Toelichting op het vooroverleg

Het verhaal van het vooroverleg begint in Alkmaar. Reeds langere tijd kan daar gebruik worden gemaakt van een digitaal bouwloket, dat wil zeggen een plek op het internet om formulieren te downloaden en vergunningen aan te vragen. Bij het ontwikkelen, gebruiken en doorontwikkelen van dat loket is een club mensen actief betrokken geweest; deze mensen vinden het van belang om zich ook bezig te houden met het verspreiden van de ervaringen ermee. Hiertoe is bijvoorbeeld ook aansluiting gezocht met de Regieraad voor de Bouw; dit verliep via Bouwend Nederland – de vereniging van Bouw- en Infrabedrijven. Deze Regieraad is opgericht na de Bouwenquête, om een veranderingsproces in de bouw op gang te brengen.

In de regio was men al bezig met digitalisering van de bouwaanvraag, toen het programma Slim Geregeld Goed Verbonden werd opgestart en het project omgevingsvergunning daar als een van de cases onder werd gehangen. Hierdoor werden als het ware initiatieven uit de regio verbonden met initiatieven vanuit het ministerie van VROM, het departement dat ontwikkeling van de omgevingsvergunning organiseert. VROM wil in zijn aanpak tot aan de deur van gemeenten gaan, terwijl EZ daar doorheen wil kijken en de processen van aanvrager en beoordelaar met elkaar wil verbinden.

HET ONTSTAAN VAN HET IDEE VAN HET VOOROVERLEG

Een van de eerste activiteiten die onder de vlag van het programma Slim Geregeld Goed Verbonden werd georganiseerd, was een bijeenkomst met ongeveer twintig afgevaardigden van verschillende organisaties uit de regio. Deze bijeenkomst had plaats bij de Kamer van Koophandel in Alkmaar, op 31 mei 2007. Het betrof hier een GDR-sessie (Group Decision Room). Kenmerkend voor een GDR is dat deelnemers

kunnen reageren op stellingen, achter een computer en dus anoniem. Mensen kunnen hun ergernissen uitspreken zonder dat dat zichtbaar is voor anderen. In relatief korte tijd kan daar dan een analyse van worden gemaakt. Of zoals een van de respondenten het verwoordt: “er was een vraagstelling op de computer, dan moet je a, b of c invullen, en daar kwam een antwoord uit. Dan kon je zien wat we van elkaar vinden.

Ze hebben een hele middag vragen zitten beantwoorden.”.

Er waren mensen van verschillende gemeenten aanwezig, alsmede een reeks van aannemers en architecten. De uitkomst van deze sessie is geweest dat er een reeks van 55 ‘pijnpunten’ is geïnventariseerd, waarvan de vier grootste waren:

 Onduidelijkheid, gebrekkige uniformiteit van regelgeving en behandeling;

 Verschillende aanspreekpunten bij aanvragers en behandelende partijen;

 Organisaties aanvragers en behandelende partijen slecht afgestemd;

 Kennis bij aanvragers en behandelende partijen (m.n. kleine gemeenten);

“Communicatie is nummer 1”, werd opgemerkt. Een van de respondenten zegt hierbij: “dan merk je toch, we hebben een aantal vergaderingen gehad, waar iedereen dan zit, en dat kabbelde voort, daar werd er gesproken over dit soort dingen, maar in zo’n GDR daar merk je dan toch dat als mensen anoniem mogen gaan antwoorden dat daar dan meteen iets uitrolt, dat wordt meteen weergegeven, en daar kun je meteen weer op reageren, dan heb je in een middag eigenlijk te pakken wat normaal weken of maanden duurt. […] En dan komt er een verrassend resultaat uit, wat mij betreft dat je veel meer gemeenschappelijke belangen hebt dan dat je eigenlijk dacht.”.

Zo lag bij deze bijeenkomst de kiem voor het onderkennen van het belang van vooroverleg voorafgaand aan het indienen van een vergunning. Met het oog op communicatie en gemeenschappelijke belangen moeten bij dit overleg dan niet alleen de indienende partijen aanwezig zijn; het vooroverleg gaat verder doordat er ook iemand van de gemeente betrokken moet zijn, namelijk om de kans op succes in te schatten. Van beide kanten moet er één aanspreekpunt komen. Zo kan in deze fase een belangrijke inhoudelijke slag worden geslagen.

STATUS VAN IN HET VOOROVERLEG GEMAAKTE AFSPRAKEN

Het idee van vooroverleg, zoals dat hierboven naar voren is gekomen, heeft te maken met het uitwerken van een klein hokje op de interface van de LVO, namelijk waar een aanvrager kan aanvinken of hij contact met de overheid wil. Het beeld van het aangaan van een vooroverleg werd weliswaar breed gedragen, maar dan zou daar tegenover moeten staan dat de daar gemaakte afspraken een zekere mate van status krijgen. Door middel van het voeren van vooroverleg kan de kans worden vergroot dat een initiatief uiteindelijk gerealiseerd kan worden. Een van de respondenten gaf aan dat dit betekent dat “de afspraken die in het vooroverleg worden vastgesteld, dus of ik voldoe aan hetgeen nodig is om straks die vergunning te krijgen, dat dat op dat moment status krijgt die niet meer om te keren is”.

Er moet dus in de voorfase niet alleen worden bepaald of alle documentatie aanwezig is, maar ook of een initiatief kans van slagen maakt. Door de juiste documentatie op de juiste manier aan te leveren, kan die documentatie langs de vereiste diensten worden gestuurd; als hieruit volgt dat er geen belemmeringen zijn, dan zal het advies

worden gegeven om door te gaan met het specifieke project. Daarna kan de afdeling toezicht gericht gaan handhaven.

