Hersteltermijnen

Gemiddelde hersteltermijnen per categorie/deelgebied

De hersteltermijnen die in de geselecteerde deelgebieden gehanteerd worden, verschillen niet wezenlijk van elkaar. De termijnen variëren in absolute cijfers van een tweetal weken tot ongeveer drie maanden (verlengingen niet meegerekend) en de verschillen in de gegunde termijnen zijn terug te voeren tot de aard van het gebrek. Hoe kleiner en makkelijker het gebrek te herstellen is, hoe korter de gestelde termijn. Indien de hulp van een gespecialiseerde derde nodig is om het gebrek te herstellen, wordt er een langere termijn gegund. Ook indien het bestuursorgaan zich nog niet inhoudelijk over de zaak heeft uitgelaten (bijv. het bestuursorgaan dacht niet-ontvankelijk te zijn) lijkt het meer tijd te krijgen om het geconstateerde gebrek te herstellen. Dat lijkt ons allemaal vrij logisch en juist. In de tussenuitspraken wordt de hersteltermijn doorgaans aangegeven in weken. In onderstaande tabel is het gemiddelde (in decimale breuken) van deze termijnen weergegeven.

253

81

Tabel 8 Gemiddelde gestelde versus gerealiseerde hersteltermijnen uitgedrukt in weken per rechtbank

Termijn gesteld in tussenuitspraak (incl. eventuele verlengingen) in weken Daadwerkelijk door bestuursorgaan benutte reparatietermijn in weken Rb 1 5.6 6.6 Rb 2 9.0 8.6 Rb 3 7.2 6.3 Rb 4 6.5 6.5 ABRvS 12.9 11.2 CRvB 7.8 14.2 CBb 7.7 7.2

De gemiddelde hersteltermijn neemt toe naarmate een rechtbank (relatief) meer lust. Zo gunt Rb 2 termijnen die ongeveer 50% langer zijn dan bij Rb 1. Mogelijk, maar dat is niet meer dan een vermoeden, komt dat doordat Rb 2 veel vaker lust, dus ook in gevallen waarin herstel langer duurt en complexer is. Een ander opvallend feit is dat Rb 1, vooral in sociale zekerheidszaken en ‘bestuursrecht overige zaken’, beduidend kortere termijnen stelt dan de overige onderzochte rechtbanken. In principe moet dit alleen maar toegejuicht worden omdat dit de looptijd van het geschil aanzienlijk zou kunnen verkorten. Jammer genoeg blijkt dit niet zo te zijn. Als we de in de tussenuitspraak gestelde termijnen vergelijken met de termijnen die hierna weergegeven bestuursorganen werkelijk nodig hebben gehad om een herstelbesluit te nemen, zien we dat de werkelijke termijnen iets dichter bij elkaar liggen. Blijkbaar begroot Rb 1 de termijnen eerder te krap en Rb 2 eerder iets te lang.

Bij de ABRvS zijn de hersteltermijnen in alle onderzochte dossiers vaak iets langer dan bij de geselecteerde rechtbanken en de overige hogerberoepsrechters. Het is vooral bij geschillen over bestemmingsplannen dat termijnen van drie maanden om een geconstateerd gebrek te herstellen eerder regel dan uitzondering zijn. De reden hiervoor lijkt ons te liggen in de aard van het gebrek en de tijd die noodzakelijkerwijs is gemoeid met herstel. Immers, als een nieuw besluit over een bestemmingsplan moet worden genomen, moet de gemeenteraad dat doen en moet dit voorbereid en vervolgens op een raadsvergadering geagendeerd worden. Vergelijkt men de beide cijferreeksen in de hiervoor weergegeven tabel, dan kan daaruit worden afgeleid dat bestuursorganen gemiddeld gesproken de hersteltermijnen goed respecteren bij het herstellen van het geconstateerde gebrek. Enkel bij de CRvB en bij Rb 1 zijn de gemiddeld gebruikte hersteltermijnen door het bestuursorgaan langer dan de gemiddelde termijnen gesteld in de tussenuitspraak.

