Analyse

Vertragingen bij de omzetting van richtlijnen worden veroorzaakt door een complex van verschillende op elkaar inwerkende factoren. In paragraaf 1.1 merkten we al op dat er in de literatuur veel mogelijk oorzaken voor het oplopen van omzettingsachterstanden worden gegeven.

Het onderzoek laat zien dat vertraging bij de omzetting nooit door één factor wordt bepaald, maar altijd door meerdere. De landenstudies laten op dit punt verschillende uitkomsten zien. Zo wordt de bewaking en de coördinatie van het omzettingsproces door het eigen ministerie in Denemarken als succesfactor gezien (Denemarken), terwijl in een ander land de meer centrale coördinatie over de verschillende ministeries als belangrijk wordt aangemerkt (Spanje). Coördinatie is belangrijk, maar de arrangementen kunnen verschillen. Verder kent Spanje als Frankrijk nogal autonome ministeries die hun eigen werkwijze bepalen. In Spanje leidt dit niet tot grote vertraging, terwijl in Frankrijk dat wel het geval is, mede als gevolg van onduidelijke politieke prioriteiten en doublures in de coördinatiestructuur. Dezelfde factoren kunnen dus in combinatie met andere factoren tot afwijkende uitkomsten leiden. Hetzelfde geldt voor de procedures, instrumenten en technieken die landen inzetten om achterstanden te voorkomen. Ook daar zijn combinaties van factoren bepalend voor de vraag of de omzetting er al dan niet tijdig door wordt bespoedigd.

Al blijft het lastig een antwoord te geven op de vraag welke obstakels de omzetting van EG-richtlijnen bemoeilijken of vertragen, laat een vergelijkende analyse een aantal factoren zien die daarbij een rol kunnen spelen:

1. bijzondere instrumenten: het hebben van bijzondere juridische instrumenten, zoals veegwetten en de delegatie van de omzetting aan de regering, kan in een aantal specifieke gevallen helpen, maar is niet bepalend voor de algemene prestatie in een land in termen van een tijdige omzetting. Frankrijk, dat over verschillende bijzondere instrumenten beschikt, presteert beduidend slechter dan Denemarken, waar geen bijzondere instrumenten worden gebruikt. Een tweede voorbeeld is Spanje. Spanje kent bijzondere instrumenten, maar die instrumenten worden nauwelijks voor de omzetting van richtlijnen gebruikt.

Italië spant de kroon. Dit land heeft een rijk arsenaal aan algemene machtigings- en

delegatiemechanismen onder de Pergola-systematiek, maar heeft een langjarige povere omzettingsscore. Wat de algemene prestatie van een land ten aanzien van omzetting betreft, is het hebben van bijzondere juridische instrumenten geen voldoende en wellicht geen noodzakelijke voorwaarde voor het realiseren van tijdigheid. De European Communities Act 1972 kan hier gelden als de uitzondering, omdat de redelijke Britse omzettingsscore waarschijnlijk goeddeels te danken is aan de ruime mogelijkheden tot het omzetten van richtlijnen via ministeriële regelingen. Daarbij kan men zich wel afvragen waarom, gezien het brede bereik van het machtigingssysteem van de European Communities Act 1972, het Verenigd Koninkrijk er zelfs met dit instrument niet in slaagt andere landen die dit instrument niet kennen steeds de loef af te steken op het terrein van de omzettingsscore. Daarnaast is zelfs binnen het Verenigd Koninkrijk niet vast te stellen in welke mate het systeem van European Communities Act 1972 bijdraagt aan een betere dan wel slechtere omzettingsprestatie van het Verenigd Koninkrijk omdat de wet vanaf het moment van toetreding van het Verenigd Koninkrijk tot de Unie van toepassing was. 2. lagere regelingen: de omzetting van Europese richtlijnen geschiedt meestal op een zo laag mogelijk

niveau. In de onderzochte landen is er een duidelijke tendens om dit ter wille van de snelheid te doen. Zowel de landen die werken met veeg- en omnibuswetten en/of algemene—dat wil zeggen, buiten parlementaire wetten omgaande—machtigingen als de landen die met specifieke delegatiebepalingen in wettelijke regelingen werken, blijken in staat om tussen de 60 en 80 procent van de richtlijnen om te zetten via gedelegeerde regelgeving. In nagenoeg alle onderzochte landen wordt als voordeel van omzetting via lagere regelingen de tijdwinst genoemd en als nadelen gebrek aan parlementaire inbreng bij de omzetting en daardoor afnemende democratische legitimatie.

