechter) winst op-leveren. Pro forma beroepschriften werden in de rechtspraak breed aanvaard. Die aanvaar-ding heeft al een lange historie.⁵³ Terzijde: de memorie van toelichting bij de Chw schrijft dat artikel 6:6 Awb heeft geleid tot de praktijk van ‘pro forma’ beroepschriften.⁵⁴ Die suggestie van een oorzakelijk verband tussen de Awb en pro forma beroep is dus historisch onjuist.

48

In de periode van de Wet Arob was dit bepaald in de Wet op de Raad van State (art. 74 Wet RvS (oud)). Maar het gold al veel langer. Zie art. 93 Beroepswet (oud), art. 66, eerste lid, Ambtenarenwet 1929; art. 7, vijfde lid, wet BAB; art. 36 Wet administratieve rechtspraak bedrijfsorganisatie; en art. 29 Alg. Wet inzake Rijksbelastin-gen (oud).

49

KB 1 mei 1959, AB 1959, p. 599 (Dienstplichtwet). 50

Zie bijv. AR 20 maart 1979, tB/S III, nr. 119 m.a. tB/S; AR 7 mei 1982, AB 1982, 486 m.nt. J.H. v.d. Veen en AR 18 juni 1990, Gst. 6915, 3 m.nt. J.M. Kan.

51

PG Awb I, p. 288. 52

Zie Meyes/Van Soest/Van den Berge 1984, p. 60-61. [P. Meyes, Fiscaal procesrecht. Administratief

proces-recht in belastingzaken bij de geproces-rechtshoven en de Hoge Raad, 3^e druk, bewerkt door J. van Soest en J.W. van den Berge, Deventer: Kluwer 1984.]

53

Punt 1975, p. 154, noemt onder meer: CRvB 26 februari 1959, RSV 1959/73 (Beroepswet); CRvB 15 juli 1964, AB 1965, p. 540 (Ambtenarenwet 1929); CBB 8 februari 1957, SEW 1957, p. 154 m.nt. A.M. [B.C. Punt,

Ontvankelijkheid en omvang van het beroep tegen administratieve beschikkingen, diss. Leiden, Den Haag: VUGA 1975.]

54

36

Intussen leidt de mogelijkheid van een bewust gebruik van het recht tot herstel van gebre-ken er toe dat de mogelijkheid bestaat dat er op ongewenste wijze gebruik van dit recht wordt gemaakt, in omstandigheden waarin men het uitstel niet strikt nodig heeft. De memorie van toelichting bij de Chw schrijft:

‘Het komt op grote schaal voor, dat iemand kort voor het einde van de beroepstermijn een on-gemotiveerd beroepschrift indient. In dat geval moet de indiener een termijn worden gegund om het beroepschrift alsnog te motiveren. In de praktijk is daarmee al gauw een week of vier gemoeid. Zolang het beroepschrift niet is gemotiveerd, kan de rechter niet aan de inhoudelijke behandeling van het beroep beginnen. Pro forma beroepschriften zorgen dus voor niet te ver-waarlozen vertraging.’⁵⁵

Ook de klacht dat de mogelijkheid van pro forma geschriften een schaduwzijde heeft, is niet nieuw. Een dergelijke klacht was wel te horen in het sociaal zekerheidsrecht, vooral in de pe-riode vóór de Awb, toen de beroepstermijn een maand bedroeg. Het waren dan vaak juist de bestuursorganen die voor de beslissing stonden al dan niet hoger beroep in te stellen die het instrument op een enigszins oneigenlijke manier hanteerden. De Jong e.a. schrijven er over:

‘Als gevolg van de duur van de interne adviserings- en besluitvormingsprocedures zal een inge-wikkeld gestructureerd uitvoeringsorgaan veelal niet binnen een maand definitief kunnen beslui-ten of het al dan niet hoger beroep zal instellen. Wanneer die besluitvorming niet tijdig is afge-rond, kan voorlopig hoger beroep worden ingesteld. Veel van deze hoger beroepen worden na verloop van tijd weer ingetrokken.’⁵⁶

3^e dimensie: mogelijkheid tot strakke handhaving beroepstermijnen

Om het beeld van het instrument van het pro forma beroep compleet te maken moet worden opgemerkt dat het nog een neveneffect heeft, een derde dimensie als het ware. Het recht op herstel van gebreken maakt het de rechter mogelijk om beroepstermijnen strikt te handhaven en onder omstandigheden een beroep op verschoonbaarheid van overschrijding van een be-roepstermijn af te doen met het argument dat men toch desnoods een ongemotiveerd beroep-schrift had kunnen indienen.⁵⁷

2.4.1.2 Ervaringen buiten de Chw met ontbreken mogelijkheid pro forma geschriften

De memorie van toelichting bij de Chw vermeldt dat artikel 1.6, tweede lid, een precedent heeft, in artikel 85, derde lid Vreemdelingenwet 2000. Daarbij moet wel de kanttekening worden gemaakt dat dit in het vreemdelingenrecht alleen geldt voor het – ook overigens aan bijzondere beperkingen gebonden – hoger beroep in asielzaken en dus niet voor het beroep in eerste aanleg.