Hersteltermijnen bij CRvB, CBb en ABRvS

De CRvB is doorgaans coulant in het verlengen van de termijn aangezien het finaliseren van het geschil voorop dient te staan. De CRvB is in principe bereid elke termijn eenmaal te verlengen. Er is een termijnbewakingssysteem dat wordt opgevolgd door de administratie maar er bestaat geen uniforme werkwijze om het bestuursorgaan attent te maken op een dergelijke termijnoverschrijding. In het ene dossier gebeurt dit door middel van een rappel en in het andere dossier telefonisch. Wat opvalt bij de CRvB tijdens zowel de eerste als tweede peildatum is dat de gestelde hersteltermijn door bestuursorganen niet goed gerespecteerd

82

wordt (in 50% van de dossiers hebben bestuursorganen te laat gereageerd). Dit is niet altijd alleen te wijten aan het bestuursorgaan. Soms is ook de appellant mede verantwoordelijk voor het laattijdige herstel, door bijvoorbeeld expertiserapporten te laat te verstrekken of door geen medewerking te verlenen aan noodzakelijke onderzoeken.²⁵⁴ In de bijhorende einduitspraken werd echter door de CRvB geen enkele aandacht geschonken aan het laattijdige herstel door het bestuursorgaan. De wet voorziet in de mogelijkheid om de gestelde hersteltermijn te verlengen. ²⁵⁵ Het is wellicht beter om, indien de gestelde hersteltermijn toch niet gerespecteerd kan worden, verlenging aan te vragen in plaats van de gestelde termijn zomaar te negeren. Dit kan bij de appellant ook de nodige wrevel opwekken waarbij het gevoel van ‘bestuurtje helpen’ al snel ter sprake komt. Uit de interviews met vertegenwoordigers van burgers en (milieu)verenigingen bleek dat gevoel ook wel enigszins te bestaan. Er wordt opgemerkt dat het overschrijden van de hersteltermijn wel vaker voorkomt en dat de rechtbanken dit door de vingers zien. Hierdoor krijgen sommige procespartijen, zo bleek uit de interviews, de indruk dat er onterecht anders wordt omgegaan met bestuursorganen dan bijvoorbeeld met derde-belanghebbenden die wel steeds de termijnen moeten respecteren. In twee andere dossiers²⁵⁶ van de CRvB was het herstelbesluit wel tijdig ingediend, maar heeft het bestuursorgaan naar aanleiding van de zienswijze(n) van de appellant of derde partijen nog nieuwe gronden aan het herstelbesluit toegevoegd of een aanvulling gegeven op de gronden van het eerste herstelbesluit, waardoor de hersteltermijn in wezen weer wordt opgerekt. Hier rijst de vraag tot wanneer het bestuursorgaan de kans zou moeten krijgen om gebreken in het besluit te herstellen en of de gestelde hersteltermijn als een bindende termijn moet worden opgevat. Indien het bestuursorgaan de kans krijgt om naar aanleiding van de zienswijze(n) van appellant(en) en/of derden het herstelbesluit nog aan te passen, moet ook aan de appellanten of derde partijen opnieuw de mogelijkheid geboden worden om op het herstelde/aangevulde besluit te reageren. Dit gepingpong tussen bestuursorgaan en appellanten/derde partijen zorgt voor een vertraging ten aanzien van de beslechting van het beroep. Echter, het onderliggende geschil wordt daardoor in de meeste gevallen hoogstwaarschijnlijk wel sneller opgelost. Als de rechter immers niet toestaat dat het bestuur nog reageert op de zienswijze, dan zal het vaak tot een vernietiging komen en het geschil door de uitspraak niet finaal worden beslecht. Als de rechter wel toelaat dat het bestuur nog op een zienswijze reageert, dan is de kans groter dat de lus succesvol is en het geschil daarmee finaal kan worden beslecht. Op ‘microniveau’ leidt deze ‘extra ronde’ dus tot vertraging, op ‘macroniveau’ waarschijnlijk vaak tot versnelling. Deels zouden situaties als deze kunnen worden voorkomen als het bestuursorgaan appellanten zou horen alvorens het gebrek te repareren. Als dat echter niet is gebeurd, blijft voor de rechter de vraag of de zienswijze van de andere procespartijen nog aan het bestuursorgaan moet worden voorgelegd teneinde het bestuursorgaan de kans te geven het beluit aan te passen. In de tweede peildatum is de CRvB op een formele wijze met bovenstaand probleem omgegaan door het toepassen van een informele lus.²⁵⁷ Appellant heeft in de zienswijzen geconstateerd dat het bestuursorgaan in het herstelbesluit is uitgegaan van onjuiste uurlonen. In een reactie op deze zienswijzen heeft het bestuursorgaan dit erkend. De CRvB heeft dan per brief het bestuursorgaan de mogelijkheid gegeven dit gebrek alsnog te herstellen (informele lus). Na het herstel door het bestuursorgaan

