Het Burgerlijk Wetboek bevat de verplichting van de werkgever zich als goed werkgever te gedragen. De norm luidde destijds aldus, dat de werkgever in het algemeen verplicht is al datgene te doen en na te laten, wat een goed werkgever in gelijke omstandigheden behoort te doen en na te laten.270
Dit artikel was wellicht het belangrijkste artikel in de periode 1945-1975 dat betrekking kon hebben op de wijze van bejegening van arbeiders door hun werkgever. Voor het geval een arbeidsover-eenkomst ontbrak, zou een beroep moeten worden gedaan op de verplichting zich te gedragen zoals het in het maatschappelijk verkeer betaamt, een norm die in de jurisprudentie is ontwikkeld op basis van het leerstuk van de onrechtmatige daad.271
In de periode 1945-1975 werd in het algemeen nog weinig op basis van deze beide mogelijkheden geprocedeerd in arbeidszaken. Zij bevatten evenwel de grondslag voor aanspraken op een correcte behandeling door de ‘werkgever’. Kwesties als de wijze waarop gezag werd uitgeoefend door de leidinggevenden bij de arbeid, oplegging van sancties en de wijze waarop het werk moest worden uitgevoerd, konden aan deze norm worden getoetst.
267 Art. 1638t BW. 268 Art. 1637u BW. 269 Art. 1638aa BW. 270 Art. 1638z BW.
Nog daargelaten de internationale normen waarmee het ‘goed werkgeverschap’ bij De Goede Herder nader kan worden ingevuld, zou als maatstaf voor ‘goed werkgeverschap’ kunnen gelden dat de congregatie al datgene had moeten doen of nalaten, wat (niet) strookte met de uitvoeringsbesluiten in het kader van de Beginselenwet 1905 en 1965. In dat verband moesten de instellingen van De Goede Herder waarborgen dat de “op te dragen arbeid” aan iedere pupil, “passende arbeid” was, “evenredig aan de krachten” van de pupil. Tevens werden de instellingen geacht “daarvoor geschikte” pupillen op te leiden voor een bij hun aard en aanleg passend beroep. Vanaf 1965 gold daarbij dat als eerste voor “iedere pupil, zoveel mogelijk, overeenkomstig haar aanleg en ambitie, na de leerplichtige leeftijd een beroepsopleiding dan wel voorgezet onderwijs” verzorgd had moeten worden. Pas in tweede instantie had arbeid kunnen worden opgedragen, voor zover “dienstbaar aan haar vorming en evenredig aan haar krachten”.
5.9 Conclusie
Hoewel alles erop duidt dat het niet de bedoeling was van De Goede Herder om arbeidsovereen-komsten te sluiten met de pupillen, was de arbeid die in de tehuizen werd verricht in veel gevallen naar haar aard wel te vergelijken met reguliere arbeid die in de onderzochte periode op basis van arbeidsovereenkomsten placht te worden verricht.
Bij globale vergelijking met de destijds ten aanzien van reguliere arbeidsovereenkomsten geldende arbeidsnormen, valt op dat er in de ingevulde vragenlijsten nauwelijks sprake was van een serieuze beloning. Bovendien werd wat nog wel aan beloning werd toegekend nauwelijks als een recht gezien. Het speelde een rol in het op disciplinering gerichte beleid, door het veelvuldig inhouden van de beloning bij wijze van straf. Die inhoudingen werden dikwijls als willekeurig ervaren. Ten aanzien van de arbeidstijden werden de normen maximaal opgerekt en soms overschreden.
Uit de verslagen komt het beeld naar voren dat de arbeid meer op productie en disciplinering was gericht dan op het voorbereiden op een zelfstandige rol in de maatschappij. Onderwijs speelde volgens die verslagen een ondergeschikte rol. Het is uiteraard niet uitgesloten dat het beeld is vertekend doordat de verslagen slechts een deel van de doelgroep betreffen, maar dat dit beeld zo consistent wordt opgeroepen door degenen die wel aan de enquête hebben deelgenomen, maakt het een ernstige kwestie.
