Abdul Ghafoor Ahmadzai LHBT-Asielzoekers Oeganda Opvang Asielzoekers in IJsselhallen Kinderpardon Dennis
Butera asielzoekers naar Terugkeer Burundi en
Rwanda
Nareis-procedure
asielkinderen pairregeling Nieuwe au
Verklarende configuraties van condities van beleidsimpact
Om te analyseren of bepaalde configuraties van relevante condities een verklaring bieden van het al dan niet plaatsvinden van beleidsimpact, hebben wij een QCA-analyse
uitgevoerd. Beleidsimpact hebben wij geoperationaliseerd als verandering van de framing van de kwestie op de beleidsagenda. In de analyse nemen we vier condities mee waarvan wij verwachten dat zij bijdragen aan beleidsimpact. Dit zijn de hoeveelheid
media-aandacht, politieke agendering, de aanwezigheid van frame discrepantie tussen het dominante frame op de media-agenda en het dominante frame op de beleidsagenda, en initiatie van de media-aandacht door een externe belanghebbende. De analyse toont twee configuraties van condities die gepaard gaan met beleidsimpact, twee die niet gepaard gaan met beleidsimpact en drie die tegenstrijdige uitkomsten tot gevolg hebben (Appendix H).
Appendix H laat zien dat framediscrepantie en politieke aandacht voor een casus, in combinatie met ofwel initiatie van de casus door een externe belanghebbende ofwel een grote mate van media-aandacht, leidt tot beleidsimpact. Opvallend is dat bij de
aanwezigheid van alle vier de condities, er in sommige casus wel beleidsverandering plaatsvindt terwijl dat in andere casus niet het geval is. De dekking scores laten zien dat geen van de condities een sterke voorspeller van beleidsimpact is. Media-aandacht is volgens de consistentie score geen belangrijk onderdeel van de verklarende configuratie van beleidsimpact. Er vindt vaker beleidsimpact plaats wanneer deze conditie afwezig is, dan aanwezig.
In de casus Mauro Manuel vond er na veel media-aandacht, politieke oppositie, agendering door een externe belanghebbende en discrepantie tussen het dominante
169
media-frame en beleidsframe een verandering plaats in de issue-framing door de verantwoordelijke bewindspersonen (respectievelijk minister Leers en staatssecretaris Teeven). Bij Hongerstakende asielzoekers in detentiecentrum Rotterdam, Vluchtkerk en het Polenmeldpunt gebeurde dit onder dezelfde condities niet. Deze tegenstrijdige
uitkomst heeft mogelijk te maken met de positie van de bewindspersoon in de
regeringscoalitie. Bij Mauro Manuel werd duidelijk dat minister Leers moeite had met het bestuurlijke frame dat hij naar buiten moest brengen om de coalitie in stand te houden. Onder politieke druk van zijn eigen partij is hij tot de studievisum-oplossing gekomen en heeft beleidsimpact plaatsgevonden. Een moeilijke positie van de bewindspersoon biedt soms een voedingsbodem voor mediabeeldvorming en uiteindelijk beleidsimpact.
Gevoeligheden rond het vreemdelingenbeleid in een regeringscoalitie zorgen er in andere gevallen juist voor dat de deur naar beleidsimpact gesloten blijft.
Een andere configuratie die gepaard gaat met tegenstrijdige uitkomsten ten aanzien van beleidsimpact gaat, is de aanwezigheid van framediscrepantie en de afwezigheid van de andere drie condities. Bij Opvang van asielzoekers in de IJsselhallen leidde dit niet tot beleidsimpact maar bij Nieuwe regelgeving voor au pairs wel. Dit heeft waarschijnlijk te maken met de specifieke kenmerken van de framediscrepantie. Bij Nieuwe regelgeving au pairs was de oplossingsstrategie voorgesteld door het contesterende frame in de
mediaberichtgeving tegengesteld aan die van het dominante beleidsframe. De nieuwe regeling werd bekritiseerd en men pleitte ervoor om dit terug te draaien. Bij Opvang asielzoekers in de IJsselhallen week het dominante frame in de mediabeeldvorming af van het dominante beleidsframe in termen van probleemdefinitie maar niet in
oplossingsstrategie. Vanuit beide frames (een human interestframe en een bestuurlijk frame) bestond er een legitimatie voor goede opvang van asielzoekers in de IJsselhallen. Daarom was in deze casus framediscrepantie geen aanleiding tot beleidsverandering.