De toelichting had ook kunnen wijzen op de jurisprudentie over het indienen van beden-kingen en zienswijzen in het kader van een openbare voorbereidingsprocedure. Lange tijd was het op basis van de jurisprudentie niet mogelijk om met een pro forma-geschrift ziens-wijzen of bedenkingen in te dienen. Een van de argumenten voor die jurisprudentie was, dat artikel 6:6 Awb niet geldt voor een zienswijze- of bedenkingenprocedure, maar alleen voor

55

Kamerstukken II 2009/10, 32 127, nr. 3, p. 46. 56

E.P. de Jong, J.A. Borman, N.J. Haverkamp, M.A. Hoogeveen en J. Jansen, Het administratieve procesrecht

volgens de Beroepswet, Den Haag: Koninklijke Vermande b.v. 1984, p. 310. 57

37

bezwaar en beroep. Inmiddels is die jurisprudentie sterk versoepeld.⁵⁸ In een van de betref-fende uitspraken heeft de Afdeling dat als volgt onder woorden gebracht:

‘Het kenbaar maken van het hebben van niet nader aangeduide bezwaren is onvoldoende om een zienswijze in te brengen. In de term ‘zienswijze’ ligt immers een zekere motiveringseis be-sloten. De Afdeling ziet evenwel geen aanleiding om het beroep van appellant sub 11 om deze reden niet-ontvankelijk te verklaren en overweegt daartoe het volgende. Indien een bestem-mingsplan met de in afdeling 3.4 Awb neergelegde uniforme openbare voorbereidingsprocedu-re is voorbevoorbereidingsprocedu-reid, zoals in het onderhavige geval, bvoorbereidingsprocedu-rengt het zorgvuldigheidsbeginsel met zich dat de indiener van de binnen de wettelijke termijn ingebrachte, niet nader aangeduide bezwa-ren onverwijld in de gelegenheid wordt gesteld om deze binnen twee weken van gronden te voorzien.’⁵⁹

2.4.1.3 Hoe zijn de Chw-bepalingen over beperking van de gronden ontvangen?

De Raad van State was kritisch in de bespreking van het voorgestelde artikel 1.6, tweede lid. De Raad schreef:

‘Een niet-ontvankelijk verklaring is, vooral wanneer het een eenvoudig te herstellen gebrek be-treft, een forse sanctie. Het op voorhand wegnemen van elke mogelijkheid tot herstel is onrede-lijk, mede omdat in het bestuursprocesrecht rechtsbijstand niet verplicht is gesteld.’⁶⁰

De Raad vroeg zich vervolgens af waarom (als het doel van de bepaling was: het verbieden van pro forma beroep) de reikwijdte van de Chw-bepaling niet was beperkt tot het niet aan-voeren van gronden. Dat is onderdeel d van artikel 6:5 Awb. De regering heeft de strekking van deze opmerking overgenomen: in het wetsvoorstel is die beperking aangebracht.

Een tweede punt dat de Raad van State naar voren bracht was het volgende. De Raad merkte op dat de toelichting er van uitgaat dat het beroepschrift alle gronden dient te bevatten. Artikel 6:6 Awb ziet echter op de ontvankelijkheid van het beroep als geheel en niet op de mogelijkheid tot het niet-ontvankelijk verklaren of buiten behandeling laten van beroeps-gronden. Is het beroep ontvankelijk, dan kunnen ook na de beroepstermijn nieuwe gronden worden aangevoerd.⁶¹ De Raad van State vervolgde: ‘Indien het de bedoeling is om dit on-mogelijk te maken, dient het artikel te worden aangevuld met de regel dat na afloop van de beroepstermijn geen nieuwe beroepsgronden kunnen worden aangevoerd, tenzij de bestuurs-rechter van oordeel is dat de indiener van de late indiening redelijkerwijs geen verwijt kan worden gemaakt.’⁶² De regering heeft dit overgenomen door artikel 1.6a in het wetsvoorstel op te nemen. Het valt op dat de hardheidsclausule die de Raad van State had geformuleerd (‘tenzij de bestuursrechter van oordeel is dat de indiener van de late indiening redelijkerwijs geen verwijt kan worden gemaakt’) in artikel 1.6a Chw niet voorkomt.

58

ABRvS 13 augustus 2008, AB 2008, 312; ABRvS 9 december 2009, AB 2010, 56; en ABRvS 25 november 2009, AB 2010, 57 alle m.nt. A.G.A. Nijmeijer. De uitspraak van 9 december 2009 is ook gepubliceerd in BR 2010, 78 m.nt. T.D. Rijs en in Gst. 2010, 39 m.ns. J.M.H.F. Teunissen.

