Verschillen in prestatie, instrumenten en organisatie per land

In Denemarken kent men geen bijzondere juridische technieken. De omzetting verloopt doorgaans probleemloos vanwege het feit dat het zwaartepunt van afstemming en overleg naar de voorbereidingsfase zijn verplaatst. Hoewel wordt getracht richtlijnen zoveel mogelijk op basis van ministeriële regelingen om te zetten, moet daarvoor wel een delegatiebepaling in bestaande wetgeving aanwezig zijn. Is dat er niet, dan wordt alsnog een wetsvoorstel bij het parlement ingediend. Bij het introduceren van een ministeriële regeling past een kanttekening die typerend is voor het Deense politieke systeem met minderheidsregeringen: indien de minister de indruk heeft dat de ministeriële regeling mogelijkerwijs controversieel is of elementen bevat waar leden van het parlement moeite mee zouden kunnen hebben, wordt de regeling vooraf met het parlement besproken. Dit gebeurt ondanks het feit dat de regeling formeel niet door het parlement bekrachtigd hoeft te worden.

Belangrijker dan het instrumentarium is het feit dat in Denemarken het politieke debat over richtlijnen is verplaatst naar de fase van de standpuntbepaling ten aanzien van het Commissievoorstel. In die fase vindt uitvoerige consultatie plaats met betrokken ministeries, belangengroepen en, in een aantal gevallen,

gemeenten. De verplaatsing van de politiek leidt ertoe dat tijdens de omzetting geen uitvoerige ambtelijke of politieke discussies nodig zijn. Dit is een belangrijke succesfactor van het Deense model. Verder lijkt het succes in Denemarken mede te worden bepaald door een aantal andere factoren, waaronder de duidelijke

verantwoordelijkheidsverdeling ten aanzien van een richtlijndossier, het werken met breed samengestelde projectteams, het continueren van deze teams van onderhandelingen naar implementatie, de zakelijke en flexibele manier van werken binnen de verschillende ministeries en een zekere ‘trots’ in het goed en snel afhandelen van de omzetting van richtlijnen, gecombineerd met ‘naming and shaming’ van de ministeries die richtlijnen te laat of onjuist omzetten.

Spanje

In Spanje kent met in tegenstelling tot Denemarken wel een aantal bijzondere juridische instrumenten. In de eerste plaats wordt vaak gewezen op het bestaan van de decreto-ley, een instrument dat uitsluitend in zeer urgente of noodsituaties mag worden gebruikt. Soms, wanneer Spanje met een inbreukprocedure wordt geconfronteerd, wordt wel eens naar dit instrument uitgeweken. Deskundigen menen echter dat dit gebruik discutabel, zo niet ongrondwettelijk is. Kortom, de decreto-ley speelt geen noemenswaardige rol bij de omzetting van Europese richtlijnen. Bovendien is het geen instrument dat speciaal met het oog op de omzetting van EG-richtlijnen is ontwikkeld.

Een tweede instrument is de real decreto legislativo, dat gebaseerd is op een aparte autorisatiewet die eerst door het parlement goedgekeurd moet worden. Deze wet geeft aan welke richtlijnen de regering binnen een vooraf bepaalde periode mag omzetten met de decreto legislativo. Zodra de maatregelen zijn

aangenomen vervalt de autorisatie. Aangezien voor dit instrument een aparte wet noodzakelijk is, is de besluitvormingsprocedure niet veel sneller dan die voor normale wetten. Ook deze autorisatiewetten zijn geen instrumenten die alleen in het kader van de omzetting van richtlijnen worden gebruikt: het is een regulier constitutioneel instrument, dat ook wordt gebruikt voor de omzetting van richtlijnen.

Het gros van de Europese richtlijnen wordt in Spanje via lagere regelingen omgezet (dat wil zeggen, via overheidsdecreten en ministeriële regelingen). Dit betekent dat de vlotte omzetting van richtlijnen in Spanje niet kan worden verklaard door het gebruik van bijzondere instrumenten. Het succes van het Spaanse model zou het gevolg kunnen zijn van politieke wil; wellicht neemt Spanje als relatief nieuwe lidstaat de

verplichtingen van het lidmaatschap, implementatie incluis, serieus. Daarnaast mag niet worden vergeten dat Spanje, als netto-ontvanger, een duidelijk en direct (financieel) belang heeft bij de Europese Unie. Verder wordt het Spaanse model getypeerd door een zeer accurate bewaking en wekelijkse discussie over de voortgang van de omzetting van richtlijnen op het hoogste ambtelijke niveau gecombineerd met politieke steun voor een snelle en vooral soepele afhandeling. Op deze wijze bestaat er een duidelijke prikkel om richtlijnen op tijd om te zetten. Tot slot wordt omzetting in Spanje getypeerd door een nogal pragmatische aanpak.

Het Verenigd Koninkrijk

Het Verenigd Koninkrijk kenmerkt zich door een constante redelijke omzettingsscore. Een van de belangrijkste redenen voor de huidige prestatie is ongetwijfeld de werking van de European Communities

Act 1972 die via een systeem van algemene machtiging de Britse regering toestaat via ministeriële regelingen

richtlijnen om te zetten. Dit systeem is wel omgeven met een aantal waarborgen die zorgen voor balans en controle. De wet zelf tracht via de negative en affirmative resolution procedure te garanderen dat het parlement via een soort voorhangprocedure geïnformeerd wordt over de (ontwerpen voor) ministeriële omzettingsmaatregelen. Verder tracht men het verlies aan parlementaire controle en inbreng bij de omzetting te compenseren door een formele inbreng van het parlement bij de onderhandelingen (scrutiny reserve) en

brede consultatie zowel ten aanzien van het commissievoorstel voor een richtlijn als over de voorgenomen Britse omzettingsmaatregel.