6.1 Inleiding
In dit hoofdstuk wordt verslag gedaan van ons onderzoek naar de (mogelijke) toezichthoudende verantwoordelijkheid van de overheid (inbegrepen de katholieke zuil) bij verplichte arbeid in particulie-re jeugdzorginstellingen zoals van De Goede Herder. In een aantal deelstudies van het Rapport Commissie-De Winter is de organisatie van intern en extern toezicht op het functioneren van de verschillende voorzieningen van jeugdzorg aan de orde geweest. Daaruit is het volgende totaalbeeld naar voren gekomen:
“Een uitgebreide wet- en regelgeving die het kind beschermde, [kwam] pas in de jaren ‘90 van de grond. De professionalisering van de jeugdzorg zette eveneens pas in de jaren ‘90 door. Het interne toezicht op de kinderen in instellingen en pleeggezinnen heeft grote manco’s gekend. Het externe toezicht door Inspecties was in de eerste decennia na de Tweede Wereldoorlog marginaal. De verantwoordelijkheid lag vooral bij de particuliere instellingen. De toezichthoudende rol van de overheid werd in de jaren ‘70 groter, maar bleef in de praktijk vooral op afstand. Uit het gegevensmateriaal dat de commissie ter beschikking stond, kwam naar voren dat de overheid – uitgezonderd grote calamiteiten – vanaf 1945 nauwelijks op signalen van geweld heeft gereageerd. De pupillen zwegen doorgaans. Er werd niet ingegrepen en zij konden of durfden niets te zeggen tegen anderen.”272
Zowel de particuliere instellingen als de overheid hebben het externe toezicht decennialang stiefmoederlijk bedeeld en tot eind jaren 70 was het externe toezicht vooral ook onduidelijk en gefragmenteerd en te weinig kindgericht.273De kans dat de conclusie ten aanzien van het daad-werkelijk verrichte externe toezicht op verplichte arbeid een andere is dan ten aanzien van geweld, is niet groot. Toch is het belangrijk om in het kader van wet- en regelgeving van kracht in het tijdvak 1945-1975, nog eens de (mogelijke) toezichthoudende rollen van de overheid en/of de katholieke zuil na te lopen, aangezien het juridische kader voor gedwongen en verplichte arbeid beter uitge-werkt was en is, dan met betrekking tot geweld. Uit de in hoofdstuk 3 en 4 behandelde internati-onaal- en Europeesrechtelijke normen die (deels) van toepassing waren voor Nederland tijdens het beoordeelde tijdvak, volgt immers dat, in geval van een (eventueel geldende) uitzondering op het verbod op dwangarbeid en verplichte arbeid, dat werk moet worden verricht onder het toezicht en de controle van een publieke dienst. De reden hierachter is dat de arbeidsvoorwaarden niet anders bepaald kunnen worden dan door de publieke autoriteiten in een situatie waar de arbeiders
272 Eindrapport Commissie-De Winter 2019, a.w., p. 85.
niet dezelfde rechten als vrije werknemers genieten.274Verder was Nederland op grond van de internationale en Europese normen verplicht om (door middel van toezicht) na te gaan of het opleggen van werkzaamheden niet onredelijk is, gelet onder meer op aard en omvang van de arbeid en op het met de arbeidsplicht gediende doel.275Op basis van de overigens pas na het onderzoch-te tijdvak sonderzoch-terker ingevulde ‘positieve verplichting’ van Nederland zouden in dit verband wellicht ook meer activerende, preventieve maatregelen verwacht mogen worden.276
Of, en zo ja, in hoeverre de overheid en/of relevante katholieke instituties een toezichthoudende dan wel actieve preventieve rol hadden moeten nemen bij het verrichten van passende arbeid in instellingen (zoals) van De Goede Herder, wordt beantwoord in hoofdstuk 7. In dit hoofdstuk worden bouwstenen voor deze analyse aangeleverd, door de (mogelijke) toezichthoudende rollen van betrokken ministeries (par. 6.2, 6.4 en 6.5) en de katholieke zuil (par. 6.3) te analyseren met betrekking tot het leefklimaat, (her)opvoeding, het onderwijs en verplichte arbeid in instellingen zoals van De Goede Herder. Ook wordt bezien of pupillen in het onderzochte tijdvak zelf mogelijk-heden hadden om te klagen over de gang van zaken in de instelling en de manier waarop zij behandeld werden (par. 6.6).
Waar opportuun, wordt ook de relevante context meegenomen, voor zover deze (discussies over) de toenmalige verantwoordelijkheidsverdeling ten aanzien van verplichte arbeid in het kader van de jeugdzorg verheldert. In dit verband is van belang dat Nederland in de jaren 50 naast afgesloten gestichten, al dan niet met paviljoensystemen, tehuizen met beperkte vrijheid en tehuizen voor werkende jongens en meisjes, ook nog nauw verwante inrichtingen van overheidswege kende. Enerzijds strengere varianten, zoals de rijksopvoedingsgestichten (ROG’s) (zie hierover reeds par. 2.3), anderzijds initiatieven voor de ‘sociaal labiele jeugd’ op basis van vrijwilligheid, zoals zogenoem-de VBS-kampen en -internaten (Vorming Buiten Schoolverband) en tehuizen voor werkenzogenoem-de meisjes, gefinancierd door het ministerie van Onderwijs (OK&W) (zie hieronder in par. 6.5).