Algemeen

De nationale beleidscyclus ten aanzien van Europese wetgeving begint met de voorbereiding van een initiatief door de Europese Commissie. In geen van de onderzochte landen is sprake van een systematische voorbereiding op en discussie van voorstellen die binnen de Commissie circuleren maar nog door de Commissie aan de Raad moeten worden aangeboden. Incidenteel is er aandacht voor bepaalde voorstellen, vooral wanneer de Europese Commissie daarover een nota publiceert. Weliswaar geven waarnemers aan dat het zinvol is om in een vroeg stadium kennis te nemen van ideeën die binnen de Commissie leven, maar dat heeft nog niet tot een bepaalde vaste procedure of werkwijze geleid. Ook proberen sommige nationale parlementen, mede in het licht van de door de Europese Grondwet te introduceren subsidiariteit- en proportionaliteitstoets, meer informatie over aankomende Commissievoorstellen te verzamelen door het onderhouden van nauwe banden met de nationale permanente vertegenwoordiging en het eventueel stationeren van een eigen vertegenwoordiger in Brussel. Maar ook binnen die parlementen wordt niet op systematische wijze een discussie over mogelijke prevoorstellen gevoerd. De publicatie van een nieuw Commissievoorstel is nog steeds het startschot voor de voorbereiding van de nationale standpuntbepaling.

5.2 Voorbereiding van het nationale standpunt

Aanvang. De voorbereiding op de nationale standpuntbepaling ten aanzien van een Commissievoorstel

begint in de onderzochte landen na publicatie. Het ministerie dat het meest betrokken is bij het voorstel start de voorbereiding door het voorstel te analyseren en een inventarisatie van mogelijke problemen te maken. Alleen in Frankrijk wordt in deze fase systematisch de Raad van State betrokken vanwege het feit dat de Raad in het licht van de Franse grondwet moet beoordelen of het nieuwe voorstel uitsluitend ‘wetgevende’ of ‘uitvoerende’ elementen bevat, of beide. Deze beoordeling is van belang voor de verdere procesgang, aangezien het Franse nationale parlement uitsluitend een oordeel geeft ten aanzien van voorstellen of onderdelen daarvan met ‘wetgevende’ relevantie.

Ministeriële voorbereiding. De wijze waarop het ministerie de discussie over het voorstel organiseert,

varieert. Op dit punt kan onderscheid worden gemaakt tussen twee verschillende modellen:

– Een model van brede consultatie voor alle voorstellen, waarbij tevens verschillende belangengroepen en lagere overheden actief worden betrokken. Dit model wordt door Denemarken en het Verenigd

Koninkrijk gehanteerd. In Denemarken heeft de discussie plaats in een groot aantal geïnstitutionaliseerde EU commissies op de verschillende beleidsterreinen. Deze uitvoerige discussie past bij de actieve betrokkenheid van het nationale parlement in de vervolgfase van de voorbereiding. In het Verenigd Koninkrijk wordt ook brede consultatie, waaronder met andere ministeries, aanbevolen, maar is de regie overgelaten aan de eerstverantwoordelijke minister. De informele consultaties worden vooral

georganiseerd onder belanghebbende burgers, bedrijven en instellingen. Belanghebbenden worden tevens uitgenodigd om hun zienswijzen ook zelf uit te dragen in Brussel.

– Een model van beperkte en soms alleen ambtelijke consultatie, afhankelijk van het beleidsterrein: in dit model wordt vooral door de verschillende ministeries een inbreng gegeven in de standpuntbepaling. Soms worden afhankelijk van het beleidsterrein ook belangengroepen betrokken in de consultaties. Dit model

treft men in Spanje en Frankrijk aan, waar men primair ambtelijke ad hoc commissies instelt (via Buitenlandse Zaken—Spanje—of een specifiek op Europa gericht secretariaat onder de premier— Frankrijk—voor de voorbereiding van de standpuntbepaling.

Zodra een standpunt is bereikt, wordt dit veelal via een onderraad aangeboden aan de ministerraad.

