Hoe vaak en waarom wordt de bestuurlijke lus wel/niet toegepast en welke

Frequentie van toepassing

De bestuurlijke lus wordt in verhouding tot andere afdoeningsmodaliteiten, gericht op definitieve geschilbeslechting, weinig toegepast. In iets minder dan 7% van alle vernietigingen van alle onderzochte rechterlijke colleges in de onderzoeksperiode werd de lus ingezet. Daar staan ongeveer 17% van de vernietigingen tegenover waarin de rechtsgevolgen in stand werden gelaten en 20% vernietigingen waarin zelf in de zaak werd voorzien. Deze verhouding tussen de verschillende afdoeningsmodaliteiten, gericht op definitieve geschilbeslechting, is bij alle onderzochte rechterlijke colleges vergelijkbaar. Echter, er zijn

376

139

wel grote verschillen in de frequentie waarmee men een van de instrumenten gebruikt dan wel gewoon vernietigt met een opdracht aan het bestuur om opnieuw te voorzien.

Tabel 15 Gebruik van een afdoeningsmodaliteit gericht op definitieve geschilbeslechting, over de hele onderzoeksperiode bezien³⁷⁷

Uitspraken waarin gebrek(en) geconstateerd

Lus + zizv + rgisl Percentage

Rb 2 2.056 1.237 60.2% Rb 4 1.836 987 53.8% Rb 3 1.243 467 37.6% Rb 1 4.783 1.022 21.4% CRvB 2.735 1.152 42.1% ABRvS 4.561 2.130 46.7% CBb 556 277 49.8% Totaal aantal 17.770 7.272 Gew. gemiddeld 45.5%

Toegespitst op alleen de lus worden de verschillen nog groter; de uitersten verschillen met een factor zeven.

Tabel 16 Toepassing bestuurlijke lus ten opzichte van (alle) uitspraken waarin gebreken geconstateerd, over de hele onderzoeksperiode bezien³⁷⁸

Uitspraken waarin gebrek(en) geconstateerd

Bestuurlijke lus Percentage

Rb 2 2.056 239 11.6% Rb 3 1.243 69 5.6% Rb 1 4.783 102 2.1% Rb 4 1.836 35 1.9% CRvB 2.735 399 14.6% ABRvS 4.561 327 7.2% CBb 556 33 5.9% Totaal aantal 17.770 1.204 Gew. gemiddeld 7%

Deze verschillen zijn slechts voor een beperkt deel verklaarbaar door de aard van de geschillen die bij de verschillende rechterlijke colleges voorliggen.

377

Het gaat hier om de optelsom van het aantal geschillen waarin werd gelust, zelf in de zaak is voorzien of de rechtsgevolgen in stand zijn gelaten, in relatie tot het totale aantal zaken waarin een gebrek werd geconstateerd.

378

Het gaat hier om het aantal geschillen waarin de bestuurlijke lus werd toegepast in relatie tot het totale aantal zaken waarin een gebrek werd geconstateerd.

140

Alle rechtscolleges samengenomen, groeide het aantal lussen van 2,3% van het totaal aantal geschillen waarin een gebrek is geconstateerdnaar 9,8%. Het (relatieve) aantal lussen is in 2013 dus 4,2 keer hoger dan in 2010. Dat is onzes inziens voor een belangrijk deel te verklaren door de noodzakelijke gewenning aan dit nieuwe instrument. De sterkste groei ligt in het begin. Voor het overige is er geen duidelijke lijn in de ontwikkeling in de tijd van de aandacht die naar de lus uitgaat. De stelling dat toepassing van het instrument al over zijn top heen zou zijn is niet te onderbouwen.

Verschillen tussen de aard van de zaken en andere redenen voor het al dan niet toepassen van de lus.

De verschillen in frequentie van het gebruik van de lus zijn slechts voor een zeer beperkt deel verklaarbaar door de aard van de geschillen die bij de verschillende rechterlijke colleges voorliggen. In geschillen over rijksbelastingen wordt de in art. 8:51a Awb wettelijk geregelde bestuurlijke lus zo goed als nooit toegepast. In het vreemdelingenrecht wordt de lus in beginsel wel toegepast, maar meer dan eens wordt daarvan afgezien omdat de nodige reparatie veel tijd in beslag zou nemen, onder andere omdat een advies van het Bureau Medische Advisering (BMA-advies) gevraagd moet worden. Opvallend is dat de lus in procedures tegen besluiten over infrastructuurwerken uiterst zelden (met succes) wordt toegepast. Dat is anders dan de wetgever had verwacht.

