3 Empirisch deelonderzoek
3.6 Twintig projecten nader beschouwd
3.6.1 Inleiding
In de voorgaande paragrafen van dit hoofdstuk hebben we de werking van een aantal instru-menten van Hoofdstuk 1 Chw beschouwd. We hebben ons daarbij gericht op de vraag of ze worden toegepast en – voor zover het procedurele instrumenten betreft – wat hun invloed is op het verloop en de uitkomst van bestuursrechtelijke beroepsprocedures waarin ze zijn toe-gepast.
In deze paragraaf richten we onze blik op twintig Chw-projecten die hebben geleid tot een beroepsprocedure over een besluit dat is genomen ter realisatie van dat project. De twintig projecten zijn zeer divers. Ze variëren van de bouw van een woonwijk tot de aanleg van een snelweg. Elk project heeft zijn eigen historie. In sommige gevallen verlopen decennia voordat met de uitvoering wordt gestart, in andere gevallen is het project in enkele jaren gereed. De
292
Voor Amsterdam Zuidas geldt dat voor een deel van het project vrijwillig de Commissie mer is geraadpleegd en alternatieven zijn onderzocht.
122
projecten hebben ook iets gemeen: de Chw is van toepassing op alle besluiten die noodzake-lijk zijn ter verwezennoodzake-lijking van het project.
Welke ervaringen hebben bestuursorganen met het gebruik van de Chw en welke invloed hebben de bepalingen van het eerste hoofdstuk van die wet gehad op de uitvoering van het project in kwestie? Uit het onderzoek naar de besluitvorming in het kader van de twintig pro-jecten, waarvan in een bijlage bij dit rapport uitvoerig verslag wordt gedaan, kunnen enkele ‘grote lijnen’ worden gedestilleerd die de centrale vragen van dit onderzoek helpen beant-woorden, zoals: wat is het effect van de Chw op de snelheid van de realisatie van het project? en: zijn er ook neveneffecten opgetreden?
Het verloop van de projecten kan worden onderverdeeld in een aantal thema’s: de toepasse-lijkheid van de Chw op procedures van besluitvorming en rechtsbescherming (§ 3.6.2), de beroepsprocedure (§ 3.6.3), de uitvoering van het project (§ 3.6.4) en de door het bestuur er-varen knelpunten bij de realisatie van het project (§ 3.6.5).
3.6.2 De toepasselijkheid van de Chw
De vraag naar de toepasselijkheid van de Chw is op twee momenten van belang: bij de be-kendmaking van het besluit en bij het in behandeling nemen van een zaak door de bestuurs-rechter.
Wat betreft de bekendmaking is er een duidelijke tweedeling zichtbaar. De gemeenten en het waterschap waar mee is gesproken, waren lang niet allemaal op de hoogte van de Chw en hebben in een aantal gevallen geen melding gemaakt van de toepasselijkheid van de Chw, ondanks de verplichting daartoe van artikel 11 Besluit uitvoering Chw. Dat had tot gevolg dat de artikelen 1.6 lid 2 en 1.6a Chw appellanten niet tegengeworpen kon worden. Bij de centra-le overheid is men in het algemeen wel op de hoogte van de toepasselijkheid van de Chw en vermeldt men die bij de bekendmaking van het besluit.
Toch is de werkelijkheid minder zwart-wit dan deze tegenstelling doet vermoeden. Zo heb-ben de gemeenten Wassenaar, Houten en Enschede wel vermeld dat de Chw van toepassing was.293 In Wassenaar lag dat voor de hand, aangezien daar gebruik werd gemaakt van een projectuitvoeringsbesluit, een instrument dat met de Chw is geïntroduceerd. Echter, ook hier heeft de gemeente niet volledig uitvoering gegeven aan artikel 11 van het Besluit uitvoering Chw. In Houten was men door een actualiteitencursus, gehouden kort voor het besluit geno-men werd, op de hoogte geraakt van de Chw. Enschede is de uitzondering die de regel beves-tigt, men onderkende daar dat door het aanleggen van een bodemenergiesysteem het besluit onder de Chw viel. Andersom heeft de Minister van VWS bij het nemen van besluiten op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (Wbr) over de windmolenparken in de Noordzee verzuimd de Chw te vermelden.
