510. Het college acht het opleggen van de verplichting tot het publiceren van een referentieaanbod als bedoeld in artikel 6a.9, tweede lid, van de Tw aan KPN geschikt en noodzakelijk om de geïdentificeerde potentiële problemen bij het verstrekken van de voor gespreksafgifte benodigde informatie te adresseren. De opgelegde verplichting is geschikt omdat daarmee, gegeven het belang van de gespreksafgifte door KPN voor de ontwikkeling van de mededinging op de retailmarkten voor vaste en mobiele telefonie, zoveel mogelijk voorkomen wordt dat de toegang wordt bemoeilijkt door onduidelijkheden in het aanbod van gespreksafgifte van KPN. De verplichting is noodzakelijk omdat er geen lichtere remedie bestaat die de geïdentificeerde problemen kan voorkomen. Het college geeft in paragraaf 10.3 van dit besluit een opsomming van de onderdelen die het referentieaanbod van KPN dient te bevatten.
511. Met de toegangsverplichtingen en transparantieverplichtingen worden niet alle
mededingingsproblemen geadresseerd. Zo voorkomen deze verplichtingen niet dat bij vaste gespreksafgifte op nummers van eindgebruikers een aanbieder op grond van zijn AMM-positie op zijn netwerk kan discrimineren in zijn dienstverlening, buitensporig hoge tarieven kan rekenen en marge-uitholling bij concurrenten kan veroorzaken. Hierna bekijkt het college of de verplichting tot non-discriminatie, tariefregulering en gescheiden boekhouding deze maatregelen kan voorkomen.
9.6 Verplichting tot non-discriminatie op de markten voor gespreksafgifte
512. Het college kan op grond van artikel 6a.8 van de Tw bij het aanbieden van vaste gespreksafgifteeen non-discriminatieverplichting opleggen. Dit artikel luidt: “Het college kan op grond van
artikel 6a.2, eerste lid, voor door het college te bepalen vormen van toegang de verplichting opleggen om deze toegang onder gelijke omstandigheden onder gelijke voorwaarden te verlenen. Deze verplichting houdt tevens in dat de onderneming [bij het verlenen van toegang] gelijke voorwaarden toepast als die welke onder gelijke omstandigheden gelden voor haarzelf,
haar dochterondernemingen of haar partnerondernemingen.” Het opleggen van de verplichting
tot non-discriminatie houdt in dat een aanbieder van vaste gespreksafgifte een bepaalde afnemer gespreksafgifte moet aanbieden onder gelijke voorwaarden als die welke onder gelijke omstandigheden gelden voor hemzelf, voor aan hem gelieerde of voor andere ondernemingen. 9.6.1 Is een non-discriminatieverplichting geschikt en noodzakelijk bij gespreksafgifte door
andere vaste aanbieders dan KPN?
513. De verplichting tot non-discriminatie ziet vooral op het voorkomen van potentiële mededingingsproblemen die de marktwerking tussen aanbieders kunnen verstoren.122 514. De ernst van de gevolgen van discriminatoire toegangsvoorwaarden bij het aanbieden van
gespreksafgifte door een bepaalde aanbieder voor de marktwerking bij het aanbieden telefonie op retailmarkten is gerelateerd aan de mate van afhankelijkheid van deze specifieke dienst die andere aanbieders kennen. De marktwerking bij het aanbieden van telefonie op de retailmarkt kan ernstig worden verstoord indien de afhankelijkheid van andere aanbieders van telefonie groot is.
515. De marktanalyse toont aan dat de meeste overige vaste aanbieders van telefonie bij het
afwikkelen van verkeer een grote mate van afhankelijkheid van KPN kennen omdat verreweg de meeste vaste eindgebruikers in Nederland op het netwerk van KPN zijn aangesloten123. Voorts kennen ook mobiele aanbieders bij het afleveren van verkeer een grote afhankelijkheid van KPN en van elkaar. Dit is anders in het geval van gespreksafgifte door overige vaste aanbieders. Aanbieders van (vaste of mobiele) telefonie zijn veel minder afhankelijk van gespreksafgifte van de overige vaste aanbieders. Elk van de overige vaste aanbieders heeft een relatief gering aantal eindgebruikers op het netwerk, waardoor andere aanbieders naar verhouding weinig verkeer op dat netwerk zullen moeten afleveren.
516. Voor vaste gespreksafgifte brengt het college dit tot de conclusie dat het hanteren van discriminatoire voorwaarden, waartoe alle aanbieders van vaste gespreksafgifte op grond van aanmerkelijke marktmacht in beginsel in staat zijn, alleen op de relevante markten voor vaste gespreksafgifte op het afzonderlijke netwerk van KPN kan leiden tot een mededingingsprobleem dat een daadwerkelijk gevolg voor de mededinging bij het aanbieden van retailtelefonie kan hebben. Dit betekent voorts dat de overige aanbieders ieder voor zich niet in staat zijn om door discriminatoire voorwaarden de marktwerking te verstoren.