Aan het vooroverleg wordt belang gehecht, maar tegelijkertijd is de term sinds de Parlementaire Enquête naar de bouwsector beladen. Het gaat hier niet om aanbesteding, maar om door middel van inhoudelijk vooroverleg de activiteiten van verschillende betrokken partijen op elkaar af te stemmen. Een van de respondenten geeft bijvoorbeeld aan dat “de tijd van aanbesteden, dat werkt bouwfraude en onduidelijkheid in de hand. Wees eerlijk met elkaar.” Een van de andere deelnemers merkte daarnaast op dat in de voorbereiding van het ontwikkelen van deze benadering sommigen het idee leken te hebben dat er acquisitie kon worden verricht.

Communicatie vooraf is dus van groot belang, maar tegelijkertijd beladen. Daarom wordt nu ingezet op openheid van het vooroverleg. Hoe heeft dit nu gestalte gekregen?

VORMGEVING AAN EN INHOUD VAN HET VOOROVERLEG

Er is in de regio gezocht naar een bestaand project in de bouw, dat als voorbeeld kan dienen voor de wijze waarop vergunningen worden ingediend, afgehandeld en verleend. Men is uitgekomen bij een project in de kop van Noord Holland, waarbij een aantal van de partijen betrokken zijn die ook bij de GDR sessie van 31 mei 2007 aanwezig waren. De op pagina 31 en 32 onderscheiden rollen van opdrachtgever, opdrachtnemer en bevoegd gezag zijn in deze casus als volgt verdeeld – de betrokkenen bij ieder van de organisaties hebben hier een fictieve naam gekregen:

Rol organisatie Respondent

Opdrachtgever Bouw- en ontwikkelingsbedrijf Henk

Opdrachtnemer Architectenbureau Kees

Bevoegd gezag Gemeente Hans

Verder waren bij de vormgeving van het vooroverleg de volgende partijen betrokken:

Rol organisatie Respondent

Projectmanager ICTU Jan

Analist ICTU Frits

Katalysator Betrokken namens Bouwend Nederland Gert Versneller Betrokken namens Regieraad voor de Bouw Piet

Uit een door partijen uitgevoerde analyse volgde dat een aanvraagproces in drie standaardfasen zijn te onderscheiden. Een van de respondenten zegt het als volgt: ‘de eerste fase, over de programmafase, dat zijn de eerste opstapjes. Vervolgens heb je een voorlopig ontwerp en een detailontwerp. En dan komt eigenlijk de aanvraag’. In ieder van de verschillende fasen van het vergunningsproces zijn de opdrachtgever, opdrachtnemer en het bevoegd gezag met elkaar in gesprek om verschillende benodigde stappen te kunnen zetten. Door deze stappen beter aan elkaar te koppelen,

en de uitwisseling van informatie tussen verschillende partijen beter te organiseren, kan door iedereen projectmatiger worden gewerkt.

ICT BINNEN HET VOOROVERLEG: DE VOORBEREIDINGSMODULE

Hiermee is voorafgaand aan het opleveren van het systeem geëxperimenteerd in een zogenaamde koppelzone, te weten een plek waar verschillende partijen met elkaar het vooroverleg voeren. Men heeft in deze koppelzone het proces van het verlenen met een bouwvergunning voor een tweede keer doorlopen, en daarbij is gekeken naar de stappen die moeten worden doorlopen bij het aanvragen van een bouwvergunning.

Hieruit resulteerde een zogenaamde ‘generieke checklijst’, te weten een lijst met een veertigtal vragen die moeten worden gesteld aan de verzameling van betrokkenen, waarbij een antwoord op de vragen aan de ene kant aangeeft wat moet worden gedaan en aan de andere kant wie dat moet doen. Op basis hiervan kan een inzicht in de kans van slagen van een bepaald project kan worden gevormd.

Deze koppelzone en het gebruik van de generieke checklijst daarbij worden ondersteund door middel van een ICT-applicatie, die voorbereidingsmodule wordt genoemd. Via deze applicatie kunnen projecten worden aangemeld, kan alle relevante documentatie worden verzameld, opgeslagen en uitgewisseld, kunnen partijen aan elkaar laten weten wat er moet gebeuren, en kunnen ze elkaar een rol toebedelen. Op ieder moment in het proces is zichtbaar wat op dat moment de ingeschatte kans van slagen is, dat wil zeggen hoe groot de kans is dat de aanvraag daadwerkelijk wordt verleend als die op dat moment zou worden ingediend.

Werken met de LVO brengt onduidelijkheden met zich mee. Om deze weg te nemen wordt het belang van goede communicatie tussen overheid en bedrijfsleven gearticuleerd. Dit krijgt gestalte in de vorm van vooroverleg. Tegelijkertijd is deze terminologie beladen. Het vooroverleg wordt gestructureerd, door middel van het ontwikkelen van een generieke checklijst voor gebruik in een koppelzone. De uitwisseling van informatie wordt ondersteund door de voorbereidingsmodule, een ICT-applicatie die speciaal hiervoor ontwikkeld is.

Hierover moeten afspraken worden gemaakt tussen de in het vooroverleg betrokken partijen. Wat zijn nou die afspraken? Hoe komen die tot stand? En: hoe passen die in opvattingen van de verschillende betrokkenen over wat er aan de hand is en wat er moet gebeuren? Wij hebben dit onderzocht door middel van aandacht voor frames.

Hoe is dit in zijn werk gegaan en wat heeft dit opgeleverd?