Dat de toepasselijkheid van de Chw niet steeds wordt vermeld, kan worden verklaard doordat het hier gaat om nieuwe wetgeving, die minder dan een jaar in werking was ten tijde van het
293
123
nemen van de meeste van de besluiten die hierboven zijn beschreven. Met het verloop van de tijd neemt de bekendheid met de Chw toe; dit probleem zal naar verwachting afnemen. Er is echter een complicerende factor die het lastig maakt om in alle gevallen te onderkennen dat op een bepaald besluit bepalingen van Hoofdstuk 1 Chw van toepassing zijn. De uitspraak over de monumentenvergunning in Zeist294 maakt duidelijk dat ook bestemmingsplannen op grond van de nieuwe Wet op de ruimtelijke ordening die zijn vastgesteld voor de inwerking-treding van de Chw een project vormen als bedoeld in categorie 3.1 van Bijlage I van de Chw. Alle uitvoeringsbesluiten op grond van deze bestemmingsplannen zijn derhalve ook besluiten waarop bepalingen van Hoofdstuk 1 Cwh van toepassing zijn, ook als deze beslui-ten een (groot) aantal jaren na de vaststelling van dat bestemmingsplan worden genomen. Dat op alle uitvoeringsbesluiten de Chw van toepassing is, is lastig voor de uitvoeringspraktijk, zo blijkt uit de ervaringen in Epe en Zeist. In beide gemeenten werd na een uitspraak op grond van de Chw bij vervolgvergunningen niet vermeld dat de Chw van toepassing was. Dat wijst op een ander probleem, dat er toe leidt dat bij bestemmingsplannen niet steeds spra-ke is van een correcte implementatie van de Chw. Bestemmingsplannen zijn nogal eens rou-tinebesluiten. In veel gemeenten worden ze genomen door ambtenaren van de afdeling ruim-telijke ordening. Ze maken daarbij gebruik van een sjabloon dat de beroepsclausule bevat. De Chw zorgt ervoor dat dit sjabloon in bepaalde gevallen moet worden aangepast; dat wordt niet altijd onderkend. Daarbij speelt tevens een rol dat men bij gemeenten nogal eens in de veronderstelling verkeert dat de Chw alleen bedoeld is voor grote infrastructurele projecten en daarmee niet op het werk van de gemeente van toepassing zou zijn. Daarnaast is van be-lang dat de Chw niet de enige bebe-langrijke recente wijziging is in het omgevingsrecht. Vooral de invoering van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) vergt veel van de ge-meentelijke organisatie, wat verder afbreuk kan doen aan een correcte implementatie van de Chw.
Niet alleen overheden, ook de bestuursrechters moeten de Chw toepassen. Daarvoor is nood-zakelijk dat een beroep eenvoudig moet kunnen worden herkend als een zaak waarop de Chw van toepassing is. Dat is echter niet altijd even eenvoudig. Een voorbeeld betreft de zaak over de windmolens in Houten. Daar was onduidelijkheid over de juiste uitleg van de Chw, waar-door de rechtbank tot twee keer toe aan partijen liet weten dat de Chw niet van toepassing was. Fundamenteler dan deze kwestie is echter nog dat het voor de medewerkers van de rech-terlijke instanties niet steeds eenvoudig is vast te stellen of op een zaak de Chw van toepas-sing is, als het bestuursorgaan heeft verzuimd dat te vermelden. Een voorbeeld biedt de mo-numentenvergunning in Zeist, waar de advocaat van de gemeente in een brief de rechtbank op de mogelijke toepasselijkheid van de Chw attendeerde.
Voor bestemmingsplannen, de meest voorkomende categorie Chw-besluiten, is het noodzake-lijk de toelichting op het plan te raadplegen om vast te kunnen stellen of het plan de bouw van meer dan twintig (inmiddels: meer dan elf) woningen mogelijk maakt, als niet uit de be-kendmaking van het besluit blijkt of dat het geval is. Dat is vormt een belasting voor de Afde-ling bestuursrechtspraak. Dat kan er toe leiden dat de AfdeAfde-ling er niet in slaagt de 6-maanden uitspraaktermijn van artikel 1.6 lid 4 Chw te halen.
294
124 3.6.3 De beroepsprocedure
Bestuursorganen is gevraagd naar hun ervaringen met de rechterlijke procedure. In hoeverre wijkt deze af van procedures voor projecten die niet onder de Chw vallen? Voor de overhe-den die niet van de toepasselijkheid van de Chw op de hoogte waren, werd soms pas op de zitting duidelijk dat het ging om een zaak onder de Chw. In dat geval heeft geen van de bij de procedure betrokken partijen de rechter gevraagd bepaalde instrumenten van Hoofdstuk 1 Chw toe te passen. Echter, omdat de rechter de procesrechtelijke bepalingen van Hoofdstuk 1 Chw ambtshalve moet toepassen, is het voor overheden niet noodzakelijk expliciet een be-roep te doen op de wet. Zo zijn in de zaak de De Pirk-Noord de artikelen 1.5 Chw, 1.9 Chw en 1.10 Chw toegepast zonder dat het gemeentebestuur daar om had verzocht. Hetzelfde gold in de zaak Brummen (bestemmingsplan Elzenbos), waar voor de eerste maal het relativiteits-vereiste is toegepast. In die zaak deed het gemeentebestuur van Brummen geen beroep op de toepasselijkheid van het relativiteitsvereiste.
