368. Een vaste aanbieder kan de concurrentie op de markten voor vaste en mobiele telefonie beïnvloeden door de toegang tot de dienst gespreksafgifte te weigeren. Indien vaste aanbieder A weigert om de dienst vaste gespreksafgifte te leveren aan aanbieder B, is het voor B niet mogelijk om zijn eindgebruikers het bellen aan te bieden naar de eindgebruikers van netwerk A. Een dergelijke weigering levert met name problemen op voor (potentiële) aanbieders van vaste of mobiele telefonie, omdat het voor hen van vitaal belang is dat zij de eindgebruikers op andere netwerken kunnen bereiken. Het zal erg moeilijk zijn potentiële eindgebruikers aan zich te binden indien deze niet kunnen bellen met eindgebruikers op andere, vaste mobiele netwerken.107
369. De vaste aanbieders die de toegang tot eindgebruikers op het eigen telefoonnetwerk controleren hebben op grond van artikel 6.3, eerste lid, van de TW en het besluit
Interoperabiliteit de verplichting om interoperabiliteit tussen eindgebruikers te waarborgen. Dit
105 Zie ook ERG Common Position on the approach to appropriate remedies in the new regulatory framework, blz. 106 In gelijke zin ERG Common Position on the approach to appropriate remedies in the new regulatory
framework, 2003, blz. 107 Ook: ERG, p.119.
betekent dat een aanbieder van vaste gespreksafgifte over het algemeen ook zonder
aanvullende AMM verplichtingen op grond van hoofdstuk 6A van de Tw verplicht is toegang te verlenen tot eindgebruikers op zijn netwerk voor het afleveren van gesprekken. Veelal zal deze toegang aan andere aanbieders verleend worden door het aanbieden van fysieke toegang tot het netwerk (interconnectie) en het afleveren van telefoonverkeer bij de eindgebruiker (de dienst gespreksafgifte. Van een absolute toegangsweigering voor het afleveren van gesprekken bij eindgebruikers op het netwerk zal in het algemeen dan ook geen sprake zijn.
370. Wel komt uit de marktanalyse naar voren dat niet alle vaste aanbieders evenveel belang hebben bij het afleveren van gesprekken voor andere aanbieders. Deze asymmetrie in
belangen kan een prikkel geven tot mededingingsbeperkende gedragingen, die de toegang tot een vaste netwerk voor het afleveren van verkeer bij eindgebruikers kan belemmeren zonder dat daarbij in alle gevallen duidelijk sprake zal zijn van een (absolute) toegangsweigering, die in strijd moet worden geacht met de resultaatsverplichting om interoperabiliteit te waarborgen. Het college licht dit toe.
371. Aanbieders met kleine netwerken hebben een groter belang bij gespreksafgifte op een ander netwerk dan een aanbieder met een groot netwerk. Zo heeft KPN als grootste marktpartij op de markt voor vaste telefonie ook met afstand de meeste eindgebruikers op haar netwerk. Veel eindgebruikers op het eigen netwerk betekent dat KPN een groot deel van het verkeer onnet kan afwikkelen en niet afhankelijk is van andere aanbieders. Aanbieders die een relatief kleine groep eindgebruikers op het eigen telefoonnetwerk hebben aangesloten zullen daarentegen veel verkeer hebben dat bestemd is voor eindgebruikers van KPN en dus meer afhankelijk zijn van gespreksafgifte door KPN.108 Overigens hebben zich in het verleden geen grote problemen ten aanzien van de toegang tot het netwerk van KPN voorgedaan doordat gespreksafgiftedienst van KPN onderworpen is aan AMM-regulering.
372. Daarnaast zijn er aanbieders die zelf niet of nauwelijks gespreksafgifte voor andere aanbieders verzorgen, terwijl zij wel telefoonverkeer bij eindgebruikers van andere vaste aanbieders willen afleveren. Het gaat hierbij met name om C(P)S-aanbieders als Tele2. Deze aanbieders van vaste telefonie zijn in grote mate afhankelijk van de toegang die een vaste aanbieder met een eigen netwerk biedt voor het afleveren van verkeer bij eindgebruikers.
373. Deze toegangsbelemmerende gedragingen kunnen ertoe leiden dat de mededinging tussen aanbieders van telefonie wordt belemmerd en de belangen van eindgebruikers worden benadeeld door beperking van het aanbod in kwaliteit en kwantiteit. Het college gaat hierna nader in op de gedragingen die de toegang ten behoeve van vaste gespreksafgifte
belemmeren.
