De in bijlage 6 tot en met 9 opgenomen verbodsbepalingen vragen om verschillende toezichtstrategieën. Het controleren op de aanwezigheid van een (correcte) horecavergunning vraagt een andere aanpak dan het houden van toezicht op het verbod van het verkopen van alcohol aan jongeren. De eerste categorie overtredingen noemen we “Continue overtredingen”. De tweede scharen we onder de noemer “Incidentele overtredingen”. In bijlage 10 is per verbodsbepaling ook aangegeven welke toezichtstrategie wordt gebruikt.
14.2 Regulier
De reguliere verbodsbepalingen hebben betrekking op overtredingen die een zekere continuïteit hebben. Daardoor zijn ze relatief eenvoudig te constateren tijdens een inspectie. Gedacht kan worden aan het exploiteren van een slijterij zonder of in afwijking van een vergunning. Ook de inrichtingseisen vallen onder deze categorie.
Inspecties op deze overtredingen zijn relatief eenvoudig te plannen en ook samen te voegen met inspecties op andere vakgebieden, zoals met name milieu en (brand)veiligheid. Aan de checklist van deze toezichthouders kan een aantal punten tbv horeca worden toegevoegd. Op deze wijze moet relatief eenvoudig toezicht op de Drank- en Horecawet worden gerealiseerd.
De te bezoeken inrichtingen worden bepaald door de prioriteitstelling van de handhavingtaken milieu en brandveiligheid. Dit betekent dat de kengetallen voor controles vanuit die disciplines moeten worden aangepast. In bijlage 11, 12 en 13 zijn de checklisten voor de verschillende soorten gebouwen (slijterij, café, supermarkt etcetera) opgenomen. Deze worden door de toezichthouder ingevuld.
14.3 Incidentele overtredingen
Naast reguliere verbodsbepalingen kent de Drank- en Horecawet ook bepalingen die een incidenteel karakter hebben. Een overtreding van deze bepalingen staat meer op zichzelf. Vandaar dat we spreken van Incidentele overtredingen. Hierbij moet bijvoorbeeld gedacht worden aan het schenken van alcohol aan jeugd.
De continue overtredingen zijn relatief eenvoudig te constateren. Het zijn voortdurende situaties, die niet afhankelijk zijn van de omstandigheden van het geval.
Bij de incidentele overtredingen is dat wel het geval. Het gaat om gedragingen die niet continue zijn. De verkoop van alcohol aan jongeren moet daadwerkelijk geconstateerd worden. Dat betekent een nieuwe manier van inspecteren. Dit kan door “undercover” te gaan. Een toezichthouder die bekend is bij het personeel van het betreffende bedrijf, is voor deze inspecties niet bruikbaar.
Deze werkwijze is bovendien arbeidsintensief en zal in de nachtelijke uren plaats moeten vinden. Gezien de gevoeligheid gaan toezichthouders in deze gevallen gezamenlijk op pad. De speerpunten van het toezicht, de werkwijze en het benodigde aantal uur voor het toezicht wordt meegenomen in het jaarprogramma.
Hoofdstuk 15 Probleemanalyse en Handhavingdoelen 15.1 Wettelijke kaders
15.1.1 Vier bronnen
De handhaving op het gebied van de brandveiligheid vindt zijn basis in drie documenten: • Bouwbesluit 2012;
• Brandbeveiligingsverordening (deze wordt tzt vervangen door een landelijke regeling); • Besluit omgevingsrecht.
15.1.2 Bouwbesluit 2012
Het bouwbesluit 2012 is een samenvoeging van het “oude” Bouwbesluit, het Besluit brandveilig gebruik bouwwerken en de bouwverordening. Vooral de eerste twee hebben/hadden betrekking op de brandveiligheid. Het Bouwbesluit 2012 geeft, voor zowel nieuwe als bestaande bouwwerken, onder andere voorschriften met betrekking tot:
• sterkte van de constructie bij brand; • noodstroomvoorzieningen;
• beperking van het ontstaan van een brandgevaarlijke situatie; • beperking van uitbreiding van brand/rook;
• compartimentering; • bestrijding van brand; • vluchtroutes;
• etcetera.
De voorschriften hebben betrekking op het bouwwerk zelf.
Daarnaast richt het zich ook op installaties in een bouwwerk en op het gebruik van het bouwwerk. Het geeft bijvoorbeeld voorschriften met betrekking tot:
• gedragingen van gebruikers van het bouwwerk; • toestellen en (brandmeld)installaties;
• aankleding in besloten ruimtes;
• brandwerendheid van stands, kramen, schappen, podia en andere inrichtingselementen; • meldingplicht;
• brandgevaarlijke stoffen; • etcetera.
15.1.3 Brandbeveiligingsverordening
De Brandbeveiligingsverordening regelt met name het brandveilig gebruik voor inrichtingen die niet als een bouwwerk moeten worden aangemerkt. Hierbij moet met name gedacht worden aan tenten die slechts korte tijd ter plaatse zullen functioneren. De onderwerpen die de verordening onder andere regelt zijn:
• vergunningplicht; • gebruikseisen;
• aanwezigheid blusmiddelen.
15.1.4 Besluit omgevingsrecht
Sinds 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) van kracht. Daarin zijn ca 25 toestemmingstelsels samengebundeld. Één van die toestemmingen is het brandveilig gebruiken van bouwwerken, de gebruiksvergunning. Deze is uit het Besluit brandveilig gebruik bouwwerken gehaald en opgenomen in de Wabo en het Besluit omgevingsrecht (Bor).
