Art. 4.8.4. VCRO

6.3.1 Achtergrond en doelstelling

In art. 4.8.4 van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening (VCRO) is sinds een paar jaren een bestuurlijke lus opgenomen.³⁰⁷ Het is een bevoegdheid die toekomt aan de terzake bevoegde rechter, de Raad voor Vergunningsbetwistingen. Deze instantie is bevoegd (in het Vlaamse gewest) in kortweg kwesties over stedenbouwkundige vergunningen en verkavelingsvergunningen.³⁰⁸ Tot nog niet zo lang geleden kon deze Raad – net als de Belgische Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) – via beroep aangevochten beslissingen schorsen en vernietigen. Dat was dan ook het enige dat de Raad ter beschikking stond aan uitspraken, ook ingeval van formele onregelmatigheden in de besluitvorming, zoals motiveringsgebreken of een verkeerde voorstelling van feiten. Na een vernietiging op een dergelijke formele grond manifesteerde de zwakte van het mechanisme van vernietigen en opnieuw voorzien zich meer dan eens: het bestuursorgaan nam vervolgens eenzelfde beslissing, alleen ditmaal wel met – bijvoorbeeld – een afdoende motivering. Om zulke Pyrrusoverwinningen en tijdverlies tegen te gaan, is in art. 4.8.4 de bestuurlijke lus geïntroduceerd. Het beoogde doel was ‘onnodige nieuwe procedures te voorkomen, tijdwinst te boeken en meer en sneller rechtszekerheid te bieden.’309

Bortels tekent op dat de bestuurlijke lus in de VCRO slechts opvallend summier in het Vlaams Parlement is besproken.³¹⁰

6.3.2 Beschrijving van de Belgische bestuurlijke lus in de VCRO

In de kern komt deze bestuurlijke lus erop neer dat de rechter (in casu de Raad voor Vergunningsbetwistingen) het bestuursorgaan dat de onderwerpelijke vergunning heeft verleend of geweigerd tijdens de procedure kan vragen om de onregelmatigheid te (doen) herstellen. Mits het een herstelbaar – wat daaronder wordt begrepen, zie nader hieronder –

306

Ook aldus aangegeven in één van de interviews.

307

In werking getreden op 6 juli 2012. De Raad zelf is ook nog relatief jong, opgericht bij decreet van 27 maart 2009. Voor die tijd was de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) ter zake bevoegd (de beslissingen vielen onder de algemene vernietigingsbevoegdheid van de ABRvS). Vanwege de achterstand bij de ABRvS hoopte men op een snellere geschilbeslechting met de Raad voor Vergunningsbetwistingen.

308

Art. 4.8.2 VCRO: de Raad is bevoegd uitspraak te doen over schorsings- en vernietigingsberoepen tegen beslissingen inzake stedenbouwkundige vergunningen, valideringsbeslissingen inzake as-builtattesten en registratiebeslissingen inzake vergund geachte constructies. Volgens lid 2 dit artikel beoordeelt de Raad of de bestreden beslissing in overeenstemming is met de regelgeving en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

309

Parl. St. VI. Parl. 2011-2012, nr. 2011/1, p. 9.

310

118

gebrek is, kan het bestuursorgaan kortom het gebrek (doen) verhelpen en zodoende kan een vernietiging worden voorkomen. Idealiter zouden vernietigingen worden gereserveerd voor onherstelbare gebreken [Belgische teksten spreken vaak over ‘onwettigheden’; VCRO over onregelmatigheid].³¹¹ Duidelijk moge zijn dat deze figuur overeenkomsten vertoont – maar niet identiek is aan, waarover zo dadelijk meer – met de Nederlandse bestuurlijke lus. Wanneer we de bestuurlijke lus uit art. 4.8.4 onder de loep leggen, levert dat het volgende plaatje op.