8.2.1 Discriminatoir gebruik of achterhouding van informatie
374. De dominante positie bij vaste gespreksafgifte stelt de aanbieder in staat om informatie over het afleveren van gesprekken op zijn netwerk strategisch te gebruiken. Als monopolist is hij in beginsel de enige partij die over informatie beschikt die nodig is voor het afleveren van verkeer op zijn netwerk.
375. Voor andere aanbieders van telefonie is bepaalde informatie essentieel om vaste
gespreksafgifte efficiënt te kunnen afnemen. Zo is het voor de interconnectie tussen netwerken ten behoeve van het afleveren van gesprekken nodig dat een afnemer van gespreksafgifte informatie krijgt over de topologie van het vaste telefoonnetwerk waarop het verkeer wordt afgeleverd of de technische specificaties van de apparatuur die bij vaste gespreksafgifte gebruikt wordt.
376. Zowel het niet als het niet-tijdig verstrekken van de noodzakelijke informatie aan afnemers van gespreksafgifte kan de mededinging beperken. Zo kan een afnemer van gespreksafgifte ernstig in zijn concurrentiepositie bij het aanbieden van telefonie op de retailmarkt worden benadeeld indien informatie over bepaalde wijzigingen in het vaste telefoonnetwerk pas in een laat stadium wordt gecommuniceerd. Het spraakverkeer dat de andere aanbieder voor zijn eindgebruikers moet afwikkelen op het betreffende vaste telefoonnetwerk zal dan problemen kunnen gaan ondervinden, waardoor de kwaliteit van zijn retaildienstverlening achteruit kan gaan of de daaraan verbonden kosten kunnen stijgen.
377. De concurrentiepositie van de betreffende afnemer van gespreksafgifte zou verder kunnen worden benadeeld indien de aanbieder van gespreksafgifte discrimineert in zijn
informatievoorziening en de voor gespreksafgifte noodzakelijke informatie wel zou verstrekken aan andere aanbieders van vaste telefonie of aan de eigen retaildochter.
8.2.2 Vertragingstactieken
378. De dominante positie bij vaste gespreksafgifte stelt een vaste aanbieder in staat om een efficiënte aflevering van spraakverkeer op zijn netwerk door andere aanbieders te vertragen. Vertragingstactieken hebben tot doel te verhinderen dat externe partijen op korte termijn in staat zijn wholesalediensten af te nemen of veranderingen door te voeren in de wijze waarop de wholesalediensten worden afgenomen. Voorbeelden van vertragingstactieken die een
dominante aanbieder kan toepassen zijn het rekken van onderhandelingen over interconnectie, het starten van juridische procedures of het aanvoeren van vermeende technische problemen. 379. De mogelijkheden van een afnemer van gespreksafgifte om op de retailmarkt voor vaste
telefonie te concurreren worden beperkt indien zij door de vertragingstactieken verkeer van hun eindgebruikers minder goed kunnen afleveren bij eindgebruikers op het betreffende vaste netwerk. Het toepassen van vertragingstactieken kan dan ook beschouwd worden als een gedraging die in de afgiftemarkten een mededingingsbeperkend effect kan hebben. 8.2.3 Onbillijke voorwaarden
380. De dominante positie bij vaste gespreksafgifte stelt een vaste aanbieder voorts in staat om onbillijke voorwaarden te hanteren. Onbillijke voorwaarden zijn voorwaarden die niet noodzakelijk zijn voor het leveren van de dienst gespreksafgifte.
381. Door het stellen van onbillijke voorwaarden kan het afnemen van gespreksafgifte door externe afnemers in hoge mate bemoeilijkt worden, of zelfs geheel onmogelijk gemaakt worden. Het stellen van onbillijke voorwaarden kan op uiteenlopende manieren plaatsvinden. Voorbeelden hiervan zijn de verplichting tot het stellen van een onredelijk hoge bankgarantie ter zekerstelling
van betalingsverplichtingen of het verplicht afnemen van relatief grote minimum hoeveelheid verkeersminuten.