3. geen extra’s: in verschillende onderzochte landen, waaronder Nederland en het VK, wordt aangenomen dat het nemen van extra nationale maatregelen en het precies inweven van richtlijnen in nationale wetgeving, met aanpassing van bijvoorbeeld de richtlijnterminologie de omzetting vertragen. Verschillende landen prefereren daarom omzetting sec.

4. vroeg beginnen: een gedegen anticipatie op de omzetting tijdens de onderhandelingen levert tijdwinst op bij de omzetting.

5. ambtelijke verantwoordelijkheid: eenduidige en duidelijke ambtelijke verantwoordelijkheid voor de voorbereiding op en omzetting van richtlijnen is een belangrijke factor voor tijdigheid. Die

eenduidigheid en duidelijkheid komt bijvoorbeeld tot uitdrukking in:

- het werken met één ministerie dat verantwoordelijk is voor de procesgang ten aanzien van een richtlijn;

- een duidelijke structuur binnen het ministerie die aansluit bij degenen die ook het feitelijke werk verzetten ten aanzien van voorbereiding en omzetting (bottom-up);

- frequente bewaking van de voortgang van de werkzaamheden op departementaal en/of interdepartementaal niveau.

Deze elementen komen naar voren op grond van de ervaringen in zowel Denemarken als Spanje. De ervaringen in Frankrijk wijzen op het belang van deze elementen, hoewel de Franse praktijk vaak

strijdig is aan de genoemde punten. In dit verband kan ook worden verwezen naar een recente aanbeveling door de Europese Commissie (2004a). Verder is het belangrijk dat sprake is van een gedecentraliseerde, zakelijke samenwerking tussen ministeries. Die samenwerking is belangrijk om tegenstellingen te kunnen bespreken en conflicten te voorkomen.

6. projectteams: het inzetten van dezelfde nationale projectteams in de fase van de voorbereiding van het nationale standpunt én de omzetting lijkt een gunstig effect op de omzettingssnelheid te hebben. In verschillende landen worden multidisciplinaire projectteams ingezet om op die manier de consistentie van behandeling te borgen (met daarin beleidsinhoudelijke en juridische expertise). De goede

ervaringen in Denemarken met het werken met multidisciplinaire teams naast de slechte ervaringen in Frankrijk met het ontbreken van een goede en vooral juridische ondersteuning duiden op deze factor. Overigens betekent het instellen van deze teams niet dat alle teamleden deelnemen aan de

onderhandelingen. Dat kan een taak zijn van één van de teamleden of van een medewerker van de permanente vertegenwoordiging. De werkwijze in teamverband heeft verder als voordeel dat ontwerpmaatregelen in een vroeg stadium op hun mogelijkheden van omzetting in de nationale rechtsorde kunnen worden beoordeeld.

7. frequente voortgangbewaking: tijdigheid wordt positief beïnvloed door een accurate en frequente bewaking van de voortgang van de omzetting van richtlijnen op hoog ambtelijk (en interdepartementaal) niveau. Deze factor is gebaseerd op de positieve ervaringen in Spanje, waar een interdepartementale commissie wekelijks de voortgang bespreekt. In het Verenigd Koninkrijk houdt de Cabinet Office zeer nadrukkelijk de vinger aan de pols wanneer het gaat om de voortgang van de omzetting door de verschillende vakministeries. De situatie in Frankrijk is de keerzijde met twee coördinatieorganen (SGCI en SGG), die sinds kort gezamenlijk hun coördinatie concentreren in een nieuwe commissie—de

réseau interministériel des correspondants de la transposition. In Denemarken blijft

interdepartementale coördinatie in belangrijke mate achterwege, maar wordt in het geval van een dreigende inbreukprocedure het betreffende ministerie ontboden bij de Special Legal Committee van het ministerie van Justitie. Daarvan gaat een zodanige dreigende werking uit dat dit in de Deense situatie voldoende is om de vakministeries tot medewerking te dwingen.