Het grootste verschil met de reguliere procedure dat de betrokken bestuursorganen ervaren, is de termijn van twee weken voor het indienen van een verweerschrift. Ondanks dat de termijn als kort wordt ervaren, zeggen bestuursorganen dat het hen wel lukt die te halen, zij het wel met extra inspanning. Men heeft niet het idee dat de kwaliteit van het ingediende verweer-schrift er onder lijdt.
3.6.4 De uitvoering van het project
Er is een uitspraak van de rechter, de rechtsbeschermingsprocedure is afgerond, dus kan het project van start? In de meerderheid van de gevallen is deze voorstelling van zaken te een-voudig. Elk project vereist het verlenen van verscheidene vergunningen voordat de uitvoering kan starten. 295 Het afronden van één rechtsbeschermingsprocedure is dan niet steeds vol-doende om met de uitvoering te kunnen beginnen. Op vervolgvergunningen die de daadwer-kelijke uitvoering mogelijk moet maken, is de Chw weliswaar van toepassing, maar een nieuwe procedure zal het proces veelal verder vertragen. Het gemeentehuis in Zeist, de windmolens in Houten en de realisatie van het uitbreidingsplan Nieuwe Sloot zijn voorbeel-den van projecten waar ook tegen uitvoeringsbesluiten rechtsmiddelen zijn aangewend. Een andere mogelijkheid is dat de uitvoering al is gestart, vooruitlopend op de uitspraak op het beroep. Bij verschillende wegenbouwprojecten worden alle voorbereidende werkzaamhe-den reeds uitgevoerd voordat op het beroep wordt beslist zodat de planning kan worwerkzaamhe-den ge-haald.
Ten slotte is het mogelijk dat het beroep gegrond wordt verklaard, waardoor er van uitvoering (in ieder geval vooralsnog) geen sprake kan zijn. De Chw bevat bepalingen die een procedu-rele versnelling beogen te bewerkstelligen, maar kleven er materiële gebreken aan het besluit, dan kan de Chw daar niets aan veranderen. De waterkrachtcentrale in Borgharen en de Bui-tenring Parkstad Limburg zijn hiervan voorbeelden. De vernietiging van de ter realisatie van
295
125
die projecten verleende vergunningen had als consequentie dat de besluitvorming moest wor-den hervat.
Voor alle twintig projecten hebben we geprobeerd na te gaan in hoeverre sprake is van een versnelling van de uitvoering van het project als gevolg van een snellere afhandeling van een beroep tegen een in het kader van de uitvoering van het project genomen besluit. In de onder-staande tabel is te zien in hoeverre in elk van de projecten sprake is van versnelling.
Tabel 24 Versnelling projecten?
nr Project Duur beroep in maanden Duur be-roep t.o.v. norm (6 maanden) Duur be-roep t.o.v. gemiddel-de verge-lijkbare procedu-re296 Project versneld? Toelichting 1 Bestemmingsplan Epe ‘De Pirk-Noord’ nvt nvt nvt nvt Beroep ingetrokken. 2 Bestemmingsplan Oost-elbeers ‘Haagakkers II’
15297 – 3 + 4 Nee Deel van het project reeds
gereali-seerd. Beroep heeft geen effect op realisatie van de woonwijk, aange-zien het getroffen plandeel enkele jaren na de uitspraak pas in ontwik-keling zou worden genomen. 3 Bestemmingsplan
Schoonhoven ‘Thienden-land II’
9 + 3 – 2 Ja Vertraging van het project met
en-kele maanden is voorkomen. Er kon voor het broedseizoen begonnen worden met bouwrijp maken van een deel van het plangebied. 4 Bestemmingsplan
Brum-men ‘Elzenbos’
6 0 – 3 Nee Vernietiging bestemmingsplan
voorkomen. Eerste fase plangebied was reeds gebouwd op basis van later vernietigde vrijstelling op grond van de Wro.
5 Bestemmingsplan Alphen aan den Rijn ‘Nieuwe Sloot’
9 + 3 – 2 Ja Schorsing deel bestemmingsplan
opgeheven. Omgevingsvergunning voor bouwen kan sneller worden verleend. Deel plangebied reeds gerealiseerd.