382. Ook deze gedragingen kunnen de mededinging tussen marktpartijen op de retailmarkt voor vaste telefonie beperken. Zo zullen hoge bankgaranties de liquide middelen van andere aanbieders verkleinen en kunnen minimale afnameverplichtingen ervoor zorgen dat de kosten voor gespreksafgifte verhoogd worden. Het toepassen van onbillijke voorwaarden kan
beschouwd worden als een gedraging die in deze markt een mededingingsbeperkend effect kan hebben.
8.2.4 Kwaliteitsdiscriminatie
383. De dominante positie bij vaste gespreksafgifte stelt een vaste aanbieder in staat om bij het afleveren van spraakverkeer een lagere kwaliteit voor externe afnemers aan te houden dan dat zij aanhoudt bij de afwikkeling van het eigen verkeer. Belangrijke kwaliteitsaspecten zijn zaken als beschikbaarheid en de hoeveelheid ruis. Bij gespreksafgifte kan het bijvoorbeeld gaan om het beschikbaarheidspercentage van de dienst. Zo zou tijdens piekuren voorrang gegeven kunnen worden aan het eigen spraakverkeer, waardoor de ‘call completion rate’ van andere aanbieders lager wordt.
384. Door de kwaliteitsdiscriminatie bij gespreksafgifte zal de concurrentiepositie van andere aanbieders op de retailmarkt voor vaste telefonie nadelig worden beïnvloed. Immers, indien de wholesale dienst gespreksafgifte die door externe partijen wordt afgenomen van een lagere kwaliteit is, zal ook de retaildienst die op basis van deze inferieure wholesale dienst wordt aangeboden van een lagere kwaliteit zijn. Het toepassen van kwaliteitsdiscriminatie kan derhalve beschouwd worden als een gedraging die in deze markt een mededingingsbeperkend effect kan hebben.
8.2.5 Strategisch productontwerp
385. De dominante positie van een aanbieder van vaste gespreksafgifte stelt hem voorts is staat om zijn wholesaledienstverlening zo in te richten dat externe afnemers van gespreksafgifte worden benadeeld ten opzichte van de eigen retailorganisatie. Dit betekent dat de dominante aanbieder zijn wholesaledienst gespreksafgifte zodanig ontwerpt dat externe partijen niet, of uitsluitend tegen zeer hoge kosten gebruik kunnen maken van de dienstverlening.
386. Voorbeelden van een strategisch ontwerp van gespreksafgifte zijn een netwerktopologie die het direct interconnecteren verhindert of uitsluitend tegen zeer hoge kosten mogelijk maakt
(bijvoorbeeld niet gestandaardiseerde of internationaal niet erkende interconnectieprotocollen) en een wholesale dienst gespreksafgifte die niet of slechts beperkt bruikbaar is voor
concurrenten.
387. Door een dergelijk handelen bij gespreksafgifte kan de concurrentie op retailniveau worden benadeeld. Een andere aanbieder van vaste telefonie zal immers niet een volwaardig pakket van retaildiensten kunnen aanbieden indien hij geen spraakverkeer op het betreffende vaste telefoonnetwerk kan afleveren. Het strategisch ontwerpen van wholesale dienstverlening kan derhalve beschouwd worden als een gedraging die een mededingingsbeperkend effect kan hebben.
8.2.6 Oneigenlijk gebruik van informatie ten aanzien van concurrenten
388. Tot slot acht het college oneigenlijk gebruik van informatie ten aanzien van concurrenten als potentieel mededingingsbeperkende gedraging relevant voor vaste gespreksafgifte.
389. Oneigenlijk gebruik van informatie ten aanzien van concurrenten vindt plaats indien een aanbieder de informatie die zij van afnemers van gespreksafgifte verkrijgt voor het op juiste wijze kunnen afleveren van spraakverkeer aanwendt voor andere doeleinden zoals het behalen van concurrentievoordeel op de retailmarkt.
390. Een aanbieder van gespreksafgifte kan bijvoorbeeld de karakteristieken van het van concurrenten ontvangen spraakverkeer en bijbehorende routeringsinformatie analyseren. Daaruit zijn zowel het telefoonnummer van de bellende eindgebruiker en de gebelde klant zichtbaar is. Deze informatie kan commerciële waarde hebben, die door de vaste aanbieder kan worden aangewend voor marketingdoeleinden bij het aanbieden van retaildiensten. Zo kan uit de informatie potentieel interessante klanten worden afgeleid of kan de informatie de vaste aanbieder helpen om de strategie van concurrerende aanbieders te doorgronden.