Interne informatievoorziening en fiche. In alle onderzochte landen wordt, net als in Nederland, een document

opgesteld dat als uitgangspunt geldt voor zowel de ambtelijke als politieke besluitvorming in het voortraject. In Frankrijk wordt een fiche opgesteld met daarin vooral aandacht voor de wijze waarop het voorstel invloed heeft op het nationale wettelijke kader (fiche d’impact). Die aandacht heeft te maken met het Franse constitutionele onderscheid tussen ‘wetgevende’ en ‘uitvoerende’ maatregelen die het verdere verloop van het besluitvormingsproces bepalen (het al dan niet betrekken van het nationale parlement in het proces) en het feit dat men in principe in een vroegtijdig stadium inzicht probeert te krijgen in de vraag welke Franse regelgeving gewijzigd moet gaan worden bij goedkeurig van het voorstel. Dat kan aanleiding zijn om tijdens de onderhandelingen in Brussel onderdelen van het voorstel te wijzigen zodat problemen met omzetting worden voorkomen.

In Spanje wordt ook een fiche opgesteld dat uiteindelijk aan het parlement wordt toegestuurd. Het Spaanse fiche is uitgebreider dan het Franse, maar behandelt nogal formele punten.

De meest uitgebreide fiches treft men aan in het Verenigd Koninkrijk en Denemarken. Deze fiches zijn op punten vergelijkbaar met de situatie in Nederland, waar, naast een aantal formele punten (zoals

verantwoordelijke ministerie, juridische basis en de achtergrond van de richtlijn), ook aandacht is voor de financiële, personele en administratieve consequenties van het voorstel, de consequenties voor nationale en decentrale regeling en beleid, consequenties voor ontwikkelingslanden en de haalbaarheid van de

voorgestelde termijnen in het ontwerpvoorstel. Een verkorte versie van een fiche wordt in Nederland aan het nationale parlement aangeboden.

In het Verenigd Koninkrijk wordt het fiche (explanatory memorandum) door de regering bij binnenkomst van een EG-voorstel opgesteld ten behoeve van het parlement. In dat memorandum wordt op de

verschillende aspecten van het voorstel ingegaan en wordt een verslag toegevoegd met als uitkomst een zogenaamd regulatory impact assessment waarin de economische, juridische, maatschappelijke en milieugevolgen van het voorstel worden behandeld. Daarbij wordt bijzondere aandacht besteed aan de gevolgen voor Britse bedrijven en burgers in termen van administratieve lasten. Het opstellen van een memorandum is sterk geprotocolleerd. Een speciale eenheid binnen het Cabinet Office (Regulatory Impact

Unit) assisteert departementen bij het opstellen van impact assessements. Daarnaast fungeert een

onafhankelijk Scrutiny Team dat via overtuiging tracht bij departementen en belanghebbenden de essentie van beter (lees: vooral bedrijfsvriendelijker) wetgeven (Better Regulation) over te brengen.

In Denemarken wordt in het voorbereidingsproces een nota gemaakt die uiteindelijk aan het parlement wordt voorgelegd (grundnotat). De Deense werkwijze is de meest uitvoerige in vergelijking met de andere, onderzochte landen. De Deense nota kent in totaal 13 aandachtspunten waarvan een beoordeling op financiële, sociaal-economische en milieu aspecten, de resultaten van consultaties met belangengroepen, de positie van de Deense Regering naast die van andere regeringen in de EU en het standpunt van Denemarken in vergelijkbare gevallen het meest in het oog springen.

Coördinatie. De coördinatie van de voorbereiding wordt in de onderzochte landen op verschillende wijze

georganiseerd.

De meest gedecentraliseerde vorm van coördinatie heeft plaats in Denemarken. Daar wordt de

voorbereiding hoofdzakelijk overgelaten aan de vakministeries. Via de geïnstitutionaliseerde commissies die per beleidsterrein bestaan en waarin ook belangengroepen zitting hebben, wordt het Deense standpunt voorbereid. Dit standpunt komt via een interdepartementale, ambtelijke coördinatiegroep en een onderraad in de ministerraad aan de orde. Het ministerie van Buitenlandse Zaken is penvoeder in dit proces.

Het Spaanse model komt hiermee enigszins overeen. Het verschil is dat de voorbereidingen in een ad

hoc-werkgroep plaatshebben die op initiatief van het ministerie van Buitenlandse Zaken is ingesteld. In die

fase worden, afhankelijk van het onderwerp, soms belangengroepen en de autonome regio’s geraadpleegd door het vakministerie. Via een interdepartementale, ambtelijke coördinatiegroep en een onderraad komt het voorstel op de agenda van de ministerraad.