59

Het citaat is afkomstig uit de in de vorige noot genoemde uitspraak van de ABRvS van 9 december 2009. 60

Kamerstukken II 2009/10, 32 127, nr. 4, p. 35. 61

De Raad van State wees hier op ABRvS 6 mei 2009, LJN BI2953. JB 2009, 164. 62

38

2.4.1.4 Rechterlijke uitspraken over de Chw-bepalingen over beperking van de gronden Strijd met hoger recht?

In de rechtspraak is de stelling aan de orde geweest dat artikel 1.6, tweede lid en artikel 1.6a Chw strijdig zijn met het recht op een eerlijk proces, als bedoeld in artikel 6 EVRM. Dit zou het geval zijn, omdat er door de toepassing van deze bepalingen onvoldoende tijd bestaat om beroepsgronden aan te voeren. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft deze stelling verwor-pen. Daarbij heeft de Afdeling overwogen:

‘2.6.2. Uit de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (onder meer het arrest van 28 mei 1985, Ashingdane tegen het Verenigd Koninkrijk (www.echr.coe.int)) blijkt dat in artikel 6 van het EVRM niet een absoluut recht op toegang tot de rechter is neergelegd. Aan de verdragsstaten komt een zekere beoordelingsvrijheid toe tot het stellen van regels die ze-kere beperkingen inhouden, mits daardoor het recht op toegang tot de rechter niet in zijn kern wordt aangetast, de gestelde beperkingen een rechtmatig doel dienen en aan de evenredigheidseis is voldaan.

2.6.4. De artikelen 1.6, tweede lid, en 1.6a van de Crisis- en herstelwet tasten het recht op toe-gang tot de rechter niet in de kern aan. Met deze bepalingen wordt bereikt dat in een vroeg stadi-um vast staat welke beroepsgronden in de beroepsprocedure ter beoordeling staan. Hiermee heeft de wetgever blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepalingen (Kamerstukken II 2009/10, 32 127, nr. 3, blz. 46 en 47 en nr. 8, blz. 10) beoogd vertragingen in de beroepsproce-dures zo veel mogelijk te voorkomen en het voor de rechter mogelijk te maken om binnen zes maanden na afloop van de beroepstermijn uitspraak te doen. Dit is een rechtmatig doel. In het-geen de Stichting BIM en appellant sub 7 A hebben aangevoerd, is het-geen grond gelegen voor het oordeel dat niet aan de evenredigheidseis wordt voldaan.’⁶³

Op basis van hetzelfde argument, dat de artikelen 1.6, tweede lid en artikel 1.6a Chw onvol-doende gelegenheid bieden om beroepsgronden aan te voeren, is in dezelfde zaak de stelling aan de orde geweest dat genoemde Chw-bepalingen strijdig zijn met het Verdrag van Aarhus en EU-richtlijnen. Ook deze stelling is door de Afdeling verworpen.

Wat dat laatste punt betreft, de overeenstemming met EU-recht, meer in het bijzonder het recht op toegang tot de rechter op basis van artikel 10bis van de MER-richtlijn, bevat de an-notatie van Widdershoven (AB 2011/42, punt 4) belangwekkende passages. Widdershoven schrijft dat het standpunt van de Afdeling dat geen sprake is van strijd met het EU-recht ver-moedelijk Unierechtelijk correct is, maar dat dit niet helemaal zeker is. Weliswaar heeft het Hof zich uitdrukkelijk op het standpunt gesteld dat de toepassing van redelijke fatale beroeps-termijnen in Unierechtelijke zaken niet in strijd is met het doeltreffendheidsbeginsel, maar het Hof heeft zich nooit expliciet uitgesproken over de bijkomende eis in de Chw, dat binnen de beroepstermijn ook alle gronden moeten worden aangevoerd. Eigenlijk had de Afdeling de vraag naar de toelaatbaarheid van deze beperkingen moeten verwijzen naar het Hof, aldus Widdershoven. Ter nadere toelichting wijst Widdershoven op een arrest van de Hoge Raad.⁶⁴ In dat arrest acht de Hoge Raad de bezwaartermijn van zes weken in overeenstemming met het beginsel van doeltreffendheid, maar neemt daarbij ‘mede in aanmerking het bestaan van

63

ABRvS 17 november 2010 LJN BO4217 AB 2011/42 m.nt. Widdershoven; JB 2011/6; MenR 2011/53 (Haak om Leeuwarden). Dezelfde strekking: ABRvS 6 juli 2011, LJN BR0472 (A4 Delft-Schiedam) en ABRvS 14 december 2011, LJN BU7928, (Gigawiek windmolens Houten hb).