6 Monumentenvergunning nieuw gemeentehuis Zeist
6 0 – 6 Ja De bouwvergunning is een dag na
de uitspraak verleend, daarvoor was een onherroepelijke monumenten-vergunning vereist. Project echter nog niet gerealiseerd, er is bezwaar gemaakt tegen de bouwvergunning. 7 Projectuitvoeringsbesluit
Wassenaar ‘Hooghe Kley’
5 – 1 – 7 Ja Het projectuitvoeringsbesluit is van
rechtswege geschorst omdat er be-roep is ingesteld. Het bebe-roep is snel afgedaan, daardoor kon het project volgens planning worden uitge-voerd.
296
Zie tabel 19: procedures bij de rechtbank: ruim 12 maanden; procedures bij de ABRvS in eerste en enige aan-leg: 11 maanden; hogerberoepsprocedures bij de ABRvS: 7 maanden.
297
126
8 Bouwvergunning en vrij-stelling Houten ‘Windtur-bines Veerwagenweg’
16 (inclusief
hb)
+ 4 – 2 Nee Realisatie afhankelijk van de verle-ning van nog een aantal vergunnin-gen en de leveringstijd van de windmolens. 9 Bouwvergunning, Water-wetvergunning, Nbw 1998 vergunning, Borgha-ren ‘Waterkrachtcentrale Borgharen’
16 + 10 + 5 Nee Beroep gegrond, vergunning op
grond van de waterwet vernietigd. Project niet gerealiseerd, toepassing 1.10 Chw niet mogelijk. 10 Wbr-vergunning Den Haag ‘Windmolenparken Scheveningen Buiten en West-Rijn’ 15 (inclusief hb)
+ 3 – 3 Nee Realisatie project afhankelijk van andere vergunningen die nog moe-ten worden verleend. Overleg ver-gunninghouders en gemeente Den Haag leidt wellicht tot wijzing van het project.
11 Bestemmingsplan En-schede ‘Usseler Es’ (bo-demenergiesysteem)
7 + 1 – 4 Nee Realisatie kavels afhankelijk van
evaluatie bedrijventerreinenbeleid gemeente eind 2012.
12 Tracébesluit en bestem-mingsplannen Maastricht ‘A2 Passage Maastricht’
11 (tracébsl) 9 (bstplan-nen) + 5 + 3 0 – 2
Nee Uitvoering onafhankelijk van vast-stelling tracébesluit, uitvoering reeds gestart en ligt op schema.
13 Tracébesluit ‘A4 Delft-Schiedam’
7,5 + 1,5 – 3,5 Nee Aanbesteding was nog niet
afge-rond, start realisatie voorzien in zomer 2012.
14 Tracébesluit ‘Weguitbrei-ding
Schiphol-Amsterdam-Almere
8 + 2 – 3 Ja Uitvoering is direct gestart na de
uitspraak van de Afdeling bestuurs-rechtspraak, de planning is gehaald. 15 Tracébesluit N31 ‘Haak
om Leeuwarden
6 0 – 6 Nee De aannemer was nog niet
gecon-tracteerd, dat is een jaar na de uit-spraak gebeurd.
16 Inpassingsplan ‘Buiten-ring Parkstad Limburg’
11 + 5 0 Nee Beroep gegrond, project kan
voor-lopig niet worden gerealiseerd. 17 Aanwijzingsbesluit en
RO-besluit ‘Rotterdam The Hague Airport’
7 + 1 – 4 Ja Na de uitspraak kan van de
gewij-zigde vergunning gebruik worden gemaakt.
18 Tracébesluit Spooruit-breiding ‘OV-SAAL, traject Hoofddorp-Diemen’
7 + 1 – 4 Nee De uitvoering van het project staat
los van het oordeel over het tracébe-sluit.
19 Inpassingsplan Ruimte voor de Rivier ‘Ontpolde-ring Noordwaard
12 + 6 + 1 Nee Er is geen sprake van een sneller
verlopen beroepsprocedure in verge-lijking met niet-Chw procedures. 20 Projectplan Waterschap Groot-Salland ‘Vergraven smalspooronderhoudspa-den Zalk/Kamperveen’ 3 – 3 – 10 Nee (onder voorbe-houd)
Planning project niet versneld, on-danks het zeer snel afgehandelde beroep. Afhankelijk van het weer kan de uitvoering worden uitgesteld.