254

09/4991 AW en 10/3981 AWBZ.

255

Art. 8:51a lid 2 Awb.

256

08/2767 WAO en 12/1531, 12/1532 en 12/1533 AW.

257

83

door middel van een nieuw besluit (art. 6:19 jo. 6:24 Awb) heeft appellant opnieuw de mogelijkheid gekregen om hierop te reageren.

Bij het CBb en de ABRvS zien we toch een iets ander beeld in verband met het respecteren van de hersteltermijnen. Bij het CBb en de ABRvS worden deze termijnen meestal gerespecteerd. De ene keer dat er bij het CBb een overschrijding van de termijn door het bestuursorgaan heeft plaatsgevonden, was dit niet nadelig voor appellant want het beroep is naar aanleiding van het herstelbesluit ingetrokken.²⁵⁸ In de tweede peildatum werd echter een overschrijding van de hersteltermijn door het bestuursorgaan genadeloos afgestraft.²⁵⁹ Het bestuursorgaan had pas na het verstrijken van de hersteltermijn een verlenging van de hersteltermijn aangevraagd en niet concreet en inzichtelijk gemaakt waarom verlenging noodzakelijk was. Het onderzoek werd gesloten en de bestuurlijke lus mislukte, maar het CBb gaf het bestuursorgaan wel een aangeklede opdracht mee om binnen twee weken een nieuw besluit op bezwaar te nemen.

Opvallend is dat bij de ABRvS in de 30 onderzochte dossiers waarin de bestuurlijke lus is toegepast slechts één enkele keer – en dat betreft dan nog een dossier uit de eerste peildatum – de termijn is overschreden. De ABRvS let, zo blijkt ook uit de interviews, strikt op de naleving van de hersteltermijnen. Een hersteltermijn is een bindende termijn. Indien het bestuursorgaan een gestelde termijn niet voldoende acht voor het herstel van het gebrek en het bestuursorgaan kan aantonen dat een verlenging noodzakelijk is, wordt via een officiële beschikking door de ABRvS een verlenging van de termijn verleend. Dit gebeurt echter alleen als objectieve redenen zo’n verlenging noodzakelijk maken, niet bijvoorbeeld omdat het bestuursorgaan het te druk heeft. Dit kan soms zelfs tweemaal na elkaar plaatsvinden.²⁶⁰ Meestal wordt dan getracht de verlengingstermijn zo kort mogelijk te houden zodat het proces niet nodeloos wordt gerekt.

Is na ommekomst van die termijn geen stuk door het bestuursorgaan ontvangen, dan wordt telefonisch bij het bestuursorgaan navraag gedaan hoe dat kan en of op zeer korte termijn al een herstelstuk is te verwachten. Blijkt dat niet binnen een week het geval te zijn, dan wordt het onderzoek gesloten. Te laat binnengekomen herstelbesluiten worden door de Afdeling, op hoge uitzondering na, niet meer bij de zaak betrokken. Het gaat immers om een in de wet voorziene termijn. Blijkbaar heeft het strikt omgaan met de hersteltermijn door de ABRvS tot gevolg dat bestuursorganen de termijn goed in acht nemen.

