425. In beginsel kan elke aanbieder met een eigen vast telefoonnetwerk door zijn dominante positie bij vaste gespreksafgifte op het eigen netwerk de beschreven mededingingsbeperkende gedragingen vertonen en daardoor de mededinging tussen aanbieders van vaste telefonie verstoren.
426. De hoeveelheid spraakverkeer die KPN op haar vaste telefoonnetwerk op geografische nummers, 088-nummers en 084/087-nummers aflevert voor andere vaste aanbieders is aanzienlijk groter dan het verkeer dat afkomstig is van KPN en bij eindgebruikers op een ander vast telefoonnetwerk dient te worden afgeleverd. Dit geldt zowel in absolute zin voor het aantal minuten dat wordt afgewikkeld als in relatieve zin voor de verhouding tussen het onnet en offnet-verkeer van KPN.
427. Enerzijds zijn verreweg de meeste vaste eindgebruikers aangesloten op het netwerk van KPN en wordt het grootste deel van het telefoonverkeer naar vaste aansluitingen door KPN
concurrerend aanbod voor vaste of mobiele telefonie te doen zonder dat zij verkeer kunnen afleveren bij eindgebruikers op het netwerk van KPN. Dit maakt het belang van een efficiënte afwikkeling van gesprekken door KPN voor de mededinging op de retailmarkten zeer groot. Dit geldt temeer omdat KPN bij het aanbieden van vaste telefonie op de retailmarkt beschikt over aanmerkelijke marktmacht en een prikkel heeft om deze positie te beschermen ten koste van andere aanbieders.
428. Anderzijds is KPN bij het aanbieden van telefonie aan eindgebruikers minder afhankelijk van de gespreksafgifte van andere aanbieders omdat zij het grootste deel van het telefoonverkeer dat bestemd is voor vaste eindgebruikers op het eigen netwerk aflevert. Dit betekent dat in een interconnectierelatie, waarbij KPN en een andere vaste aanbieder over en weer verkeer op elkaars netwerken afwikkelen, ongelijke onderhandelingsposities bestaan. De andere aanbieder zal daarbij door zijn grotere afhankelijkheid een grotere prikkel dan KPN hebben om verkeer snel en efficiënt op het eigen netwerk af te wikkelen.
429. Daarbij komt nog een andere asymmetrie, namelijk onbalans van verkeersstromen, die maakt dat in onderhandelingen van andere netwerkaanbieders over afgiftetarieven, relatieve
onderhandelingsposities van geval tot geval verschillen en zonder beperkingen, zoals transparantie en non-discriminatie, tot per netwerk gedifferentieerde afgifte tarieven kunnen leiden. Netwerken met een relatief ongunstige positie ten opzichte van KPN staan dan zwakker en worden niet beschermd door de betere onderhandelingsmacht van andere aanbieders. Dit speelt met name bij afgiftetarieven van KPN omdat hier de verschillen in relatieve
onderhandelingsmacht naar alle waarschijnlijkheid het grootst zijn.
430. Het gegeven dat marktpartijen bij het aanbieden van telefonie op retailmarkten veel minder afhankelijk zijn van gespreksafgifte van een andere, individuele vaste aanbieder maakt dat de gevolgen van problemen bij gespreksafgifte bij deze andere alternatieve vaste aanbieder voor de mededinging op de retailmarkten veel beperkter zullen zijn. Zo zal directe interconnectie met deze andere netwerken ten behoeve van gespreksafgifte immers in het algemeen pas bij grotere verkeersvolumes efficiënt zijn. Mede vanwege de voor afnemers van gespreksafgifte al bestaande mogelijkheid om verkeer via KPN voor gespreksafgifte op een ander vast netwerk dan dat van KPN aan te bieden, zal het aantal verzoeken om interconnectie aan andere aanbieders dan KPN naar verwachting in aantal beperkt zijn.
431. De onderhandelingsmacht van aanbieders van afgiftediensten wordt beperkt doordat zij op grond van wettelijke interoperabiliteitsverplichtingen gehouden zijn om op verzoek van eindgebruikers gesprekken op andere netwerken af te leveren. De verplichting bepaalt dat partijen bij onderhandelingen over wederzijdse afgiftetarieven niet kunnen grijpen naar het dreigement om weg te lopen van de onderhandelingstafel. Toch is de
interoperabiliteitsverplichting slechts één van de factoren die de onderhandelingsmacht van een netwerkaanbieder bepalen. Andere factoren kunnen belangrijk zijn en de uiteindelijke
afgiftetarieven substantieel beïnvloeden. Door de relatieve grootte en netto inkomende
verkeersstromen van KPN’s netwerk is de inperking van onderhandelingsmacht van KPN door de interoperabiliteitsverplichting naar verwachting geringer dan die van andere partijen.
in paragrafen 8.2 en 8.3 geïdentificeerde potentiële mededingingsproblemen zouden
voorkomen, dit een aanzienlijk grotere impact op de concurrentiepositie van andere aanbieders op de (retail) markten voor vaste telefonie zal hebben dan de gevolgen die gelijksoortige gedragingen van andere aanbieders bij gespreksafgifte zouden hebben.