6.3.3 Toepassingsbereik

Welke gebreken komen voor herstel met behulp van deze bestuurlijke lus in aanmerking? Uit de wettekst volgt dat het om een herstelbaar gebrek dient te gaan: ‘(…) een onregelmatigheid die herstelbaar is zodat de bestreden beslissing niet langer onregelmatig is (…) en de beslissing gehandhaafd kan blijven.’ In de parlementaire stukken wordt benadrukt dat de bestuurlijke lus zal kunnen worden toegepast ten aanzien van vormgebreken.³¹² Als voorbeeld van een geschikt gebrek wordt genoemd de formele motiveringsplicht. Hieronder gaan wij nader in op dit punt.

De tekst van de wet spreekt van ‘een onregelmatigheid (…) te herstellen of te laten herstellen (…)’. Een voorbeeld is de mogelijkheid die aan het bestuursorgaan wordt geboden om alsnog een openbaar onderzoek te laten organiseren door het college van burgemeester en schepenen.³¹³ Het is vooralsnog niet duidelijk – er is nog nauwelijks rechtspraak over de bestuurlijke lus – of deze bepaling tevens een grondslag biedt om bevoegdheidsgebreken te laten herstellen.³¹⁴ Het is derhalve nog de vraag (die de geraadpleegde Belgische deskundigen nog niet eenduidig konden beantwoorden) in hoeverre de bestuurlijke lus in de VCRO op dit punt in de pas loopt met de Nederlandse bestuurlijke lus.

De lus mag niet worden toegepast als belanghebbenden ‘(…) daardoor onevenredig kunnen worden benadeeld.’315

Dit is hetzelfde als bij de Nederlandse bestuurlijke lus. 6.3.4 Hoe en op welk moment kan de bestuurlijke lus worden toegepast?

Het initiatief ligt bij de rechter: hij bepaalt of hij het bestuur al dan niet uitnodigt tot het toepassen van de bestuurlijke lus. Dit is vergelijkbaar met de bestuurlijke lus in Nederland. Partijen kunnen de Raad verzoeken om de bestuurlijke lus toe te passen, maar de Raad is vrij om dat al dan niet te doen. Het betreft een verzoek van de rechter (‘de mogelijkheid bieden’) aan het bestuursorgaan. Ook dat onderdeel is gelijk aan de Nederlandse bestuurlijke lus, op althans rechtbankniveau en anders dan de hoogste Nederlandse bestuursrechters die immers het bestuursorgaan kunnen opdragen tot toepassen van de bestuurlijke lus.³¹⁶

311 Het bestuursorgaan zou dan weten dat in het geval dat de rechter een vernietiging uitspreekt, het niet eenzelfde beslissing kan nemen.

312

Parl. St. VI. Parl. 2011-2012, nr. 2011/1, p. 3.

313

Voorbeeld genoemd in de parl. stukken: Parl. St. VI. Parl. 2011-2012, nr. 2011/1, p. 9.

314

Bortels, TBP 2013, p. 313. Een gelijke indruk rees uit de gehouden gesprekken.

315

Dat zijn de belanghebbenden als genoemd in art. 4.8.11 VCRO, die dus een beroep tot vernietiging kunnen instellen bij de Raad: aanvrager vergunning of ‘as-builtattest’, personen met zakelijke rechten op voorwerpen inzake registratiebeslissing, de ‘bij het dossier betrokken ’vergunningverlenende bestuursorganen, personen die hinder of nadelen kunnen ondervinden als gevolg van de vergunnings-, validerings-, of registratiebeslissing, collectieve belangenbehartigers, betrokken leidende ambtenaren.

316

Vgl. Bortels met een voorkeur om het aan de Raad te laten om te verzoeken dan wel op te dragen, TBP 2013, p. 314.

119

De beslissing tot toepassen van de bestuurlijke lus geschiedt door middel van een tussenuitspraak.³¹⁷ Er wordt dus niet vernietigd, net zoals als het geval is in Nederland. De lus kan in elke stand van het geding worden aangewend. De Raad kan derhalve al voordat de zitting heeft plaatsgevonden de bestuurlijke lus inzetten maar er kan ook daarna toe worden besloten.