Uit de tabel blijkt in de eerste plaats dat in bijna geen enkele van de procedures de norm van een uitspraak binnen 6 maanden wordt gehaald (zie de derde kolom). Anderzijds geldt voor bijna alle procedures dat het beroep sneller is afgedaan dan ene beroep in een vergelijkbare niet-Chw zaak (vierde kolom). Wordt ten slotte gekeken naar de relatie tussen snelheid waarmee het beroep is afgedaan en de eventuele versnelling van het project (de twee meest rechter kolommen), dan is te zien dat bij 6 van de 20 projecten sprake is van versnelling. Noodzakelijke voorwaarde is niet alleen dat de beroepsprocedure sneller is verlopen dan ver-gelijkbare beroepsprocedures, maar ook dat, als consequentie van het beroep dat is ingesteld
127
tegen het in het kader van de realisering van het project genomen besluit, is gewacht met start van het project, of dat de uitvoering van het reeds gestarte project is opgeschort. De uitge-voerde case-studies leveren geen steun voor de conclusie dat sprake is van een eenduidig ver-band tussen de snelheid waarmee een beroepsprocedure wordt afgerond en de tijdwinst die bij de uitvoering van het project wordt geboekt.
3.6.5 Door het bestuur ervaren knelpunten bij de realisatie van het project
De realisatie van projecten die een belangrijke bijdrage zouden moeten leveren aan de ver-sterking van de Nederlandse economie verloopt traag. Daarvoor zijn veel verschillende facto-ren aan te wijzen. Uit de twintig beschreven projecten komt een rijke schakering van oorza-ken naar voren, die kunnen worden onderverdeeld in vier categorieën: maatschappelijke en politieke weerstand, gebrekkige besluitvorming, te optimistische verwachtingen over de wer-king van de Chw en de economische crisis.
Maatschappelijke weerstand
Een ambtenaar van de gemeente Epe verwoordde dit treffend: ‘De enige macht die mensen nog hebben als er eenmaal een besluit genomen is, is hindermacht.’ Tegen al de onderzochte projecten bestond maatschappelijke weerstand, variërend van een enkele burger met een klein probleem met een bestemmingsplan (Haagakkers II) tot georganiseerde (politieke) tegenstand van honderden burgers (windmolens Houten). Het overwinnen van deze weerstand kost tijd, soms veel tijd. Er moet worden overlegd, soms moet het project worden aangepast. In de meeste van de beschreven gevallen blijken de compromissen die zijn gesloten niet voldoende om te voorkomen dat beroep wordt ingesteld tegen besluiten die ter uitvoering van in het ka-der van de uitvoering van de projecten worden genomen.298
Gebrekkige besluitvorming
Als de oorzaken van de vernietigingen worden geanalyseerd, valt op dat het vaak gaat om een gebrekkige motivering of onvoldoende onderzoek. Dat zijn veelal reparabele gebreken die uiteindelijk niet in de weg hoeven te staan aan de uitvoering van het project. Een meer zorg-vuldige voorbereiding van de betreffende besluiten had wellicht niet kunnen voorkomen dat tegen het besluit beroep werd ingesteld, maar wel dat de besluitvorming moest worden over-gedaan.
Te optimistische planning
Veel projecten hebben de oorspronkelijke planning niet gehaald. Een van de mogelijke oor-zaken is dat de planning van het project niet realistisch was. Het is lastig in te schatten in hoeverre dat bij de projecten onder de Chw het geval is geweest. Door de grote onzekerheid die er bestaat aan het begin van een planproces komt het voor dat het budget en de doorloop-tijd te optimistisch worden ingeschat. Bestuursorganen gaan er in hun planning soms expli-ciet van uit dat de rechter binnen 6 maanden uitspraak doet, zoals in artikel 1.6 lid 4 Chw wordt geëist. In Schoonhoven was dit het geval. Als het de rechter niet lukt deze termijn te halen, verstoort dat de planning.
298
Het beroep tegen de omgevingsvergunning voor De Pirk-Noord is afgekocht, evenals een beroep tegen de aanleg van een bouwweg voor OV-SAAL.
128 Economische crisis
Procedures ter versnelling van ruimtelijke en infrastructurele projecten hebben alleen zin als ze ook worden benut. De economische crisis leidt er toe dat niet van elke verkregen vergun-ning gebruik wordt gemaakt ter realisatie van een project. Een ambtenaar in de gemeente Zeist zegt hierover het volgende: ‘We zijn geen armlastig dorp, eerder relatief rijk, maar dat dat ook bij ons projecten stilliggen, dat laat zien dat juist in die sector van de markt de koop enorm gestagneerd is. Hoe snel we de procedures ook doen, als de woningen niet