Inspectie en toezicht vanuit het ministerie van Justitie bestonden sinds de start van de wettelijk geregelde kinderbescherming. Maar de vorm ervan bleef lange tijd, in de woorden van Mulock Houwer, “chaotisch”.278En de invloed van de rijksoverheid bleef lange tijd beperkt. Dat het ook anders kon, blijkt uit de manier waarop de inspectie van het onderwijs was geregeld. Sinds 1806 bestond er rijksschooltoezicht op álle scholen en inspecteerden schoolopzieners vanwege de staat het onderwijs. Wel bestonden in het onderwijs ook andere vormen van toezicht, zoals bisschoppelijk toezicht en protestants-christelijk toezicht. Maar dat liet onverlet dat de komst van (ook) een rijksinspecteur op zowel de openbare als de bijzondere school sinds jaar en dag een
vanzelfspre-274 De (voor)vraag is bovendien of de pupillen van De Goede Herder onder de reikwijdte van deze uitzondering vallen. In IAO-Conventie nr. 29 wordt gesproken over: ‘veroordeelde gevangenen’. Tot die doelgroep behoorden alleen de zogenoemde ‘regeringskinderen’, zo blijkt uit de analyse in par. 3.3.
275 Zie de bespreking van art. 4 lid 2 EVRM hierboven in par. 4.2. Werk dat schadelijk is voor personen onder de leeftijd van 18 jaar verdraagt zich bovendien niet met IAO-Conventie nr. 29 (zie par. 3.3).
276 De al in het onderzochte tijdvak genomen maatregelen bestaande uit het verlengen van de leerplicht en het stapsgewijs verruimen van de subsidie kunnen op dit vlak als invulling van de positieve verplichting van de overheid gelden. 277 Deze paragraaf is deels ontleend aan het Rapport Commissie-Samson, a.w. 2012, thema 4: toezicht en inspectie, vanaf
p. 271.
kendheid was.279 Een rijksinspectie voor de gehele jeugdzorg kwam er echter pas in 1989 (zie ook par. 6.6 hieronder).
De kinderwetten
Belangrijk was in dit verband het startpunt van de kinderbescherming: de Kinderwetten die hierboven in paragraaf 2.3 zijn behandeld. Confessionelen stemden er in 1901 in het parlement mee in, mede omdat de uitvoering werd gedelegeerd aan particulieren en dus in verzuilde handen bleef. Ondanks andersluidende adviezen, koos de overheid er in de eerste drie naoorlogse decennia voor om het toezicht voor het grootste deel te laten bij het particulier initiatief.280De zorg voor ‘verwaarloosde en ontspoorde kinderen’ was dus gebaseerd op een samenwerking tussen de overheid en het particulier initiatief, door middel van subsidieverstrekking ten behoeve van de zorg voor deze kinderen.