6.3.5 Wat houdt de ‘opdracht’ van de rechter in?

Besluit de rechter tot het inzetten van de bestuurlijke lus, dan geeft hij in zijn tussenuitspraak aan aan welke onregelmatigheid de beslissing lijdt en op welke manier de onregelmatigheid kan worden hersteld.³¹⁸ Dat is hetzelfde als in Nederland.

De Raad geeft twee termijnen aan in zijn tussenuitspraak. Ten eerste binnen welke termijn de onregelmatigheid kan worden hersteld (net als in Nederland). De hersteltermijn wordt dus per geval bepaald. De andere termijn die de Raad stelt is waarbinnen het bestuur moet aangeven of het gebruik gaat maken van de mogelijkheid tot herstel. Hierin verschilt de regeling met de Nederlandse bestuurlijke lus. De Nederlandse bestuurlijke lus verlangt namelijk het ‘zo spoedig mogelijk’ mededelen door het bestuursorgaan of gebruik wordt gemaakt van de lus. Vervolgens deelt het bestuursorgaan aan de rechter mee – dus binnen die door de rechter aangegeven termijn – of het gebruik maakt van de uitnodiging om te lussen. Dat is hetzelfde als bij de Nederlandse lus. Overigens bepaalt de wettekst niet of de termijnen voor verlenging in aanmerking komen, anders dan de Nederlandse wettekst doet. Als het bestuursorgaan overgaat tot herstel van het gebrek, deelt het de rechter mee op welke wijze de onregelmatigheid is hersteld.

Partijen kunnen daarop schriftelijk hun zienswijzen daarover mededelen (‘binnen door de Vlaamse regering bepaalde vervaltermijnen’ over de wijze van herstel, welke termijn 30 dagen bedraagt³¹⁹). De rechter deelt daarop partijen mee hoe het beroep verder gaat, waarbij in vier scenario’s is voorzien:

- bestuursorgaan deelt mede dat het geen gebruik maakt van de herstelmogelijkheid via de bestuurlijke lus;

- de termijn die de rechter gaf om te vernemen of het bestuur van de bestuurlijke lus gebruik maakt is verstreken;

- de hersteltermijn is verstreken;

- ontvangst van de zienswijzen van partijen over het herstel.

Dit onderdeel van de lus in de VCRO lijkt niet goed doordacht en uitgewerkt³²⁰ en mede aanleiding voor het arrest van het Grondwettelijk Hof van 8 mei 2014. Zie hierna.

317

In België spreekt men van tussenarrest.

318

Dit laatste overigens niet in de VCRO maar door de Vlaamse regering (art. 38 van besluit d.d. 13 juli 2012), waarmee dit element van de rechterlijke ‘opdracht’ aan het bestuur is onttrokken aan een parlementair debat. Met Bortels is dat opmerkelijk te noemen omdat het om een wezenlijk aspect gaat (en in Nederland ook tot discussie in het Parlement heeft geleid).

319

Art. 39, derde lid, besluit van 13 juli 2012 van de Vlaamse regering houdende de rechtspleging voor de Raad voor de Vergunningsbetwistingen.

320

F. Eggermont stelt bijv. de vraag of het mogelijk zal zijn in de procedure na het herstel nieuwe middelen in te roepen, RW 2013-14, p. 962.

120 6.3.6 Na de lus

Niet duidelijk is of er telkens een nieuwe zitting moet plaatshebben na de toepassing van de bestuurlijke lus of dat de zitting soms achterwege kan blijven. De einduitspraak bepaalt tenslotte of het bestreden besluit wordt vernietigd.

In het kader van (proces)kosten is van belang het volgende op te merken: wordt de bestuurlijke lus toegepast, dan kan de Raad de kosten ten laste laten komen van het bestuursorgaan, ook ingeval het beroep wordt verworpen omdat het bestuursorgaan het gebrek heeft hersteld.³²¹De Raad heeft dus niet een gedifferentieerd dictum (gegrondverklaring oorspronkelijke beroep, ongegrondverklaring beroep tegen nieuwe besluit indien goed hersteld) voorhanden zoals de Nederlandse bestuursrechter maar kan de mogelijk financiële nadelen voor appellanten als zonet omschreven wegnemen.