Met betrekking tot de hersteltermijnen bij de rechtbanken heeft het dossieronderzoek aangetoond dat er zowel bij de rechtbanken onderling als binnen de verschillende sectoren van een zelfde rechtbank verschillend wordt omgegaan met het respecteren en verlengen van de hersteltermijnen. Feit is wel dat op rechtbankniveau er in de regel soepel wordt omgesprongen met het verlengen van de hersteltermijn en met het accepteren van een herstelbesluit dat na de hersteltermijn binnenkomt. Opvallend is dat bij Rb 3 – naast de reactietermijn – ook de hersteltermijn zeer goed gerespecteerd wordt. Of dit te maken heeft met het begeleidend schrijven waarin de termijn nog eens extra wordt belicht of met het feit dat de hersteltermijn ook in het dictum van de tussenuitspraak wordt opgenomen, is moeilijk te bewijzen. Uit een interview met een rechter van Rb 3 is gebleken dat de administratie bij Rb 3 de termijnen nauwgezet opvolgt en dat bij het verstrijken van de termijnen in overleg

84

met de griffier of de rechter zelf, zo spoedig mogelijk contact wordt opgenomen met het bestuursorgaan. Indien het herstelbesluit niet op korte termijn te verwachten valt, volgt er een einduitspraak. Volgens een rechter werkzaam bij Rb 3 is de status van een tussenuitspraak toch een andere dan een gewone brief waarbij je nog kan rappelleren en volgens hem is het dus ook logisch dat bestuursorganen reageren binnen de gestelde hersteltermijn. Ook bij Rb 2 en Rb 4 worden de gestelde hersteltermijnen goed gerespecteerd. Uit de interviews met twee rechters van Rb 2 is naar voren gekomen dat indien nodig de termijn verlengd wordt. Indien er een termijnoverschrijding heeft plaatsgevonden en het herstelbesluit slechts enkele dagen te laat binnenkomt, dan zal er echter geen verlenging van de termijn worden uitgesproken omdat het besluit er al ligt. Voorts wijzen zij erop dat indien een bestuursorgaan de bestuurlijke lus niet tijdig uitvoert ook bij Rb 2 een secretaris van de rechtbank actie onderneemt, meestal door telefonisch te informeren. Dit gebeurt wel pas nadat de termijn verstreken is.

Rb 1 laat het minst gunstige beeld zien wat betreft het respecteren van de gestelde termijnen in de tussenuitspraak. In 29% van de onderzochte dossiers is het herstelbesluit later dan de gestelde termijn binnengekomen. Opvallend daarbij is ook nog dat de overschreden termijnen in het merendeel van de dossiers niet verwaarloosbaar zijn, het betreft vaak enkele weken met een uitschieter tot zelfs 28 weken²⁶¹. In een dossier²⁶² waarbij het gebrek zat in het toetsen door het bestuursorgaan aan een verkeerde wettelijke grondslag en in de tussenuitspraak al meegegeven wordt wat de juiste grondslag volgens Rb 1 zou zijn, is er een hersteltermijn van drie weken gesteld. Het bestuursorgaan stuurt na vijf weken een brief waarin de grondslag wordt aangepast maar waarbij er nog steeds een motiveringsgebrek bestaat. Rb 1 stuurt verweerder dan opnieuw een brief met de vraag om het motiveringsgebrek ook nog te herstellen (toepassing informele lus). Het bestuursorgaan krijgt dus nogmaals een kans tot herstel en pas twee maanden na de eerste herstelpoging benut het deze kans door een nieuwe brief te schrijven. Dit alles resulteert in een procedure van meer dan negen maanden, waarbij er slechts een hersteltermijn van drie weken was gesteld voor een relatief eenvoudig gebrek.

4.5 Als het bestuursorgaan overgaat tot herstel van het gebrek, hoe doet het dat dan en hoe verloopt de behandeling van de zaak verder?