517. Het college merkt voorts op dat de overige aanbieders bij het aanbieden van gespreksafgifte op geografische nummers en 088-nummers gehouden zijn om redelijke voorwaarden te hanteren. Van deze verplichting gaat een zekere dempende werking uit op de mate van discriminatie die bij het aanbieden van gespreksafgifte kan worden toegepast. Wat betreft het aanbieden van gespreksafgifte op 084/087-nummers gaat het college er vanuit dat het belang dat de overige aanbieders, die deze vorm van gespreksafgifte aanbieden dusdanig groot is dat daaruit een voldoende stimulans zal uitgaan om de gevolgen van ongelijke voorwaarden voor de marktwerking bij het aanbieden van retailtelefonie te beperken.
122 Zie MvT bij artikel 6A.8 van de Tw 123 Zie noot 99
518. Het bovenstaande brengt het college tot de conclusie dat een verplichting tot non-discriminatie geen geschikte en noodzakelijke maatregel is op de relevante markten voor gespreksafgifte op de afzonderlijke vaste netwerken van andere aanbieders dan KPN. Voorts concludeert het college dat het risico van potentiële mededingingsproblemen die het gevolg kunnen zijn van discriminatoire voorwaarden die KPN kan hanteren bij gespreksafgifte groot is.
519. Hierna gaat het college nader in op de geschiktheid en noodzakelijkheid van een non-discriminatieverplichting voor het aanbieden van gespreksafgifte door KPN.
9.6.2 Is een non-discriminatieverplichting geschikt en noodzakelijk bij gespreksafgifte door KPN?
Geschiktheid van de non-discriminatieverplichting
520. De verplichting tot non-discriminatie betekent dat KPN jegens een bepaalde afnemer geen ongunstiger voorwaarden kan hanteren dan jegens een andere afnemer. Het college acht deze verplichting geschikt omdat daarmee wordt voorkomen dat KPN bij gespreksafgifte of bij interconnectie ten behoeve van gespreksafgifte discriminerende voorwaarden hanteert die kunnen leiden tot een verstoring van de concurrentiepositie van een andere aanbieder op de retailmarkt.
521. De verplichting tot non-discriminatie is met name geschikt om (in combinatie met de verplichting tot transparantie) het gebrek aan effectieve concurrentie als de gevolg van de geïdentificeerde problemen van discriminatoir gebruik of achterhouding van informatie, kwaliteitsdiscriminatie en prijsdiscriminatie te adresseren.124
522. Zo zal het voor KPN niet mogelijk zijn om informatie van wholesale-afnemers aan te wenden voor zijn retailactiviteiten of om kwaliteitsdiscriminatie en prijsdiscriminatie in de praktijk te brengen doordat KPN verplicht wordt haar eigen retaildochters – in gelijke gevallen – op gelijke wijze te behandelen, als externe afnemers.
523. Doordat het voor andere aanbieders mogelijk wordt om onder gelijke voorwaarden
gespreksafgifte te kunnen afnemen, wordt effectieve mededinging op de retailmarkten voor vaste telefonie bevorderd. Door bij te dragen aan het tot stand komen van effectieve
mededinging wordt bevorderd dat eindgebruikers keuze hebben, dat concurrerende prijzen tot stand komen en dat diensten voldoen aan het kwaliteitsniveau dat door de eindgebruiker wordt gevraagd.
Noodzakelijkheid van de non-discriminatieverplichting
524. De verplichting tot non-discriminatie is noodzakelijk om te voorkomen dat KPN op basis van zijn aanmerkelijke marktmacht bij gespreksafgifte een afnemer van vaste gespreksafgifte die concurreert op de retailmarkt voor vaste telefonie benadeeld dooe het hanteren van slechtere
124 Voor een beschrijving van deze mededingingsbeperkende gedragingen wordt verwezen naar paragraaf 8.2 waarin de mededingingsproblemen worden behandeld.
voorwaarden voor gespreksafgifte. Dit heeft negatieve gevolgen voor de effectieve mededinging op de retailmarkt voor vaste telefonie. Het voorkomen van deze negatieve gevolgen kan niet worden bereikt door een andere, lichtere maatregel. Toegangsmaatregelen of
transparantieverplichtingen verplichten immers niet om afnemers non-discriminatoir te behandelen.
525. Het opleggen van een verplichting tot non-discriminatie aan KPN is, op grond van het voorgaande, een noodzakelijke verplichting.
Conclusie
526. Het college acht een verplichting tot het hanteren van non-discriminatoire voorwaarden bij gespreksafgifte door andere aanbieders dan KPN niet geschikt en noodzakelijk.
527. Het college acht een non-discriminatieverplichting als bedoeld in artikel 6a.8 van de Tw bij het aanbieden van vaste gespreksafgifte door KPN geschikt en noodzakelijk om de gevolgen van de geïdentificeerde problemen van discriminatoir gebruik of achterhouding van informatie, kwaliteitsdiscriminatie en prijsdiscriminatie voor de mededinging op de retailmarkt voor telefonie te adresseren.