8. politieke prioriteit: als de regering politieke prioriteit geeft aan omzetting, resulteert dat in versnelling. In zowel Denemarken als Spanje heeft omzetting prioriteit. Het is een taak waarvoor op hoog ambtelijk én politiek niveau aandacht is. In Frankrijk wordt omzetting vaak overschaduwd door andere, nationale prioriteiten:

- binnen ministeries bestaat geen speciale aandacht voor omzetting;

- ministers geven vaak de voorkeur aan ‘eigen’ prioriteiten en daarbij passende wetgevingstrajecten die omzetting vertragen;

- binnen SGCI en SGG die de omzetting moeten bewaken bestaan ook verschillende accenten; en - binnen de Franse regering—en met name bij de premier—heeft omzetting nu de aandacht maar dat

kan na verloop van tijd weer verslappen, zoals dat in het verleden is gegaan.

Het belang van politieke prioritering blijkt ook uit veegoperaties die in verschillende landen en vaak in aanloop naar het EU-voorzitterschap hebben plaatsgehad (bijvoorbeeld Ierland en recent Nederland).

Dit punt sluit nauw aan bij het vorige punt ten aanzien van de effectiviteit van de voortgangsbewaking: welk systeem men ook hanteert, zonder politieke steun is geen enkele vorm van voortgangsbewaking effectief. Dit laatste kan op verschillende manieren worden geregeld: van politiek voorzitterschap van een coördinatiecommissie ten aanzien van omzetting tot het hebben van korte lijnen met de premier die een snelle omzetting onvoorwaardelijk steunt.

9. parlementaire betrokkenheid: het betrekken van het nationale parlement in de onderhandelingsfase kan de omzetting bespoedigen. De richtlijnonderhandelingsfase en de omzettingsfase zijn in de meeste van de onderzochte landen communicerende vaten. Een gedegen voorbereiding levert zeker wanneer het parlement daarbij intensief wordt betrokken tijdwinst op bij de omzetting, naar het oordeel van de betrokkenen. Het succes van het Deense model is hier het meest uitgesproken voorbeeld van. Door de uitvoerige consultatie van het nationale parlement, waarbij de visie van het parlement ook wordt meegenomen in de onderhandelingen in Brussel, bestaat minder behoefte aan uitvoerige behandeling van de ‘implementerende’ wet- en regelgeving. Dit versnelt de omzetting.

10. brede consultaties: het breed en vroeg consulteren van belangengroepen, waaronder het bedrijfsleven en mogelijk lagere overheden, verrijkt de nationale standpuntbepaling en kan het draagvlak van een richtlijn en de omzettingsmaatregel vergroten. Dat heeft vervolgens ook een positief effect op de uitvoering van het nieuwe beleid. De voorbeelden van Denemarken en het Verenigd Koninkrijk laten zien dat brede consultatie niet per sé vertragend hoeft te werken, en voordelen kent bij de nationale standpuntbepaling ten aanzien van een richtlijn. Daarnaast vergroot het de kwaliteit van de

omzettingsmaatregel in termen van uitvoerbaarheid en kan het overmatige lasten voor burgers,

instellingen en bedrijven voorkomen. Wel is het belangrijk om, indien mogelijk, deze consultaties naar de fase van de nationale standpunt bepaling te verplaatsen. Verder wordt in sommige landen consultatie gezien als een belangrijke aanvulling om het gebrek aan parlementaire controle en het verlies aan legitimiteit te compenseren dat ontstaat als gevolg van omzetting van richtlijnen in lagere (niet-wettelijke) regelingen.