In het Verenigd Koninkrijk wordt de voorbereiding en omzetting van EG-richtlijnen centraal

gecoördineerd door het Cabinet Office. Het Cabinet Office oefent regie uit daar waar dat nodig is. In veel gevallen wijst de verantwoordelijkheidsverdeling tussen de departementen, vastgelegd in de Designating

Order, uit welk departement eerstverantwoordelijk is.

Het Franse model wijkt af van de modellen in Denemarken en Spanje. De standpuntbepaling in Frankrijk is een co-productie van twee coördinatieorganen die beide onder de premier vallen: het secretariaat voor Europese aangelegenheden—het Secrétariat Général de la Comité Interministériel, kortweg SGCI—dat de leiding heeft voor Europees beleid en het coördinerende secretariaat voor wetgevingsaangelegenheden—het

Secrétariat Général du Gouvernment Général, kortweg SGG. Per dossier stelt het SGCI een ad

hoc-commissie in waarin de betrokken vakministeries zijn vertegenwoordigd. Hoewel de SGCI de voorkeur heeft voor één vakministerie dat de leiding neemt in het voorbereiden van het Franse standpunt, komt het

regelmatig voor dat meerdere ministeries de leiding opeisen. Dit is het gevolg van de relatieve autonomie van de Franse vakdepartementen en het feit dat een Commissie voorstel soms gevolgen heeft voor meerdere ministeries. Zodra de ministeries een conceptstandpunt hebben ontwikkeld en afgestemd wordt het door SGCI en vervolgens SGG aan de ministerraad aangeboden. Het Franse coördinatiemodel is formalistisch en complex. Bovendien kent het dus twee organen die zich, vanuit verschillende perspectieven, met de interne afstemming bezig houden.

Standpuntbepaling. Zodra de ministerraad een voorlopig standpunt heeft bepaald, verschillen de onderzochte

landen wat betreft het vervolg.

– In Frankrijk is het vervolg afhankelijk van de vraag of een richtlijn ‘wetgevende’ elementen bevat. Zo ja, dan wordt het parlement op de hoogte gebracht via een fiche (fiche d’impact). Het parlement, en in het bijzonder de Assemblé Nationale, kan de regering via een motie vragen met een aantal punten rekening te houden. Dit komt in beperkte mate voor. De regering is niet gedwongen de motie uit te voeren, wat de beperkte belangstelling voor dit instrument verklaart, maar moet wel bij de Europese onderhandelingen een voorbehoud maken totdat het standpunt van het parlement bekend is. Voor richtlijnen die louter ‘uitvoerende’ elementen bevatten wordt het parlement niet nader geïnformeerd. De regering is voor die richtlijnen, of onderdelen ervan, autonoom.

– In Spanje worden alle Commissievoorstellen met een fiche aan het nationale parlement aangeboden. Het parlement kan daarover een standpunt innemen, maar de belangstelling daarvoor is gering. Dit komt mede

omdat een standpunt van het parlement niet geldt als een mandaat waarbinnen de regering de onderhandelingen in Brussel moet voeren.

– In het Verenigd Koninkrijk geldt de scrutiny reserve hetgeen inhoudt dat de regering eigenlijk niet kan onderhandelen over EG-voorstellen die nog niet zijn behandeld door het Britse parlement. In de praktijk wordt soepel met die eis omgesprongen. Een aparte commissie van het Lagerhuis, de European Scrutiny

Committee, bekijkt aan de hand van het fiche, met daarin een voorstel voor het Britse standpunt, welke

EG-voorstellen door het parlement behandeld moeten worden en welke niet. Meestal worden slechts enkele voorstellen door de commissie voor behandeling doorverwezen naar het parlement. Van de doorverwezen voorstellen wordt een kleine minderheid uiteindelijk daadwerkelijk inhoudelijk behandeld in het Lagerhuis

– In Denemarken worden alle Commissievoorstellen via een fiche (grundnotat) aan het nationale parlement aangeboden en uitvoerig met de regering besproken. De discussie vindt plaats met de Commissie

Europese Zaken van het Deense parlement nadat andere, relevante vaste commissies hun visie op het voorstel hebben gegeven. Op basis van de discussie stelt de Commissie Europese Zaken het

onderhandelingsmandaat van de regering vast. De Deense regering is verplicht de instemming van het nationale parlement te hebben voordat het een standpunt inneemt ten aanzien van de onderhandelingen in Brussel.