15.2 Doel regelgeving
om bij brand de verspreiding ervan dusdanig te vertragen (en natuurlijk tijdig te detecteren) dat het kan worden bestreden voordat het bouwwerk/de inrichting en/of omliggende bebouwing afbrandt.
15.3 Gevolgen niet naleving regelgeving
Het gevolg van de niet naleving van de voorschriften van het Bouw- en Gebruiksbesluit is dat er in de gemeente bouwwerken staan die niet brandveilig zijn of niet brandveilig gebruikt worden. Dit verhoogt de kans op het ontstaan van brand en de kans dat er daarbij slachtoffers vallen. Hetzelfde geldt voor inrichtingen in de zin van de brandbeveiligingsverordening.
Bovendien kunnen ook derden de gevolgen van brand ondervinden. De rookontwikkeling kan gevolgen hebben voor de gezondheid van bijvoorbeeld omwonenden, zeker als er gevaarlijke stoffen aanwezig zijn. Daarnaast kunnen omliggende bouwwerken worden aangetast als de brand overslaat.
De natuur kan eveneens schade oplopen als er gevaarlijke stoffen in het spel zijn. Bovendien kan het bluswater gevolgen hebben voor bijvoorbeeld de visstand.
Tenslotte is er een financiële component. Het blussen van brand brengt een kostenpost met zich mee die de gehele gemeenschap moet dragen.
15.4 Doelstelling Handhavingbeleid
In het eerste hoofdstuk is al aangegeven dat er met betrekking tot de handhaving verschillende documenten zijn die invloed op elkaar hebben. De doelen van al deze documenten bij elkaar zijn:
- Transparante handhaving, waarbij vooraf duidelijk is waar we controleren en wat we controleren;
- Eenduidige handhaving, waarbij gelijke gevallen op dezelfde wijze worden afgehandeld en de basis van de te stellen termijnen en de hoogtes van een eventuele dwangsom, duidelijk te herleiden zijn op een bestuurlijk vastgesteld document;
- Risicogestuurde handhaving, waarbij de prioritering op uniforme wijze plaatsvindt; - Het verbeteren van het naleefgedrag.
15.5 Hoe bereiken we die doelen
Om de doelen die in paragraaf 15.2 zijn genoemd te bereiken moet een aantal stappen/maatregelen worden genomen. Het betreft:
- het jaarlijks opstellen van een uitvoeringprogramma waarin tijd is gereserveerd voor de uit te voeren controles en de te bezoeken gebouwen;
- een vastgestelde controlelijst waarop de punten staan, die tijdens een controle aan de orde komen;
- een vastgesteld sanctiestrategie, waarbij per soort overtreding staat wat de begunstigingstermijn wordt en de hoogte is van de eventueel op te leggen dwangsom;
- het toepassen van de risicomatrix bij het bepalen van de prioriteiten en, het jaarprogramma;
- een wekelijks overleg met de toezichthouders waarin de uitgevoerde inspecties worden besproken en het vervolgtraject wordt afgestemd. Tevens wordt tijdens dit overleg waar nodig de risicomatrix ingevuld; - een twee-wekelijks overleg met alle toezichthouders. Tijdens dit overleg worden eventuele constateringen
besproken en afspraken gemaakt voor gezamenlijke controles;
- beschrijven van het werkproces Handhaving. Door de verschillende stappen in het handhavingproces te beschrijven ontstaat er eenduidigheid in handelen;
- het geven van voorlichting.
15.5 Huidige stand van zaken
De in de vorige paragraaf genoemde middelen worden reeds gedeeltelijk uitgevoerd. Er wordt jaarlijks een uitvoeringsprogramma opgesteld, deze wordt met behulp van de risicomatrix opgesteld. Ook vinden de genoemde overleggen plaats.
Met deze beleidsnota wordt de sanctiestrategie opgesteld. Ook is met de vaststelling van deze beleidsnota het handhavingtraject vastgesteld.
15.6 Risicomatrix
In het algemene deel is al het een en ander aangegeven over de risicomatrix. Voor het onderdeel brandveiligheid maken we ook gebruik van dit instrument. We hebben ervoor gekozen om bij het onderdeel brandveiligheid een variatie op de matrix te gebruiken. Naast het invullen van de negatieve effecten wordt ook gekeken naar de aard van het gebouw en het gebruik ervan.
Bij de risicomatrix voor de gebruiksvergunningen/-meldingen geldt dat er een verzwarende factor wordt toegepast als de omstandigheden daarom vragen. De gemiddelde uitkomst van de matrix wordt met een factor 1, 2 of 3 vermenigvuldigd:
• de vermenigvuldigingsfactor bedraagt 1 als het gebouw één bouwlaag kent, één compartiment heeft en er geen sprake is van minder zelfstandige en/of minder zelfredzame mensen en er geen sprake is van overnachting;
• als een gebouw meerdere bouwlagen kent, één compartiment heeft en er geen sprake is van minder zelfstandige en/of minder zelfredzame mensen en er geen sprake is van overnachting, bedraagt de vermenigvuldigingsfactor 2;
• de vermenigvuldigingsfactor bedraagt ook 2 als het gebouw één bouwlaag kent, meerdere brandcompartimenten heeft en er geen sprake is van minder zelfstandige en/of minder zelfredzame mensen en er geen sprake is van overnachting;
• de uitkomst van de matrix wordt met een factor 3 vermenigvuldigd als een gebouw meerdere bouwlagen kent en meerdere brandcompartimenten heeft en/of er sprake is van minder zelfstandige en/of minder zelfredzame mensen en/of er sprake is van overnachting.
Hoofdstuk 16 Het toezicht