170
6. CONCLUSIES
6.1 Probleemstelling en relevantie
Onderwerpen die gerelateerd zijn aan het vreemdelingenbeleid hebben in de afgelopen vijf jaar vaak tot media-aandacht geleid. De hoeveelheid aandacht en de framing van de
mediabeeldvorming die deze onderwerpen kregen, lijkt op het eerste gezicht onderhevig aan grillige en onvoorspelbare patronen. Waarom was er zoveel aandacht voor de
Angolese jongen Mauro Manuel terwijl dit veel minder gold voor de Keniase jongen die hetzelfde lot tegemoet ging? En waarom was mediaberichtgeving rond de vestiging van asielzoekers in het Drentse dorp Oranje zo kritisch terwijl de framing van
mediaberichtgeving rond de vestiging van asielzoekers in de IJsselhallen in dezelfde
periode veel milder was? Diepgaand vergelijkend onderzoek naar mediabeeldvorming rond een diverse selectie van casus kan hier inzicht in bieden. Dit hebben wij gedaan aan de hand van de volgende centrale probleemstelling: Welke patronen zijn te herkennen in de inhoud en het verloop van berichtgeving en meningsvorming in de diverse media in casus van individuele migranten en collectieven?
Inzicht in het patronen van media-aandacht en -framing is belangrijk omdat aangetoond is dat de aandacht die media voor onderwerpen hebben en het daglicht waarin zij
onderwerpen stellen van invloed zijn op hoe deze onderwerpen bekeken worden door het algemeen publiek (Lippmann, 1922; McCombs & Ghanem 2001). Hoewel dit effect van de media-agenda op de publieke agenda niet zo vanzelfsprekend is als de term ‘beeldvorming’ soms doet vermoeden, is het wetenschappelijk relevant om te onderzoeken hoe beleids-gerelateerde onderwerpen – en daarmee ook het beleid an sich – in de media
gerepresenteerd worden. De titel van dit onderzoeksrapport – ‘Tsunami of Tragedie?’ – verwoordt hoe een onderwerp op uiteenlopende manieren in de media kan verschijnen. Ons onderzoek laat zien dat dit meestal geen kwestie is van of/of, maar van en/en. Een onderwerp wordt in de media op verschillende manieren in de media belicht en
beoordeeld.
Ook voor beleidsmakers is inzicht in mediabeeldvorming relevant omdat het een belangrijke democratische functie vervult. Media en journalistiek vormen een ‘publieke waakhond’ en bieden democratische ‘checks and balances’ (Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling 2014). Mediabeeldvorming voedt het publieke debat met informatie en kan een kritische tegenkracht vormen jegens beleid. Juist wanneer mediabeeldvorming wat betreft framing afwijkt van beleid en kritisch is op beleid en beleidsprocessen, vervult het een belangrijke democratische functie.
Dit onderzoek betreft een analyse van aandacht voor en framing van zestien recente kwesties gerelateerd aan het Nederlandse vreemdelingenbeleid. In dit onderzoek keken wij naar de invloed van beeldvorming op de media-, politieke- en beleidsagenda. Aan de hand van een analysekader van vier master-frames (hoofdstuk 2) zijn alle casus afzonderlijk geanalyseerd (hoofdstuk 4). Vervolgens zijn de casus in onderlinge samenhang vergeleken om tot meer algemene bevindingen te komen ten aanzien van aandacht en framing van casus rond het vreemdelingenbeleid (hoofdstuk 5). De casus-analyses en de vergelijkende analyse zijn gebaseerd op een viertal deelvragen die de vier centrale elementen in ons onderzoek betreffen die herhaaldelijk terugkeren: patronen van media-aandacht, frames, actoren en framingstrategieën en beleidsimpact.
171
In dit concluderende hoofdstuk gaan we in op de voornaamste bevindingen van het onderzoek en de bredere betekenis van deze bevindingen. Wat leert dit onderzoek met betrekking tot de relatie tussen media, politiek en beleid op het terrein van
vreemdelingenbeleid? En wat betekent dit meer algemeen voor ons begrip van de relatie tussen media en beleid? In 6.2 tot en met 6.5 worden de vier onderzoeksvragen
beantwoord, met per onderzoeksvraag daarnaast een aantal centrale bevindingen.
6.2 Patronen van media-aandacht
De onderzoeksvraag is in dit onderzoek uiteengerafeld in vier sub-vragen. Deze relateren met vier centrale concepten in het onderzoek: patronen van media-aandacht, frames, actoren en framingstrategieën en beleidsimpact. De eerste sub-vraag is; welke typen casus genereerden veel en/of langdurige media-aandacht en welke niet?
We hebben casus met diverse mate van media-aandacht vanaf de aanvang van de casus tot 26 weken daarna onderzocht. We zien een sterke samenhang tussen duur en kwantiteit van media-aandacht. Casus waarbinnen nieuwe incidenten plaatsvinden, duren langer en krijgen meer media-aandacht. Er is ook een sterke samenhang tussen duur en kwantiteit van de aandacht in traditionele en social media. De combinatie van frame-contestatie en politieke agendering van een bepaalde casus hangt samen met veel media-aandacht. Aandacht op de politieke agenda en aandacht in de media beïnvloeden elkaar wederzijds en kunnen elkaar versterken. Terwijl de strategie van personificatie regelmatig wordt
ingezet, blijkt dit geen noodzakelijke factor om media-aandacht voor een casus gerelateerd aan het vreemdelingenbeleid te krijgen. Dit dient wel het doel om de aandacht voor een bepaald frame – in de meeste gevallen het human interestframe - in de beeldvorming te vergroten.