8.5 Conclusie
433. In hoofdstuk 8 heeft het college op de relevante markten voor vaste gespreksafgifte de
volgende potentiële mededingingsbeperkende gedragingen geïdentificeerd. In Tabel 5 worden deze gedragingen weergegeven:
De relevante markten voor gespreksafgifte op:
geografische
nummers 084/087-nummers 088-nummers 112
Mededingingsproblemen: KPN Overige aanbieders KPN Overige aanbieders KPN Overige aanbieders KPN
gerelateerd aan toegang
- discriminatoir gebruik of achterhouding
van informatie
• • • •
- vertragingstactieken
• • • •
- onbillijke voorwaarden
• • • •
- kwaliteitsdiscriminatie
• • • •
- strategisch productontwerp
• • • •
- oneigenlijk gebruik van informatie
• • • •
gerelateerd aan prijs
- prijsdiscriminatie
• • • •
- buitensporige prijzen
• • • • • • •
- marge-uitholling
• • • •
Tabel 5. Overzicht van mededingingsproblemen op de markten voor gespreksafgifte.
434. Elke aanbieder van vaste gespreksafgifte is tot deze gedragingen in de staat vanwege de aanmerkelijke marktmacht die hij op de relevante markten voor gespreksafgifte bezit. De gevolgen van deze gedragingen bij gespreksafgifte door KPN voor het aanbieden van vaste telefonie aan eindgebruikers door andere vaste aanbieders zijn echter veel groter dan de gevolgen van dit soort gedragingen bij gespreksafgifte door de overige vaste aanbieders. Dit komt omdat andere aanbieders bij het afleveren van verkeer bij eindgebruikers in veel grotere mate afhankelijk zijn van KPN.
435. De prijsgerelateerde gedragingen kunnen behalve tot een beperking van de mededinging tussen aanbieders van vaste telefonie ook nadelige gevolgen hebben voor eindgebruikers doordat deze gedragingen kunnen leiden tot minder keuze op de retailmarkt, hogere
retailprijzen en een slechtere kwaliteit van dienstverlening.
436. De hierboven geconstateerde potentiële problemen kunnen worden geadresseerd door het opleggen van maatregelen op wholesale niveau. In het hoofdstuk 9 wordt onderzocht welke maatregelen op de markt voor vaste gespreksafgifte daartoe passend zijn. Uitgangspunt is hierbij steeds dat deze wholesale maatregelen proportioneel zijn in relatie tot de op te lossen mededingingsproblemen. Bij de beschrijving van deze wholesaleverplichtingen dient daarbij het effect op de retailmarkt te worden meegewogen om te bezien of de in het vorige hoofdstuk beschreven retailproblemen door het opleggen van wholesalemaatregelen worden voorkomen. Indien het opleggen van wholesalemaatregelen naar verwachting niet zal leiden tot het
wegnemen van de geconstateerde retailproblemen kan alsnog worden overgegaan tot het opleggen van retailmaatregelen.
9 Verplichtingen voor de markten voor gespreksafgifte
9.1 Inleiding
437. Als gevolg van het bestaan van AMM-posities en potentiële mededingingsbeperkende
gedragingen, worden in dit hoofdstuk passende verplichtingen opgelegd. Door het opleggen van passende verplichtingen aan de aanbieder met AMM op deze markten, kan het college
mededingingsproblemen wegnemen en hierdoor meer (mogelijkheden voor) concurrentie introduceren. De stap van het opleggen van passende verplichtingen vindt logischerwijs plaats na de dominantieanalyse op de wholesalemarkten zonder AMM-regulering. Een en ander is weergegeven in Figuur 14.
Afbakening & dominantieanalyse retailmarkten zonder AMM-regulering Afbakening wholesalemarkten zonder AMM-regulering Dominantieanalyse wholesalemarkten zonder AMM-regulering Verplichtingen wholesalemarkten zonder AMM-regulering
Afbakening & dominantieanalyse retailmarkten met wholesaleregulering
Verplichtingen retailmarkten met wholesaleregulering 1 2 4 5 6 3
Figuur 14. Samenhang van verplichtingen en andere stappen.
438. In dit hoofdstuk wordt voor deze afgiftemarkten eerst een korte opsomming gegeven van: a) de aanbieder met een AMM-positie, en b) de potentiële mededingingsproblemen op deze markt. Daarna wordt het doel van regulering bepaald en wordt per verplichting de geschiktheid en noodzakelijkheid gegeven. Van ieder van deze verplichtingen volgt in hoofdstuk 10 de nadere, specifieke invulling.
Aanbieder met een AMM-positie op de markt voor gespreksafgifte
439. In hoofdstuk 99 zijn de relevante markten voor gespreksafgifte gedefinieerd. Op de markten voor gespreksafgifte ten behoeve van geografische nummers, ten behoeve van
bedrijfsnummers respectievelijk ten behoeve van p.a. diensten werden de aanbieders van gespreksafgifte aangewezen als een aanbieder met AMM. Hierna zal het college de verplichtingen beschrijven die voor aanbieders van vaste gespreksafgifte op deze markten zullen gelden. De verplichtingen gelden voor alle aanbieders, tenzij uitdrukkelijk anders is aangegeven.
Mededingingsproblemen op de markten voor gespreksafgifte
440. De verplichtingen die het college oplegt, dienen gebaseerd te zijn op de aard van de
onderliggende mededingingsproblemen. Op de genoemde markten voor gespreksafgifte werden feitelijke dan wel potentiële toegangsgerelateerde en prijsgerelateerde problemen
geïdentificeerd. In paragraaf 8.5 worden in Tabel 5 de feitelijke dan wel potentiële mededingingsproblemen per relevante markt voor gesprekafgifte weergegeven.