Een andere snelheidsbevorderende factor is de rol van het Cabinet Office als procesbewaker bij de onderhandelingen en de omzetting. Het Cabinet Office (CO) is verantwoordelijk voor voortgang van de onderhandelingen en de omzetting. Het opereert dicht in de buurt van de Engelse premier en is daarmee een gezaghebbende spin in het web. Het Cabinet Office volgt de voortgang van de onderhandelingen nauwgezet en onderhoudt nauwe contacten met de permanente vertegenwoordiging. Belangrijke dossiers worden door het Cabinet Office zelf behandeld. Verder coördineert en bemiddelt het Cabinet Office tussen de regering en het parlement en de ministeries onderling. Wekelijks komt het hoofd van de European Desk van het Cabinet

Office bijeen met de permanente vertegenwoordiging (Grant Darroch meeting) om onderwerpen die de

aandacht vragen te bespreken. Afhankelijk van de onderwerpen worden ambtenaren van de vakministeries voor dit overleg uitgenodigd. In geval de voortgang in het geding komt, grijpt het Cabinet Office in bij het eerstverantwoordelijke departement. Indien nodig, kunnen het Cabinet Office en de permanente

vertegenwoordiging een onderwerp naar zich toe trekken. Die dreiging betekent dat ministeries voldoende worden gestimuleerd om de afstemming met andere ministeries goed te laten verlopen.

Een discussie die op het ogenblik het omzettingsdebat in het Verenigd Koninkrijk domineert is die van de

Better Regulation Policies. De Britten zijn op dit ogenblik erg gespitst op bedrijfs- en burgervriendelijke

regelgeving die de lasten van regelgeving voor het Britse bedrijfsleven probeert te minimaliseren. Dat resulteert in een baaierd van maatregelen, zoals verfijnde impactstudies van richtlijnvoorstellen en voorgenomen omzettingsmaatregelen, schriftelijke consultaties van belanghebbenden, zowel bij het commissievoorstel als de omzettingsmaatregel en common commencement dates, bedoeld om het bedrijfsleven niet te vaak te hinderen met nieuwe wettelijke regels.

Een opvallend kenmerk van de huidige omzettingstrategie is de Realpolitik-benadering. In het Verenigd Koninkrijk wordt op dit ogenblik binnen bepaalde departementen gediscussieerd over de vraag of de Britse omzettingsprestatie eigenlijk niet té goed is en het Verenigd Koninkrijk niet te euroloyaal is in zijn

omzettingsgedrag. Sommigen vinden dat in een economisch lasten-baten perspectief het niet altijd verstandig is om keurig op tijd te implementeren.

Frankrijk

Frankrijk kent verschillende bijzondere juridische instrumenten om de omzetting van richtlijnen te versnellen, zoals de introductie van een autorisatiewet (loi d’habilitation) en de mogelijkheid van een veegwet (DDAC). De introductie van een autorisatiewet heeft als voordeel dat de regering maatregelen (ordonnances) mag treffen op terreinen waar onder normale omstandigheden de vaststelling van meerdere wetten noodzakelijk is. Het instrument van een veegwet voorkomt dat de regering gedwongen is meerdere wetsvoorstellen aan het nationale parlement voor te leggen. De behandeling van die verschillende voorstellen zou meer tijd vergen dan de introductie van één wet vanwege de volle parlementaire agenda en het feit dat per voorstel per kamer een apart debat geregeld moet worden (en, indien er verschillen in standpunten bestaan, een poging om tot verzoening komen).

Verder maakt het Franse grondwettelijke systeem onderscheid tussen ‘wettelijke’ en ‘uitvoerende’ onderwerpen, waardoor het mogelijk is dat sommige richtlijnen op het moment dat deze als ‘uitvoerend’ worden geclassificeerd, geheel buiten het parlement om en autonoom door de regering kunnen worden afgehandeld. Deze vorm van grondwettelijke delegatie van bepaalde onderwerpen aan de regering is uniek.

Het zou een bijdrage kunnen leveren aan de snelheid van omzetting aangezien een aantal richtlijnen meteen na goedkeuring op het Europese niveau afgehandeld kunnen worden.

Het opmerkelijke is dat ondanks deze technische mogelijkheden de prestaties van Frankrijk slecht zijn. Zelfs wat betreft de introductie van ministeriële regelingen wordt door sommige waarnemers gesteld dat deze, tegen de verwachting in, soms meer tijd vergen dan een wetswijziging. Cijfermatig materiaal is hierover niet beschikbaar zodat het niet duidelijk is of dit inderdaad het geval is. In ieder geval is Frankrijk een land waar het beschikbare juridische instrumentarium niet tot snelle omzetting leidt.

De factoren die de Franse prestatie beïnvloeden moeten daarom vooral gezocht worden in het nationale beleidsproces, inclusief de organisatie van de omzetting. Factoren die een snelle omzetting in de weg kunnen staan zijn onder meer de relatieve autonomie van de Franse vakministeries, onduidelijkheid over wie

verantwoordelijk is voor omzetting tussen ministeries, de overdracht van dossiers op het moment dat de onderhandelingen in Brussel zijn afgesloten, de uitgebreide, verplichte consultaties van belangengroepen, de uiteenlopende politieke prioriteiten binnen de ministeries, het feit dat de regering niet altijd voorrang geeft aan omzetting, de betrokkenheid van verschillende coördinatieorganen in het omzettingsproces (hoewel dat met de introductie van een structuur in het najaar van 2004 beter kan gaan werken) en over de tijd wisselende politieke belangstelling voor omzetting.