391. De dominante aanbieder is in staat om deze gedragingen te vertonen, met als gevolg dat de concurrentiepositie van retailconcurrenten wordt ondermijnd. De mate waarin dit gebeurt is sterk afhankelijk van de positie van de aannemer in de relevante retailmarkten. Het oneigenlijk gebruik van informatie ten aanzien van concurrenten kan derhalve beschouwd worden als een gedraging die een mededingingsbeperkend effect kan hebben.
8.2.7 Toegangsproblemen bij gespreksafgifte op 084/087-nummers
392. De toegangsproblemen kunnen zich vooral voordoen indien een aanbieder van gespreksafgifte een prikkel heeft om de toegang tot (eindgebruikers op) zijn netwerk te beperken voor het afleveren van verkeer voor andere aanbieders van telefonie. Een dergelijk ‘incentive’ zal vooral worden veroorzaakt doordat afnemers van gespreksafgifte op de retailmarkten tevens
concurrenten zijn van de aanbieder van gespreksafgifte bij het aanbieden van diensten aan eindgebruikers.
393. In dit verband dient opgemerkt te worden dat de omstandigheden die van invloed zijn op het gedrag om wel of geen toegang te verlenen bij gespreksafgifte op 084/087-nummers anders zijn dan bij gespreksafgifte op andere nummers.
394. Zoals in randnummer 214 van dit besluit beschreven kunnen de meeste eindgebruikers op een 084/087-nummer veelal alleen verkeer ontvangen (‘one way acces’). Dit betekent dat deze aanbieders juist een belang hebben om de toegang tot deze nummers voor andere aanbieders zoveel mogelijk te faciliteren. Immers, zijn zij voor hun omzet in relatief grotere mate afhankelijk van de inkomsten uit gespreksafgifte dan aanbieders, die ook (inkomsten uit) originerend verkeer genereren. Dit zal nadrukkelijk zo zijn in het geval de aanbieder van 084/087-nummer diensten zijn onderneming in hoge mate of uitsluitend heeft ingericht op het aanbieden van p.a.-diensten.
395. Overigens merkt het college op dat de omstandigheden bij gespreksafgifte op
way acces’ telefonie).109 In dit verband zij er op gewezen dat de introductie van VoB/VoIP telefonie ertoe kan leiden dat 084-nummers op grote schaal voor ‘two way acces’ telefonie gebruikt gaan worden. De gevolgen van de introductie van VoIP-telefonie voor de markt en eventuele hiermee samenhangende mededingingsproblemen zijn op dit moment evenwel onvoldoende duidelijk om te beoordelen of de in de vorige paragrafen beschreven toegangsproblemen zich dan zullen gaan voordoen.
8.2.8 Conclusie
396. Het college komt tot de conclusie dat de omstandigheid dat een aanbieder van 084/087-nummerdiensten (p.a.-diensten) alleen verkeer op deze nummers aflevert met zich meebrengt dat de toegangsproblemen bij gespreksafgifte op 084/087-nummers als gevolg van
aanmerkelijke marktmacht niet aannemelijk zijn. Aanbieders van gespreksafgifte op 084/087-nummers zijn immers voor hun omzet in hoge mate afhankelijk van de inkomsten uit van
gespreksafgifte. Het ontbreken van potentiële mededingingsproblemen maken het opleggen van toegang gerelateerde AMM-verplichtingen niet geschikt en noodzakelijk.
8.2.9 Toegangsproblemen bij gespreksafgifte op 112-nummer door KPN
397. Op grond van artikel 7,7 van de Tw zijn aanbieders verplicht om een gesprekken van eindgebruikers naar 112–nummers kostenloos en zonder toegangsbelemmeringen af te leveren. Deze verplichting geldt ook voor KPN. Om die reden acht het college het niet
aannemelijk dat KPN de toegang tot dit noodoproepnummer op haar netwerk zal belemmeren. 398. Het college komt tot de conclusie dat de toegangsproblemen bij gespreksafgifte op 112-nummer
als gevolg van aanmerkelijke marktmacht niet aannemelijk zijn. Het ontbreken van potentiële mededingingsproblemen maken het opleggen van toegang gerelateerde AMM-verplichtingen niet geschikt en noodzakelijk.