Het belangrijkste criterium, dat door bijna alle rechters wordt genoemd, is de vraag of het resterende geschil en de noodzakelijke reparatie zijn te overzien. Bij eenvoudiger te herstellen gebreken waarbij zicht bestaat op het mogelijke reparatietraject en het uitzicht bestaat dat reparatie binnen beperkte termijn mogelijk is, wordt gelust. Is niet duidelijk wat na een tussenuitspraak zou moeten of kunnen gebeuren, of is de situatie complex, dan wordt afgezien van toepassing van de lus. Vaak maakt de rechter een afweging tussen verwachte tijdwinst en de extra energie en tijd die toepassing van de formele lus (met name de rechter) kost. Er zijn aanzienlijke verschillen tussen de rechterlijke colleges hoe deze afweging uitpakt. Voor sommige rechters staat daarbij voorop dat de tijdswinst bij complexe gebreken en een complex hersteltraject in vergelijking met een vernietiging en terugverwijzing slechts beperkt lijkt te zijn (tegenindicatie voor toepassing lus). Voor andere rechters speelt een belangrijke rol hoe belangrijk het is dat partijen zo snel mogelijk duidelijkheid krijgen over hun rechtspositie. Bij een geschil over (i.e.) planschadevergoeding of een geschil tussen grote marktpartijen is dat bijvoorbeeld minder belangrijk dan bij een geschil over een primaire inkomensvoorziening (bijstand of subsidie aan een boer). Voor weer andere rechters moet er een bijzondere rechtvaardiging zijn voor toepassing van de formele lus in vergelijking met de informele lus en is deze bijzondere rechtvaardiging slechts bij wijze van uitzondering te vinden.

Meerdere rechters geven ook aan dat een belangrijk criterium voor het al dan niet lussen samenhangt met de noodzaak of wenselijkheid dat de rechter de regie in handen houdt. Sommige bestuursorganen, zo blijkt uit de interviews met rechters, bestuursorganen en uit het ‘verdiept dossieronderzoek’, geven prioriteit aan een opdracht in een tussenuitspraak boven het opnieuw moeten voorzien na een vernietiging. Rechters kennen ‘hun bestuursorganen’ en laten dat meewegen bij de beslissing al dan niet een lus toe te passen.

Wederom anderen zijn van opvatting dat de lus niet dient te worden toegepast als, op grond van een bevoegdheidsgebrek, het bestuur zich inhoudelijk nog niet over de zaak heeft kunnen uitspreken. Deze opvatting wordt echter door sommigen expliciet weersproken. Met andere

141

woorden: de opvattingen waarvoor de lus volgens de wetgever is bedoeld en al dan niet de voorkeur verdient, lopen nogal uiteen. Dat verklaart voor een belangrijk deel ook de grote verschillen in de frequentie van gebruik van dit instrument.

Een aanzienlijk aantal rechters en ook een aantal bestuursorganen gaf aan dat toepassing van de informele lus nadrukkelijk hun voorkeur heeft. Er zijn echter ook tegengestelde geluiden. Beziet men de positie van de formele lus tussen de informele lus enerzijds en het vernietigen en opnieuw voorzien anderzijds, dan wordt duidelijk waarom dit instrument verhoudingsgewijs weinig wordt ingezet. Voor eenvoudig te verhelpen gebreken wordt bij voorkeur de informele lus ingezet. Worden het gebrek en het hersteltraject te complex, dan gaan de meeste rechters over tot vernietiging en terugverwijzing. De formele lus zit daartussen in en heeft dus een relatief beperkt toepassingsbereik.

8.2 Wat zijn de gevolgen voor de werklast van rechters afgezet tegen een vernietiging? Wordt de bereidheid van rechters tot toepassing van de bestuurlijke lus beïnvloed door het zittingsgerichte werken, d.w.z. de huidige wijze van financiering van de gerechten?

De werklast van de individuele rechter stijgt door toepassing van de lus niet onaanzienlijk. Dat is echter op zich geen grond voor de rechters om de lus niet toe te passen. Ook de financiering van de gerechten – die is gebaseerd op einduitspraken en niet is gerelateerd aan tussenuitspraken - en het feit dat een zaak waarin de lus wordt toegepast langer duurt, maar financieel voor het gerecht niet meer oplevert dan een zaak zonder lus zijn, zo blijkt uit de interviews, geen overwegingen die de beslissing om de lus toe te passen beïnvloeden. Wel gaven verschillende rechters aan dat de noodzaak om de werkvoorraad overzichtelijk te houden een belangrijke rol speelt. Door veel en lange tijd ‘zwevende lussen’ zullen zich moeilijk te beheersen pieken in de werklast van individuele rechters voordoen. Zaken met een complex hersteltraject en een moeilijk in te schatten of lange hersteltermijn worden daarom niet of minder vaak gelust. De werklast en de organisatorische en logistieke implicaties van het lussen zijn mede bepalend voor het (niet te vaak) toepassen van de lus. Een meer indirecte invloed van financieringsaspecten kunnen we niet uitsluiten. De kaders voor financiering van de rechterlijke colleges, vertalen zich in werkdruk en strak geplande zittingsroosters en aantallen einduitspraken per rechter.

8.3 Hoe vaak ziet de bestuursrechter daarvan af omdat er belanghebbenden in het spel