Extern toezicht
Het Algemeen College van Toezicht, Bijstand en Advies was, tot de opheffing in 1955, de belangrijk-ste toezichthouder. Het oefende algemeen toezicht uit op de rijks- en particuliere gestichten, was verantwoordelijk voor plaatsing en terugneming van ‘regeringskinderen’ in particuliere inrichtingen en voor de toekenning van subsidies ten behoeve van regerings- of voogdijkinderen. Daarbij hoorde ook het toezicht op de naleving van de subsidievoorwaarden. Het college bezocht tehuizen en steekproefsgewijs ook pleeggezinnen.281
Daarnaast was er de Rijksinspectie. Omdat de verantwoordelijkheid voor ‘regeringskinderen’ rechtstreeks bij het ministerie van Justitie berustte, kon de Rijksinspectie voor deze kinderen “direct ingrijpen in de verzorging en opvoeding”, ook voor zover zij in particuliere instellingen waren geplaatst. Wat betreft de voogdijpupillen in deze instellingen, mocht de Rijksinspectie bij pedagogi-sche tekortkomingen echter hoogstens aandringen op verbetering. Het toezicht van de Rijksinspectie stelde in praktijk niet veel voor, omdat de dienst onderbezet en overbelast was: “De Rijksinspectie viel onder de 7e Afdeling van het Ministerie van Justitie en bestond uit één inspecteur en twee adjunct-inspecteurs. Deze waren verantwoordelijk voor zevenduizend kinderen in gestichten en voor vijfduizend pleeggezinnen, zowel voogdijkinderen als regeringskinderen. Hiermee is het probleem van de Rijksinspectie meteen helder: op zulke aantallen was een bezetting met drie personen niet berekend.”282
De Voogdijraad (later Raad voor de Kinderbescherming) en de officier van justitie waren ook betrokken bij het toezicht. Zij moesten worden ingelicht over plaatsingen in tehuizen of in pleeggezin-nen van kinderen binpleeggezin-nen hun arrondissement en “konden deze kinderen bezoeken wanneer men dat noodzakelijk vond. (…) Omdat het bovengenoemde College van Toezicht vooral naar de
279 Dodde 2001, aangehaald in het Rapport Commissie-Samson, a.w. 2012, p. 271.
280 N. Bakker, a.w. in Vervolgstudie Commissie-Deetman 2013, p. 312. Wel werden bij de herziening van de Burgerlijke Kinderwet van 1947 scherpere kwaliteitseisen aan de voogdij-instellingen gesteld, waarbij het kind uit de instelling kon worden teruggehaald als er aan die eisen niet werd voldaan. Vooral de ‘Pleegkinderenwet’ van 1953 (Stb. 1951/595) verbeterde echter de controlemogelijkheden van de ouders op hun kinderen in pleeggezinnen.
281 Rapport Commissie-Samson, a.w. 2012, Deelstudies, p. 273-74 en p. 290 e.v. En zie ook par. 2.3 van de onderhavige
studie over de vooroorlogse inspectieactiviteiten van het College bij de Goede Herder in Almelo.
282 Idem p. 273. En op p. 281 wordt vermeld dat: “Niet alleen Mulock Houwer vlak na de Tweede Wereldoorlog, ook het ministerie van Justitie vanaf begin jaren zestig in haar evaluaties in het Verslag Directie Kinderbescherming [benadrukte] dat het toezicht alleen al door gebrek aan menskracht tekortschoot.” Verwezen wordt naar een Verslag Directie Kinderbescherming, ministerie van Justitie 1961, p. 57.
subsidie-eisen keek, de Rijksinspectie onderbezet en overbelast was en de officier van justitie vrijwel nooit op bezoek kwam, was de Voogdijraad vaak de enige vanuit de wet geregelde inspecterende instantie.”283In de Bronstudie van De Goede Herder wordt een bezoek in 1947 door de ‘ambtenaar voor de kinderwetten’284vermeld.285
Gerichte externe controle en inspectie van het leefklimaat, van het welzijn van de pupillen en van de daadwerkelijke werkwijze in de particuliere inrichtingen ontbrak dus. Het externe toezicht rapporteerde vooral over ‘de buitenkant’ van de instellingen, dus over de capaciteit, de indeling van de ruimtes, de staat van het onderhoud, de veiligheid en het sanitair. In zo’n rapport werd verder aandacht besteed aan de sfeer en het interieur van de instelling, de bestuurssamenstelling, de directie, het huishoudelijk en het stafpersoneel. De inspecteurs rapporteerden over de bezettings-graad van het tehuis, de leeftijd van de kinderen, de groeps- en kamerverdeling en de scholing, alsmede de frequentie van het contact dat de kinderen hadden met hun ouders.
