De rol van beleidstheorie voor evaluatie

Ongeacht het type van evaluatie, vinden we in de brede waaier van benaderingen van de evaluatiepraktijk een vaak terugkerend element terug: de aandacht voor beleidstheorie. Bepaalde auteurs zoals Chen en Donaldson hebben het concept zelfs centraal geplaatst in hun zogenaamde beleidstheorie-gedreven evaluatiebenadering. Beleidstheorie vormt daarin het vertrekpunt voor het design van een evaluatie: de afbakening van de inhoudelijke scope en keuzes omtrent de volgende stappen in het evaluatieproces. Gelet op de wijdverspreide en toenemende aandacht hiervoor, staan we in deze paragraaf stil bij de definitie en het profiel van beleidstheorie en vervolgens bij de rol ervan in evaluaties.

Wat is een beleidstheorie? In de context van beleidsevaluatie verwijst deze term naar de achterliggende redenering van beleidsmakers en/of andere stakeholders met betrekking tot een concreet beleidsinitiatief. Chen heeft baanbrekend werk geleverd in het duiden van het belang van beleidstheorie en de betekenis ervan voor het ontwerpen en uitvoeren van evaluaties. Volgens zijn definitie omvat een beleidstheorie twee aspecten:

- een beschrijving van een concreet beleidsinitiatief en van de wijze waarop het bepaalde doelstellingen zal bereiken of effecten zal genereren

- een standpunt over wat er gedaan moet worden om deze doelstellingen te bereiken.

Een beleidstheorie is met andere woorden tegelijk beschrijvend en prescriptief van aard. De beschrijvende assumpties slaan op de causale mechanismen die ten grondslag liggen van het maatschappelijke probleem en op de causale processen waardoor het beleid werkt en daarmee de beoogde verandering optreedt. Met andere woorden, een beleidstheorie geeft relevante factoren aan waarop het beleid kan inspelen om de gewenste effecten te bereiken. De prescriptieve assumpties slaan op de uitvoering van het beleid: ze geven aan welke middelen en processen noodzakelijk zijn om het beoogde veranderingsproces op te starten.

Kenmerkend voor veel beleidstheorieën bovendien is dat ze impliciet zijn. De redenering en de veronderstellingen achter een bepaald beleidsinitiatief zijn niet steeds helemaal uitgesproken of neergeschreven in beleidsdocumenten.

De term beleidstheorie in de context van evaluatie heeft dus niet de betekenis van een bestuurskundige theorie over beleid.

Wat is het belang van een beleidstheorie? Een niet doordachte of onvoldoende gefundeerde beleidstheorie wordt als een belangrijke faalfactor beschouwd. Een accurate achterliggende beleidstheorie is van essentieel belang met het oog op een efficiënt en effectief beleid. De mate waarin de beschrijvende veronderstellingen geldig zijn, bepaalt immers in belangrijke mate de effectiviteit van het beleid. De kwaliteit van de prescriptieve veronderstellingen bepaalt dan weer mee de efficiënte organisatie van de uitvoering van het beleid.

Het expliciteren van de beleidstheorie is dan ook een belangrijk aandachtspunt. In een ex ante evaluatie ter ondersteuning van de beleidsplanning kan de verfijning van de beleidslogica zelf het voorwerp of evaluandum zijn. Bij een ex post evaluatie dient het expliciteren van de beleidstheorie om het te evalueren beleidsinitiatief scherp in beeld te krijgen. Pas dan kan men beslissen over de focus en uitvoering van de evaluatie via de selectie van evaluatievragen, -criteria, indicatoren en evaluatietechnieken. Bij de verdere bespreking van de types van evaluaties komen we hier nog uitgebreider op terug.

Wat is het fundament van een beleidstheorie? Een beleidstheorie zal in veel gevallen gebaseerd zijn op inzichten en overtuigingen van beleidsmakers, praktijkdeskundigen en belangengroepen. Zij hebben bepaalde percepties en preferenties bij het ontwerpen van beleid, waarbij deze gebaseerd kunnen zijn op ervaring, conventionele kennis, discussie met collega’s uit het veld, advies van experts, vertrouwdheid met een bepaalde aanpak en zelfs intuïtieve ideeën. Daarin ligt een reden waarom deze beleidstheorieën vaak impliciete theorieën zijn. Men noemt ze daarom soms ook stakeholdertheorieën. Deze laatste term verwijst in deze context niet naar wetenschappelijke theorieën over de invloed en het gedrag van stakeholders, maar wel naar de ideeën en assumpties die stakeholders hebben met betrekking tot een beleidsinitiatief.

Een beleidstheorie kan ook gebaseerd zijn op bredere wetenschappelijke theorieën. Dergelijke theorieën zijn doorgaans empirisch getest. Het hanteren van deze wetenschappelijk onderbouwde kaders of modellen voor het ontwerpen van beleid kan een moeilijke zoektocht naar relevante factoren dus vermijden. Beleidsmakers baseren zich dan op wetenschappelijke inzichten in de redenen waarom een gegeven factor als hefboom voor het bereiken van de gewenste effecten kan dienen. Waarom bijvoorbeeld, een sensibilisatiecampagne bijdraagt tot een attitude- of gedragsverandering.

Wanneer men een bepaalde aanpak van het beleid wetenschappelijk kan staven, zal het voorgestelde beleid sneller legitimiteit verwerven. Een mogelijk nadeel van wetenschappelijke theorie als beleidsgrondslag kan liggen in het feit dat ze onvoldoende de praktijk reflecteert. De wetenschappelijk

theorie is misschien gebaseerd op testen in een andere beleidscontext, of op resultaten met minder complexe beleid, bijvoorbeeld zonder te kijken naar de wisselwerking met beleidsinitiatieven binnen andere beleidssectoren.

In welke mate een beleidstheorie achter een concreet beleidsinitiatief vooral steunt op wetenschappelijke inzichten, dan wel op ervaringen en expertise van beleidsmakers, zal van geval tot geval verschillen. In een aantal sectoren zal er bijvoorbeeld nog niet voldoende wetenschappelijke kennis opgebouwd zijn om een innoverende beleidsaanpak te onderbouwen. Of beleidsmakers hebben positieve ervaringen met een bepaalde aanpak; ze zullen dan geneigd zijn om deze verder aan te houden in toekomstige initiatieven.

Auteurs, zoals Donaldson, die hun evaluatiebenadering volledig ontwikkelen rond het concept beleidstheorie, beklemtonen het potentieel dat zit in een kruisbestuiving tussen verschillende ‘niveaus’ van theorieën. Concrete beleidstheorieën, en evaluaties die daarop worden gebaseerd kunnen verrijkt worden met inzichten uit bredere sociaalwetenschappelijke theorieën. Maar ook vice versa kunnen concrete beleidstheorieën bijdragen aan de verfijning van de bredere wetenschappelijke theorieën, door kennis aan te dragen over hoe overheidsoptreden maatschappelijke verandering met zich mee brengt. In een volgende paragraaf wordt het concept beleidstheorie uitgewerkt naar een conceptueel raamwerk. Dit kader biedt een bijkomende kapstok voor de lezer om de focus van een beleidsevaluatie te herkennen en te plaatsen.