64

39

de mogelijkheid om een bezwaarschrift in te dienen dat pas nadat door het bestuursorgaan een nadere termijn is gesteld, van gronden wordt voorzien’. Ook van de CRvB noemt Wid-dershoven een uitspraak waarin deze mede in het bestaan van de mogelijkheid van pro forma bezwaar of beroep een reden ziet om de toepassing van de fatale termijn van artikel 6:7 Awb in Unierechtelijke zaken toelaatbaar te achten.⁶⁵

Bekendheid met de beperkte mogelijkheden tot het aanvoeren van gronden

Om de in de Chw beperkte mogelijkheden tot het aanvoeren van gronden aan appellanten te-gen te werpen, moeten deze wel van de beperkinte-gen op de hoogte zijn. Inmiddels bepaalt ar-tikel 11 van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet (hierna: Besluit uitvoering Chw) dat als afdeling 2 van hoofdstuk 1 van de Chw op een besluit van toepassing is, dit bij het besluit en bij de bekendmaking of mededeling van het besluit moet worden vermeld. Het tweede lid bepaalt dat indien beroep openstaat tegen een besluit waarop afdeling 2, van hoofdstuk 1 van de wet van toepassing is, bij het besluit en bij de bekendmaking van het besluit wordt ver-meld dat:

a. de beroepsgronden in het beroepschrift worden opgenomen, en

b. deze na afloop van de beroepstermijn niet meer kunnen worden aangevuld.

Het Besluit uitvoering Chw is op 17 juli 2010 in werking getreden (Stb. 2010, 289). De Chw zelf is op 31 maart 2010 in werking getreden (Stb. 2010, 137). Er is dus een periode geweest dat de Chw al wel in werking was, maar het uitvoeringsbesluit nog niet. Voor die periode is in de rechtspraak een lijn aangehouden die in overeenstemming is met de strekking van arti-kel 11 Besluit uitvoering Chw. De Afdeling overwoog in dergelijke gevallen dat het op de weg ligt van het bestuursorgaan (bij het besluit waarop de Chw van toepassing is), c.q. de rechtbank (bij een uitspraak waarop de Chw van toepassing is) om duidelijkheid te verschaf-fen over de rechtsmiddelen tegen een onder de reikwijdte van de Chw vallend besluit. Stan-daardoverweging was dan vervolgens:

‘Indien in de rechtsmiddelenverwijzing, zoals in dit geval, niet is vermeld dat de Chw van toe-passing is en dat daarom de beroepsgronden in het hogerberoepschrift moeten worden opgeno-men, kan een belanghebbende, nu in de Chw wordt afgeweken van de Awb en uit een oogpunt van kenbaarheid van wettelijke bepalingen, in beginsel niet worden tegengeworpen dat hij de gronden van het hoger beroep niet binnen de beroepstermijn heeft aangevoerd. Dit is slechts an-ders indien aannemelijk is dat de belanghebbende anan-derszins wist of kon weten dat na afloop van de termijn voor het instellen van hoger beroep geen gronden kunnen worden aangevoerd.’⁶⁶

Voor de periode dat het Besluit uitvoering Chw al wel in werking was en in het besluit ook een vermelding was opgenomen, maar die vermelding niet voldeed aan artikel 11 Besluit uit-voering Chw, hanteerde de Afdeling dezelfde lijn, blijkens een uitspraak over een bestem-mingsplan van de gemeente Wageningen. Na de zojuist geciteerde standaardoverweging luidt het:

65

CRvB 23 december 2002, AB 2003/209 m.nt. Widdershoven. 66

ABRvS 16 februari 2011, LJN BP4734 (Hoofdaardgastransportleiding Bornerbroek-Duitsland); ABRvS 23 februari 2011, LJN BP5483 (Haarlemmermeer); ABRvS 2 maart 2011, LJN BP6388 (Maasdriel, bestemmings-plan Kerkdriel Noord); ABRvS 6 juli 2011, LJN BR0561 (Vlist); ABRvS 27 juli 2011, LJN BR3250 (Castri-cum); ABRvS 3 augustus 2011, LJN BR4016 (Nuth, bestemmingsplan Schimmert).

40

‘Het enkele feit dat in dit geval in de publicatie staat vermeld dat na afloop van de beroepstermijn geen gronden meer kunnen worden aangevoerd doet hieraan niet af nu de eis het beroepschrift van gronden te voorzien op zichzelf al voortvloeit uit het bepaalde in artikel 6:5 van de Awb. Be-langhebbenden hoefden op grond van de publicatie niet te begrijpen dat met de Chw een uitzon-dering wordt gemaakt op het bepaalde in artikel 6:6 van de Awb, uit welk artikel volgt dat het

In document Crisi- en herstelwet: Evaluatie procesrechtelijke bepalingen (pagina 35-59)