Intern toezicht
Wat betreft het kader voor intern toezicht werd, in vergelijking met het regime in de justitiële jeugdinrichtingen (ROG’s), de uitvoering in de residentiële instellingen veel meer overgelaten aan de instellingen zelf om dit (al dan niet) te regelen in huisregels, werkinstructies en protocollen. De gestelde normen op het vlak van arbeid waren niet volledig dwingend geformuleerd en bevatten nogal wat open normen (zie par. 2.3). Er bestonden lange tijd geen eenduidige kwaliteitsstandaar-den, ook niet over basale zaken als medisch-hygiënische verzorging. De particuliere inrichtingen konden dus in praktijk in belangrijke mate een “eigen pedagogische koers” varen, aldus Delicat.286
Dit blijkt ook uit de verschillen qua dagbesteding en leefklimaat tussen De Goede Herder en andere particuliere instellingen die in de sectorstudie van de residentiële jeugdzorg door de Commissie-De Winter onder de loep werden genomen (voor een voorbeeld wat betreft onderwijs en arbeid, zie par. 2.4).
Sturing via subsidie
Qua subsidievoorwaarden heeft het ministerie van Justitie in het tijdvak 1945-1975 vooral gestuurd op financiële verantwoording. Wel namen op dit vlak de vereisten in de loop der jaren toe, zoals op het gebied van de in hoofdstuk 2 aangehaalde salariëringsnormen. De vraag is wat in dat verband werd gevraagd qua rapportage over verdiende middelen met de inzet van arbeid van pupillen. De conclusie in de Bronstudie van De Goede Herder was dat de geanalyseerde jaarrekening uit 1966 van het tehuis in Almelo moeilijk bleek te doorgronden.287
Er was in de eerste 25 jaar van de onderzoeksperiode die centraal staat in deze studie, namelijk van 1945 tot 1970, sprake van (kritiek op) tekortschietende subsidie. Van der Lans haalt in dit verband een krantenartikel uit 1947 aan: “Ook de steun van regeringszijde staat in geen verhouding tot wat werkelijk nodig is. Thans bedraagt het subsidie ƒ 1,10 per dag voor kinderen tot 14 jaar en ƒ 1,50 voor kinderen tot 19 jaar. Wel heeft de regering besloten deze subsidies langzaam te
283 Idem, p. 275.
284 In rechtspositionele zin waren dit geen ambtenaren maar medewerkers van voogdijraden.
285 Bronstudie, p. 34, noot 238, verwijst naar ADGH, inv.nr. 38, toespraak bij het bezoek van de heer Klink, ambtenaar voor
de Kinderwetten, arrondissement ’s-Gravenhage, 1947. 286 Delicat (diss. Nijmegen), a.w. 2001.
verhogen, doch het streven blijft ze op te voeren tot resp. ƒ 2,50 en ƒ 3,50.”288De overheidsuitga-ven voor de kinderbescherming verdubbelden tussen 1948 en 1954. De kritiek op de wel erg sobere subsidiecriteria voor de residentiële zorg hield echter aan. Zo werd in het Rapport-Koekebakker289
uit 1958 opgemerkt dat kwaliteit niet mogelijk was voor een koopje (zie ook hieronder in par. 6.5 voor een eerder rapport uit 1951 met dezelfde strekking). De subsidie verdubbelde vervolgens opnieuw tussen 1954 en 1962, onder meer om verplichte salariëring op grond van uniforme normen te bekostigen.290 Pas in 1970 werd volledige bekostiging van kracht. Daarmee gepaard gingen eisen aan bijvoorbeeld groepsgrootte en bezettingsgraad. Vele tehuizen werden zo in de jaren 70 en 80 gedwongen zich op te heffen.291Dit leidde tot de zogenoemde ‘koude sanering’. Van der Lans vatte in dit verband de periode 1945-1970 samen onder het kopje: “modernisering zonder vooruitgang”. Daarmee bedoelde hij: “De dagvergoeding gaat mondjesmaat omhoog. De naoorlogse chaos wordt langzaam onder controle gebracht, de materiële condities worden wel verbeterd, maar in pedagogisch opzicht worden er nauwelijks vorderingen geboekt.”292